El rol del TIAR.
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"El rol del TIAR en el contexto regional post 11-S." 1 INTRODUCCION. Luego de los atentados perpetrados a los Estados Unidos el 11 de septiembre de 2001 (en adelante 11-S), el debate en torno al rol que juega el Tratado Interamericano de Asistencia Recíproca (TIAR o Tratado de Rio) en el Sistema de Seguridad Hemisférico ha vuelto a ser colocado sobre el tapete. La polémica había sido ya planteada con anterioridad hace más de una década, en vista del nuevo contexto internacional de post Guerra Fría, y la consecuente necesidad de readaptar la arquitectura de seguridad regional, acorde a las nuevas circunstancias. Pero a raíz del 11-S, el debate en torno a la función del TIAR en el Sistema de Seguridad Hemisférico recobró impulso. Debe tenerse presente que este debate no se da en forma aislada, sino en estrecha relación con el intento de lograr una definición consensuada, a nivel regional, de un concepto de seguridad adecuado a la nueva realidad mundial, signada por el incremento de actores no estatales y la proliferación de las llamadas “nuevas amenazas”. A través del presente trabajo, se intentará demostrar porque resulta imprescindible modificar el Tratado de Rio, y redefinir su rol dentro del Sistema de Seguridad Hemisférica. A tales fines, es importante señalar que el actual Sistema Internacional puede ser caracterizado por medio de tres rasgos principales: - aumento de la interdependencia, lo cual genera a su vez - mayor complejidad, produciendo así - altos niveles de incertidumbre. Es en este contexto que debe ser analizada, por un lado, la incidencia de amenazas no tradicionales sobre la seguridad de los Estados de la región, y por otro, la necesidad de adecuación de los instrumentos vigentes para hacerles frente, en un mundo globalizado. Hipótesis de Trabajo. “Frente a la alta incidencia de amenazas no tradicionales sobre la seguridad de los Estados del continente americano, y teniendo en cuenta la urgencia de contar con instrumentos adecuados para contrarrestarlas, se torna necesario la modificación del Tratado Interamericano de Asistencia Recíproca”. Como uno de los pilares de la arquitectura formal del Sistema de Seguridad Hemisférico, junto a la Carta de la Organización de los Estados Americanos y del Tratado de Tlatelolco, el TIAR es una institución originada del consenso de gran parte de los Estados de la región. Si bien fue planteada su obsolencia, principal pero no únicamente plasmada en la renuncia unilateral de México al Tratado -argumentando que ya no es funcional por tratarse de un instrumento creado en la Guerra Fría-, en tanto institución fundamental del Sistema de Seguridad Hemisférico es necesario mantenerla, pero modificada. Como se verá más adelante, el Tratado no sólo constituye un instrumento de seguridad colectiva, sino también un mecanismo de resolución de controversias y, a su vez, una alianza político-estratégica. El preámbulo del Tratado de Rio es absolutamente funcional a los intereses de paz y seguridad de los Estados americanos, considerando que en el mismo se mencionan los objetivos de asegurar la paz, proveer ayuda recíproca y conjurar las amenazas de agresión. Comprobamos así que ninguno de los enunciados se contrapone a las necesidades de seguridad de la región, y son totalmente compatibles frente a las nuevas circunstancias que vive el continente. "El rol del TIAR en el contexto regional post 11-S." 2 La parte preambular del Tratado es el resultado de un consenso logrado, no sin dificultad y gran voluntad política, por parte de la mayoría de los Estados de la región, y establece los parámetros fundamentales que deben guiar las relaciones del hemisferio; y es en este sentido que resulta válido preservar la médula de la institución. Pero lo que sí debe ser modificado es el articulado del Tratado, como consecuencia del nuevo escenario internacional. Frente a la alta incidencia de las amenazas no tradicionales sobre la seguridad de los Estados, a raíz de la carencia de instrumentos adecuados para contrarrestarlas, se torna imperioso proceder a la modificación del Tratado. Por ese motivo, los artículos deben reformarse, de modo tal que provean un reaseguro ante dichos fenómenos, no contemplados por el TIAR. MARCO TEORICO. Dado los altos grados de complejidad e incertidumbre que presenta el actual Sistema Internacional, resulta imposible intentar explicar la realidad mundial desde un único cuerpo teórico, ya que cada uno presenta limitaciones insalvables. Por lo tanto, resulta válido tomar de diversas teorías aquellos elementos que logran dar cuenta de una porción de la realidad mundial, y mediante su combinación intentar arribar a un producto explicativo. En primer lugar, se tomarán elementos de la teoría realista de las relaciones internacionales y de la teoría de la interdependencia, para explicar el actual contexto mundial dentro del cual se debe dar la reforma del TIAR. Luego se citará brevemente la teoría del institucionalismo neoliberal y la teoría de los sistemas, para intentar dar cuenta de las condiciones de existencia del Tratado como tal. Por último, se describirán elementos de la teoría de las instituciones, que sustentarán la conveniencia de modificar el Tratado, en lugar de reemplazarlo por otro instrumento. La Teoría Realista. La teoría realista surge en la década de los cuarenta, desplazando al paradigma idealista que había dominado el estudio de la política internacional durante la época de entreguerras. Sintéticamente, los principios básicos de la teoría realista son1: - Los Estados-nación son los actores del Sistema Internacional. - La política internacional es una lucha por el poder en un entorno anárquico. - La agenda internacional es jerárquica, liderada por la temática de la seguridad. - La política interna puede mantenerse separada de la política exterior, pudiendo dar cuenta de cada una de ellas de modo aislado. - Existen diferentes capacidades entre los Estados-nación, en un sistema internacional descentralizado donde poseen igualdad soberana. Dadas sus limitaciones de cara a la nueva realidad, como se verá más adelante, esta teoría fue posteriormente desplazada por otra capaz de dar cuenta de la emergencia de un mundo crecientemente interdependiente. No obstante, luego de los actos terroristas del 11-S, ciertos elementos del paradigma realista, volvieron a cobrar vigencia en el pensamiento intelectual. En primer lugar, recupera preeminencia la figura del Estado como actor clave de la política mundial. Hasta el día de los atentados, las pautas de la interdependencia permitían argumentar a la mayoría de los académicos que el papel del Estado, como actor internacional, tendía a minimizarse – algunos incluso aventuraban su desaparición. Pero el ataque contra los Estados Unidos fue interpretado como un atentado contra una unidad política tradicional, y responsable de la seguridad de sus ciudadanos. Dougherty, James E. y Pfaltzgraff, Robert L.; “Teorías en Pugna en las Relaciones Internacionales”, Ed. GEL. 1993. Pág. 91. 1 "El rol del TIAR en el contexto regional post 11-S." 3 En segundo término, el tema de la seguridad es vuelto a ser colocado en el tope de la agenda internacional. A pesar que las diversas realidades que viven los países del área imponen distintas prioridades, y distintas concepciones de lo que entienden por seguridad, los Estados Unidos, como potencia mundial, dictan el contenido de la agenda global. Y el tema de la seguridad se convirtió en el eje en torno al cual los Estados Unidos hacen girar su política mundial, supeditando el tratamiento de otros temas de interés para el resto de los actores internacionales. En tercer lugar, vuelve a cobrar relevancia el recurso militar como factor de poder. A pesar de los argumentos que sostenían la paulatina caducidad de los medios tradicionales en un mundo crecientemente interdependiente, conformado por países democráticos, los Estados Unidos respondieron con medios tradicionales a un ataque no convencional (y sobre una unidad territorial). Por lo tanto, queda demostrado que el factor militar sigue siendo una herramienta de poder en la política mundial. Teoría de la Interdependencia. A partir de mediados de la década del setenta, se da el surgimiento de ciertos fenómenos a nivel mundial que el realismo no puede explicar. Nace entonces la teoría de la interdependencia. Los tres principios fundamentales de esta teoría son2: - Existencia de canales múltiples que conectan a las sociedades, es decir, no sólo relaciones entre Estados, sino también a nivel transgubernamental y transnacional, dando cuenta de la existencia de nuevos actores en la política mundial. - Ausencia de jerarquía entre los temas de la agenda mundial. Esto significa que ya no pueden subordinarse todos los temas al de la seguridad, ya que la agenda se ha vuelto más amplia y compleja. - La fuerza militar no es siempre el medio apropiado para lograr las metas planteadas. A veces, el empleo de la fuerza resulta irrelevante para objetivos situados fuera del área de la seguridad. Por su parte entonces, la teoría de la interdependencia, -cuyos postulados reinaban al momento de producirse el 11-S-, nos permite dar cuenta de la existencia de actores no tradicionales en la escena internacional, y del fenómeno de mayor dependencia mutua entre las distintas unidades del mismo. Es imposible comprender la incidencia de las llamadas "nuevas amenazas" sobre la región, sin considerar la existencia de otros actores que conviven con el Estado en la escena mundial; que sin quitarle primacía a las unidades estatales, tienen la capacidad de influir sobre los acontecimientos internacionales. Uno de ellos es el grupo terrorista identificado como responsable de los atentados del 11-S. Su calidad de actor en la escena internacional quedó “grabada a fuego”, y su capacidad de influencia sobre todo el quehacer mundial posterior, también. En cuanto al fenómeno de la interdependencia, significa en su acepción más sencilla dependencia mutua entre las unidades de un sistema. A causa de los acontecimientos del 11-S, los Estados Unidos han modificado sus pautas de relacionamiento con los actores internacionales, acentuando ciertas tendencias que se venían perfilando, e imponiendo la tónica y el contenido que consideran propicio para sus vinculaciones. Haciendo uso de su condición de hegemón mundial, los nuevos parámetros que han esbozado ocasionarán costos (de adaptación, principalmente) que el resto de las unidades del Sistema Internacional deberán sopesar. Teoría del Institucionalismo Neoliberal. Keohane Robert O. y Nye, Joseph S.; “Poder e Interdependencia. La política mundial en transición.” Ed. GEL 1988. Pág. 41. 2 "El rol del TIAR en el contexto regional post 11-S." 4 La teoría del institucionalismo neoliberal pone énfasis en el papel de las instituciones en la cooperación internacional. Esta teoría presenta un imbricado entre ciertas pautas del realismo y algunas del liberalismo. Del primero toma la premisa del rol central de las unidades estatales en situación de anarquía, que actúan motivadas por la búsqueda de sus propios intereses; y del segundo, la posibilidad de cooperación. La pregunta principal que formulan es, entonces, cuáles el efecto de las instituciones internacionales en el comportamiento de los Estados, en una situación de anarquía internacional.3 Keohane define a las instituciones como “conjuntos de reglas (formales e informales) persistentes y conectadas, que prescriben papeles de conducta, restringen la actividad y configuran las expectativas.”4 Y establece tres posibles categorías de instituciones internacionales: las organizaciones intergubernamentales y no gubernamentales, los regímenes internacionales y las convenciones. Para el tema que nos convoca, lo importante es destacar la definición de régimen internacional, entendiendo por tal "principios, normas, reglas y procedimientos de toma de decisiones en torno a los cuales las expectativas de los actores convergen en un área determinada de las relaciones internacionales. Los principios son creencias de hecho, de causalidad o de rectitud. Las normas son estándares de comportamiento definidas en términos de derechos y obligaciones. Las reglas son prescripciones o proscripciones para la acción específicas. Los procedimientos de toma de decisiones son las prácticas prevalecientes para llevar a cabo y aplicar las decisiones colectivas."5 En tanto considerado institución, el Tratado de Rio enumera una serie de principios que enmarcan la vinculación entre los países del continente, como ser el sentido de pertenencia a un sistema interamericano, la adhesión a la solidaridad y cooperación regional, a los ideales democráticos, a las políticas de paz, a la justicia y al orden moral. Además, establece normas por medio de las cuales los Estados parte regulan su comportamiento a los fines de preservar la paz, enunciando la obligación de prevenir y reprimir las amenazas y los actos de agresión contra cualquiera de los países del continente, de proveer ayuda mutua y defensa común, y de perfeccionar los procedimientos de solución pacifica de controversias; estableciendo el derecho a gozar de bienestar, democracia y seguridad. También el Tratado pauta reglas y procedimientos que gobiernan la respuesta individual y colectiva de las partes, entre lo que se destaca: no recurrir a la amenaza ni al uso de la fuerza, someter toda controversia a métodos de solución pacifica, y actuar de conformidad con la Carta de las Naciones Unidas. Afirmemos pues que, en el sentido arriba enunciado, el TIAR constituye una de las instituciones del Sistema de Seguridad Hemisférico, que habilita una instancia propicia de cooperación regional. Y siendo innegable la importancia de la cooperación, independientemente de las asimetrías presentes en las relaciones entre los actores de un sistema, y dados los altos niveles de incertidumbre mundial, los Estados asumen la necesidad de recurrir a dicho mecanismo para la persecución, no sólo de los objetivos comunes como miembros de una comunidad internacional, sino de sus objetivos nacionales. Teoría de los Sistemas. Una teoría que resulta útil a los efectos de intentar comprender el funcionamiento del Sistema de Seguridad Hemisférico es la teoría de los sistemas. Este enfoque se basa en el análisis de las acciones e interacciones que efectúan los diversos actores dentro de un sistema, entendido éste como “un todo que funciona como tal en virtud de la interdependencia de sus partes”. Los autores de la teoría de los sistemas centran su estudio en los siguientes ítems:6 Keohane, Robert O., “Instituciones Internacionales y Poder Estatal. Ensayos sobre teoría de las relaciones internacionales”. Ed. GEL 1989. Pág. 15. 4 Keohane, Robert O., op.cit. Pág. 16. 5 Salomón González, Mónica; “La teoría de las Relaciones Internacionales en los albores del siglo XXI: diálogo, disidencia, aproximaciones.” Universidad Autónoma de Barcelona. http://www.cidob.es/Castellano/Publicaciones/Afers/56salomon.html 6 Dougherty, James E. y Pfaltzgraff, Robert L.; op. cit. Pág. 163. 3 "El rol del TIAR en el contexto regional post 11-S." - 5 La organización interna y los modelos de interacción de complejos de elementos planteados como hipótesis u observados como existentes en un sistema; La relación y las fronteras entre un sistema y su entorno y en particular, la naturaleza y el efecto de los ingresos desde el entorno y los resultados que sobre él vuelcan; Las funciones desempeñadas por los sistemas, las estructuras para el desempeño de tales funciones y su efecto en la estabilidad del sistema; Los mecanismos homeostáticos disponibles para el sistema a fin de mantener el estado de equilibrio; La estructuración de los sistemas en niveles jerárquicos, la ubicación de subsistemas dentro de los sistemas o modelos de interacción, tanto entre los subsistemas como entre los subsistemas y el sistema mismo. Resumidamente, la teoría sistémica divide los procesos de interacción en cuatro componentes: los insumos, la conversión, los productos y la retroalimentación. Los insumos representan la “materia prima” que alimenta al sistema. Son las entradas que se elevan en forma de demandas o problemas. Éstos son procesados dentro de la denominada “caja negra”, es decir, el entramado de estructuras decisorias, que los convierte en respuestas. A su vez, estas salidas, transformadas en decisiones, realimentan al sistema en su conjunto, modificando eventualmente a las nuevas demandas. Hace ya más de una década, a partir de la aparición de nuevos actores y de la proliferación de amenazas no tradicionales en la escena mundial, las demandas de seguridad regional sobre el Sistema de Seguridad Hemisférico se han multiplicado. Pero considerando la lentitud del proceso desarrollado dentro de la “caja negra”, los acontecimientos del 11-S han incrementado bruscamente las presiones sobre el mismo. Esto puede verse reflejado, en parte, en el aumento de producción académica en torno a la temática, y además en el contenido de los documentos emanados de las instituciones relacionadas al respecto. Teoría de las Instituciones. Por su parte, la teoría de las instituciones aporta elementos útiles para un análisis racional costobeneficio, en tanto nos permite concluir que resulta menos costoso reformar una institución, que ya cuenta con una determinada estructura, que proceder a la creación de una nueva desde sus cimientes. Toda institución puede sobrevivir en el tiempo si se adaptan sus metas a una realidad cambiante. Como lo expresa Nuñez “International organizations, once created, are difficult to replace, and almost impossible to dismember once they have decades of experience. The OAS certainly is an example of this, albeit on a regional basis. Yet, even though its security structure —the Rio Treaty— is largely obsolete, there is potential for major reform and revitalization.”7 Como se verá más adelante, el TIAR no es sólo una alianza militar, sino que constituye una de las instituciones basales del Sistema de Seguridad Hemisférico, por lo que resulta imperioso tornarla funcional frente a las nuevas circunstancias. En términos de Wallander, “...we must first accept that alliances are not always merely aggregations of national power and purpose: they can be security institutions as well. As institutions, alliances themselves make a difference in the capacity of states to coordinate their policies and mount credible deterrence or defense. [...] Alliances can be more than simply pieces of paper or aggregations of military power: as explicit, persistent, and connected sets of rules that prescribe behavioral roles and constrain activity, sometimes alliances are institutions. [...] In addition to deterring external threats they cope with a variety of security problems, including instability, uncertainty, and relations among allies. [...] alliances predicated only on threats are unlikely to survive when the threats disappear. But unlike mere alignments of states, security institutions—at least as far back as the Concert of Europe—may have multiple purposes.”8 Núñez, Joseph R.; “A 21st Century Security Architecture for the Americas: multilateral cooperation, liberal peace, and soft power”. U.S. Army War College - Strategic Studies Institute. Agosto de 2002. www.carlisle.army.mil/ssi 8 Wallander, Celeste A.; “Institutional Assets and Adaptability”. International Organization 54. Otoño 2000. Massachusetts Institute of Technology. www.mitpress.mit.edu 7 "El rol del TIAR en el contexto regional post 11-S." 6 En este sentido, podemos adelantar que resulta factible la actualización del Tratado de Rio. Si bien fue gestado en un momento histórico particular, de su preámbulo emana el espíritu de paz que animó a los gobiernos de la región para su conformación. Los propósitos de afianzar las relaciones mutuas, y promover soluciones pacíficas de los conflictos regionales que se presenten, trascienden la conjuración de una amenaza concreta, por lo que la vigencia de tales propósitos sienta las bases para la modificación del Tratado. MARCO CONCEPTUAL. 1) Seguridad. Teniendo en cuenta los debates esgrimidos en la región, en torno a la necesidad de reelaboración de un concepto de seguridad acorde a la realidad del continente, como se verá mas adelante, es oportuno citar la definición de Seguridad elaborada en el marco de las Naciones Unidas, entendida como "...una condición en la que los Estados o los individuos consideran que están expuestos en pequeña medida al peligro de un ataque militar, a las penurias económicas, a la presión política o a la injusticia social...”9 Como puede apreciarse, dicha definición es un buen punto de partida para ser considerado en la región, dado su carácter amplio y multifacético, características necesarias para dar cuenta de las realidades diversas de los países del continente. En concordancia, resulta interesante citar la definición de seguridad elaborada por Barry Buzan, quien considera que “...es algo más que la supervivencia o existencia de una sociedad o Estado, y tiene que ver con las condiciones de existencia de esa sociedad o Estado”. Según el autor, “...seguridad es tomada como estar libre de amenazas, y como la capacidad de los Estados de mantener su identidad independiente, su integridad y funcionalidad contra fuerzas hostiles.”10 2) Seguridad Colectiva. En segundo lugar, definiremos el concepto de Seguridad Colectiva, en los términos expresados en la Carta de la OEA, que en su Artículo 3 h) establece "La agresión a un Estado americano constituye una agresión a todos los demás Estados americanos." Un Sistema de Seguridad Colectiva se basa en el carácter indivisible de la seguridad, por lo que la inseguridad de cualquier miembro implica la inseguridad del conjunto societario. Desde esta perspectiva, cualquier ataque a un Estado parte debe interpretarse como un ataque al grupo, por lo que es éste, y no el miembro agredido de modo individual, quien debe reaccionar ante el agresor. Como partes de un Sistema de Seguridad Colectiva, los Estados renuncian al uso individual de la fuerza y, a cambio, obtienen la garantía de que la amenaza o el uso de la fuerza de que fueran objeto sería contestado por la totalidad del conjunto.11 3) Sistema Interamericano. En tercer instancia, vamos a definir, por medio de una serie de principios, lo que se entiende por Sistema Interamericano, en tanto ámbito de pertenencia. De acuerdo con Pope Atkins, el término se refiere "…a la organización regional ´multipropósito´ de extensión hemisférica, establecida por los Estados americanos en 1889, y que ha evolucionado hasta nuestros días. El Sistema Interamericano 9 Naciones Unidas: Estudios sobre los conceptos de seguridad A/40/553, 1985, pág. 11. Pardo, Rafael; “Los nuevos elementos de seguridad para América Latina.” Trabajo presentado al Foro sobre Seguridad en el Hemisferio, organizado por la Misión Permanente de Chile ante la OEA. Abril de 1999. http://www.oas.org/csh/docs/Rafael%20%20Pardo.pdf 11 Sánchez Marín, A.; "Establecimiento de un sistema de seguridad colectiva"; Derecho Económico. http://www.5campus.org/leccion/der025 10 "El rol del TIAR en el contexto regional post 11-S." 7 denota, no una institución centralizada que controla organizaciones subordinadas, sino un concepto paraguas que cubre una desigual pero históricamente ininterrumpida red de principios institucionales, políticas, procedimientos y organizaciones". Los principios y propósitos del Sistema Interamericano pueden ser agrupados en seis categorías:12 1. Codificación de la legislación internacional e interamericana, y la idea de que las relaciones internacionales deben conducirse con apego al derecho; 2. No-intervención de un Estado en los asuntos de otro, como corolario de la idea de igualdad soberana; 3. Resolución de conflictos, especialmente la solución pacifica de disputas; 4. Cooperación económica, social y cultural, en términos de intercambios interestatales y desarrollo nacional; 5. Seguridad colectiva en contra de varias formas de agresión, que se originan tanto fuera como dentro del continente; 6. Promoción de la democracia representativa y la protección de los derechos humanos. 4) Sistema de Seguridad Hemisférico. En cuarto término, definiremos al Sistema de Seguridad Hemisférico por sus elementos constitutivos: la Organización de los Estados Americanos a través de la Comisión de Seguridad Hemisférica, de la Comisión Interamericana para el Control del Abuso de Drogas y del Comité Interamericano contra el Terrorismo el Tratado Interamericano de Asistencia Recíproca el Tratado de Tlatelolco el Pacto de Bogotá la Junta Interamericana de Defensa el Colegio Interamericano de Defensa las Reuniones Ministeriales de Defensa las Conferencias de los Jefes de las Fuerzas Armadas las Medidas de Confianza Mutua los acuerdos subregionales, como el Tratado de Seguridad Democrática de América Central, el Sistema de Seguridad Regional del Caribe. Este enorme andamiaje institucional reúne tanto elementos del siglo pasado, como nuevas instancias de acercamiento entre los países del continente. Según lo expresa la Declaración de Santiago de Chile, resultante de la V Reunión de Ministros de Defensa realizada en noviembre de 2002, en su artículo 10 menciona que “...la región ha ido transitando paulatinamente hacia un sistema de seguridad complejo, conformado por una red de antiguas y nuevas instituciones y regímenes de seguridad, tanto colectivas como cooperativas, de alcance hemisférico, regional, subregional y bilateral, que han ido conformando en la práctica una nueva arquitectura de seguridad flexible. Esta ha permitido dotar a la región de un nivel creciente de estabilidad y gobernabilidad en el ámbito de la seguridad y de la defensa, para encarar tanto amenazas tradicionales como también al conjunto de riesgos y amenazas que han emergido durante el proceso de globalización.”13 5) Amenazas no tradicionales. 12 Soriano, Juan Pablo; "Acuerdos y Desacuerdos sobre la Redefinición del Concepto de las Instituciones de Seguridad Interamericana" en www3.ndu.edu/chds/Journal/PDF/soriano.pdf 13 V Conferencia de Ministros de Defensa de las Américas. Santiago de Chile. Noviembre de 2002. http://www.americadefensa2002.com/portada.htm "El rol del TIAR en el contexto regional post 11-S." 8 En quinto lugar, se denomina “nuevas amenazas” a las que más apropiadamente deberían llamarse amenazas no tradicionales, como ser el terrorismo, el narcotráfico y el crimen organizado. Probablemente, con el adjetivo ´nuevas´ se pretenda significar que constituyen amenazas de carácter no estatal, y es en este sentido que son no tradicionales. No obstante, si bien parece existir cierto consenso en torno a su denominación, me parece apropiado hacer dos consideraciones. Primero, no son fenómenos nuevos en si mismos, ya que vienen azotando a la región desde hace varias décadas, sino que lo “nuevo” es su contexto, forma e intensidad de manifestación. En segundo término, considero apropiado hacer una distinción entre los fenómenos que serían amenazas, y los que podrían ser mejor catalogados como problemas para los países de la región, según la situación provenga de la voluntad de actores específicos, o sea derivada del accionar del Sistema Internacional, respectivamente. Es decir, dada la necesidad de arribar a conceptos claros para actuar en consecuencia, creo útil distinguir entre fenómenos que, siendo de naturaleza diversa, son aglutinados dentro del concepto de “nuevas amenazas”. No me parece apropiado colocar bajo una misma denominación, por ejemplo, al accionar del narcotráfico y a los efectos producidos por una catástrofe meteorológica. Podríamos considerar que una amenaza a la seguridad lleva implícita la existencia de la voluntad de un actor de producir un efecto buscado, y por lo tanto, la posibilidad de identificación de la fuente de la misma. El énfasis debe ser puesto aquí en la intencionalidad de aquellos a quienes se atribuye las amenazas. En cambio, podríamos definir como problema, -que tiene incidencia sobre la seguridad-, a factores desestabilizantes derivados del propio funcionamiento del Sistema Internacional, no dependiendo ya directamente de la voluntad de un actor en particular, y por lo tanto no pudiendo identificar un foco responsable. Según la clasificación presentada, un listado tentativo sería el siguiente: Amenazas: provenientes de la voluntad de actores específicos. Terrorismo. Narcotráfico. Crimen organizado. Problemas: derivados del funcionamiento del Sistema Internacional. Deterioro del medio ambiente. Escasez de recursos naturales y alimenticios. Desigualdad de las economías nacionales. Crecimiento de la población. Migraciones. Considero que esta distinción es sumamente adecuada para delimitar qué fenómenos deberían ser tratados con instrumentos del Sistema de Seguridad Hemisférico, y cuales deberían caer bajo competencia de otras instituciones específicas dentro del marco de la OEA. También puede resultar útil para establecer un límite entre cuestiones que podrían demandar el uso de la fuerza, de aquellos problemas que no lo exigen. Las amenazas son eventualmente susceptibles de aplicación del instrumento militar, al ser posible la identificación de un actor; en tanto los problemas requieren revertir o neutralizar ciertas tendencias derivadas del mismo funcionamiento del Sistema Internacional, lo cual resulta imposible por medio de la fuerza. Aunque será tratado en detalle más adelante, permítanme adelantar aquí que considero no sería apropiado colocar todos los ítems arriba enumerados bajo tutela del Sistema de Seguridad Hemisférico. Sólo las amenazas deberían ser consideradas con vinculación directa al Sistema de Seguridad, en tanto "El rol del TIAR en el contexto regional post 11-S." 9 los problemas que afectan a los Estados de la región, -en tanto condiciones que inciden desfavorablemente sobre la seguridad, en tanto factores desestabilizantes-, deberían ser tratados en el marco de organismos especializados dentro del ámbito regional. ESTADO DE SITUACIÓN. Una de las repercusiones regionales de los atentados terroristas contra los Estados Unidos fue la reivindicación del TIAR, a pesar de la opinión de varios países catalogándolo como un instrumento anacrónico y obsoleto en este siglo XXI gobernado por regímenes democráticos y abierto a la integración económica. A raíz de los atentados del 11-S, una de las principales medidas adoptadas a nivel continental, fue la invocación del Tratado Interamericano de Asistencia Recíproca. Brasil, junto con la Argentina, promovieron su convocatoria en alusión al Artículo 3 del Tratado, y en consonancia con lo especificado en los Artículos 51 y 52 de la Carta de Naciones Unidas. El día 19 de septiembre de 2001, en reunión extraordinaria del Consejo Permanente de la OEA, actuando provisionalmente como Órgano de Consulta del TIAR, se decide convocar a un encuentro de Ministros de Relaciones Exteriores (que actuarían como Órgano de Consulta en aplicación del TIAR). La reunión se lleva a cabo el 21 de septiembre de 2001. El gobierno de Brasil argumenta que realizan dicho llamamiento “porque la excepcional gravedad de los ataques, y la discusión de sus desdoblamientos, justifican invocar nuestro mecanismo hemisférico de seguridad colectiva. Las más de cinco décadas transcurridas desde la firma del TIAR no le restan su validez”.14 Producto de esa convocatoria es la Resolución RC.24/RES.1/01, que en su Artículo 1 plasmó que “Estos ataques terroristas contra los Estados Unidos de América son ataques contra todos los Estados americanos y, de conformidad con todas las disposiciones pertinentes del Tratado Interamericano de Asistencia Recíproca (TIAR) y el principio de solidaridad continental, todos los Estados Partes del Tratado de Rio deberán brindar asistencia recíproca efectiva para enfrentar tales ataques y la amenaza de ataques similares contra cualquier Estado americano, y para mantener la paz y la seguridad del Continente”.15 No obstante, de cara a una situación política de semejante envergadura, los países de la región se definieron frente a la misma según sus intereses particulares. La posición asumida por los Estados Unidos es favorable a una modificación del TIAR. Dado el papel desempeñado por el Tratado luego del 11-S, es considerado como una “...fuerte base institucional para la lucha hemisférica contra el terrorismo.”16 Los Estados Unidos lo han reconocido como un mecanismo vigente de defensa colectiva, cuya misión es crear un entorno más seguro. Asumiendo la posibilidad de conflicto, tanto a nivel intraestatal como interestatal, es considerado potencialmente capaz de enfrentar los retos regionales. Por el contrario, muy pocos días antes de los actos terroristas, México había anunciado su renuncia formal al Tratado, argumentando que se trataba de un “caso grave de obsolescencia e inutilidad” y “una reliquia de la Guerra Fría”.17 El gobierno de México sostiene además que el continente no necesita una alianza militar, al ser sus mayores enemigos el atraso económico y la extrema pobreza. Un año más tarde, la retirada unilateral de México es un hecho. En cuanto a la postura asumida por Argentina, fue respaldada la convocatoria del TIAR en condena a los atentados del 11-S, considerando que el Hemisferio “...cuenta con herramientas que 14 Discurso del Ministro de Relaciones Exteriores, Embajador Celso Lafer, en la XXIV Reunión de Consulta de los Ministros de Relaciones Exteriores de la OEA, para servir de Órgano de Consulta para la aplicación del TIAR 21 de sept. de 2001. http://www.mre.gov.br/projeto/mreweb/espanhol/discursos/lafer-xxivoea-e.htm 15 http://www.oas.org/OASpage/crisis/RC.24s.htm. http://usinfo.state.gov/espanol/terror/02092706.htm. 17 http://www.realinstitutoelcano.org/analisis/74.asp. 16 "El rol del TIAR en el contexto regional post 11-S." 10 pueden y deben dar respuestas a estas nuevas circunstancias, aunque somos conscientes que deben ser ajustadas y perfeccionadas.”18 Por su parte, Chile se ha enarbolado como uno de los países más críticos de la vigencia del Tratado de Rio. La Ministro de Relaciones Exteriores María Soledad Alvear lo expuso en los siguientes términos, "Como miembros todos del Sistema Interamericano podemos y debemos recurrir a las herramientas que el mismo nos provee para ayudarnos mutuamente. Es verdad que el nuevo mundo que abre el siglo XXI nos impone el desafío de desarrollar, nuevos y mejores instrumentos regionales de cooperación, pero, en momentos de crisis como el que estamos viviendo es urgente recurrir a lo que tenemos, por mucho que reconozcamos sus limitaciones. Y en este sentido las reglas establecidas en la Carta de la OEA en materia de seguridad colectiva y el Tratado Interamericano de Asistencia Recíproca son los instrumentos que nos proporcionan el marco jurídico al que hoy debemos acudir. “19 Por su parte, Venezuela, según lo expresado por el Ministro de Relaciones Exteriores Luis Alfonso Dávila García, sostuvo que “Hemos apoyado la convocatoria del TIAR, a pesar de que tenemos ante este instrumento, severas críticas. Para ser ciertos, el TIAR es un instrumento desactualizado.“20 Por otro lado, la posición asumida por Colombia resulta interesante, dado que en dicho país encontramos la fatídica conjunción de terrorismo más narcotráfico, hecho que quedó manifiesto en la exposición de su Ministro de Relaciones Exteriores, Guillermo Fernández de Soto: “Puedo entonces afirmar sin vacilación que la lucha de la comunidad internacional contra las drogas es un puntal determinante de la lucha frontal contra el terrorismo. [...] mi país no vaciló en respaldar la convocatoria de la Reunión de Consulta del Tratado Interamericano de Asistencia Recíproca y la aplicación de este instrumento. Naturalmente, [...] en opinión de mi Gobierno las medidas que se adopten no tienen que ser uniformes y a cada Estado corresponderá una tarea de acuerdo con sus condiciones y capacidad para llevarla a cabo.21 Las posturas expuestas sintetizan el debate continental con relación a la funcionalidad de uno de los pilares fundamentales de la arquitectura regional de seguridad como es el TIAR, en particular, y a la necesidad de reestructurar dicho esquema, en general. A pesar que ciertas críticas etiquetaron la convocatoria del Tratado como mero alineamiento continental tras la potencia hegemónica, es importante destacar el valor político de la declaración. El Tratado de Rio ofició como foro capaz de aglutinar las voces regionales de condena a los atentados. En tanto institución, posibilitó la emisión de una sentencia unánime de repudio frente a los hechos ocurridos. Como trataremos más adelante, el espíritu que da vida al Tratado, trasciende el objetivo de anular una amenaza concreta, y promueve una instancia de entendimiento regional -no obstante su necesidad de readaptación. Redefiniendo un nuevo concepto de seguridad. Como indicamos anteriormente, el debate en torno a la necesidad de modificación del esquema de seguridad regional no se da en forma aislada, sino en estrecha relación con el intento de redefinir un concepto de seguridad acorde al nuevo contexto mundial. 18 Discurso del Canciller Rodríguez Giavarini, durante la Reunión de Consulta de Ministros de Relaciones Exteriores de la OEA y del Organo de Consulta del (TIAR) http://www.oas.org/OASpage/crisis/argentina_es.htm 19 Discurso de la Canciller de Chile, María Soledad Alvear Valenzuela, en reunión de Cancilleres de la OEA. 21 de septiembre de 2001. http://www.oas.org/OASpage/crisis/discursos_es.htm 20 Intervención del Ministro Luis Alfonso Dávila García, en ocasión de la Vigésima Tercera y Vigésima Cuarta Reunión de Consulta de Ministros de Relaciones Exteriores. Washington, 21 de septiembre de 2001. http://www.mre.gov.ve/discursos 21 Intervención del Ministro de Relaciones Exteriores de Colombia, Guillermo Fernández de Soto, en la reunión del Órgano de Consulta de la OEA. 21 de Septiembre de 2001. http://www.oas.org/OASpage/crisis/discursos_es.htm "El rol del TIAR en el contexto regional post 11-S." 11 A pesar de la existencia de diversas dificultades para arribar a un concepto consensuado de lo que debe entenderse por seguridad para la región, éstas no deben constituirse en barreras para llegar a un acuerdo, ya que es necesario disponer de conceptos claros, comunes para poder emprender acciones conjuntas. A pesar de la complejidad del proceso de lograr una definición unánime, ésta es necesaria también para reedificar la estructura de seguridad hemisférica, en general, y al TIAR, en particular. Una de las mayores dificultades radica en la heterogeneidad de los países del continente. El mismo está compuesto por una amplia gama de diversas realidades, que abarca desde la potencia hegemónica mundial hasta islas pobladas por cientos de habitantes. Estas diferencias estructurales tienen incidencia sobre lo que cada país entiende por seguridad, sobre lo que cada uno percibe como su “angustia estratégica”, en función de los problemas o amenazas por los que se sienten acosados. Esta realidad no debe actuar en desmedro del intento de acordar un concepto común de seguridad. Frente a la dificultad de articular intereses divergentes, puede resultar útil complementar al concepto común de seguridad con esquemas de seguridad subregionales. Los acuerdos subregionales permiten contemplar las diversidades de los países del continente, y pueden resultar convergentes con un esquema más amplio de seguridad hemisférica. Lo importante seria arribar a una concepto de seguridad que proveyera una visión integral, multidimensional y holística de la seguridad: - Una visión integral, en tanto sea capaz de sumar los aspectos relacionados de la seguridad internacional - estatal - humana, en donde las condiciones necesarias para una de ellas no actúe en detrimento de la preservación de la otra. - Una visión multidimensional, que tenga en cuenta los aspectos políticos, económicos, sociales, militares y culturales que inciden sobre la seguridad. - Una visión holística, que permita imbricar el concepto de seguridad hemisférica con el de seguridad internacional. Frente al debate esgrimido, cabe advertir sobre lo inapropiado de una definición demasiado amplia del concepto de seguridad. Vuelve a ser necesario distinguir entre amenazas directas a la seguridad y factores desestabilizantes. Habría que ser precavidos en no identificar la problemática de la seguridad con toda fuente de riesgos para la región, con todo aquello que atenta contra el logro del desarrollo humano, estatal e internacional. Si bien se debe considerar el impacto que factores como la pobreza extrema y la inestabilidad interna de algunos países tienen sobre la seguridad, debe evitarse una definición excesivamente amplia, generalizada y desenfocada que haga que el término seguridad pierda su significado. La región necesita un concepto claro, apropiado, que le sirva de guía para reformular la estructura de seguridad continental, y que permita determinar cuáles son las instituciones y los organismos más apropiados para actuar según la definición acordada. Temas como el desarrollo económico, la salud pública, el medio ambiente y los problemas sociales deberían tratarse dentro de mecanismos apropiados de la OEA, y no caer bajo jurisdicción del Sistema de Seguridad Hemisférico. Si bien la región enfrenta un conjunto diverso de amenazas y desafíos, resulta prioritario establecer claramente los límites del concepto de seguridad, distinguiendo lo que entenderemos como un problema de desarrollo, de aquello que es un problema de seguridad, y de lo que constituye una amenaza. De ese modo, se evitan conceptualizaciones que terminan “securitizando” todos los aspectos de la vida social. Resulta necesario retomar la distinción entre amenazas y problemas que afectan a la seguridad. La primer categoría encierra fenómenos que pueden requerir el empleo de la fuerza para ser contrarrestados, en tanto dicho modo de acción no parece ser susceptible de aplicación a situaciones de epidemias o migraciones masivas. "El rol del TIAR en el contexto regional post 11-S." 12 Recordando la diferenciación establecida entre amenazas a la seguridad y problemas, reafirmamos que sólo las amenazas deberían ser puestas bajo consideración del Sistema de Seguridad Hemisférico, en tanto los problemas que afectan a los Estados de la región, deben ser tratados en el marco de organismos especializados dentro del ámbito regional. Concretamente, la Organización de los Estados Americanos presenta una estructura diversificada, que permite cubrir la amplia variedad de temas que preocupan a los países del hemisferio. Algunos instrumentos con los que cuenta la región son: el Consejo Interamericano para el Desarrollo Integral, la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, la Unidad para la Promoción de la Democracia, la Organización Panamericana de la Salud, el Instituto Interamericano de Cooperación para la Agricultura, la Comisión Interamericana de Telecomunicaciones, el Comité Interamericano de Puertos, el Instituto Interamericano del Niño, la Comisión Interamericana de la Mujer, el Instituto Panamericano de Geografía e Historia, el Comité Interamericano de Reducción de Desastres Naturales, la Unidad de Desarrollo Sostenible y Medio Ambiente. la Oficina de Ciencia y Tecnología, la Unidad de Comercio, la Unidad de Desarrollo Social y Educación, la Agencia Interamericana para la Cooperación y el Desarrollo. De este modo, considero que las amenazas deben ser tratadas dentro del Sistema de Seguridad Hemisférico; mientras que los problemas, en tanto inciden sobre la seguridad, deben ser puestos a consideración de organismos especiales dentro de la OEA. Esta afirmación no quita validez al reconocimiento de la existencia de una relación directamente proporcional entre los términos seguridaddesarrollo-democracia. El aumento de uno de los componentes de la trilogía trae aparejado igual resultado en otro, y también se da lo contrario, pudiendo establecerse así un círculo virtuoso o vicioso, respectivamente. Pero la existencia de tal inexpugnable vinculación no implica que los tres términos sean susceptibles de ser abordados por similares instrumentos, sino que requieren respuestas diversificadas. Precisiones sobre el Tratado de Rio. Llegados a esta instancia, es oportuno hacer ciertas consideraciones puntuales acerca del Tratado de Rio, que nos ilustrarán sobre la potencialidad -y anacronismos- del instrumento en cuestión. Concretamente, el TIAR puede ser descripto por medio de cuatro sentencias constitutivas como: Un mecanismo de seguridad colectiva, Una alianza militar, El único acuerdo hemisférico vinculante, El primer instrumento jurídico del Sistema Interamericano. Por medio del Tratado de Río se asienta el primer mecanismo jurídico del sistema interamericano de seguridad, estableciendo la defensa colectiva contra un ataque armado, o cualquier agresión, contra la integridad y la inviolabilidad del territorio, o contra la soberanía o la independencia política de cualquier Estado americano, que se originen en la región o fuera de ella. CONCLUSIONES. Luego de haber analizado el estado actual del Tratado de Rio, la nueva realidad internacional y las amenazas que inciden sobre la seguridad de los Estados americanos, llegamos a la conclusión de que resulta mucho más conveniente proceder a una modificación del TIAR, en lugar de reemplazarlo por otro instrumento (o de su total eliminación en el peor de los casos). En primer lugar, por constituir uno de los pilares fundamentales del Sistema de Seguridad Hemisférico. Producto del consenso de los Estados de la región, su parte preambular enuncia objetivos que permanecen inalterados, mas allá de los cambios ocurridos en el contexto mundial. La esencia de "El rol del TIAR en el contexto regional post 11-S." 13 los considerando puede ser tomada como axiomas de las relaciones interamericanas. Además de ser una alianza militar, debemos recordar que dos de sus conceptos constitutivos son la asistencia mutua y la instancia de consulta, y es menester fomentar ambos. De este modo, resulta importante por tratarse de una alianza militar organizada en torno a valores y objetivos transcendentales, más allá de la existencia de amenazas comunes necesarias para legitimar su existencia. En segundo término, es mucho menos costoso modificar una institución existente que crear una nueva desde la nada. En vista de las dificultades regionales para llegar a un acuerdo de lo que debe entenderse por seguridad -teniendo en cuenta las diversas realidades de los países de las "Tres Américas"-, considero mucho más viable adaptar la institución existente al nuevo concepto al que se arribe que, a partir del concepto, crear una estructura nueva acorde para darle operatividad. Destaquemos entonces que es necesario acordar primero los objetivos que se quieren lograr, y luego adaptar la institución en procura de los mismos. Vale recordar que toda institución puede ser funcional, a medida que cambia el contexto, si se modifican sus metas y se le provee una estructura acorde. Tercero, por tratarse de una alianza militar que nos vincula con los Estados Unidos. A pesar de las críticas que se han hecho, -especialmente sobre su actuación durante la Guerra de Malvinas-, considero que el Tratado vale como elemento jurídico que nos vincula con la potencia hegemónica mundial. Tomemos el ejemplo de la OTAN, y vemos que también es una alianza militar que ha sobrevivido al fin de la Guerra Fría, por medio de profundas reestructuraciones. Vale considerar que las alianzas militares han servido también, y a veces principalmente, para propósitos políticos, que van más allá del objetivo propio de la defensa común. En cuarto lugar, el Tratado brinda una estructura de cooperación. Además de su fundamento militar, puede considerarse que la cooperación hemisférica es uno de los propósitos del TIAR. Teniendo en cuenta la premisa de la indivisibilidad de la seguridad, y la naturaleza de las amenazas a enfrentar, se torna imprescindible el aumento de cooperación entre los Estados. Considerando que, en el actual contexto mundial, la prevención puede constituirse en una herramienta fundamental para la seguridad, y que todos tienen una responsabilidad común y deben cooperar para evitar las crisis y disminuir los riesgos. Frente a la dificultad de articular políticas regionales, el TIAR brinda un marco adecuado para la cooperación, lo cual genera beneficios para el conjunto de los países del continente. Quinto, la necesidad de contar con una arquitectura flexible de seguridad permite la complementación entre esquemas colectivos y cooperativos. Por un lado, si bien en el actual contexto mundial es mayor la incidencia de amenazas no tradicionales, éstas pueden llegar a requerir respuestas convencionales, tal como quedó demostrado con la guerra de Afganistán. Además, los requerimientos de un concepto multidimensional de Seguridad Hemisférica no descartan el aspecto militar del mismo, por lo que la región debe contar con algún instrumento que responda en este sentido. Por los motivos enunciados, es mucho más conveniente proceder a una modificación del Tratado, que propiciar su reemplazo por otra institución regional. Esta afirmación no actúa en desmedro de la necesidad de reestructuración del Sistema de Seguridad Hemisférico en general, y de la conveniencia de articular diversos mecanismos subregionales, en procura de contemplar las diversidades existentes entre las unidades del Sistema Interamericano. En el caso concreto que nos convoca, la modificación del TIAR resulta una tarea irrenunciable de cara al nuevo contexto mundial. A fin de actualizar el Tratado, estamos en condiciones de plantear qué cuestiones serían oportunas modificar: - Hacerlo funcional frente a las amenazas de tipo no tradicional, y a un nuevo concepto de Seguridad Hemisférica. Superado el conflicto de la Guerra Fría, con la consecuente eliminación de un enemigo claramente identificable, abatible con métodos convencionales, se torna necesario que el TIAR contemple la incidencia de las amenazas no tradicionales sobre la seguridad regional. De este "El rol del TIAR en el contexto regional post 11-S." 14 modo, el TIAR debe actualizar sus mecanismos de resolución de conflictos que puedan ser provocados por dichas amenazas, dotándolo así de mayor capacidad de respuesta. - Hacer mayor hincapié en sus facilidades de cooperación. Amenazas tales como el narcotráfico, el terrorismo y el crimen organizado (en todas sus variantes) requieren acciones conjuntas para ser abatidas, dado que no son susceptibles de ser enfrentadas en forma unilateral. Por lo tanto, resulta útil destacar el valor del TIAR como ámbito de cooperación, en donde se pueden desarrollar elementos de transparencia y previsibilidad entre los Estados miembro. - Promover la ampliación de los Estados adherentes. De los 34 países que conforman la OEA, sólo 21 han ratificado el Tratado de Rio. No forman parte Canadá, México ni los países del Caribe. Frente a esta realidad, es necesario ampliar el radio de adhesión hacia la mayoría de los países del área, lo cual brindaría mayor legitimidad y margen de acción al Tratado. En este sentido, es importante que los países de la región arriben a un modelo consensuado de institución, en tanto perciban que la misma les es funcional a sus intereses de seguridad. - Mejorar los vínculos del TIAR con la OEA. Desde el nacimiento de ambas instituciones, se las ha catalogado como el brazo militar y el político del Sistema Interamericano, respectivamente. Pero la actual realidad internacional no permite establecer una división tan tajante entre las diversas esferas de acción. La naturaleza de las nuevas amenazas hace necesario el estrechamiento de los nexos entre ambas instituciones, a fin de promover la cooperación, facilitando la articulación de acciones conjuntas. - Proceder a la modificación de los artículos 3, 6 y 9 del Tratado, procurando así una actualización del mismo. En cuanto al Art. 3, podría ser modificado en su carácter netamente estatal (apartándolo de la lógica de la Guerra Fría), para adaptarlo a los nuevos tiempos, y ampliar así su aplicabilidad. Habría que reemplazar la expresión de "ataque armado por parte de cualquier Estado" por otra que posibilite convocar la asistencia recíproca frente a la agresión por parte de cualquier otro actor internacional. Esto permitiría hacer frente no sólo a actores estatales, sino también a unidades tanto subnacionales como transnacionales. En los hechos, es esto lo que ha quedado plasmado en la declaración última contra el ataque terrorista del 11-S. En la práctica, se ha superado el concepto de Estado territorial, y se ha condenado la agresión por parte de un actor transnacional. (A modo de comparación, los países miembros de la OTAN han reinterpretado el principio de asistencia reciproca establecido en el Artículo 5 del Tratado de Washington de 1949, y lo pusieron en marcha como respuesta a la acción del terrorismo internacional). El Art. 6 presenta una importancia modular. Al hacer alusión a otras agresiones que no sean ataques armados, abre la posibilidad de incluir otro tipo de amenaza que atente contra la paz continental. Se torna entonces necesario enfatizar el espíritu de este artículo, para que permita contrarrestar amenazas no tradicionales. Las definiciones de agresión contenidas en el Artículo 9 tienen como denominador común que el origen de las mismas se encuentra en un Estado. A pesar que, en la parte final del artículo, se autoriza al Órgano de Consulta a determinar que otros casos concretos -sometidos a su consideración- constituyen una agresión, habría que procurar la posibilidad de aplicar las reglas y procedimientos establecidos a agresiones cuyo origen no es estatal, considerando la nueva realidad mundial. - Dotarlo de la capacidad de constituir, controlar y poner en funcionamiento una fuerza armada conjunta, para enfrentar las amenazas. Del texto del Tratado se desprende una contradicción entre el establecimiento del principio de la solidaridad regional, en el ejercicio de la legítima defensa colectiva, y el hecho de que ningún Estado parte estará obligado a emplear la fuerza armada sin su consentimiento. A pesar que el Tratado posee los fundamentos políticos que conforman una alianza "El rol del TIAR en el contexto regional post 11-S." 15 militar, previendo el uso de la fuerza armada, carece de disposiciones vinculantes para actuar en tal sentido. Si bien el TIAR ha sido objeto de críticas, por considerar que sus intervenciones respondieron a intereses particulares, creo importante destacar que el problema no es el Tratado en sí mismo, sino las indefiniciones de algunos países a la hora de elaborar políticas conjuntas. Por tal motivo, reemplazar al TIAR por un nuevo instrumento no es solución garantizada, sino que los esfuerzos deben converger hacia la concertación de medidas capaces de neutralizar las amenazas percibidas. De modo tal que el problema no radica en la institución misma, sino en la débil voluntad política de los gobiernos americanos, y ese hecho no se modifica por la creación de nuevas instancias, considerando que no son capaces siquiera de readaptar las existentes. La actual coyuntura de crisis internacional puede ser capitalizada por los países de la región como una oportunidad. Si bien en éstos momentos los Estados Unidos concentran el mayor poderío de toda la historia, la situación de interdependencia global y la naturaleza de las amenazas, obligan al hegemón del norte a cooperar con los gobiernos americanos. Resulta imposible contrarrestar las amenazas no tradicionales de manera unilateral, por lo tanto, haciendo de la necesidad virtud, los Estados Unidos se ven obligados a concertar acciones conjuntas con los demás países del continente. Dado los crecientes vínculos de interdependencia, particularmente en el campo de la seguridad, los Estados se ven constreñidos a cooperar y a comprometer recursos, no sólo con relación a objetivos de seguridad nacional o regional, o en función de consideraciones de balance de poder, sino también en relación a objetivos de seguridad global. De este modo, la proliferación de las amenazas no tradicionales de carácter global (por sus alcances) y transnacional (por su indiferencia ante las distintas formas de frontera que separan un Estado de otro) promueven la generación de nuevas formas de asociación entre los Estados en materia de seguridad. Las ´nuevas amenazas´ no son susceptibles de ser neutralizadas a través de políticas elaboradas por un actor de manera individual, sino que requieren políticas consensuadas. Por tal motivo, a pesar de las críticas de las cuales fue blanco el Tratado, en el sentido de responder a los intereses de la potencia hegemónica, el actual contexto internacional brinda posibilidades de revertir esa tendencia. Los imperativos de cooperación pueden devenir en circunstancias favorables a los intereses de los países de la región, pero tal hecho depende de la voluntad política de los gobiernos, y de la capacidad de extraer de la actual coyuntura de crisis, dividendos concretos para la paz. En este sentido, considero que el momento actual es sumamente oportuno para embarcarse de lleno en la ardua tarea de dotar al TIAR de mecanismos que lo tornen funcional en el nuevo contexto mundial. Esta afirmación no implica que, frente al escenario descripto, el Tratado Interamericano de Asistencia Recíproca sea el único instrumento idóneo para neutralizar las amenazas no tradicionales descriptas. Ya hemos mencionado que la región cuenta con una amplia gama de mecanismos institucionalizados, no únicamente de carácter militar, que conforman el Sistema de Seguridad Hemisférico. Los diversos mecanismos pueden ser aplicados frente a variadas situaciones, que a su vez difieren en grado y en intensidad. Lo que si debe quedar claro es que la región no puede renunciar, o dejar en desuso, a su sistema de seguridad colectiva. La nueva arquitectura de seguridad que se está gestando deberá contar con mecanismos tanto colectivos como cooperativos, lo cual le otorgará la necesaria flexibilidad requerida para responder acorde a cada situación planteada. Las amenazas no tradicionales son, por definición, susceptibles de aplicación de la fuerza militar, por lo que el instrumento que posee la región debe ser reformado, dotando al Tratado de capacidad de respuesta en caso de ser requerido. La imperiosidad de su modificación no viene dada por la obligatoriedad de su uso, sino por la necesidad de contar con un Tratado funcional en caso de ser requerido. Sencillamente, lo que tenemos debe estar en condiciones de ser usado llegado el caso.