Procedimiento de Averiguacion Preliminar

Código: IVC-PD-01
PROCESO
INSPECCION VIGILANCIA Y CONTROL
PROCEDIMIENTO DE AVERIGUACION
PRELIMINAR
Versión: 1.0
Fecha: Diciembre 11 de 2015
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1. Objetivo
Establecer las directrices que permitan adelantar Averiguaciones Preliminares que determinen la existencia
o no de méritos para el inicio de un Procedimiento Administrativo Sancionatorio.
Lograr un procedimiento común y base para todos aquellos, que dentro de los trámites y funciones
asignadas a este Ministerio, requieran adelantar averiguaciones preliminares.
2. Alcance
El procedimiento se inicia con el Auto a través del cual se apertura la Averiguación Preliminar, hasta la
ejecutoria del acto administrativo que adopta la decisión de archivo o en su defecto hasta el inicio de un
Procedimiento Administrativo Sancionatorio por la existencia de méritos.
3. Definiciones
Acto Administrativo: Manifestación de la voluntad de la Administración, tendiente a producir efectos
jurídicos. Estos pueden ser resoluciones o autos, dependiendo de si ponen fin a la actuación o le dan
impulso.
Competencia: Facultad constitucional y legal que gozan servidores del Ministerio del Trabajo para
adelantar diferentes actuaciones propias del Sistema de Inspección, Vigilancia y Control.
Decisión: Acto por el cual el servidor competente, adopta una determinación de acuerdo con las
circunstancias demostradas dentro del proceso.
Medios Electrónicos: Se entiende como cualquier tecnología idónea para la comunicación o transferencia
de datos.
Mérito: Dentro de un proceso corresponde a la identificación clara y precisa de los hechos que lo originan,
las personas naturales o jurídicas objeto del mismo, las disposiciones presuntamente vulneradas y las
sanciones o medidas que serían procedentes en caso que se comprobase una infracción administrativa.
Procedimiento Administrativo Sancionatorio: Actuación administrativa reglada en el Código de
Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo modificado por la Ley 1610 de 2013,
adelantada por los servidores del Ministerio del Trabajo por medio de la cual, se verifica el cometimiento o
no de infracciones de orden laboral y se adopta una decisión con fundamento en la Ley.
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Prueba: Cosa material, hecho, suceso, razón o argumento con que se intenta probar que algo es de una
determinada manera y no de otra.
Querella: Petición verbal, escrita o vía correo electrónico, presentada por parte o tercero interesado ante la
autoridad administrativa del trabajo con el fin se adelante una actuación administrativa que permita verificar
el cumplimiento de las normas laborales individuales, colectivas, del sistema de seguridad social en
pensiones, riesgos laborales y demás sociales a cargo del Ministerio del Trabajo.
4. Generalidades del Procedimiento
La Averiguación Preliminar es una actuación facultativa de comprobación desplegada por servidores del
Ministerio del Trabajo, cuya finalidad es determinar el grado de probabilidad o verosimilitud de la existencia
de una falta o infracción, identificar a los presuntos responsables de ésta o recabar elementos de juicio que
permitan efectuar una intimación clara, precisa y circunstanciada. Esta actuación permite determinar si
existe mérito suficiente para iniciar un Procedimiento Administrativo Sancionatorio (Procedimiento IVC-PD02) eficaz, eficiente y efectivo.
Esa información previa no requiere un juicio de verdad sobre la existencia de la falta o infracción, puesto
que, precisamente para eso está diseñado el Procedimiento Administrativo Sancionatorio, con el principio
de la verdad real o material; por tanto, esta actuación no forma parte de dicho procedimiento administrativo
en sí, ya que es potestativo para los servidores del Ministerio del Trabajo observarla o no.
Esta actuación debe tener justificación en la necesidad de hacer eficientes y racionalizar los recursos
administrativos y sobre todo, para no incurrir en la apertura precipitada de un Procedimiento Administrativo
Sancionatorio. Los servidores del Ministerio del Trabajo deben ser particularmente cuidadosos cuando la
disponen, para que sea concluida en un plazo razonable, toda vez que esta no interrumpe el término de
prescripción o caducidad.
Cuando los elementos del mérito se encuentren debidamente probados, el servidor del Ministerio del
Trabajo, procederá directamente a la aplicación del Procedimiento Administrativo Sancionatorio (IVC-PD02).
De la naturaleza del Procedimiento:
La Averiguación Preliminar se resolverá atendiendo el Procedimiento Administrativo General establecido en
el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
De su Inicio:
La Averiguación Preliminar procederá cuando:
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1. De manera oficiosa y por escrito por servidor competente del Ministerio, cuando este no tenga los
elementos suficientes para iniciar un Procedimiento Administrativo Sancionatorio.
2. Por solicitud de parte (derecho de petición) ya sea de manera verbal, escrita o por medios
electrónicos, cuando los elementos, hechos y pruebas aportados por el solicitante, no permite
determinar méritos suficientes para iniciar un Procedimiento Administrativo Sancionatorio.
La de oficio se adelanta por la facultad que tiene el servidor público en cumplimiento de una obligación o un
deber legal, esta debe ser siempre iniciada por escrito y se debe informar al interesado para el ejercicio de
sus derechos.
Es pertinente, resaltar que la solicitud verbal es un medio válido de recepción de querellas, de acuerdo con
lo señalado en el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, por tanto
ningún servidor del Ministerio del Trabajo, puede negarse a recibirla.
En todo punto de atención de Direcciones Territoriales, Oficinas Especiales e Inspecciones Municipales
deberá garantizarse la recepción de las peticiones verbales, sin exigir al ciudadano interesado mayores
desplazamientos para su presentación.
El Ministerio del Trabajo podrá exigir que ciertas peticiones se presenten por escrito dada su naturaleza, y
para tal fin, se entregará al interesado, sin costo, si este así lo desea, los instrumentos para facilitar su
diligenciamiento. Los peticionarios podrán aportar mayor documentación que aquella que el Ministerio del
Trabajo defina en los formatos ya mencionados. En todo caso, si no llegasen a existir tales instrumentos,
no puede servidor alguno solicitar peticiones por escrito.
De igual forma el interesado podrá presentar su solicitud mediante los medios electrónicos que el Ministerio
del Trabajo haya dispuesto para tal fin, que en todo caso, tendrán como registro de datos de fecha y hora
de radicación, así como el número y clase de documentos recibidos, los registrados en el medio por el cual
se han recibido los documentos.
Toda persona tiene el derecho de actuar utilizando medios electrónicos, caso en el cual deberá registrar su
dirección de correo electrónico en la base de datos que se disponga para tal fin. Sí así lo hace, las
autoridades continuarán la actuación por este medio, a menos que el interesado solicite recibir
notificaciones o comunicaciones por otro medio diferente.
El mensaje de datos emitido por parte del Ministerio del Trabajo para acusar recibo de una comunicación,
será suficiente prueba tanto del envío hecho por el interesado como de su recepción por parte del
Ministerio. Las actuaciones en este caso se entenderán hechas en término siempre que hubiesen sido
registrados hasta antes de las doce de la noche y se radicarán el siguiente día hábil.
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De las calidades de los intervinientes:
En el transcurso de una Averiguación Preliminar los diferentes intervinientes no tendrán la condición de
parte ni mucho menos de investigado, toda vez que dicha Averiguación, no es en sí un proceso de
investigación tendiente a demostrar el cometimiento de una infracción. Es por tanto, que los intervinientes
tendrán la calidad de interesados en la actuación y podrán participar en la misma, únicamente con el fin de
establecer o no la existencia de méritos para iniciar un Procedimiento Administrativo Sancionatorio.
La Averiguación Preliminar constituye una etapa en el cual no existe debate alguno, puesto que el actuar
de la Administración va encaminado a establecer la necesidad o no de iniciar un procedimiento
sancionatorio formal.
De los Sistemas de Registro:
Será obligación del servidor competente del Ministerio del Trabajo, el diligenciamiento del contenido de la
querella presentada así como la actualización del estado de la misma en el medio tecnológico o sistema de
información que el Ministerio del Trabajo establezca.
De la Formación del Expediente:
En caso de decidirse la apertura de una Averiguación Preliminar, los documentos y diligencias relacionados
con una misma actuación se organizarán en un solo expediente, al cual se acumularán, con el fin de evitar
decisiones contradictorias, cualesquiera otros que se tramiten ante el Ministerio del Trabajo, de acuerdo
con sus jurisdicciones o por poder preferente.
Con los documentos que por mandato de la Constitución Política o de la Ley tengan el carácter de
reservados y obren dentro de un expediente, se hará cuaderno separado.
Cualquier persona tendrá derecho a examinar los expedientes en el estado en que se encuentren, salvo los
documentos o cuadernos sujetos a reserva y a obtener copias y certificaciones sobre los mismos, petición
que deberá resolverse a más tardar dentro de los diez (10) días siguientes al recibo.
La forma de llevar el expediente se realizará de acuerdo con las directrices que para tal fin el Ministerio del
Trabajo expida, teniendo en cuenta las normas propias de archivística dictadas por el Archivo General de la
Nación.
En aquellos vacíos referentes a la formación del expediente, se aplicará lo contenido en el Código General
del Proceso.
Será posible el uso de expedientes electrónicos dentro las Averiguaciones Preliminares, para lo cual el
Ministerio del Trabajo, fijará las pautas y medios tecnológicos para su debida aplicación.
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De la determinación del Mérito:
La determinación de la existencia del mérito dentro de una Averiguación Preliminar no obedece a un
proceso de capricho o intuición por parte de la Autoridad Administrativa, sino por el contrario, exige un
análisis serio de las circunstancias de hecho y de derecho que la autoridad debe tener de presente y sus
razonamientos solo podrán estar basados en un material probatorio que le proporcione el convencimiento
sobre la situación a su cargo.
El recabo de material probatorio tiene como fin único determinar la existencia de los elementos del mérito y
no la demostración del cometimiento de una conducta sancionable, porque precisamente esta averiguación
permite concluir la posibilidad de la ocurrencia de un hecho y los posibles sujetos que participan en este.
Por tanto, cuando un servidor del Ministerio del Trabajo opta por la apertura de una averiguación preliminar
deben adelantarse actuaciones tendientes a demostrar mediante material probatorio la necesidad o no de
la apertura del Procedimiento Administrativo Sancionatorio, por lo que no sería de recibo, que una vez se
aperture la misma, se llegue a conclusiones sin actuaciones que las soporten.
De la vinculación a una Averiguación Preliminar:
Aun cuando, una Averiguación Preliminar puede iniciarse aun sin conocer el sujeto activo de la presunta
infracción, ya que precisamente una de las finalidades es determinar los sujetos que presuntamente están
incursos en una conducta infraccionable, si en el inicio de la misma se tiene claramente identificado a los
interesados, a ellos se les comunicará el inicio de la actuación.
En caso, que en el transcurso de una Averiguación Preliminar se evidencie la necesidad de vincular a
cualesquier otro interesado, deberá comunicársele al mismo, la existencia de la actuación y remitirle copia
del auto mediante el cual se aperturó dicha Averiguación. El interesado desde el momento de su
comunicación podrá adelantar cualquier actividad dirigida a demostrar la no existencia del mérito para dar
inicio al Procedimiento Administrativo Sancionatorio.
De la Competencia:
Es competente para desarrollar la Averiguación Preliminar, la Dirección Territorial del domicilio del
querellado, en concordancia con lo establecido en el artículo 28 del Código General del Proceso, por
remisión del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
Las providencias principales dentro de la averiguación preliminar serán suscritas por el funcionario llamado
a tomar la decisión final en el caso se llegase a continuar con un Procedimiento Administrativo
Sancionatorio. En todo caso, en materia de Riesgos Laborales corresponderá a los Directores Territoriales.
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5. Descripción de las Actividades
Actividad
Responsable
Efectuar el reparto de las peticiones recibidas y de
aquellas que se inicien de forma oficiosa.
Proyectar Auto de apertura de la Averiguación
Preliminar, Decreto de pruebas y Comisión a
funcionario.
Proferir Auto de apertura de la Averiguación
Preliminar, Decreto de pruebas y Comisión a
funcionario.
Director Territorial
Coordinador
Registro /
Documento
Formato
Reparto
Funcionario Comisionado
Inspector de Trabajo
Proyecto
Auto
Director Territorial
Coordinador
Auto
4.
Comunicar si es del caso, Auto de apertura de la
Averiguación Preliminar, Decreto de pruebas y
Comisión a funcionario. Ir a Procedimiento de
Comunicaciones IVC-PD-XX (*).
Director Territorial
Coordinador
Funcionario Comisionado
Inspector de Trabajo
Auxiliar Administrativo
Constancia de
Envío y
Recepción
5.
Adelantar la práctica de pruebas comisionadas.
Funcionario Comisionado
Inspector de Trabajo
Auto
Medio de
Prueba
Funcionario Comisionado
Inspector de Trabajo
Informe
Nro.
1.
2.
3.
6.
7.
8.
Presentar informe de actuaciones y hacer entrega de
las documentales recabadas en el periodo probatorio.
Evaluado el informe y las pruebas recabas, si existe
mérito suficiente para iniciar un Procedimiento
Administrativo Sancionatorio, ir a “Procedimiento
Administrativo Sancionatorio IVC-PD-02”, de lo
contrario continuar con Actividad No. 8
Proyectar el Acto Administrativo de Decisión de
Archivo, con fundamento en el análisis del acervo
probatorio.
9.
Proferir Acto Administrativo de Decisión de Archivo.
10.
Notificar el Acto Administrativo de conformidad con lo
señalado en el Código de Procedimiento
Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. Ir
a Procedimiento de Notificación IVC-PD-XX (*).
Director Territorial
Coordinador
Inspector de Trabajo
Director Territorial
Coordinador
Director Territorial
Coordinador
Inspector de Trabajo
Auxiliar Administrativo
Proyecto
Auto
Auto
Notificación
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11.
Si se interponen recursos ir al procedimiento
“Trámite de Recursos contra los Actos
Administrativos IVC-PD-03”, en caso contrario,
Expedir Constancia de Ejecutoria.
Director Territorial
Coordinador
Inspector de Trabajo
Auxiliar Administrativo
Constancia de
Ejecutoria
Fin del Procedimiento
6. Requerimientos Técnicos del Procedimiento
Frente a la totalidad de las Actividades:
El responsable de la Actividad dependerá de la competencia que cada quien tenga para el
adelanto de la misma, de acuerdo a la materia que se investiga, por lo que la forma de
presentación de dichos responsables en este documento, no implica que todos ellos quedan
habilitados para la suscripción de los documentos contenidos en las actividades, sino cada quien lo
hará de acuerdo a su competencia.
Frente a la Actividad No. 1:
Tiempo de ejecución: 1 día
Consideraciones: El reparto se realizará en la herramienta que para tal fin defina el Ministerio del
Trabajo y en todo caso deberá realizarse de manera equitativa y al azar.
Frente a la Actividad No. 2:
Tiempo de ejecución: 2 días
Consideraciones: En los términos del Código General del Proceso, son medios de prueba: la
declaración de parte, la confesión, el juramento, el testimonio de terceros, el dictamen pericial, la
inspección, los documentos, los indicios, los informes y cualesquiera otros medios que sean útiles
para la formación del convencimiento.
El Auto deberá contener el nombre o nombres de los funcionarios que resulten comisionados, para
la práctica de las pruebas decretadas, aun cuando estos sean de otras Direcciones Territoriales,
indicando con precisión y claridad el alcance de las mismas, señalándose además, el término para
su realización.
El interesado contará con la oportunidad de controvertir las pruebas aportadas o practicadas dentro
de la actuación, antes de que se dicte una decisión de fondo, mas no podrá oponerse a la práctica
de las mismas.
Frente a la Actividad No. 3:
Tiempo de ejecución: 1 día
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Frente a la Actividad No. 5:
Tiempo de ejecución: Hasta 30 días.
Consideraciones: En el marco de la Averiguación Preliminar, corresponde al Inspector de Trabajo,
a los integrantes de los equipos interdisciplinarios o en su defecto al mismo servidor comisionado,
la práctica de pruebas, lo anterior con fundamento en lo señalado en el Convenio 81 de 1947 y en
el Convenio 129 de 1967, los cuales disponen que “Los Inspectores de Trabajo, que acrediten su
calidad, estarán autorizados c) Para proceder a cualquier prueba, investigación o examen que
consideren necesarios para cerciorarse de que las disposiciones legales se observen estrictamente
(…)”, así como a lo establecido en los Artículos 4° y 9° de la Ley 1610 de 2013.
En la práctica de pruebas el servidor comisionado se ceñirán a lo establecido en el Código de
Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, ante la imposibilidad de
aplicación de esta norma o por vacíos de la misma, se aplicará en lo pertinente el Código General
del Proceso, sin que las condiciones del mismo puedan superar a las planteadas en el código
administrativo.
El comisionado tendrá las mismas facultades del comitente en relación con la diligencia que se le
delegue.
Frente a la Actividad No. 6:
Termino de ejecución: 2 días
Frente a la Actividad No. 7:
Termino de ejecución: 4 días
Consideraciones: Se valorará los elementos del mérito y si estos se encuentran presente de forma
clara y precisa, el decisor procederá a dar inicio a un Procedimiento Administrativo Sancionatorio,
caso contrario, y ante la inexistencia de mérito suficiente ordenará el archivo de la actuación.
Frente a la Actividad No. 8:
Termino de ejecución: 20 días
Consideraciones: La decisión deberá resolver todas las peticiones que hayan sido oportunamente
planteadas dentro de la actuación por el peticionario y por los terceros reconocidos.
El acto administrativo de Archivo debe contener una valoración objetiva del material probatorio y
deberá argumentarse de forma clara y precisa la no existencia de méritos para iniciar un
Procedimiento Administrativo Sancionatorio.
Frente a la Actividad No. 9:
Termino de ejecución: 10 días
Frente a la Actividad No. 11:
Termino de ejecución: 1 día
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Frente a las Actividades No. 4 y 10:
(*) Se mencionan los procedimientos de Comunicación y de Notificación, que aún se encuentran en
construcción; mientras estos procedimientos sean revisados y publicados en el SIG, se deben realizar
según en Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y demás normas
vigentes aplicables.
7. Anexos.