Memoria inventario

SENDO S.L CIF: B-95170510
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PROPUESTA DE PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO PARA APROBACIÓN DEL
INVENTARIO DE BIENES DE DOMINIO PÚBLICO EN LO QUE AL CAPÍTULO DE
VIALES RURALES PAVIMENTADOS RESPECTA.
DEBABARRENA
INDICE
0. Resumen
1. Objetivo del proyecto
2. Definiciones y antecedentes jurídicos.
2.1 Definición de camino.
2.2 Perspectivas para el análisis.
2.3.- Bases para la identificación de los caminos públicos
3. Utilidades.
4. Metodología.
4.1. Cartografía y textos antiguos.
4.2. Testimonios recogidos.
4.3. Uso público comprobado.
4.4. Información cartográfica digital y fotografías aéreas.
5. Titularidad y procedimiento administrativo.
5.1 Presunción de titularidad pública.
5.2 Definición de bienes de dominio público.
5.3 El inventario de bienes de dominio público.
5.4 Procedimiento administrativo.
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PROPUESTA DE PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO PARA APROBACIÓN DEL
INVENTARIO DE BIENES DE DOMINIO PÚBLICO EN LO QUE AL CAPÍTULO DE
VIALES RURALES PAVIMENTADOS RESPECTA.
0.- Resumen
La comarca de Debabarrena, a través de Debemen, pretende consensuar, aprobar y
poner en funcionamiento una ordenanza sobre el uso especial de los caminos públicos
para el transporte pesado por ejemplo de la madera proveniente de las explotaciones
forestales de la comarca.
Se pretende que todos los municipios funcionen con la misma normativa reguladora de
dicho uso para evitar la posible picaresca que pudiera surgir en el caso de que unos
municipios fueran mas permisivos que otros.
La ordenanza está ya avanzada y parece ser que las diferencias entre las
corporaciones pueden estar a la hora de definir cuáles son los caminos públicos sobre
los que aplicarla.
Así por tanto es objeto de este trabajo la definición e inventario de los bienes de
dominio público en lo que al capítulo de viales rurales pavimentados respecta, así
como el asesoramiento a los Ayuntamientos en el procedimiento administrativo para
su aprobación.
Comenzamos realizando reuniones con cada uno de los Ayuntamientos participantes,
para así explicar el objetivo y metodología del trabajo a sus representantes políticos,
técnicos y secretarios (ya que estos últimos son los encargados de la custodia y
confección de los Inventarios de bienes de dominio público del municipio).
En dichas reuniones se pudieron observar las diferencias de criterio entre unos
municipios y otros a la hora de definir y entender el concepto de camino público.
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Es normal porque en general existe gran confusión al respecto, acrecentada si cabe,
por el criterio utilizado por las diferentes corporaciones a la hora de ayudar o
subvencionar la reparación y mantenimiento de los caminos rurales.
Hemos aprovechado, gracias a nuestra experiencia de 14 años realizando inventarios
de caminos públicos, para aclarar en estos encuentros los conceptos principales sobre
los caminos públicos: titularidad, uso, tolerancia, posesión, imprescriptibilidad, etc.
Como bien decía un Profesor de Derecho Administrativo de la UPV, haciendo mención
a la Norma Foral 17/1994, de 25 de Noviembre, sobre Carreteras y Caminos de
Gipuzkoa, todos los caminos abiertos al uso público se presumen de titularidad
pública, titularidad que es además Municipal.
La presunción no significa que sean de titularidad pública, ni que no quepa prueba de
lo contrario, pero supone la alteración en la carga de la prueba: en principio deben
entenderse por los particulares, por los Notarios, por los Registradores, por los
Tribunales y por la Administración como públicos.
Por nuestra parte en este trabajo investigamos dicha titularidad pública. En el ámbito
de los caminos, la propiedad pública resulta generalmente de un proceso históricogeográfico de naturaleza inmemorial: la prescripción inmemorial, consistente en la
posesión de la cosa desde tiempos remotos. Este es el título de propiedad que van a
poder presentar los Ayuntamientos en muchos de los caminos, para lo cual debemos
demostrar dos cosas: 1. La posesión (o uso público); 2.- El carácter inmemorial de
la posesión.
Nuestra ingeniería especializada en los inventarios sobre caminos públicos ha
desarrollado una metodología propia para elaborar el trabajo de forma garantista y
definitiva (ver memoria).
Mediante fuentes documentales y cartográficas antiguas; Manejo de documentación
gráfica actual; Testimonios vivos; Localización de vestigios físicos in situ; Arqueología
en los casos necesarios; Contraste de información...., etc. En definitiva, trabajando los
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indicios que sumados y contrastados puedan dar soporte suficiente a la consideración
pública o no de un camino.
Los territorios de la Euskadi atlántica son muy densos y dispersos, sus caseríos y
barriadas configuran una gran red de viales públicos y servidumbres de paso. Así pues
el estudio del territorio exige profundo conocimiento del terreno, además de mucha
pericia en la recopilación de testimonios directos e indirectos.
La red de caminos rurales de la comarca es extensísima, necesitamos acotar el
trabajo centrándonos en los caminos rurales pavimentados o principales que
permiten el acceso a los barrios y caseríos de los municipios. Desde un punto de vista
legal y administrativo, se entiende por caminos todos aquellos viales que la Ley de
carreteras no considera carreteras, pero como ya se ha mencionado, de momento no
vamos a profundizar en los caminos no pavimentados de la red secundaria.
Con toda la cartografía actual y antigua, ortofotos actuales y antiguas, catastro,
toponimia, etc. de cada municipio, hemos confeccionado el modelo georeferenciado de
cartografía GIS, a partir del programa ArcView de Sistemas de Información
Geográfica. De tal forma que mediante capas temáticas superpuestas con los
diferentes contenidos geográficos de interés, vamos viendo por ejemplo la evolución
en los trazados de los caminos.
Es decir podemos comparar cómo era un camino en los años 50 y cómo es ahora, si
se trata de un trazado histórico o de nueva construcción, si presenta tramos
rectificados, si continuaba a otros parajes, barrios o municipios colindantes, si es
utilizado como divisor de polígonos catastrales, etc.
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A partir de toda esta información y la recogida de datos en campo hemos rellenado la
ficha de cada uno de los caminos a inventariar y que a continuación se adjunta.
Ahora es momento de la exposición pública dando la opción a que los vecinos
interesados se acerquen a conocer esta información y de igual manera puedan
contrastrarla con los propios datos que ellos aporten.
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1. Objetivo del proyecto.
Cuántas disputas, cuántos pleitos, cuántos problemas ocasionan las distintas
consideraciones, interpretaciones e incluso jurisprudencias que se dan en torno a los
caminos, su titularidad, sus derechos, sus servidumbres, sus costumbres, etc.
Nuestra
ingeniería
dedicada
exclusivamente
al
desarrollo
rural
lo
detecta
constantemente y lo padece, al igual que todos los profesionales de los gabinetes y
oficinas técnicas de Ayuntamientos; secretarios, arquitectos, urbanistas, aparejadores,
contratistas;
forestalistas,
agricultores,
ganaderos,
baserritarras;
paseantes,
senderistas, vecinos, excursionistas…
Y cómo no, la propia Corporación con su alcalde/sa a la cabeza es “víctima” de tener
que mediar en enfrentamientos enquistados entre vecinos, con mucha carga personal
y difícil solución, por falta de herramientas objetivas a las que acogerse.
Las nuevas infraestructuras, los nuevos planes urbanísticos, la propia recuperación
histórica y cultural de las antiguas vías de comunicación, el nuevo turismo local, el
senderismo…..necesitan urgentemente CLARIFICAR definitivamente la consideración
y el status de todos y cada uno de los caminos que existen y existieron en cada
municipio.
No se puede estar expuesto, en cada una de estas acciones-actividades citadas, a la
libre o interesada interpretación del status-titularidad de un camino por parte de un
vecino o de un propietario, que tenga un simple antojo, ocurrencia o capricho tal vez
interesado.
Debemos establecer definitivamente el carácter y titularidad de todos los caminos,
adjudicándoles su status legal correspondiente.
De esta forma no evitaremos discusiones, pero dotaremos a técnicos, administradores
y políticos de una herramienta fundamental para resolver, en base a criterios técnicos
contrastados, todos los problemas que históricamente ha generado este asunto, pero
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que además se multiplican en los últimos tiempos por los nuevos usos y una nueva
mentalidad más individualista que la de la sociedad rural de antaño.
Los nuevos planes de desarrollo urbanístico, las nuevas infraestructuras de
suministros, los nuevos viales y usos forestales así como de ocio y turismo…, contarán
a partir de la entrega de nuestro trabajo, con un documento que se consultará por
cada técnico, según cada caso y no tendrá la incertidumbre actual respecto a la
titularidad o sobre las alegaciones-problemas en obra, etc., que se encontrará en cada
proyecto.
Es cierto que durante un tiempo se creará un revuelo entre vecinos, propietarios, etc. y
que las sugerencias serán muchas y variadas. Por eso nuestra ingeniería propone un
procedimiento pausado pero garantista, en base a un protocolo oficial, en el que
nuestros técnicos atenderán a todas y cada una de las propuestas presentadas y
resolverán debidamente según los casos.
Para ello tenemos el Real Decreto 1372/1986, de 13 de junio, por el que se aprueba el
Reglamento de Bienes de las Entidades Locales, que nos marca las pautas a seguir, y
anima a los Ayuntamientos a ejercer la potestad de investigar la situación de los
bienes y derechos que se presuman de su propiedad, siempre que ésta no conste.
(Ver capítulo de esta memoria donde se explica el procedimiento).
Nosotros gestionaremos todo el trámite desde el inicio en la investigación en campo
hasta la culminación protocolaria con la aprobación del Inventario.
De momento solo nos vamos a centrar en el estudio e inventario de los caminos
pavimentados, es decir la red principal de caminos que permiten el uso rodado,
reservando para fases posteriores la profundización en los caminos de la red
secundaria que constituyen el patrimonio viario municipal.
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2. Definiciones y antecedentes jurídicos.
2.1 Definición de camino.
El desconocimiento general que se cierne sobre los llamados caminos rurales es un
resultado más del elevado grado de desatención que sufren los caminos en general;
desatención que empieza por la falta de definición legal de camino. Desde un punto
de vista legal y administrativo, se entiende por caminos todos aquellos viales que la
Ley de carreteras no considera carreteras, independientemente de sus características
técnicas, por lo cual existen caminos con anchuras y superficies absolutamente
asimilables al concepto popular de carretera como vial asfaltado.
2.2 Perspectivas para el análisis.
El tema de los caminos rurales, de su titularidad y uso, es un tema de singular interés
desde muy diversas y hasta contradictorias perspectivas:
-
La de los caminos como acceso a caseríos y explotaciones agrarias.
-
La de los caminos como acceso a explotaciones forestales.
-
La de los caminos como acceso de los ciudadanos (urbanos) al monte, a la
naturaleza (montañismo, senderismo).
-
La perspectiva de los caminos como lugares para la práctica de algunos deportes
(mountainbike, motocross..)
-
La de los caminos como importante elemento de nuestro patrimonio histórico, de
interpretación de nuestro territorio y nuestra historia.
Cada una de estas perspectivas responde a intereses sin duda legítimos pero
diferentes y hasta contrapuestos, lo que es causa de importantes conflictos: problemas
de derecho de paso, de mantenimiento y reparación de daños, cerramientos,
apropiaciones indebidas…
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Todo conflicto llama a una respuesta de los poderes públicos, respuesta que exige una
regulación jurídica adecuada y la actuación de la Administración vigilando su
cumplimiento, construyendo, manteniendo los caminos y conservándolos.
Este inventario entendemos que es un movimiento de la Corporación Local en ese
sentido y pretende que conflictos enquistados en el Ayuntamiento desde hace años,
por falta de pruebas contundentes que clarifiquen los desacuerdos, se solucionen
ampliando miras y gracias a esta nueva aportación de datos.
2.3.- Bases para la identificación de los caminos públicos
D.J.M. Barandiaran en la enciclopedia “Euskaldunak”, define y explica el AUZOLAN y
los trabajos que así se hacían. Para el caso de los caminos menciona que su
mantenimiento se hacía en Auzolan para aquellos caminos que unen las casas de la
vecindad entre sí; la vecindad con el núcleo urbano o con una vía principal; o
bien la vecindad con sus terrenos de monte comunal.
A nadie se le ocurriría rechazar la ayuda del barrio y aunque en algunos momentos no
estuviera todo el grupo trabajando sobre el mismo camino, sabían que cada uno debía
colaborar en un tramo porque el vecino también lo estaría haciendo en otro. Así
cuando oímos a menudo “este camino lo hizo mi abuelo...” podemos decir, “ya, ya, es
que este otro lo hizo el mío para que tu abuelo pasara por él”.
De igual modo si analizamos por ejemplo un documento de 1899 donde se relacionan
los caminos vecinales del municipio de Arrasate tenemos: “Es de opinión unánime
que los 61 caminos que cruzan en diferentes direcciones este termino municipal,
siempre han sido conocidos en el nombre de caminos vecinales todos los
cuales salvo alguna rara excepción son carretiles o de herradura y considerados
de utilidad pública, como vías de comunicación que sirven de tránsito al público
facilitando al mismo tiempo a los labradores de los medios necesarios para la
realización de los múltiples y variados trabajos de labranza a que los mismos se
dedican.......................si bien continuará como hasta aquí facilitando la refacción
de pan y vino a los vecinos de cada barrio los días que se dediquen a los
trabajos personales de auzolan para la buena conservación de los mismos”.
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Es decir que los caminos vecinales sirven de tránsito al público y a los labradores para
sus trabajos y son de utilidad pública realizándose su conservación en auzolan.
Pasó el tiempo y la fórmula del Auzolan se ha ido relegando ya que con el cambio de
usos y forma de vida en el medio rural, la Diputación o el Ayuntamiento ha asumido
dicha labor, recompensada con los impuestos de los vecinos.
Y esto comenzó a finales del siglo XIX, cuando la red básica principal de “carreteras”
estaba ya construida, y se decide desde las Diputaciones acometer la red secundaria.
Es bonito el caso de la Diputación de Gipuzkoa a finales del siglo XIX, una vez de que
mas o menos tenía bien desarrollada la red básica principal de carreteras forales
decidió meterse con la red de caminos vecinales. Así en 1897, estableció una
clasificación “Proyecto de Bases para la construcción y conservación de caminos
vecinales”, donde organiza los caminos vecinales en dos categorías: 1º orden a los
que podrá subvencionar y 2º orden cuya conservación correrá a cargo de los pueblos.
1º orden: Los que por conducir a un mercado, barrio, a una carretera, a una estación
de ferrocarril, fábrica, sean de tránsito activo y frecuente.
2º orden: Poco transitados por carecer de un objeto especial que les de importancia.
Al principio se subvenciona en un 50%, el otro 50% deberá proceder de ingresos
municipales o aportación de mano de obra, es decir prestación de personal para cierto
número de días de trabajo al año, que no es otra cosa que AUZOLAN. La Diputación
quería coresponsabilizar a los ayuntamientos y que no pidieran subvenciones a la
ligera.
Posteriormente se aumenta la subvención pero con mantenimiento compartido: el
ayuntamiento aporta la piedra machacada necesaria y la Diputación los peones
camineros y herramientas.
Los pueblos rurales no podían con ello y por fin en 1929 se les exime de la obligación
de conservación pasando por ley todos los caminos vecinales de 1º orden donde se
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había intervenido, a propiedad de la Diputación (carreteras forales de acceso a los
barrios, etc.).
Más recientemente se ha continuado con el proceso, el Ayuntamiento con ayudas
públicas de Diputación, etc. pavimentaba todos los accesos a los caseríos, con el
consentimiento de los
propietarios que además, si era necesario,
cedían
gustosamente los terrenos colindantes para su ampliación.
El problema es que a veces son demasiados caminos y parece que en algunos
municipios no hay presupuesto para todos. Se fijan prioridades y quedan al final de la
lista los caminos a caseríos deshabitados, de segunda residencia, sin explotación
agrícola, caminos que conducen solo a un caserío, etc., según los casos, teniendo que
asumir su conservación el usuario más interesado. Esto ha provocado confusión en
mucha gente, siendo algunos casos, difíciles de reconducir.
Como resumen aportamos que según la jurisprudencia para que un camino sea de
Dominio Público, basta con demostrar su uso público inmemorial y no se justifique
adecuadamente el carácter o condición de privado. STS 12/7/82; 24/4/85; 1/6/88; etc.
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3. Utilidades del inventario.
Cuando se concluya el inventario completo de los caminos tanto pavimentados como
los de la red secundaria o no pavimentados, que de momento quedan para una fase
posterior, se beneficiarán:
•
los nuevos planes de desarrollo urbanístico: gracias a este
inventario se podrá tener información sobre todos los caminos que
entretejen el territorio y de esa manera tenerlos en cuenta en los
nuevos desarrollos.
•
las nuevas infraestructuras de suministros: conducciones de agua,
desagüe, telefonía, tendido eléctrico, gas, etc.
•
los nuevos viales
•
usos de ocio y turismo, no hay que olvidarse, por obvio, de los
caminos antiguos como garantes de una determinada vialidad
pública, fundamentalmente pedestre.
•
usos agrícola-ganaderos, forestales y otros usos especiales que se
deben compatibilizar mediante las oportunas Ordenanzas.
Contarán a partir de la entrega de nuestro trabajo, con un documento que se
consultará por cada técnico, según cada caso y no tendrá la incertidumbre actual
respecto a la titularidad o sobre las alegaciones-problemas en obra, etc., que se
encontrará en cada proyecto
Aconsejamos explícitamente incorporar este inventario al planeamiento urbanístico
del municipio, dentro del capítulo de Sistemas Generales: Caminos rurales, con el
objeto de dotarlos del rango jurídico que requieren y así poder acometer su regulación
de usos, etc.
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4. Metodología.
Pasamos a describir nuestra metodología habitual de trabajo, sin embargo para esta
comarca nos limitamos a revisar bajo este esquema metodológico los documentos
o inventarios ya existentes sobre caminos rurales pavimentados y sus incidencias,
realizados para Debemen.
Conviene empezar diciendo que todos los frentes de información se abordan de forma
simultánea,
dando como resultado una metodología basada en
la propia
retroalimentación del proceso de captura de datos. Es decir, que por ejemplo se
recogen primero testimonios de informantes locales para posteriormente contrastarlos
en oficina consultando la cartografía antigua y la documentación procedente del
archivo, pero de igual manera la cartografía antigua se replantea en campo,
contrastándola con los testimonios recogidos “in situ” en ese momento.
Se trata principalmente de elegir los caminos que presentan indicios de haber tenido
un uso público generalizado, entre todos los que conforman la maraña de caminos que
han existido a lo largo de la historia en nuestro territorio pero con un carácter más
particular de uso.
Los frentes principales abordados se pueden agrupar en 4 capítulos. Resumen las
razones que nos llevan a inventariar el camino, por haber encontrado indicios
suficientes que demuestren su uso público.
•
Cartografía antigua y Catastro (fotografías aéreas y planos vuelo años 50)
•
Textos antiguos
•
Testimonios recogidos
•
Uso público comprobado
4.1. Cartografía y textos antiguos.
El primer y segundo punto los tratamos de forma conjunta, ya que son las fuentes
documentales del archivo. Consultamos en un primer momento los fondos que hoy en
día habitualmente se encuentran depositados en el Archivo Foral. Es precisamente
este Archivo Foral, la sección administrativa, quien aporta, en su fondo de Carreteras,
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caminos vecinales y de Barriada. En cuanto a los fondos cartográficos del Ejército,
cabe mencionar que son de gran interés. Nuestros fondos gráficos también son
importantes.
Otra de las fuentes a utilizar será el Catastro Rústico. Un punto válido para nuestro
estudio lo proporciona la propia distribución de la división parcelaria, al usar como
pautas para establecer los límites de los polígonos algunas de las vías de
comunicación más importantes de los municipios. Este hecho se ha tenido muy en
cuenta, ya que si éste fuera de poca entidad no hubiese sido elegido en los años 4050 como camino divisor de polígonos catastrales. Así según las instrucciones para
la elaboración del Catastro de 1942, para la constitución de las líneas divisorias de
polígonos se debían tomar referencias con la característica de no estar expuestas a
variaciones, no ser caminos de servidumbre y presentar por tanto garantías de
inmutabilidad.
Capítulo II. Instrucción 11: “Los límites de polígonos serán siempre líneas permanentes no
expuestas a variaciones como ríos, arroyos, caminos vecinales, carreteras, canales, etc. Se
prescindirá por tanto de arroyos cuyo curso pueda variar, caminos rurales que no estén bien
determinados y puedan asímismo cambiar de un año para otro, sendas, caminos de
servidumbre que puedan perderse y, en general, de cuanto no presente garantía de
inmutabilidad”.
Para terminar añadir que salvo ocasión excepcional, no acostumbramos a profundizar
en el Registro de la Propiedad para realizar este inventario.
4.2.- Testimonios recogidos
En este apartado se agrupa tanto a representantes y técnicos municipales que
colaboran en la aportación de datos, como informantes locales casuales o visitados
mediante una cita previa, así como opiniones de expertos y bibliografía consultada.
Los testimonios vivos son una fuente de información muy valiosa, frecuentemente
facilitan información que de otro modo sería muy costosa conseguir. La generación
que ha vivido en constante contacto con su entorno natural está desapareciendo y son
estas personas las que guardan en su memoria colectiva los detalles que guiarán los
pasos a nuestra investigación.
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Todavía quedan personas mayores que pueden aportar testimonios de gran valor
sobre trazados y usos de los caminos. Sin embargo no parece un tema que se esté
heredando en las generaciones siguientes, por lo que debemos aprovechar el
momento con urgencia.
4.3.- Uso público comprobado
Además de recurrir a los capítulos antes mencionados, fuentes documentales y
testimonios vivos locales, hemos querido agrupar en este capítulo otra serie de
razones o indicios que nos inclinan a pensar en el uso público de un camino
determinado. Estos indicios son los siguientes:
•
Vestigios y restos constructivos:
Se refiere a signos aparentes, visibles y evidentes de que ha existido un camino de
cierta entidad, esto es: restos de empedrado que indican la existencia de una calzada
que normalmente no solía ser construida por un particular para su uso y disfrute, sino
que solían tener un carácter más colectivo, un uso público, manteniéndose entre todos
los vecinos y no pudiendo ser cerradas u obstaculizadas baja ningún pretexto. De igual
manera podríamos incluir en este apartado cruceros, muretes… que apunten a la
existencia de un camino de cierta magnitud.
•
Acceso necesario a ermita o paraje de uso común:
Contamos con testimonios escritos que nos hablan de la existencia de prácticas
habituales como letanías, rogativas, procesiones, ruegos y demás tradiciones que
giran en torno a las ermitas e iglesias, que se realizaban por ciertos caminos en
diferentes fechas y por diversas razones.
Antes se bendecía todo, las casas nuevas, los campos, las velas, el ganado, el agua,
etc. para protegerse de las desgracias.
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Los caminos utilizados para la celebración de estos acontecimientos, entendemos que
han tenido un uso público generalizado y por esa razón decidimos incluirlos en el
inventario. De igual manera parajes populares y festividades asociadas a ellos también
se consideran.
•
Denominación antigua del camino:
El hecho de encontrar en documentación antigua y principalmente en cartografía
antigua caminos con una denominación determinada, donde se están señalando dos
parajes de entidad, bien sean dos pueblos, dos barrios, un pueblo y un barrio, etc.
apunta a que ese camino ha tenido un uso público generalizado, es decir que no ha
sido construido por un particular para su propio disfrute, sino que ha tenido un carácter
más colectivo, manteniéndose entre todos los vecinos y no pudiendo ser cerrado u
obstaculizado baja ningún pretexto.
De igual manera incluimos en este apartado los llamados andabideak o caminos
funerarios, por todo lo que su nombre indica.
4.4.- Información cartográfica digital y fotografías aéreas.
Es una de las ventajas de la utilización de los Sistema de Información Geográfica
(GIS), como herramienta de análisis espacial, permitiendo contemplar el territorio con
el trazado de los caminos que lo surcan en una capa y otras capas diferentes para
otros niveles de información y pudiendo además volcar la información al planeamiento
urbanístico en vigor.
Para ello, previamente se realizan los siguientes pasos:
1. Preparación de la cartografía digital: se utiliza como base la cartografía
digital en formato DXF procedente del Departamento de Ordenación
Territorial, Vivienda y Medio Ambiente del Gobierno Vasco así como la
procedente de la Diputación Foral.
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2. Digitalización de los caminos, previamente dibujados mediante trabajo de
campo.
3. Superposición de los caminos sobre el M.D.T. realizado en el punto
anterior.
Como una capa más de información incluimos fotografías aéreas actuales del
municipio y antiguas si fuera de interés para que de esta forma se interprete y
reconozcan mejor sobre el terreno los caminos inventariados. De igual manera
actuamos con el Catastro que nos orienta en el trazado de los caminos.
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5. Titularidad y procedimiento administrativo.
5.1 Presunción de titularidad pública.
Como bien dice la Norma Foral sobre Carreteras y Caminos de Gipuzkoa en su
artículo 3.3, todos los viales y vías de comunicación terrestres abiertos al uso
público se presumen de titularidad pública, titularidad que es además Municipal,
salvo que se trate de una carretera foral.
La presunción no significa que sean de titularidad pública, ni que no quepa prueba de
lo contrario, pero supone la alteración en la carga de la prueba: en principio deben
entenderse por los particulares, por los Notarios, por los Registradores, por los
Tribunales y por la Administración como públicos. Serán los particulares que reclamen
su titularidad los que deberán probarla.
Además los caminos pueden ser declarados como Vías de servicio por sus titulares, lo
que permite establecer limitaciones al tránsito, a pesar de su condición de vías
públicas.
Desde el punto de vista administrativo los caminos pueden diferenciarse entre públicos
y privados, destacando que por derecho consuetudinario los caminos son municipales
mientras no tengan otro titular (público o privado).
5.2 Definición de bienes de dominio público.
Según los art. 2 y 3 del Real Decreto 1372/1986, de 13 de Junio por el que se aprueba
el Reglamento de Bienes de las Entidades Locales:
“Los bienes de las Entidades Locales se clasificarán en bienes de dominio público y
bienes patrimoniales.
Los bienes de dominio público serán de uso o servicio público.
Son bienes de uso público local los caminos, plazas, calles, paseos, parques, aguas
de fuentes y estanques, puentes y demás obras públicas de aprovechamiento o
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utilización generales cuya conservación y policía sean de la competencia de la entidad
local.”
Son bienes de servicio público los destinados directamente al cumplimiento de fines
públicos de responsabilidad de las Entidades Locales, tales como Casas
consistoriales, Palacios provinciales y, en general, edificios que sean de las mismas,
mataderos, mercados, lonjas, hospitales, hospicios, museos, montes catalogados,
escuelas, cementerios, elementos de transporte, piscinas y campos de deporte, y, en
general, cualesquiera otros bienes directamente destinados a la prestación de
servicios públicos o administrativos.
Los bienes de dominio público son inapropiables, imprescriptibles y recuperables de
oficio por la Administración. Se resalta esto para demostrar que el hecho de haber
dejado de usarse o mantenerse un camino no significa que haya perdido su carácter
público y aunque esto pueda parecer se recupera fácilmente por parte de la
Administración correspondiente.
5.3 El inventario de bienes de dominio público.
Según el art. 17 del Real Decreto 1372/1986, de 13 de Junio por el que se aprueba el
Reglamento de Bienes de las Entidades Locales:
“Las Corporaciones Locales están obligadas a formar inventario de todos sus
bienes y derechos, cualquiera que sea su naturaleza o forma de adquisición”.
Así, a pesar de que en muchos municipios dicho inventario se halle sin actualizar y de
que la información que contiene, en lo que al capítulo de vías públicas se refiere, sea
nula o imprecisa e incompleta, vistos los artículos mencionados anteriormente, se
deduce que ese inventario tiene gran valor jurídico-administrativo.
En el estudio sobre los caminos públicos, nos encontramos situaciones diferentes.
Cada una de estas situaciones deberá recibir tratamientos distintos por parte de la
Corporación Local. Así se tienen:
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*Caminos considerados públicos y sí incluidos en el Inventario de Bienes de Dominio
Público que no requieren actuación jurídica alguna.
* Caminos considerados públicos y no incluidos en el Inventario de Bienes de Dominio
Público, es decir, caminos en los que de diferentes formas, se puede justificar su USO
PUBLICO, bien sea porque aparecen en documentos antiguos como caminos
vecinales, caminos reales, etc., bien sea porque están dibujados en cartografía
antigua, o porque sean caminos divisores de polígonos en el Catastro, o porque
existan testigos suficientes que así lo corroboren, etc….
Tratándose de candidatos a formar parte del Inventario de Bienes de Dominio Público,
que se incorporarán a éste cuando así lo apruebe el Pleno del Ayuntamiento.
* Caminos no considerados públicos pero que por error están incluidos en el Inventario
de Bienes de Dominio Público.
El Pleno de la Corporación Local correspondiente deberá acordar la rectificación de la
calificación de dicho camino para que desaparezca del Inventario de Bienes de
Dominio Público.
5.4 Procedimiento administrativo.
Aprobación, rectificación y comprobación del inventario
Según el art. 34 “El Pleno de la Corporación Local será el órgano competente para
acordar la aprobación del inventario ya formado, su rectificación y comprobación”.
“La rectificación del inventario se verificará anualmente, y en ella se reflejarán las
vicisitudes de toda índole de los bienes y derechos durante esa etapa. La
comprobación se efectuará siempre que se renueve la Corporación…” Art. 33.
Potestad de investigación
Además según el art. 45 “Las Corporaciones Locales tienen la facultad de investigar la
situación de los bienes y derechos que se presuman de su propiedad, siempre que
ésta no conste, a fin de determinar la titularidad de los mismos”.
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Y según el art. 46 “El ejercicio de la acción investigadora podrá acordarse:
1- De oficio, por la propia Corporación, a iniciativa, en su caso, de cualquier
otra Administración que, en virtud de los deberes de información mutua y
colaboración, ponga en su conocimiento los hechos, actos o circunstancias
que sirvan de base al ejercicio de dicha acción.
2- Por denuncia de los particulares.”
Iniciándose así un expediente de investigación, si procede tras un estudio previo, que
concluirá con la inclusión o exclusión del bien del inventario. Esta acción se puede dar
en cualquier momento sin esperar rectificaciones o comprobaciones del inventario y
siempre cabe impugnar su resolución en vía contencioso-administrativa.
Potestad de recuperación
Art. 70 “Las Corporaciones Locales podrán recobrar por sí la tenencia de sus bienes
de dominio público en cualquier tiempo”.
Alteración de la calificación jurídica.
Según el art. 8 “La alteración de la calificación jurídica de los bienes de las Entidades
Locales requiere expediente en el que se acrediten su oportunidad y legalidad.
El expediente deberá ser resuelto, previa información pública durante un mes, por la
Corporación Local respectiva, mediante acuerdo adoptado con el voto favorable de la
mayoría absoluta del número legal de miembros de la misma.
No obstante, la alteración se produce automáticamente en los siguientes supuestos:
-
Aprobación definitiva de los planes de ordenación urbana y de los proyectos de
obras y servicios.
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-
Adscripción de bienes patrimoniales por más de 25 años a un uso o servicio
público o comunal.
-
La entidad adquiera por usucapión, con arreglo al Derecho civil, el dominio de una
cosa que viniere estando destinada a un uso o servicio público o comunal”.
Concretando:
Iniciamos el estudio técnico completo del patrimonio viario rodado del municipio
obteniendo para cada camino su información basada en el estudio de la
correspondiente
testimonios
cartografía
vivos,
histórica,
fotografía,
referentes
ortofotografía
bibliográficos
aérea
y
y
demás
archivísticos,
indicadores
u
observaciones que reúna cada caso.
La recopilación de todos estos datos en toda la red viaria resultante, será la base para
la aprobación en Pleno del nuevo Inventario de Bienes de Dominio Público en su
apartado referente a “Caminos pavimentados”.
Una vez autorizado y aprobado el Inventario, procederemos a un período
consultivo con los posibles afectados. Hay Ayuntamientos que prefieren y deciden
postponer la aprobación del inventario hasta que se hayan realizado las consultas.
Para esta comarca lo planteamos así, aprobación en Pleno una vez concluido el
período consultivo.
En este proceso atenderemos y analizaremos todas las consultas explicando y
mostrando los indicadores manejados para la elaboración e inclusión de cada camino
en el inventario.
Buscaremos el consenso con aquellos que muestren talante dialogante en los casos
que pueda darse controversia.
Por supuesto el sentido de la resolución lo decidirá la propia Corporación Municipal y
para ello contará con nuestro Informe Pericial y nuestro asesoramiento.
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Para más garantía ante esta resolución el afectado, siempre y en cualquier tiempo,
tiene la posibilidad del “Expediente de investigación (Real Decreto 1372/1986)”.
Para acceder al Expediente de investigación, el solicitante deberá mostrar suficientes
pruebas para considerar su estudio en profundidad. Si se observara que no son
suficientes para hacer cambiar en ningún caso el sentido del Inventario, no procederá
la apertura de dicha expediente.
Una vez investigado el caso siguiendo el protocolo establecido, se procederá a su
resolución, que podrá ser de confirmación del Inventario o de rectificación.
Ante esta resolución el afectado tiene la posibilidad del Contencioso-Administrativo.
Todas las derivas jurídicas que se den en el proceso incluidas las del propio
Contencioso-Administrativo que se puedan dar una vez finalizado el período fijado en
el contrato no están incluidas en nuestro servicio ni en el presupuesto.
Los posibles convenios para materializar permutas que se puedan dar como resultado
de las negociaciones, se tramitarán una vez concluido el plazo definitivo y no son
objeto de este contrato ni presupuesto.
Esas permutas deberán incluir los correspondientes expedientes de desafectación y
afectación al dominio público de los caminos actuales y nuevos trazados propuestos,
así como levantamientos topográficos y otra documentación necesaria que obre en
poder de las partes.
Las consultas presentadas fuera del plazo establecido no las consideramos objeto del
presente
contrato
ni
presupuesto.
Entendiendo
que
el
período
fijado
es
suficientemente amplio como para que cualquier afectado muestre su consulta o
alegación. Y que quien no lo haga será más bien con intención de dilatar el asunto y
favorecerse de la confusión que rodea a estos enquistados conflictos.
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Así pues, animamos también al Ayuntamiento a que ponga todos los medios a su
alcance para hacer llegar a todos los posibles afectados el programa de exposición y
atención al público que se establezca.
Una vez concluido este protocolo quedará aprobado el inventario oficial de Bienes
de Dominio Público en lo que al capítulo de caminos respecta.
Realizadas las pertinentes consultas en los Servicios Jurídicos de Diputación,
podemos afirmar que no es obligatoria, aunque sí garantista, la realización de este
procedimiento para incorporar los caminos investigados al Inventario de Bienes de
Dominio Público, ya que sería admisible su incorporación en las revisiones y
rectificaciones que anualmente se deben hacer del Inventario con su aprobación por el
Pleno.
Dichos Servicios Jurídicos al saber que se trata de caminos, recomiendan el
seguimiento del procedimiento anteriormente descrito debido a la complejidad y
controversia del tema.
Elena Aranda. Ingeniero de Montes.
Abril de 2012.
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