Postulación - Conservation Capital in the Americas

EXPLORANDO MECANISMOS FINANCIEROS PARA LA CONSERVACIÓN DE PARQUES
NACIONALES SUPERPUESTOS CON TIERRAS PRIVADAS:
CASO DE COLOMBIA
GUILLERMO ANDRÉS OSPINA1
Una de las estrategias más exitosa de conservación de la biodiversidad in situ ha sido la
declaratoria y administración de ‘áreas protegidas’ dentro de sistemas topológicos particulares,
con el propósito de garantizar la sostenibilidad tanto de procesos ecológicos (genes, especies,
poblaciones, ecosistemas) como de los bienes y servicios ambientales asociados. Esta
conservación de áreas consideradas inicialmente sin-gente como santuarios naturales y prístinos,
propone garantizar la permanencia de la biodiversidad manteniéndola a salvo de las
intervenciones humanas no-racionales, que pudieran poner en riesgo la sostenibilidad de los
objetivos propuestos por la visión técnica y científica de la conservación. Actualmente, la
Unidad Administrativa Especial del Sistema Parques Nacionales Naturales de Colombia integra
54 áreas protegidas bajo cinco categorías de conservación que cubren aproximadamente 11
millones de hectáreas, alrededor del 10 % del territorio nacional (IDEAM 2002).
Muy recientemente sin embargo, se ha llegado a entender con cierta claridad que muchas áreas
consideradas como ‘protegidas’ por el hecho de haber sido declaradas bajo alguna categoría de
conservación estricta, se encuentran amenazadas como resultado de presiones humanas que
provienen tanto desde adentro de las mismas áreas de conservación como desde afuera de estas.
Ante tal realidad, los parques nacionales que llegaron a ser el paradigma de la conservación en el
mundo al considerase como “islas de conservación embebidas en un mar de desarrollo”, han
comenzado a incluir en la concepción de las áreas protegidas el contexto más amplio del cual
hacen parte incluyendo a la gente que directa o indirectamente se beneficia de ellos.
CONSERVACIÓN Y TIERRAS PRIVADAS (OCUPACIÓN) EN LOS PARQUES NACIONALES
En Colombia, los antecedentes de políticas y acciones relacionadas con la conservación del
ambiente datan de más de 60 años. Desde 1941 cuando el país se adhirió a la Convención de
Washington sobre Fauna, Flora y Bellezas Escénicas (Castaño 1996), la delimitación y la
declaratoria de áreas para la protección de los recursos naturales y del medio ambiente ha
recorrido un largo camino (Rodríguez 1998).
Uno de los principales problemas jurídicos y prácticos que enfrenta la administración de las áreas
dentro del SPNN es la ocupación y el uso de la tierra por parte de campesinos y colonos (Ponce
de León 2005, Pinzón 2007). La ocupación que se expresa en la existencia de predios privados
legales y no-legales al interior de las áreas protegidas, ha sido considerada como un problema y
una amenaza para la conservación. Esta percepción obedece a una tradición de pensamiento en la
cual, la delimitación y declaratoria de áreas protegidas excluía los asentamientos y usos humanos
considerados como incompatibles con la conservación de la naturaleza en un sentido estricto
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Guillermo Andrés Ospina es un estudiante en Universidad del Valle, y se puede llegar a [email protected].
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dando lugar a la implementación de estrategias de “saneamiento”, en donde las poblaciones
humanas llegaron a ser consideradas como una enfermedad que debía ser combatida.
La concepción de los colonos y campesinos como una amenaza difundida por la necesidad del
saneamiento, contrasta con las ideas románticas y esencialistas del Noble Salvaje (Redford
1991) o del Nativo Ecológico (Ulloa 2004), que definen a las denominadas ‘culturas
tradicionales’ que viven supuestamente en armonía con la naturaleza como un ejemplo para la
conservación. Y es en este sentido que las culturas tradicionales (pueblos indígenas y
afrodescendientes) hacen parte de la biodiversidad y herencia cultural del planeta en un mundo
amenazado por los procesos de cambio, globalización, homogenización y extinción. Sin
embargo, la valoración negativa persiste en el caso de las sociedades no-indígenas que siguen
siendo percibidos como destructores de la biodiversidad y que deben-ser regulados por el manejo
planificado de la conservación.
Un efecto critico de este planteamiento, es que mientras el tipo de propiedad colectiva
representado por los parques nacionales, los resguardos indígenas o los territorios colectivos de
comunidades afro-descendientes se proponen como el ejemplos paradigmático y modelo a seguir
del papel de la gente en la conservación, la propiedad privada (predios) de los ganaderos
[campesinos o colonos] superpuesta con el área protegida es considerada como una amenaza
para la conservación de la biodiversidad. La propiedad colectiva se presenta como una cualidad
inherente de las denominadas ‘culturas tradicionales’ y del Estado, lo que se valora
positivamente para la conservación. Al contrario, la propiedad privada (no obstante el mandato
constitucional de la función social y ecológica de la propiedad) representa una valoración
negativa para la conservación, una amenaza representada por la ocupación no-planificada del
territorio.
Si bien la tendencia política ha sido hacia el saneamiento de las ocupaciones, esta se ha
transformado en el tiempo hasta la estrategia actual de restauración y relocalización pasando por
las opciones legales de expropiación de predios legalmente constituidos o el desalojo de los no
legales. Aunque los costos del saneamiento efectivo serian enormes, la compra de predios se
considera una alternativa en la normatividad vigente (articulo 111 de la Ley 99 de 1993). Sin
embargo, la solución no debe buscarse solo en la compra de tierras puesto que este mecanismo
aislado no ofrecería garantías claras para la restauración y conservación en un contexto mediado
por profundos conflictos sociales y dinámicas poblacionales marcadas por procesos de
colonización.
AVANCES EN EL TEMA DE CUENTAS AMBIENTALES Y OPCIONES FINANCIERAS PARA LA
CONSERVACIÓN
Los análisis financieros relativos al costo-beneficio y los mecanismos de inversión para la
conservación en Colombia son incipientes. Esto parece obedecer a la conceptualización de los
parques nacionales y zonas de reserva forestal (áreas protegidas) como espacios en los que nodebería haber gente y que proveen a la sociedad (economía) de bienes y servicios ‘gratuitos’ que
son patrimonio de toda la nación. Por este motivo, parece no existir en la lógica del Estado la
necesidad de invertir en la conservación para garantizar la sostenibilidad de la oferta ambiental
sobre valores de bienes y servicios que no han sido calculados y sobre los cuales la única
estrategia clara de intervención es la de vigilar y castigar con una muy limitada efectividad.
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Con base en la filosofía de ‘el que contamina paga’, las políticas ambiéntales han estimado tasas
retributivas e impuestos que son recaudados por el fisco nacional. Como respuesta al interés por
diseñar y aplicar métodos que permitieran conciliar las políticas de desarrollo económico y
ambiental, se creó el Comité Interinstitucional de Cuentas Ambientales –CICA siguiendo una
directriz del Consejo Nacional de Política Económica y Social –CONPES. En el marco del
CICA, se proponen las metodologías para las Cuentas del Gasto en Protección Ambiental, las
Cuentas Físicas de los Recursos Naturales y las Cuentas de Calidad de los Recursos Naturales
con el objetivo general de realizar la integración económica ambiental dentro del marco del
Sistema de Cuentas Nacionales (DANE 2004).
Sin embargo, la actual financiación de los parques nacionales depende en buena parte de
recursos de cooperación internacional y de gestión de proyectos presentados por la UPNN ante la
AID y recursos nacionales como el fondo de regalías del petróleo. Los recursos propios para la
administración de parques es muy limitada y depende de las transferencias provenientes del nivel
central. De acuerdo con Cabrera (2008), el presupuesto de parques nacionales en Colombia
aumentó de 6.700 millones de pesos el año pasado (unos U$ 3.350.000) a 53 mil millones de
pesos (aproximadamente U$ 26.500.000) en el 2008, un incremento muy significativo si se
compara con las cifras de años anteriores.
La compensación o pago por servicios ambientales han llegado a ser un importante tópico en el
debate sobre el manejo de los recursos naturales. Estos servicios han llegado a ser considerados
como efectos positivos externos lo que lleva a pensar que no están incluidos en la toma de
decisiones ni son remunerados. Como consecuencia, no hay suficientes incentivos para que ellos
sean mantenidos sobre unas bases sostenidas o incrementadas proporcionalmente al crecimiento
de la demanda. La premisa básica junto a los esquemas de pago por servicios ambientales es que
estos servicios deberían ser remunerados, y así crear los incentivos para su continua
disponibilidad.
Algunos de los servicios ambientales más importantes son el abastecimiento de agua potable, la
conservación de la biodiversidad, el secuestro de carbón y la protección o mantenimiento del
paisaje. Tanto en su abastecimiento (provisión) como en su uso, cada uno de estos servicios tiene
aspectos de bien público, un recurso de uso común que requiere de la colaboración entre todos o
al menos la mayoría de los usuarios de la tierra en el área respectiva. Además, en términos de
asegurar un flujo de servicios ambientales a través de un manejo adecuado de los recursos
naturales, la acción colectiva es requerida (Wittmer 2005: 16).
La directriz nacional sobre áreas protegidas como responsabilidad de una gran cantidad de
actores públicos y privados y en general de la sociedad civil está consignada en el documento de
política “Estrategias para un Sistema Nacional de Áreas Naturales Protegidas” (1998). El
objetivo de esta política es asegurar la conservación de la biodiversidad nacional, así como la
diversidad cultural y los bienes y servicios asociados a esta, por medio del establecimiento de
áreas naturales protegidas, teniendo en cuenta no solo la enorme riqueza natural del país y su
estado crítico de conservación, sino también la multiplicidad de actores que deberían estar
comprometidos en salvaguardar el patrimonio natural y cultural de territorio nacional. El
instrumento de política convoca a la participación de todos los actores y en cada uno de los
niveles de gestión del gobierno local, regional y nacional, así como desde la perspectiva pública,
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privada y comunitaria, la sociedad civil, los municipios, las Corporaciones Autónomas
Regionales (CAR), Departamentos Administrativos de Medio Ambiente y los demás miembros
del Sistema Nacional Ambiental (SINA) (Andrade 2005).
La propuesta Currie-Alder (2006) sugiere que “el espacio geográfico de las áreas protegidas debe
estar asociado con un espacio social en el cual diferentes actores sociales estén comprometidos
en un proceso de dialogo deliberativo con respecto al futuro del parque, sus recursos y sus roles
individuales en aquel futuro. Más que parques convertidos en propiedad privada o
desarrollándose hacia un sistema de acceso abierto, la existencia de tal espacio social abre
oportunidades para que los actores sociales negocien nuevos arreglos para repartir el poder y las
responsabilidades (Smajgl y Larson 2006).
De esta manera, el enfoque de cercar y multar que se ha traducido en formas de control y
vigilancia ha dado lugar a las estrategias de seguimiento y monitoreo de la biodiversidad,
pasando de la búsqueda de culpables a la asignación de responsabilidades y de los mecanismos
de castigo a la estrategia de la compensación que deben ser explorados en términos de buscar
alternativas financieras que permitan la sostenibilidad de los parques en un contexto de equidad y
redistribución de los beneficios que generan para la sociedad entera.
REFERENCIAS CITADAS
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Protegidas. Colección Lineamientos para la Gestión en Parques Nacionales Naturales.
Panamericana Formas e Impresos S.A. Bogota.
Cabrera Galvis, Mauricio (2008). Los costos del conflicto interno. El País, domingo 6 de abril de
2008. Pp. 21.
Castaño, Carlos. 1996. Análisis retrospectivo de la gestión del Sistema de Parques Nacionales de
Colombia. Plan Nacional Director del Sistema de Parques Nacionales y otras áreas protegidas.
Programa Nacional de Ecosistemas Estratégicos. Impresión Escala.
Currie-Alder, Bruce. 2006. Beyond conservation: Embedding parks in development. The
Common Property Resource Digest. No. 76. Quarterly Publication of the International
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DANE 2004. Documento Metodológico de la Cuenta Satélite de Medio Ambiente. Boletines de
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IDEAM 2002a. Sistema de Información Ambiental para Colombia (SIAC). www.ideam.gov.co
Ponce de León, Eugenia. 2005. Consideraciones jurídicas frente a la ocupación de áreas
protegidas por comunidades campesinas. Bases técnicas y legales de la Política de Participación
Social en la Conservación. Parques Nacionales Naturales de Colombia. Panamericana S.A.
Bogota, Colombia.
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Pinzón, Juan Manuel. 2007. Documento de propuesta de política que aborde de manera integral
la problemática de ocupación y tenencia al interior de las áreas del Sistema de Parques
Nacionales Naturales. Grupo Jurídico Parques Nacionales Naturales. Bogota, Colombia.
Redford, Kent 1991. The ecologically noble savage. Cultural Survival Quaterly 15(1): 46-48.
Rodríguez, Becerra Manuel. 1998. Reforma Ambiental en Colombia. Anotaciones para la
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Smajgl, Alex y Larson, Silva. 2006. Adapting rules for sustainable resource use. CSIRO
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Ulloa, Astrid 2004. La construcción del nativo ecológico. Complejidades, paradojas y dilemas
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Wittmer, Heidi. 2005. Managing the commons: payment for environmental services. En: Merino,
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CSMSS, The Christensen Fund, Ford Foundation, SEMARNAT, INE. México.
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