Tema 20 LOS RECURSOS ADMINISTRATIVOS 20.1 Concepto

Tema 20
LOS RECURSOS ADMINISTRATIVOS
20.1
Concepto,
administrativos.
origen
y
evolución
histórica
de
los
recursos
A) Formación y estructura del sistema de recursos
En términos generales , con el nombre de recursos administrativos se hace
referencia a los procedimientos administrativos de carácter impugnatorio mediante
los que los interesados o afectados por un acto administrativo instan de la
Administración autora su anulación por razones de legalidad.
B) Concepto y Caracteres.
-
Tiene como presupuesto la existencia de un acto administrativo.
Tiene como objeto actos definitivos o de trámite que impidan la continuidad
del procedimiento (trámite cualificado o definitivo)
El recurso solo puede interponerlo quien tenga legitimidad para ello.
Se interpone ante la misma Administración.
Persigue la modificación o la anulación del acto.
C) Naturaleza jurídica
-
Se duda de su carácter de recurso, ya que no resuelve un tercero.
Precisamente porque resuelve la Administración se ha dudado de que
puedan considerarse una garantía del particular.
Sin embargo, supone una oportunidad de reconsideración de un acto sin
tener que acudir a la vía judicial.
Pero, de hecho, esta función garantizadora no se cumple en modo alguno,
por causas diversas:
1) De una parte, la utilidad de los recursos para los ciudadanos es muy escasa.
2) De otra, la necesidad de interponer previamente un recurso administrativo
supone una demora en la posibilidad de acceder a la jurisdicción
contencioso-administrativa.
3) La intercalación de un recurso administrativo obligatoria y que en un plazo
sumamente breve, supone un riesgo añadido para los particulares
recurrentes.
Los recursos administrativos presentan en consecuencia
inconvenientes. Se ha propuesto una solución en síntesis:
-
ventajas
e
Eliminar el carácter obligatorio de los recursos administrativos convirtiendo
los recursos en potestativos.
Eso es lo que ocurre con el recurso de reposición que no es obligatorio sino
potestativo
Sin embargo, el recurso de alzada sigue siendo obligatorio.
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20.2 Clases de recursos administrativos
De conformidad con la legislación vigente (Ley 30/92 modificada por la Ley
4/99 ) existen:
1) Dos recursos ordinarios: Son lo de alzada y los de reposición ; respecto
de las resoluciones que pongan fin al procedimiento y los actos de trámite
cualificado.
2) Un recurso extraordinario de revisión (art. 108)
3) Un recurso alternativo de alzada o de reposición (sustitutivo de éstos)
a regular por leyes autonómicas.
4) Recurso especial: las reclamaciones económico-administrativas.
20.3 El recurso de alzada
Objeto: Sólo procede contra los actos que no pongan fin a la vía
administrativa:
-
Las resoluciones de los recursos de alzada.
Las resoluciones de los procedimientos de impugnación a que se refiere el
art. 107 de la LRJAP.
Las resoluciones de los órganos administrativos que carezcan de superior
jerárquico , salvo que una ley establezca lo contrario.
Los acuerdos , pactos, convenios o contratos que tengan la consideración de
finalizadotes del procedimiento b, con arreglo a lo previsto en el art. 88 de la
LRJAP.
Las demás resoluciones de órganos administrativos, cuando una disposición
reglamentaria así lo establezca.
A) En el ámbito de la Administración General del Estado ponen fin a la vía
administrativa:
1) Los órganos de gobierno y de sus miembros.
2) De los Ministros y Secretarios de Estado y de sus miembros.
3) De los Directores Generales y órganos superiores (Subsecretarios y
Secretarios Generales) en materia de personal, así como los actos emanados
de los máximos órganos de dirección de los Organismos Públicos.
B) En el ámbito de las Entidades Locales ponen fin a la vía Administrativa:
1) Los actos dictados por el Pleno, los Alcaldes o Presidentes y,
2) Las Comisiones de Gobierno.
3) Así, como los dictados por autoridades y órganos inferiores cuando
resuelvan por delegación de los anteriores (art. 52.2 LBRL)
En el recurso de alzada , la regla general, es que el mismo ha de resolverse por
el órgano superior jerárquico del que dictó el acto impugnado. Pero ello tiene
dificultades:
1) Para comenzar las relaciones de subordinación jerárquica entre órganos no
siempre son tan claras como debieran.
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2) El problema de la jerarquía es mayor en los que afecta a los órganos
dotados de independencia o autonomía de funcionamiento.
3) Otro problema lo suscita la actual regulación de los recursos que cabe
interponer contra los órganos de los distintos organismos públicos.
C) Recurso indirecto contra reglamento
Cabe interponer el recurso, no ante el superior jerárquico, sino ante el
órgano que lo haya dictado.
En los organismos autónomos, los recursos los resuelve el máximo órgano
de dirección de estos órganos.
No obstante, las leyes especiales siguen previendo un recurso ante el órgano
de que dependen.
D) Tramitación
-
Plazo para interponer el recurso será de 1 mes, si ha habido resolución
expresa, desde que se notifique y, 3 meses si ha habido silencio
administrativo (se esperarán los 6 meses de silencio administrativo más 3
meses).
-
El plazo para resolver es de 3 meses.
-
Si no se interpone el recurso en el plazo este queda firme.
20.4 El recurso de reposición
Supuestos: actos administrativos que pongan fin a la vía administrativa.
-
Plazo: Un mes si es expreso y 3 meses si hay silencio
Naturaleza: Potestativa.
Órgano competente: El mismo que lo dictó.
No cabe recurrir al mismo tiempo en reposición y en vía contenciosa.
20.5 Recurso extraordinario de revisión
El recurso extraordinario de revisión , sólo procede contra los actos firmes
en vía administrativa.
Se dará sobre actos que hubieren transcurrido los plazos para poder
interponer el recurso ordinario o especial que pudiera corresponder. Y, aquellos, en
los que los interesados, si procede, la revisión de oficio o la revocación del acto
susceptible de recurso extraordinario de revisión.
Supuestos:
1) Que haya incurrido en error de hecho resultado de los propios documentos
incorporados al expediente.
2) Que aparezcan documentos de valor esencial para la resolución del asunto
aunque sean posteriores y evidencien el error de la resolución recurrida.
3) Que en la resolución hayan influido de manera esencial los documentos o
testimonios declarados falsos por sentencia judicial firme anterior o posterior
a aquella resolución.
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4) Que en la resolución se hubiese dictado como consecuencia de
prevaricación, cohecho , violencia, maquinación fraudulenta y otra conducta
punible y se haya declarado así en virtud de sentencia judicial firme.
Plazos:
-
Error de hecho: 4 años desde la notificación del acto.
Demás causas: 3 meses desde el conocimiento de los documentos o desde
que la sentencia quedó firme.
20.6 Reglas comunes
A) El procedimiento administrativo de recurso
1) Iniciación del procedimiento : la interposición.
a) Escrito de interposición
* Requisitos formales:
-
La identificación del recurrente (nombre, apellidos y medio y lugar elegido
para notificaciones).
-
La autoridad a la que el recurso se dirige y del acto que se recurre.
-
La exposición de los motivos de impugnación
-
La súplica o petición que se formula (ojo! Lo que no se pide no se da)
b) El error en la calificación del recurso por parte del recurrente no será
obstáculo para su tramitación, siempre que se deduzca su verdadero
carácter.
2) Instrucción del procedimiento.
a) Trámite de vista y audiencia al recurrente: El trámite sólo es preceptivo
en el caso de que “haya de tenerse en cuenta nuevos hechos o documentos
no recogidos en el expediente originario”.
b) Trámite fundamental del llamamiento de los terceros titulares de
derechos o intereses que pudieran quedar afectados por la resolución que se
dicte.
c) En el caso específico del recurso de alzada el art.114.2 LRJAP establece,
como trámite fundamental como obvio, que el órgano autor del acto
recurrido deberá remitir al competente para resolver , en el plazo de 10
días, copia del acto impugnado y del expediente en cuya virtud se dictó , así
como un informe sobre la procedencia de atender las alegaciones que en el
recurso se formulen.
3) Régimen de suspensión de la ejecución del impugnado
Una de las manifestaciones de autotutela de los actos administrativos radica
en que la interposición de un recurso no determina automáticamente la suspensión
de su ejecución: así lo reitera el art. 111.1 de la LRJAP.
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Dicha suspensión puede acordarse , no obstante, por el órgano que ha de
resolver el recurso, tanto de oficio como a petición del recurrente, con sujeción a
las detalladas reglas que contiene el art. 111 que pueden sintetizarse en la forma
que sigue.
La suspensión ha de basarse necesariamente en un conjunto de causas y
motivaciones tasadas.
De una parte, el órgano administrativo ha de realizar previamente una
ponderación, suficientemente razonada, entre el perjuicio que causaría el interés
público o a terceros la suspensión y el perjuicio que se causa al recurrente como
consecuencia de la eficacia inmediata del acto recurrible.
De otra, si esta ponderación es favorable a la procedencia de suspender,
debe comprobar la concurrencia de alguna de estas dos circunstancias:
a) Que la ejecución pudiera causar perjuicios de imposible o difícil
reparación.
b) La impugnación se fundamente en alguna de las causas de nulidad de
pleno derecho previstas en el art. 62.1 de la Ley 30/92.
4) Finalización del procedimiento. La resolución expresa del recurso.
El contenido de la resolución del recurso puede ser triple:
a) De estimación total o parcial de las pretensiones esgrimidas, es decir,
declarando la ilegalidad y anulación de todo o parte del acto.
b) De desestimación o rechazo del fondo del recurso, confirmando la
legalidad del acto recurrido.
c) De inadmisión del recurso, en el caso de que su formulación adolezca de
vicios formales insubsanables.
5) Régimen del silencio administrativo
El valor del silencio es negativo. Así, transcurrido el plazo para resolver cabe
ir al Contencioso-administrativo. Sin embargo, cabe silencio positivo cuando se
recurre un silencio negativo, porque el segundo silencio pasará a ser positivo.
20.7 Otros procedimientos de impugnación: reclamaciones previas a la vía
judicial civil y laboral, y reclamaciones económico administrativas
A) Las reclamaciones económico administrativas
Son auténticos recursos administrativos aunque con algunas diferencias. Lo
que caracteriza las reclamaciones económico administrativas es que se establece
para recurrir contra actos de la Administración del Estado, actos de gestión fiscal y
otros de carácter económico y financiero, como las pensiones y derechos pasivos o
cuestiones relacionadas con obligaciones del tesoro y actos de gestión fiscal de la
Comunidad Autónoma en relación con tributos cedidos por el Estado o con recargos
sobre tributos estatales.
Su peculiaridad principal estriba en que este recurso administrativo se
tramita y resuelve por órganos separados de los que ejercen la gestión activa y, por
tanto, de los que han dictado el acto recurrido. Estos órganos de carácter colegiado
reciben el nombre de Tribunales Económico – Administrativos , pero son de
naturaleza estrictamente administrativa y se encuadran en el Ministerio de
Economía y Hacienda.
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B) Las reclamaciones previas a la vía civil y laboral
1) Cuestiones previas
Desde una perspectiva puramente formal y externa, las reclamaciones que
analizamos en este epígrafe guardan una cierta semejanza con los recursos
administrativos: se trata de procedimientos que se tramitan ante la Administración
Pública y que tienen como objeto un conflicto subyacente entre ésta y el
reclamante.
Pero, sobre todo, la similitud con los recursos se centra en el dato de que
estas reclamaciones constituyen, un requisito previo al planteamiento de la acción
correspondiente ante los órganos de la jurisdicción civil o social; dicho de otra
forma, para demandar a las Administraciones Públicas ante estas jurisdicciones es
necesario plantear previamente la reclamación correspondiente ante las mismas.
Como dice el art. 120.1 LRJAP, «la reclamación en vía administrativa es requisito
previo al ejercicio de acciones fundadas en derecho privado o laboral contra
cualquier Administración Pública».
2) Naturaleza
En su primera fase lógica, la reclamación administrativa previa ha de
plantearse ante la Administración; y la cuestión radica en determinar qué
significado atribuye a este término el art. 120.1 LRJAP cuando habla de «ejercicio
de acciones fundadas en derecho privado o laboral contra cualquier Administración
Pública».
En el plano doctrinal, a propósito de las entidades instrumentales de las
Administraciones Públicas y, en concreto, respecto de aquéllas que por ley sujetan
su actuación al Derecho privado; afirmándose que, puesto que la opción del
legislador ha sido someterlas a un régimen no administrativo, no parece lógico que
disfruten de los privilegios propios de las Administraciones Públicas stricto sensu y,
entre ellos, del de la reclamación previa.
3) Reclamaciones procedimentales
Los procesos respecto de los que la reclamación no es exigible:
En el ámbito del proceso laboral, se excluye expresamente de la reclamación
previa «los procesos relativos al disfrute de vacaciones y a materia electoral, los
iniciados de oficio, los de conflicto colectivo, los de impugnación de convenios
çolectivos los de impugnación de estatutos de los sindicatos o de su modificación,
los de tutela de la libertad sindical y las reclamaciones contra el Fondo de Garantía
Salarial».
En el ámbito del proceso civil, la reclamación previa no es exigible en los
procesos interdictales y en los similares a los mismos, en los supuestos de vía de
hecho, así como en los procesos especiales de protección de derechos
fundamentales.
La reclamación previa produce, respecto del proceso al que debe anteceder,
un triple efecto:
a) Efecto impeditivo: si planteada una reclamación ante las
Administraciones Públicas, ésta no ha sido resuelta y no ha transcurrido el plazo en
que deba entenderse desestimada, no podrá deducirse la misma pretensión ante la
jurisdicción correspondiente.
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b) Efecto condicionante de las pretensiones: de tal forma que en la
demanda no podrán esgrimirse otras diversas de las deducidas en la reclamación
previa, aunque sí son admisibles variaciones no sustanciales en las mismas.
c) Efecto interruptivo de los plazos de prescripción o caducidad de
las acciones que han de ejercerse en el proceso; «planteada la reclamación
previa se interrumpirán los plazos para el ejercicio de las acciones judiciales, que
volverán a contarse a partir de la fecha en que se haya practicado la notificación
expresa de la resolución, en su caso, desde que se entienda desestimada por el
transcurso del plazo.
4) Plazo para su interposición
Sin perjuicio de su carácter obligatorio e inexcusable para el demandante, la
reclamación previa es también un requisito procesalmente subsanable. Esta
naturaleza ha sido deducida por la jurisprudencia partiendo de su equiparación con
el acto de conciliación en materia civil; la subsanación puede realizarse mediante el
planteamiento ulterior de la misma, pero también de modo implícito.
-
En el caso de la reclamación previa al proceso civil, ante el «órgano
competente de la Administración Pública de que se trate».
-
En el caso de la reclamación previa al proceso laboral, ante el «Jefe
administrativo o Director del establecimiento u Organismo en que el
trabajador preste sus servicios».
No existen prácticamente normas relativas a los trámites previos a la
resolución
Y, el único extremo relevante es el relativo al plazo máximo en el que ha de
recaer resolución, que es de tres meses en la reclamación previa al proceso civil, y
sólo de un mes en la reclamación previa al proceso laboral .El silencio, en ambos
casos, posee carácter desestimatorio, quedando a partir de este momento expedito
el camino para el ejercicio de la acción judicial correspondiente.
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