Requisitos que exige el legislador para el reconocimiento de la

CONCEPTO NUMERO 4210 DE 2003
Requisitos que exige el legislador para el reconocimiento de la pensión de
sobrevivientes en el caso de los oficiales y suboficiales de la Policía Nacional.
Demanda de inconstitucionalidad contra el literal c) (parcial) del artículo 163 del
Decreto 1212 de 1990, Por el cual se reforma el Estatuto del Personal de Oficiales y
Suboficiales de la Policía Nacional. Inexequibilidad
PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN
Bogotá, D.C., octubre 1 de 2002
Señores
MAGISTRADOS DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
E. S. D.
REF: Demanda de inconstitucionalidad contra el literal c) (parcial) del artículo 163
del Decreto 1212 de 1990, “Por el cual se reforma el Estatuto del Personal de
Oficiales y Suboficiales de la Policía Nacional”.
Actor: VÍCTOR JULIO ARIAS
Magistrado Sustanciador: Dr. RODRIGO ESCOBAR GIL
Expediente No. D-4210
Concepto No.3042
De conformidad con lo dispuesto en los artículos 242 numeral 2 y 278 numeral 5 de la
Constitución Política, procedo a rendir concepto en relación con la demanda
instaurada ante esa Corporación por el ciudadano VÍCTOR JULIO ARIAS, quien en
ejercicio de la acción pública consagrada en los artículos 40 numeral 6 y 242 numeral
1 de la Carta, ha solicitado se declare la inconstitucionalidad parcial del literal c) del
artículo 163 del Decreto-Ley 1212 de 1990, según el cual los beneficiarios del agente
de policía muerto en actividad, tendrán derecho a una pensión de sobrevivientes, “c) Si
el oficial o suboficial hubiere cumplido quince (15) o más años de servicio”.
1.
Planteamiento de la demanda
El ciudadano Víctor Julio Arias demanda la inconstitucionalidad parcial del literal c) del
artículo 163 del Decreto-Ley 1212 de 1990, por cuanto se establece una
discriminación, o trato diferente, al exigirse para el reconocimiento de la pensión de
sobrevivientes, cuando se trata de muerte en actividad de un oficial o suboficial de la
Policía Nacional, el que éste hubiese estado al servicio de la entidad por más de 15
años, mientras que en el régimen de la Ley 100 de 1993, sólo se exige estar afiliado al
sistema y haber cotizado 26 semanas al momento de la muerte, o de no estar
aportando al sistema, haber cotizado 26 semanas en el año inmediatamente anterior a
la muerte.
Argumenta el demandante que la norma acusada desconoce la primacía del principio
de igualdad, artículo 13 constitucional; el derecho irrenunciable a la seguridad social,
artículo 48; los derechos de la familia, de las personas de la tercera edad y de los
niños, derechos todos éstos consagrados en los artículos 13, 44, 46 y 48 de la
Constitución, dado que la norma acusada, por los requisitos que en ellas se
consagran, crea una discriminación entre los distintos regímenes prestacionales en
detrimento de los sobrevivientes de los oficiales y suboficiales de la Policía Nacional
que mueren en servicio, sin que exista razón válida para ello.
2.
Problema jurídico
Corresponde al Ministerio Público determinar si los requisitos que exige el legislador
para el reconocimiento de la pensión de sobrevivientes en el caso de los oficiales y
suboficiales de la Policía Nacional, son discriminatorios frente a los requisitos que se
exigen en otros regímenes pensionales para obtener la misma pensión.
Sobre el particular, el Procurador General de la Nación habrá de conceptuar lo
siguiente:
3.
Aclaración previa
Este Despacho tuvo oportunidad de pronunciarse en los conceptos Nos. 2928, 2965 y
3025, emitidos dentro de los expedientes D-4040, D-4054 y D-4204, respecto de los
artículos 190 y 191 del Decreto-Ley 1211 de 1990; 163, 164 y 165 del Decreto-Ley
1212 de 1990; 121 y 122 del Decreto-Ley 1213 de 1990; y, 122 y 123 del Decreto-Ley
1214 de 1990, que son del mismo contenido normativo de los artículos que ahora se
demandan. Teniendo en cuenta que los cargos de la demanda bajo estudio son en
esencia iguales a los presentados en esas ocasiones, nos remitiremos a lo allí
expresado, advirtiendo que a la fecha en que esa Corporación deba emitir su fallo en
el proceso de la referencia, seguramente habrá operado el fenómeno de la cosa
juzgada constitucional.
4.
Facultad para expedir el régimen pensional. Vigencia de la norma acusada
La Constitución, en su artículo 150 numeral 19, literal e), faculta al Congreso de la
República para dictar las normas generales que contengan los objetivos y criterios a
los cuales debe sujetarse el Gobierno Nacional, en relación con las políticas salariales
y prestacionales de los empleados públicos. En desarrollo de esta facultad, el
legislador puede fijar y regular el régimen prestacional de la Policía Nacional,
establecer condiciones y requisitos especiales, modificar o suprimir los
reconocimientos de pensiones de los servidores públicos vinculados a la Policía,
previamente concedidos por él, siempre y cuando no se opongan a los preceptos
constitucionales, facultad que el legislador también ostentaba en vigencia de la
Constitución anterior, a la luz de la cual se expidió el decreto-ley del cual hace parte el
precepto acusado.
Bajo el régimen de la Constitución de 1886, el legislador expidió la Ley 66 de 1989, por
medio de la cual se le confirieron al Presidente de la República facultades
extraordinarias para dictar el Estatuto de Personal de los Suboficiales y Oficiales de
las Fuerza Militares; de los Suboficiales, Oficiales y Agentes de la Policía Nacional y
del personal civil del Ministerio de Defensa y la Policía Nacional. En virtud de esta ley,
se expidió el Decreto-Ley 1212 de 1990.
Posteriormente, se dicta el Decreto 1091 de 1995, que es el Estatuto para el nivel
ejecutivo de la Policía Nacional, en el que expresamente se consagró que los
suboficiales de la Policía Nacional que alcancen dicho nivel, podrán optar por
continuar bajo el régimen del Decreto-Ley 1212 de 1990 o acogerse al nuevo régimen.
Significa lo anterior que con la expedición del Decreto-Ley 1091 de 1995, y en razón
de la opción consagrada en él, a la fecha subsisten dos regímenes prestacionales para
los suboficiales de la Policía Nacional, pues la mayoría de los miembros de esta
institución que ascendieron al nivel ejecutivo optaron por continuar en el régimen del
Decreto-Ley 1212 de 1990. Así las cosas, se justifica el análisis de constitucionalidad
propuesto por el ciudadano Víctor Julio Arias, toda vez que la norma acusada está
vigente aún en el ordenamiento jurídico colombiano, y precepto de igual contenido
también se halla en el Decreto-Ley 1091 de 1995.
5.
La pensión de sobrevivientes en el Sistema Integral de Seguridad Social y en
el régimen pensional aplicable a los oficiales o suboficiales de la Policía Nacional
5.1. El artículo 279 de la Ley 100 de 1993, ley que regula el Sistema Integral de
Seguridad Social, contempla que dicha normatividad no será aplicable a determinados
grupos de trabajadores, cubiertos por regímenes especiales de seguridad social dentro
de los cuales se encuentran los miembros de la Policía Nacional. Asunto que haría
pensar que el cargo expuesto por el ciudadano Víctor Julio Arias carece de
fundamento, dado que al tratarse de un régimen de excepción, el legislador tendría la
libertad para regularlo sin que sea posible tener a uno u otro como parámetro de
comparación.
5.2. Sin embargo, es pertinente señalar que cuando el Congreso de la República
aprobó la Ley 100 de 1993, reconoció la existencia de regímenes especiales, bajo el
entendido que éstos consagraban un régimen de mayores beneficios prestacionales a
los señalados para el sistema integral de seguridad social, que, en virtud de la
protección de los derechos adquiridos, era necesario mantener.
5.3. En este sentido, los regímenes especiales, según lo dispuso la Corte
Constitucional en sentencia C-461 de 1995, han de garantizar, en relación con el
Sistema Integral de Seguridad Social de la Ley 100 de 1993, un nivel de protección
igual o superior al que éste contiene para ser conformes a la Constitución en lo que
hace a los derechos a la igualdad y seguridad social, como quiera que el tratamiento
diferenciado lejos de ser discriminatorio, debe favorecer a los trabajadores a los que
dicho régimen cobija. Por tanto, si se evidencia un tratamiento inequitativo y menos
favorable para los trabajadores de un régimen especial frente al que se otorga a los
del sistema integral, será necesario analizar la razonabilidad de dicho trato, para
determinar si el mismo se ajusta al principio de igualdad.
5.4. En ese orden, la Corte Constitucional al analizar un aparte del artículo 279 de la
Ley 100 de 1993 (sentencia C-461 de 1995), concluyó que los regímenes
excepcionales a los que él hace referencia, se ajustan al ordenamiento constitucional,
en cuanto suponen la existencia de unas condiciones prestacionales más favorables
para los trabajadores a quienes comprende, frente a las señaladas en la Ley 100 de
1993 y cuando éstos consagren para sus destinatarios un tratamiento inequitativo
frente al que se otorga a la generalidad de los trabajadores cobijados por el régimen
previsto en la Ley 100 de 1993, estas regulaciones deberán ser excluidas del
ordenamiento por ser contrarias al artículo 13 de la Constitución. Esta doctrina se ha
reiterado en las sentencias C-173 y C-665 de 1996; C-182 de 1997 y C-956 de 2001,
las dos últimas referidas específicamente al régimen prestacional especial de las
Fuerzas Armadas y de la Policía Nacional.
5.5. Igualmente, la jurisprudencia constitucional ha sido clara en señalar que cuando
se trate de efectuar la comparación entre las prestaciones contenidas en un régimen y
otro para efectos de determinar si las del especial o excepcional resultan contrarias al
principio de igualdad, se debe realizar un análisis integral de la correspondiente
prestación y no aspectos aislados de ella, dado que lo que puede resultar desfavorable
en un asunto específico puede resultar compensado por otro aspecto del mismo
régimen (sentencias C-598 de 1997; C-080; C-890 de 1999; C-956 de 2001, entre
otras), hecho que obliga a que el régimen especial se aplique en forma total y no
aislada, por cuanto no se puede apelar a derechos tanto del sistema general como del
excepcional (sentencia T-348 de 1997), toda vez que "no es equitativo que una
persona se beneficie de un régimen especial, por ser éste globalmente superior al
sistema general de seguridad social, pero al mismo tiempo el usuario pretenda que se
extienda todos los aspectos puntuales en que la regulación general sea más benéfica"
(sentencia C-956 de 2001).
Así las cosas, en sentencia C-090 de 1999 esa Corporación señaló en qué casos
procede la comparación de una prestación contenida en el régimen especial y en el
régimen general, a efectos de determinar si la contenida en el régimen excepcional
resulta contraria al artículo 13 constitucional. Esos requisitos son: i) que la prestación
sea autónoma y separable, lo cual debe ser demostrado claramente; ii) que la ley
prevea un beneficio inferior para el régimen especial frente al que contiene el sistema
especial, en donde la inferioridad del régimen debe ser indudable y iii) que no
aparezca en el régimen especial otro beneficio que compense la desigualdad frente al
sistema general, asunto éste que debe ser evidente.
5.6. Los anteriores parámetros, entonces, han de ser demostrados en el caso en
estudio, a efectos de determinar si, como lo afirma el ciudadano Víctor Julio Arias, es
inequitativo que cuando se trate de oficiales y suboficiales de la Policía Nacional
muertos en servicio, el legislador exija unos requisitos para la obtención de la pensión
de sobrevivientes, que en apariencia exceden en perjuicio de éstos, los requisitos
señalados en el artículo 46 de la Ley 100 de 1993.
6.
Análisis de las normas del Decreto-Ley 1212 de 1990 en lo relativo a las
prestaciones por muerte de un oficial o suboficial de la Policía Nacional
6.1.
Lo primero que ha de aclararse, es que el Decreto-Ley 1212 de 1990,
entroniza una diferenciación en lo que hace a las prestaciones a las que tienen
derecho los sobrevivientes del oficial o suboficial de la Policía Nacional, a la muerte de
éstos, según ella se produzca en simple actividad; en servicio activo y por causa del
mismo o en actividades especiales. Así:
6.1.1. Si la muerte se produce en simple actividad, los beneficiarios del oficial o
suboficial tendrán derecho a: i) que el Tesoro Público les pague, por una sola vez, una
compensación equivalente a dos (2) años de los haberes correspondientes, tomado
como base el sueldo básico; la prima de actividad en los porcentajes previstos por el
mismo Decreto-Ley; prima de antigüedad; una duodécima (1/12) parte de la prima de
navidad y la bonificación por compensación; ii) Al pago de cesantía por el tiempo de
servicio del causante y iii) Si el oficial o suboficial hubiere cumplido quince (15) o más
años de servicio, a que por el Tesoro Público se les pague una pensión mensual la
cual será liquidada y cubierta en la misma forma de la asignación de retiro, de
acuerdo con la categoría y tiempo de servicio del causante.
Igualmente, el cónyuge e hijos, hasta la edad de veintiún (21) años, tendrán derecho
a que el Gobierno les suministre dentro del país, asistencia médica, quirúrgica y
odontológica, servicios hospitalarios y farmacéuticos, mientras disfruten de la
pensión decretada con base en los servicios prestados por el oficial o suboficial
fallecido (artículo 168).
6.1.2. Si la muerte se produce en actos del servicio o por causas inherentes al
mismo, sus beneficiarios tendrán derecho a: i) que el Tesoro Público les pague, por
una sola vez, una compensación equivalente a tres (3) años de los haberes
correspondientes, tomando como base las mismas prestaciones señaladas en el
párrafo anterior; ii) el pago doble de la cesantía por el tiempo servido por el causante y
iii) si el oficial o suboficial hubiere cumplido doce (12) o más años de servicio, a que
por el Tesoro Público se les pague una pensión mensual la cual será liquidada y
cubierta en la misma forma de la asignación de retiro, según el tiempo de servicio del
causante. Por su parte, el artículo 125, contempla que cuando el agente fallezca en
estos casos con doce (12) años o más de servicio, pero con menos de quince (15), la
pensión a que tienen derecho sus beneficiarios se liquidará como si el agente hubiere
cumplido quince (15) años de servicio.
En este evento, el cónyuge e hijos, hasta la edad de veintiún (21) años, tienen
derecho a que el Gobierno, según las tarifas que éste señale, les suministre dentro
del país, asistencia médica, quirúrgica y odontológica, servicios hospitalarios y
farmacéuticos, mientras disfruten de la pensión decretada con base en los servicios
prestados por el oficial o suboficial fallecido (artículo 168, parágrafo).
6.1.3. Si la muerte se produce en actos especiales de servicio, actos meritorios del
servicio, en combate o como consecuencia de la acción del enemigo, bien sea en
conflicto internacional o en mantenimiento o restablecimiento del orden público,
además de un ascenso póstumo al grado inmediatamente superior del oficial o
suboficial de la Policía Nacional, sus beneficiarios tendrán derecho a: i) que el Tesoro
Público les pague por una sola vez, una compensación equivalente a cuatro (4)
años de los haberes correspondientes al grado conferido al causante, tomando
como base las partidas ya señaladas; ii) El pago doble de la cesantía por el tiempo
servido por el causante y iii) Si el agente hubiera cumplido doce (12) o más años de
servicio, a que el Tesoro Público le pague una pensión mensual, la cual será
liquidada y cubierta en la misma forma de la asignación de retiro de acuerdo con el
grado conferido póstumamente. Si el oficial o suboficial no hubiere cumplido doce (12)
años de servicio, sus beneficiarios con excepción de los hermanos, tendrán derecho a
que el Tesoro Público les pague una pensión mensual equivalente al cincuenta por
ciento (50%) de las partidas enunciadas para el pago de la pensión de que trata el
artículo 140 del Decreto 1212 de 1990.
Finalmente, en los tres casos señalados, los beneficiarios en el orden y proporción
establecidos por el legislador continuarán percibiendo durante tres (3) meses el sueldo
del oficial o suboficial.
6.2. Por su parte, la Ley 100 de 1993, en su artículo 46, reconoce la pensión de
sobrevivientes a los beneficiarios de los afiliados que hayan cotizado al sistema 26
semanas y se encuentren cotizando al momento de la muerte, o que sin estar
cotizando, hubieren efectuado aportes durante 26 semanas en el año inmediatamente
anterior a la muerte, en estos casos el monto de la pensión corresponderá al 45% del
ingreso base de liquidación más el 2% de dicho ingreso por cada 50 semanas
adicionales de cotización a las primeras 500 semanas, sin que la pensión pueda
exceder el 75% del ingreso base de liquidación. Igualmente, se establece que el monto
de la pensión nunca podrá ser inferior al salario mínimo legal mensual vigente.
6.3.
Partiendo de estos requisitos, el demandante concluye que el régimen de la
Ley 100 de 1993, en lo que hace a la pensión de sobrevivientes resulta ser más
favorable, porque sólo exige una cotización por el término de 6 meses y dos (2)
semanas, mientras que el régimen establecido para los agentes de Policía, exige un
término amplio de vinculación para tener derecho a ella, 15 años, cuando se trate de
muerte en simple actividad.
Así las cosas, es necesario entrar a demostrar si en el caso planteado por el actor, se
dan los requisitos señalados por la Corte Constitucional (sentencia C-090 de 1999)
para que proceda el análisis de constitucionalidad por él propuesto.
6.3.1.Que la prestación sea autónoma y separable, lo cual debe ser demostrado
claramente
Teniendo en cuenta el recuento normativo que se efectuó en el acápite 6.1. de este
concepto, el Despacho del Procurador General considera que la prestación que acusa
el demandante sí es autónoma, pues se trata de la pensión de sobrevivientes a la que
tendrán derecho los beneficiarios del oficial o suboficial de la Policía Nacional fallecido
en actividad, pensión ésta que igualmente se consagra en los literales c) de los
artículos 163 y 164 del mismo Decreto-Ley, y que se distinguen en razón de la causa
de la muerte, es decir, si ésta fue por causa del servicio y en relación directa con él; en
actos meritorios o si simplemente sobrevino encontrándose el agente vinculado a la
institución. Por tanto, pese a que el demandante sólo acusa la pensión contenida en el
literal c) del artículo 163, para este Despacho es claro que el cargo presentado por él,
es predicable también frente a la pensión de sobrevivientes de los artículos 164 y 165,
pues es la misma prestación contenida en literal acusado, sometida a distintos
requisitos, frente a ellas existe, entonces, unidad normativa.
Y se afirma que esta pensión es autónoma, dado que no tiene relación con otra
prestación que se consagre tanto en el sistema general como especial, pues tal como
se analizará a continuación, la causa de este beneficio es la muerte del agente de la
Policía en servicio.
6.3.2.Que la ley prevea un beneficio inferior para el régimen especial frente al que
contiene el sistema especial, en donde la inferioridad del régimen debe ser indudable
Si bien es cierto el sistema integral de seguridad social que se desarrolla en la Ley 100
de 1993, tiene como fundamento el concepto de aportes que hace el trabajador a uno
de los dos sistemas que él consagra, en donde las prestaciones que en él se
reconocen parten del supuesto de las cotizaciones del afiliado, es claro que este
régimen consagra una prestación que se denomina pensión de sobrevivientes, la que,
según la jurisprudencia constitucional, independiente del sistema en el que se
encuentre ubicado el trabajador, tiene como fin evitar "que las personas allegadas al
trabajador y beneficiarias del producto de su actividad laboral queden por el simple
hecho de su fallecimiento en el desamparo o la desprotección", en donde el
reconocimiento de esta prestación busca impedir "que, ocurrida la muerte de una
persona, quienes dependían de ella se vean obligados a soportar individualmente las
cargas materiales y espirituales de su fallecimiento" (sentencia T-190 de 1993). Y en
referencia expresa a la pensión a la que alude el artículo 46 de la Ley 100 de 1993,
señaló esa Corporación que ella se creó como una prestación a favor de los familiares
del causante, cuyo origen o fundamento está en el fallecimiento del afiliado y nace
para el "cubrimiento de un riesgo con el pago de una prima que lo asegure" (sentencia
C-617 de 2001).
Pues bien, la Ley 100 de 1993 consagra esta prestación como una pensión de
carácter permanente para los beneficiarios en ella señalados, y cuyo requisito se basa
en las semanas mínimas de cotización, 26, que corresponden a 6 meses y dos (2)
semanas de aportes. Por su parte, el régimen aplicable a los oficiales y suboficiales de
la Policía Nacional, consagra que para obtener derecho a ésta, el oficial o suboficial ha
debido estar vinculado a la institución entre 12 años y 15 años, tiempo éste que, en
comparación con el consagrado para las semanas mínimas de cotización, excede en
un todo cualquier parámetro de aceptación, en donde es indudable sin entrar a
efectuar demasiadas lucubraciones que existe una diferencia clara entre los requisitos
que se exigen en el régimen general y en el de excepción.
6.3.3. Que no aparezca en el régimen especial otro beneficio que compense la
desigualdad frente al sistema general. Asunto éste que debe ser evidente
Analizadas las normas que fueron comentadas en el acápite 6.1. de este concepto,
encuentra el Ministerio Público que los beneficiarios de los oficiales o suboficiales de
la Policía Nacional tienen derecho a ciertas prestaciones en caso de muerte del oficial
o suboficial y, dependiendo de la causa de ésta, dichas prestaciones variaran en su
monto y requisito.
En términos generales, los beneficiarios en estos casos tendrán derecho a: i) una
compensación que se recibe por una sola vez y que tiene como factores de
liquidación: el sueldo básico; la prima de actividad en los porcentajes previstos por el
mismo Decreto-Ley del que hace parte la norma acusa; la prima de antigüedad; una
duodécima (1/12) parte de la prima de navidad y la bonificación por compensación.
Según la causa de la muerte, ésta compensación corresponderá a la suma de los
factores enunciados por dos años si la muerte fue en simple actividad; por tres años si
la muerte se produjo en servicio activo y en relación directa con él y por cuatro años si
la muerte fue en actos especiales de servicio; ii) a continuar devengando durante tres
(3) meses el sueldo del oficial o suboficial fallecido (artículo 170); iii) la pensión de
sobreviviente que dependiendo de la causa de la muerte, exige tiempos mínimos de
prestación de servicio a la Policía Nacional, tiempos que oscilan entre los doce (12)
años y los quince (15) años, a efectos de obtener una pensión similar a la que se
obtendría por asignación de retiro; iv) auxilio de exhumación, que corresponde a cinco
salarios devengados por el oficial o suboficial y que se pagan a quien hubiese
sufragado estos gastos; v) el pago de la cesantía, que para el caso de los oficiales o
suboficiales muertos en simple actividad se paga por su monto real, mientras que en
los otros dos eventos contemplados en el Decreto-Ley se paga doblada; y, vi) el
cónyuge e hijos, hasta la edad de veintiún (21) años, que tengan derecho a gozar
de la pensión otorgada en caso de muerte en actividad, podrán igualmente acceder al
beneficio de que el Gobierno les suministre dentro del país, asistencia médica,
quirúrgica y odontológica, servicios hospitalarios y farmacéuticos, mientras disfruten
de la pensión decretada, cuando la muerte fue en simple actividad. Si la muerte fue a
causa del servicio y en relación directa con él, el Gobierno establecerá tarifas para el
acceso a estos servicios.
En este contexto, para el Despacho del Procurador General de la Nación, si bien el
régimen prestacional para los oficiales o suboficiales de la Policía Nacional consagra
unos beneficios para los beneficiarios de éstos, cuando fallezcan en actividad, servicio
o actos meritorios, dichos beneficios analizados en perspectiva rente a la pensión de
sobrevivientes que regula el mismo régimen y la Ley 100 de 1993, no pueden tenerse
como compensatorios del no reconocimiento de esta prestación cuando no se
satisface el requisito mínimo de vinculación a la institución, que se repite, es en
extremo gravoso. Piénsese en el caso un oficial o suboficial que lleve 10 años y 8
meses de servicio y muera por causas naturales, los beneficiarios de éste, su viuda y
dos hijos de 3 y 5 años no tendrán derecho sino a la compensación que por esta razón
se reconoce por una sola vez, pero que proyectada en el tiempo no cumple con el
objetivo cierto de la pensión cual es que "quienes dependían de ella se vean obligados
a soportar individualmente las cargas materiales y espirituales de su fallecimiento." En
este caso concreto, la viuda no recibirá la pensión vitalicia que, de haber estado
cotizado su esposo como trabajador al Sistema General de Pensiones, hubiese podido
recibir por su muerte, y cuyo monto oscilaría entre el 45% y 50% de la base de
liquidación que en ningún caso puede ser inferior a un salario mínimo legal mensual
vigente. Igualmente, los hijos que en el régimen general por el tiempo de servicio de su
padre hubiesen podido gozar de la pensión hasta los 25 años, se verán privados de la
misma.
Así las cosas, entiende el Ministerio Público que en el régimen de la prestación de
sobrevivientes consagrado para los oficiales y suboficiales de la Policía Nacional
existen inequidades no sólo frente a los beneficiarios del mismo sistema sino en
relación con los del régimen integral de seguridad social, dado que, por razón del
tiempo de servicios, 12 a 15 años, unos no sólo tienen derecho a la pensión de
sobrevivientes sino a la compensación a la que se hizo referencia en el acápite 6.1.,
mientras otros, con tiempos nada despreciables de servicio, v.gr., 14 años y once
meses (muerte en simple activad) u 11 años y once meses (muerte en servicio o en
acto meritorio), tendrían derecho al mismo monto de compensación de un oficial o
suboficial que sólo lleva al servicio de la institución tres meses. Y si dicho tratamiento
es ya de por si desproporcionado y carente de razonabilidad frente a un grupo de
personas que están en situaciones de hecho similares –estar al servicio de la Policía
Nacional-, el resultado de comparar la situación de los beneficiarios de los oficiales y
suboficiales de la Policía Nacional con el tratamiento dado por la Ley 100 de 1993 a
los beneficiarios de los afiliados que mueren estando cotizando al sistema o que lo
hicieron en un lapso determinado, no se compadece con el principio de igualdad ni con
la protección que el Estado debe brindar al derecho a la seguridad social,
especialmente de quienes hacen parte de una institución como la Policía Nacional.
El régimen prestacional que consagran los artículos 163, 164 y 165 del Decreto-Ley
1212 de 1990, para las prestaciones en caso de muerte del oficial o suboficial de la
Policía Nacional, no se equipara con lo que en nuestro concepto resulta ser un
régimen más benéfico. Sobre todo si se tiene en cuenta el tiempo de servicio que se
exige para acceder a la pensión, en donde la compensación que se asigna cuando
dicho requisito no se cumple, no suple el no poder acceder por parte de los
beneficiarios a una pensión vitalicia, que por lo menos correspondería a un salario
mínimo legal mensual vigente si se hiciera parte del sistema integral de pensiones,
pero que convertidos a la compensación, sólo representarán entre tres a cuatro años
de esta pensión, partiendo de la base que ésta corresponda simplemente a la mínima.
A pesar de que exista la compensación a la cual tienen acceso las familias del oficial o
suboficial muerto en actividad, en servicio, o en actos meritorios, ésta no se puede
comparar con los beneficios que representan a nivel económico y de estabilidad el que
el núcleo familiar tenga acceso al reconocimiento de una pensión vitalicia para el
cónyuge o compañero permanente, que va representar una garantía de subsistencia
para éstos.
Como tampoco se pueden tener en cuenta el resto de prestaciones, pues en caso de
muerte de trabajador vinculado al sistema general, sus beneficiarios también tienen
derecho a un auxilio funerario, al pago de la cesantía y al cubrimiento de gastos
médicos, prestaciones éstas que distan de la naturaleza y razón de ser de la pensión
de sobrevivientes, razón por la cual, estas prestaciones son beneficios adicionales,
que en nada afectan la autonomía de la pensión de sobrevivientes.
De otra parte, no se puede comparar una compensación que es de facto, es decir, que
se reconoce por una sola vez y equivalente a lo que el oficial o suboficial devengó en
dos años, con el derecho a recibir una mesada mensual de carácter permanente, que
va a garantizar el sustento familiar de un núcleo que en la extensa mayoría de casos
es de personas de escasos recursos.
Las normas en comento, pero específicamente la contenida en el literal c) del artículo
163, desde esta perspectiva, colocan a los destinatarios de este régimen excepcional,
en una situación de desventaja frente a los beneficiarios de los trabajadores sujetos al
régimen general de pensiones.
En criterio de este Despacho, no existe razón que justifique constitucional ni
legalmente dicha diferenciación, sobre todo entre personas colocadas en una misma
situación fáctica, la muerte o el fallecimiento del servidor o trabajador, ya que los
beneficiarios tienen el derecho a gozar de una pensión de sobrevivientes, sin que
requisitos como los señalados en los literales c) de los artículos 163, 164 y 165 del
Decreto 1212 de 1990, referido al tiempo de servicio del oficial o suboficial de la
Policía Nacional, puedan dar lugar a ese tratamiento discriminatorio, expresamente
prohibido en el artículo 13 de la Carta Política.
En este evento, se encuentra que el literal acusado como el literal c) del artículo 164
del Decreto-Ley 1212 de 1990, dan un tratamiento inequitativo con respecto a las
personas que, después de entrada en vigencia la Ley 100 de 1993, y por efecto de
ésta, tienen derecho a la pensión de sobreviviente. No se hace mención aquí del
artículo 165, pues éste expresamente consagra que si el oficial o suboficial fallecido en
actos meritorios en combate, o en acción contra el enemigo no tuviese los doce (12)
años de servicio, de todos modos se reconocerá a sus beneficiarios, además de la
compensación, una pensión que será del 50% de la que hubiera percibido si hubiese
cumplido el requisito de los 12 años. Es decir, este es el único evento, en donde los
beneficiarios del agente fallecido, independientemente del tiempo de servicio, tienen
derecho a una pensión.
Así las cosas, se desconoce el principio y el derecho constitucional a la igualdad,
cuando, sin mediar circunstancia objetiva y razonablemente justificada, se establece
una discriminación entre personas colocadas en un mismo pie de igualdad, lo cual
ocurre al consagrarse un tratamiento diferencial y desigual para los beneficiarios de los
oficiales y suboficiales miembros de la Policía Nacional muertos en actividad o en
servicio activo y en relación con él, frente a la pensión de sobrevivientes que señala el
régimen integral de pensiones.
En ese orden de ideas, le asiste razón al demandante en el sentido de que existe
desfavorabilidad en el tratamiento que el régimen de excepción consagra para los
oficiales y suboficiales de la Policía Nacional, en lo relacionado con el reconocimiento
de la pensión de sobrevivientes, frente al régimen general de pensiones, teniendo en
cuenta lo ya analizado.
De otra parte, es de anotar, que si bien el demandante no hizo alusión a los literales a)
y b) del artículo 163 del Decreto Ley 1212 de 1990, que consagran la compensación, y
la cesantía como beneficios, es esa compensación del literal a), la que muestra una
situación abismalmente distinta entre las prestaciones a que tienen derecho los
beneficiarios de uno y otro régimen, porque mientras bajo el imperio de la Ley 100, los
beneficiarios del cotizante tienen derecho a una pensión por 6 meses y 2 semanas de
aportes, los beneficiarios del oficial o suboficial muerto en actividad que no tenga los
15 años de servicio, sólo tienen derecho a una compensación equivalente a dos (2)
años de haberes correspondientes, liquidados de acuerdo con el artículo 100 del
mismo Decreto-Ley.
Y si bien, la intención del legislador al excluir a los oficiales y suboficiales de la Policía
Nacional del Régimen General de Pensiones establecido en la Ley 100 de 1993, fue la
de proteger los derechos adquiridos de este sector de trabajadores en materia
pensional, por ser éste supuestamente más favorable, no es claro que, en lo que hace
a la diferencia de requisitos para acceder a la pensión de sobrevivientes entre los dos
regímenes, realmente ese régimen de excepción se ajuste a los lineamientos de la
Carta Política.
A pesar de que en el régimen prestacional de la Policía Nacional, se consagran
beneficios pensionales iguales e incluso superiores a aquellos otorgados por el
régimen general, se puede constatar que tales beneficios específicamente en lo que
respecta a la pensión de sobrevivientes de los oficiales y suboficiales de la Policía
muertos en simple actividad y en servicio activo, compensen la pensión de
sobrevivientes del régimen general.
El beneficio de la pensión de sobrevivientes del artículo 46 de la Ley 100, no tiene
similar dentro del régimen de los oficiales y suboficiales de la Policía, ni dentro del
Sistema Pensional de la Policía, simplemente éste cobija formas específicas a través
de las cuales se tiende a la protección especial de estos servidores, pero, en lo que
hace a la pensión de sobrevivientes, éstos no llegan a tener ni a cumplir la finalidad de
la pensión vitalicia para los beneficiarios de los oficiales y suboficiales de la Policía
Nacional, a pesar de que su monto en la mayoría de los casos no exceda de un salario
mínimo. Bajo la perspectiva del Estado Social de Derecho que consagra la Carta, los
beneficios citados no hacen otra cosa que desarrollar en forma directa los artículos 48
y 53 de la Constitución, que vinculan al legislador con la defensa del derecho a la
seguridad social.
Así las cosas, quienes no cumplen los requisitos para ser acreedores de la pensión de
sobrevivientes, dentro del régimen de los oficiales y suboficiales de la Policía Nacional,
encuentran un trato menos favorable respecto de quienes se vincularon al Régimen
General de Pensiones, pues este último grupo de pensionados cuenta con el beneficio
legal de poder tener acceso a una pensión mensual con unos requisitos mínimos, del
cual se encuentran excluidos quienes están cubiertos por el régimen prestacional de la
Policía.
Así las cosas, se puede establecer que el grupo diferenciado se encuentra en
circunstancias distintas de aquéllas en las que se encuentra la generalidad del sector.
En este caso, el tratamiento especial no se justifica ya que los requisitos para adquirir
el estatus de pensionado beneficiario de un oficial o suboficial de la Policía Nacional
muerto en actividad son demasiado exigentes frente a los del régimen general.
El requisito del tiempo de servicio que se señala el artículo 163, literal c), no se
compadece con la finalidad de la pensión de sobrevivientes.
Del análisis anterior se deduce una discriminación que consiste en la consagración de
una excepción arbitraria que excluye a los beneficiarios de los oficiales y suboficiales
de la Policía Nacional que no son acreedores a la pensión de sobrevivientes, de algún
beneficio similar o equivalente a la pensión de sobrevivientes de que trata el artículo
46 de la Ley 100, la compensación de dos años de servicio, en el caso de muerte por
simple actividad, no se compadece con 14 años y ocho meses de servicio, y no guarda
relación alguna con el derecho a recibir una mesada vitalicia o temporal, cuando de la
viuda se trata, o de los hijos, hasta que éstos cumplan la condición de edad para dejar
de gozar de este derecho.
En consecuencia, este Despacho advierte que no existe razón constitucional que
justifique la exclusión del régimen pensional especial para los oficiales y suboficiales
de la Policía Nacional de la pensión de sobrevivientes que contempla el régimen
ordinario, puesto que son mucho más exigentes los requisitos para que los
beneficiarios del oficial o suboficial muerto en actividad o en servicio o acto meritorio,
puedan tener el derecho a este reconocimiento, esto es 15 y 12 años de servicio a la
institución.
Lo anterior lleva al Despacho del Procurador a solicitar a la Corte la declaración de
inexequibilidad de los literales c) de los artículos 163, 164 y 165 del Decreto-Ley 1212
de 1990, por cuanto los términos de servicio que en éstos se señalan, son
desproporcionados para que se pueda tener derecho a la pensión de sobrevivientes, y
resultan contrarios al derecho a la igualdad.
Y si bien es cierto la Corte Constitucional no puede sustituir al legislador para señalar
los requisitos que éste debe contemplar para la asignación de la pensión de
sobrevivientes en un régimen especial como el de la Policía Nacional, el vacío que
produciría la declaración de inexequibilidad aquí solicitada, se puede llenar aplicando
la normatividad de Decreto-Ley 1091 de 1995, que contempla para los casos de
muerte en servicio o con relación a él, una pensión que equivale al 50% de la
asignación básica más otros factores, pensión ésta que no depende de ningún tiempo
de servicio, y que por el contrario se incrementa según el término de servicio, mientras
que si la muerte es en actos especiales de servicio o combate, la pensión sin importar
el término de servicio es del 100%. Obsérvese que para estos casos, las pensiones de
sobrevivientes no están condicionadas a tiempos especiales de servicio, distinción
ésta que no se puede sustentar en el grado del oficial o suboficial, toda vez que aquí el
factor que se debe tener en cuenta para efectos de la asignación de la pensión es la
causa de muerte. Este decreto contempla igualmente compensaciones que se reciben
en forma acumulada con la pensión, lo que comprueba que ésta no tiene como
finalidad sustituir la pensión de sobrevivientes, tal como sí lo regula el artículo 37 de la
Ley 100 de 1993.
Ahora bien, en relación con el término de quince (15) años que contempla el artículo
163, literal c), como frente a éste no existe norma que pueda suplir el vacío que puede
generar su declaración de inexequibilidad, ésta debe diferirse en el tiempo, a efectos
de que en un lapso razonable, el legislador expida, en cuanto a la pensión de
sobrevivientes se refiere, un régimen que se ajuste a la naturaleza de esta prestación,
tomando como fundamento los requisitos mínimos que exige la Ley 100 de 1993, en
su artículo 46, que hagan referencia a un determinado porcentaje en un tiempo
racional de prestación de servicios. Por ejemplo, que después de siete (7) meses de
servicio, se tenga derecho una pensión que represente el 30% de la asignación básica
más los otros factores salariales a los que alude el régimen prestaciones del DecretoLey 1212 de 1990.
En subsidio de lo anterior, declarar la inexequibilidad de los literales acusados, para
exigir que los tiempos de servicios exigidos para obtener la pensión de sobrevivientes
sean iguales o equivalentes a los exigidos en el sistema general de pensiones.
7.
Conclusión
Por lo anteriormente expuesto, el Procurador General de la Nación, solicita a la Corte
Constitucional declarar la INEXEQUIBILIDAD de los literales c) de los artículos 163,
164 y 165 del Decreto Ley 1212 de 1990, en los términos y por las razones expuestas
a lo largo de este concepto.
Señores magistrados,
EDGARDO JOSÉ MAYA VILLAZÓN
Procurador General de la Nación
SPTB/ncdem