Los procesos de ajuste provocaron en gran medida la - siare

Análisis comparado de las relaciones laborales en la administración pública latinoamericana”. CLAD, 2002
Perú
Estudio elaborado por José Alberto Bonifacio y Graciela Falivene, por encargo del BID
1. El contexto
1.2 Empleo público y relaciones laborales en el proceso de reforma y modernización estatal
El debate sobre la reforma del Estado en el Perú de los 90, giró entre otras cosas alrededor de, por una parte, el
papel y el tamaño del mismo a instancias de los problemas producto de los desequilibrios y dificultades
financieras, que produjeron medidas de ajuste y estabilización; y por otra, alrededor del replanteo de la función
del Estado que derivó en las privatizaciones.
Los procesos de ajuste provocaron en gran medida la “laboralización” del empleo público, que se enmarca en el
fenómeno más amplio de la flexibilización laboral, que concede al empleador facultades y mecanismos de
adaptación del factor trabajo a las fluctuaciones del mercado.
La laboralización fue una de las estrategias de la primera etapa de la reforma del Estado en el Perú, signada
por la construcción de islas de modernidad y eficiencia. Desde el punto de vista de las relaciones laborales, se
produce un cambio debido a que los nuevos diseños organizacionales definen que las relaciones de empleo,
quedan sometidas al Derecho del Trabajo. Por ejemplo, en el artículo 7º de la Ley Marco de la Modernización
de la Administración Pública (Decreto Legislativo 834 del año 1996), se establece que “El personal de la
Secretaria Técnica cuya remuneración será financiada con recursos del Tesoro Público estará sujeto al régimen
laboral de la actividad privada.”
“Este cambio ha estado marcado, esencialmente, por la variación del régimen laboral de los servidores de la
institución o entidad comprendida en la modificación“ 1. Es decir que, en los procesos de reforma, algunas de las
entidades de la Administración Pública que fueron objeto de reorganización y reestructuración por mandato
legal, migraron su régimen de personal hacia el del empleo privado. Este pasaje del régimen público, regulado
por el Decreto Legislativo 276, al régimen laboral de la actividad privada (regulado por el Dec. Leg 728), se ha
aplicado en los siguientes organismos y entidades: el Congreso de la República, la Contraloría General de la
República, el Personal del Poder Judicial, la Superintendencia Nacional de Administración Tributaria, SUNAT
(Decreto Legislativo 673), la Superintendencia de Aduanas (Decreto Ley 26020).
Otras instituciones fueron creadas directamente con su personal bajo el régimen laboral de la actividad privada.
Como ejemplos de estos casos se presentan el Instituto Nacional de Defensa de la Competencia y de la
Protección de la Propiedad Intelectual, INDECOPI (Decreto Ley 25868, Decreto Legislativo 807); la
Superintendencia Nacional de Registros Públicos, SUNARP (Ley 26366, Decreto Supremo 04-95-JUS); y la
Defensoría del Pueblo (Ley 26602), entre otros.
De lo anterior se desprende que el cambio de régimen laboral, no modifica ni la naturaleza jurídica de la
condición de servidor público, ni la naturaleza pública de la institución, pues las actividades y funciones de la
institución son netamente públicas.
La segunda etapa de la reforma del Estado, está enmarcada por el DL 834, Ley Marco de la Modernización de
la Administración Pública, de 1996. La ley de presupuesto de aquel año delegaba en el Poder Ejecutivo la
facultad de plantear un proceso de modernización para la Administración. Por tal motivo se crea un Programa
de Modernización dentro de la Presidencia del Consejo de Ministros encargado de diseñarlo. Entre sus
funciones estaban las de dar los lineamientos básicos y generales para los organismos involucrados, analizar,
evaluar y aprobar los planes estratégicos y las propuestas de adecuación institucionales de los organismos, etc.
Sin embargo, fue fallido este intento de organizar las experiencias modernizadoras previas que estaban
teniendo lugar en diversos organismos públicos con cierto éxito, y expandirlo al resto de la administración.
Las causas, que expresaron los propios funcionarios de gobierno en un seminario sobre la modernización del
Estado en América Latina, fueron entre otras “la desvalorización de la función pública (los bajos niveles
remuneracionales de los funcionarios públicos dificultan contar con profesionales que participen en los procesos
de cambio); la falta de Instancias de discusión y análisis permanente que permitan evaluar los procesos, discutir
García Granara Fernando, González Hunt, César, “La Flexibilidad en el Régimen Laboral Público Estudios sobre la
Flexibilidad en el Perú”, N° 24, Oficina de Área y Equipo Técnico Multidisciplinario para los Países Andinos, OIT, Lima, 2000.
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Análisis comparado de las relaciones laborales en la administración pública latinoamericana”. CLAD, 2002
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Estudio elaborado por José Alberto Bonifacio y Graciela Falivene, por encargo del BID
resultados y comunicarlos; la dificultad de movilizar a la sociedad civil por temas genéricos de la reforma, y la
necesidad de dar a estos temas expresión concreta de acuerdo a los intereses prioritarios de la ciudadanía”. 2
Por otra parte, como se ha señalado anteriormente, el personal que era responsable de este programa, se
encuadró explícitamente en el régimen laboral privado, con las dificultades que pueden implicar las
discontinuidades ya que estos cargos laborales son implícitamente, como se señala en una entrevista, cargos
políticos. 3
Esta dificultad fue diagnosticada en el año 2001 por la Comisión Multisectorial Encargada de Estudiar la
Situación del Personal de la Administración Pública Central, que recomendó la creación de un régimen de
carrera administrativa. Esto ha dado origen a la creación de una comisión a tal efecto (Dec. Sup. 125-2001PCM).
Reforma en el sector salud 4
El proceso de reforma sectorial en salud fue parte de un proceso administrado centralmente por las autoridades
del Ministerio de Salud, en lugar de pasar por un proceso de negociación con los diversos actores sectoriales.
Si bien los lineamientos generales del proceso tuvieron una amplia difusión (Documento Lineamientos de
Política de Salud 1995-2000), su agenda y planes de acción, así como sus posibles criterios y mecanismos de
evaluación, se mantuvieron en reserva.
El marco jurídico del Sector ha sido modificado por dos leyes: La Ley de Modernización de la Seguridad Social
(LMSS, mayo 1997) y la Ley General de Salud (LGSS, junio 1997). La LGS es la ley marco para el sector. La
LMSS flexibilizó el monopolio público en la provisión de la atención médica de los asegurados a la seguridad
social en salud con el fin de mejorar la calidad y cobertura de servicios, abriendo la posibilidad que el 25% de la
cotización pueda ser trasladado a proveedores privados
Los principios de la reforma prevén la separación de funciones, pero todavía no ha sido puesta en
funcionamiento. No se dispone de una evaluación del ejercicio de la función rectora en materia de salud
En julio de 1999, el Presidente Fujimori anunció la descentralización administrativa a nivel municipal de los
servicios de educación y de salud y se presentaron varios proyectos de ley al Congreso de la República en ese
sentido. La crisis política ha llevado a que este tema quede pospuesto para estudio del nuevo Congreso y del
nuevo Gobierno.
La reforma impulsó Acuerdos de Gestión con 5 Direcciones Departamentales de Salud, con el objetivo de
desarrollar un modelo de atención basado en redes de establecimientos y servicios de salud que permita la
movilización de usuarios y recursos a lo largo de diversas capacidades resolutivas según la complejidad de la
necesidad a ser atendida. Según la OPS la relación de los prestadores públicos con los privados todavía es
mínima. Algunos establecimientos públicos de salud, especialmente los hospitales, han comenzado a
organizarse conforme a criterios gerenciales, como consecuencia principalmente de la insuficiencia de recursos
de transferencia para su operación. No obstante, la ausencia de una política hospitalaria explícita dificulta la
definición de objetivos institucionales.
Reforma en el sector educación
En 1992, como resultado de la intervención del Gobierno Central sobre los disueltos Gobiernos Regionales, que
habían sido creados durante el proceso de descentralización ejecutado por el gobierno aprista, se crearon los
Consejos Transitorios de Administración Regional (CTAR) de quienes dependieron las direcciones regionales
de educación. La reforma asignó a los ministerios un rol estrictamente normativo para que los gobiernos
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Banco Interamericano de Desarrollo; Centro de Análisis de Políticas Públicas; Taller con Responsables de Modernización
del Estado en América Latina; Chile, junio de 1999.
3 “Este sistema es más sincero. En realidad no son parte del sistema de empleo público aunque cumplan funciones en él.
Son nombrados por una resolución suprema en régimen laboral privado. Están aprobadas por la Superintendencia de
Administración Tributaria y tienen acuerdo político. Un tercio son en general cargos superiores con renuncia sin
indemnización, aunque legalmente podrían interponer reclamos. El consenso implica que la ‘renuncia está a disposición’ por
lo cual se entiende que es un cargo político” . Verónica Zabala, entrevista citada.
4 Los datos de la presente sección han sido tomados de: Organización Panamericana de Salud (OPS). “Perfil del Sistema de
Servicios de Salud en Perú”. Programa de Organización y Gestión de Sistemas y Servicios de Salud, 2001.
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Análisis comparado de las relaciones laborales en la administración pública latinoamericana”. CLAD, 2002
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Estudio elaborado por José Alberto Bonifacio y Graciela Falivene, por encargo del BID
regionales asumieran todas las funciones ejecutivas. Por ello, toda la organización del Ministerio de Educación
en el interior del país fue transferida y se desvinculó de la sede central del ministerio. Los CTAR se crearon
como organismos transitorios para administrar el aparato estatal del interior del país, y fueron adscritos al
Ministerio de la Presidencia como medida provisional en tanto se definiera la estrategia de descentralización. En
1998, la Ley Marco de Descentralización, Ley N 26922, dispuso la incorporación de los órganos
desconcentrados sectoriales a los respectivos ministerios, por lo que toda la organización del sector educación
del interior del país debía regresar al Ministerio de Educación, para su control directo como órganos
desconcentrados. Sin embargo, antes de que se inicie el proceso de transferencia, el Decreto de Urgencia 03098 ordenó el mantenimiento de las direcciones en el ámbito de los CTAR. Estos eran regulados por el Decreto
Supremo 010-98-PRES (1-8-98), norma que señala que las direcciones regionales sectoriales son "órganos
desconcentrados del CTAR, responsables de ejecutar, orientar, supervisar y evaluar las acciones que en
materia sectorial les corresponde asumir de acuerdo a ley" (artículo 30) y que "tienen relación técnico normativa
con los ministerios correspondientes y administrativa con el CTAR departamental de su ámbito. De acuerdo a
ello, los directores regionales de educación eran designados por Resolución Suprema del sector Educación,
entre una terna propuesta por el presidente del CTAR respectivo (artículo 27 g). En caso de que un presidente
de CTAR no envíe una terna, el Ministerio designaba, por resolución ministerial, a un Director Regional interino.
Aunque el ministerio estaba facultado para remover a los directores regionales, actuaba con cautela debido a la
dependencia administrativa de la dirección regional frente al presidente del CTAR. A partir del primero de enero
de 2002, por acuerdo de Gabinete, el Ministerio ha recuperado los recursos económicos y administrativos que
tenían a su cargo los Consejos Transitorios de Administración Regional de todo el país y que pasaron a ser
parte del presupuesto de la jurisdicción.
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