Lineamientos para la elaboración de un Proyecto de Ley del
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PROYECTO DE LEY La congresista GLORIA RAMOS PRUDENCIO, los parlamentarios y parlamentarias que suscriben, en ejercicio del derecho de iniciativa que le confiere el Artículo 107º de la Constitución Política del Perú y los artículos 22º, literal c y 75º del Reglamento del Congreso de la República; presentan a consideración del Congreso de la República, el siguiente proyecto de ley: LEY QUE REGULA LA ACTIVIDAD DE LOS RECICLADORES EXPOSICIÓN DE MOTIVOS ANTECEDENTES El presente proyecto de ley, ha sido elaborado con la participación activa de los representantes de las asociaciones dedicadas a la actividad del reciclaje de residuos sólidos, agrupadas en el Movimiento Nacional de Recicladores del Perú, con el apoyo de la institución Ciudad Saludable; cuyas opiniones han sido recogidas en grupos de trabajo con la participación de representantes de la Defensoría del Pueblo, el Ministerio del Medio Ambiente, la Municipalidad de Lima, entre otros. La actividad del reciclaje constituye un componente del manejo ambiental de los residuos sólidos. Se considera como una “técnica de reaprovechamiento”, de conformidad con la Décima Disposición Complementaria, Transitoria y Final de la Ley N° 27314. El artículo 14° de la misma Ley lo incluye dentro de los componentes de un sistema para la gestión de los residuos sólidos el cual, como sistema, debe fomentar el reaprovechamiento de los mismos1. Aunque la Ley General de Residuos Sólidos definió como lineamiento de política el desarrollar y usar tecnologías, métodos, prácticas y procesos de producción y comercialización que favorezcan el reaprovechamiento de los residuos sólidos 2, no se han implementado aún políticas públicas que permitan concretarlo. La misma norma encargó a las Municipalidades la tarea de implementar progresivamente programas de segregación en la fuente y la recolección selectiva de los residuos sólidos en todo el ámbito de su jurisdicción, facilitando su reaprovechamiento3, lo cual hasta el momento sigue siendo un objetivo a lograr. No obstante las deficiencias del marco institucional y la ausencia de políticas públicas que favorezcan el reaprovechamiento, en el Perú, de forma similar a otros países de la región, se ha generado un mercado de reciclaje de dimensiones considerables. Según estimaciones Numeral 6, artículo 4° de la Ley N° 27314. Numeral 5, artículo 4° de la Ley N° 27314. 3 Numeral 12, artículo 10° de la Ley N° 27314. 1 2 realizadas sobre la base de estudios locales realizados por la ONG Ciudad Saludable, se calcula que hay más de 100 mil personas dedicadas al reciclaje, que estarían recuperando alrededor de 292,000 toneladas de residuos por año4. No obstante, la mayor parte de estas personas desarrollan sus actividades bajo condiciones inadecuadas, de alto riesgo para su integridad física y su salud mental, asumiendo individualmente fuertes costos económicos (bajos ingresos, amenaza a sus instrumentos y capital de trabajo) sociales (estigma social y persecución pública) y personales (riesgo a su salud, y condiciones laborales inadecuadas). En este contexto varias municipalidades y entidades de la sociedad civil, incluyendo diversas ONG e instituciones públicas, en coordinación con el Movimiento Nacional de Recicladores del Perú (MNRP), promueven iniciativas para fortalecer al sector de recicladores, promoviendo la inclusión económica y social de los recicladores, para ello fomenta la recolección selectiva en domicilios, instituciones educativas, establecimientos comerciales y oficinas públicas y privadas. Esto permitiría el desarrollo de mecanismos de comercialización más justos, la capacitación técnica conjuntamente con instituciones educativas de formación técnica superior, el financiamiento de las actividades del reciclaje, y el propio fortalecimiento del movimiento nacional de recicladores y la incidencia en las políticas públicas locales y nacionales. Sin embargo, los esfuerzos señalados deben ser complementados y potenciados mediante un marco institucional de alcance nacional que enfrente de forma integral los problemas señalados, y efectivice los lineamientos consagrados en la Ley General de Residuos Sólidos. El presente documento propone la exposición de motivos para la Ley del Reciclador, como instrumento que cumpla con las funciones arriba señaladas. FUNDAMENTOS ECONÓMICOS Y SOCIALES Análisis del Sector y de la Cadena de Valor en que se Inserta el Negocio Inclusivo del Reciclaje Identificación del sector y sub sector El Negocio Inclusivo del Reciclaje, corresponde a los sectores: Industria Manufacturera e Industria Metalúrgica, y para el presente estudio se analizarán los siguientes sub sectores: Sector Industria Manufacturera Industria Manufacturera Industria Metalúrgica Industria Metalúrgica 4 Sub Sector CIIU Industria del papel y cartón 3411 Industria de productos plásticos Industria básica de hierro y acero Industria básica de metales no ferrosos 3560 371 372 Información proporcionada por la ONG Ciudad Saludable. 2 Cadena de Valor Las cadenas de valor correspondientes a los residuos presentan la siguiente dinámica: los residuos son recuperados de las viviendas, comercios, centros educativos, empresas privadas, instituciones públicas, mercados, espacios públicos y otros del ámbito municipal. Dentro del ámbito municipal son recuperados de fábricas, fundiciones y diversas industrias, las cuales generan volúmenes importantes de residuos como desechos de su producción y de sus actividades. En un primer nivel, los residuos son recuperados por los recicladores informales, o recogidos por empresas comercializadoras contratadas para ese fin. Los recicladores informales venden sus productos a los acopiadores minoristas formales e informales quienes a su vez, los venden a los comercializadores mayoristas y a depósitos informales. Los comercializadores mayoristas son los principales proveedores de residuos de las industrias, las cuales prefieren adquirir dichos insumos de empresas formales y en volúmenes considerables. Respecto al mercado externo, algunas empresas comercializadoras formales minoristas y mayoristas, se dedican también a la exportación de residuos sólidos, así como algunas fábricas que exportan los desechos de su producción. Estos residuos son empleados por las industrias como un insumo productivo, el cual, mayormente, combinan con materia prima virgen, o son exportados como desechos o desperdicios para ser empleados como insumos. Papel reciclado A nivel mundial, la principal fuente de fibras para hacer pulpa son los troncos y astillas de madera. Algunos tipos de pasta se producen empleando otros materiales menos comunes, tales como pelusa de algodón, bagazo5, bambú y fibras sintéticas y papel reciclado. Para la fabricación de papel a partir de insumos reciclados, se seleccionan papeles bond y papeles estucados ya impresos o escritos en cuadernos, libros, revistas y otros, a los cuales se les extrae la tinta de la fibra y una vez destintados, se reutilizan para producir nuevos papeles, sustituyendo de este modo a la celulosa o fibra virgen, lo que contribuye a la conservación de la naturaleza a través de un menor requerimiento de madera y otros recursos. Los tipos de papel que más frecuentemente son reutilizados son: papel bond, papel couché, papel periódico, papel mixto (de primera y segunda), carablanca, papel de revistas y de guías telefónicas. 5 Obtenido de la caña de azúcar, el bagazo es en una importante materia prima fibrosa para la producción de pulpa en el Perú. Es un material mucho más sencillo que la madera para la impregnación, cocción y separación de las fibras. 3 Cartón reciclado El cartón es clasificado como cartón de primera, es decir, usado pero sin contaminar, y de segunda, es decir, contaminado, pero que puede ser reutilizado. En la reutilización del cartón como insumo es importante también la cantidad de fibra del residuo, pues a mayor cantidad de fibra, puede ser reutilizado un mayor número de veces. Algunas fábricas emplean el 100% de cartón reciclado como materia prima. El cartón reciclado se emplea para la fabricación de papel kraft, papel bulky, cartones liner, cartones corrugados y otros productos. Plástico pet reciclado El pet o poli etilentereftalato es un tipo de plástico, es transparente, ligero, resistente y totalmente reciclable. Se estima que el 75% del reciclado mundial de pet se transforma en fibra poliéster, la cual se emplea para producir frazadas, alfombras de automóviles y pisos, rellenos de casacas, bolsas de dormir y edredones, mientras que el 25% restante va a láminas y monofilamentos. Otros plásticos En el caso del plástico, su reciclaje es casi totalmente informal. Existe una amplia diversidad de plásticos, pero sólo algunos de ellos son reciclables. Los residuos plásticos más empleados como insumos son: polipropileno, poliestireno, pvc, plástico mezclado, entre otros. Los plásticos reciclados se emplean mayormente para la fabricación de tuberías de pvc, para inyección (juguetes y otros) o soplado (bolsas o botellas). El polietileno se emplea en la fabricación de baldes, galoneras y otros, el poliestireno se utiliza en la producción de juguetes, tacos para zapatos, pegamentos y botones, mientras que el pvc es usado para fabricar suelas de calzado, mangueras y tuberías. Es importante mencionar que el plástico reciclado pierde importantes características generando productos de menor calidad en cuanto a resistencia, durabilidad, flexibilidad, uniformidad del color, entre otros, por lo cual las fábricas de plásticos más grandes prefieren emplear sólo material virgen. Chatarra y Metal Reciclado La chatarra puede ser pesada como la proveniente del hierro y plomo, o liviana como es el caso del aluminio ligero, las latas y otros. Los residuos de los metales se cotizan en el mercado a mayores precios que otros residuos, sin embargo, no es muy frecuente encontrarlos entre los residuos de los domicilios y oficinas. 4 Los principales abastecedores de residuos son las empresas mineras, empresas de electricidad y similares, las cuales los venden como desechos de su producción, así como los talleres, empresas que dan de baja vehículos, ferrocarriles, barcos, buques, entre otros. Los residuos de metales más comercializados en el mercado nacional son la chatarra de fierro, aluminio, bronce, cobre, manganeso, acero inoxidable, plomo, antimonio, así como latas y hojalatas. El Perú exporta residuos de metales como desechos y desperdicios de antimonio, aluminio, acero y cobre. 5 Cuadro 1 Cadena de Valor: Papel Reciclado Oferta del Residuo Generadores de Papel Reciclado Ámbito Municipal Domicilios Empresas privadas Mercados Instituciones públicas Espacios públicos Comercios Centros educativos Ámbito No Municipal Fábricas de papel que venden los desechos de su producción Canales de Distribución Minoristas Canales de Distribución Mayoristas Demanda del Residuo Trabajadores Informales Comercializadores Minoristas Comercializadores Mayoristas de Papel Reciclado Mercado Nacional Segregadores (buzos, tricicleros) Acopiadores minoristas informales Comercializadores minoristas formales Empresas comercializadoras de residuos sólidos - EC-RS Fábricas de papel Recolectores Mercado Externo Exportadores de papel reciclado Depósitos mayoristas informales Imprentas y gráficas Nivel Nacional: MARCO REGULADOR Nivel regional: Nivel local: CONAM, Ministerio de Salud ( DIGESA), Ministerio de la Producción Gobiernos regionales Municipalidades provinciales y distritales 6 Cuadro 2 Cadena de Valor: Cartón Reciclado Oferta del Residuo Domicilios Empresas privadas Mercados Canales de Distribución Mayoristas Demanda del Residuo Trabajadores Informales Comercializadores Minoristas Comercializadores Mayoristas Mercado Nacional Ámbito No Municipal Segregadores (buzos, tricicleros) Recolectores Empresas comercializadoras de residuos sólidos - EC-RS Depósitos mayoristas informales Fábricas de papel y cartón Desperdicios de cartón de las industrias Acopiadores minoristas informales Comercializadores minoristas formales Generadores de Cartón Reciclado Ámbito Municipal Canales de Distribución Minoristas Instituciones públicas Espacios públicos Comercios Centros educativos MARCO REGULADOR Nivel Nacional: Nivel regional: Nivel local: CONAM, Ministerio de Salud ( DIGESA), Ministerio de la Producción Gobiernos regionales Municipalidades provinciales y distritales 7 Cuadro 3 Cadena de Valor: Plástico Pet Reciclado Oferta del Residuo Generadores de Plástico Pet Reciclado Ámbito Municipal Domicilios Empresas privadas Mercados Instituciones públicas Espacios públicos Comercios Ámbito No Municipal Desperdicios y botellas con fallas de fábricas embotelladoras Canales de Distribución Minoristas Canales de Distribución Mayoristas Demanda del Residuo Trabajadores Informales Comercializadores Minoristas Comercializadores Mayoristas Mercado Nacional Segregadores (buzos, tricicleros) Acopiadores minoristas informales Comercializadores minoristas formales Empresas comercializadoras de residuos sólidos - EC-RS Depósitos mayoristas informales Fábricas de fibra poliéster PET Recolectores Empresas recicladoras de plástico Mercado Externo Expotadores de plástico PET reciclado Fábricas de plástico que usan plástico Pet reciclado como insumo Desperdicios de la producción de fábricas de plásticos Centros educativos MARCO REGULADOR Nivel Nacional: Nivel regional: Nivel local: CONAM, Ministerio de Salud ( DIGESA), Ministerio de la Producción Gobiernos regionales Municipalidades provinciales y distritales 8 Cuadro 4 Cadena de Valor: Otros Plásticos Reciclados Oferta del Residuo Generadores de Plásticos Reciclados Ámbito Municipal Domicilios Empresas privadas Mercados Instituciones públicas Ámbito No Municipal Canales de Distribución Minoristas Trabajadores Informales Comercializadores Minoristas Comercializadores Mayoristas Segregadores (buzos, tricicleros) Acopiadores minoristas informales Comercializadores minoristas formales Empresas comercializadoras de residuos sólidos - EC-RS Depósitos mayoristas informales Recolectores Desperdicios de la producción de fábricas de plásticos Canales de Distribución Mayoristas Espacios públicos Demanda del Residuo Mercado Nacional Mercado Externo Fábricas de productos plásticos que usan plástico reciclado como insumo - Fábricas de productos plásticos que exportan los desechos de su producción - EC-RS con autorización para exportar residuos Comercios Centros educativos MARCO REGULADOR Nivel Nacional: Nivel regional: Nivel local: CONAM, Ministerio de Salud ( DIGESA), Ministerio de la Producción Gobiernos regionales Municipalidades provinciales y distritales 9 Cuadro 5 Cadena de Valor: Chatarra y Metales Reciclados Oferta del Residuo Generadores de Chatarra y Metales Reciclados Ámbito Municipal Domicilios Empresas privadas Mercados Instituciones públicas Espacios públicos Comercios Canales de Distribución Minoristas Trabajadores Informales Ámbito No Municipal Segregadores (buzos, tricicleros) - Empresas mineras - Fundiciones Recolectores - Desechos de fábricas que emplean metales como insumos Canales de Distribución Mayoristas Comercializadores Minoristas Acopiadores minoristas informales de diversos residuos Comercializadores minoristas formales Comercializadores Mayoristas Empresas comercializadoras de residuos sólidos - EC-RS Depósitos mayoristas informales de diversos residuos Chatarreros formales e informales Chatarreros formales e informales Centros educativos Demanda del Residuo Mercado Nacional Mercado Externo - Fundiciones - Empresas dedicadas a la fabricación de productos metálicos - Fundiciones y empresas dedicadas a la fabricación de productos metálicos - EC-RS con autorización para exportar residuos Talleres de mecánica MARCO REGULADOR Nivel Nacional: Nivel regional: Nivel local: CONAM, Ministerio de Salud ( DIGESA), Ministerio de la Producción Gobiernos regionales Municipalidades provinciales y distritales 10 Actores de la cadena Los actores de la cadena productiva del Negocio Inclusivo del Reciclaje se presentaron en los Cuadros 1, 2, 3, 4 y 5 y son los siguientes: - Generadores de residuos sólidos Trabajadores informales Comercializadores minoristas Comercializadores mayoristas Industrias nacionales Exportadores de residuos Marco regulador: gobierno nacional, regional y local. Gobernabilidad de la cadena La cadena productiva correspondiente al negocio de los residuos sólidos, se sustenta en la demanda proveniente de las industrias, las cuales emplean los residuos como insumos en su producción, esto debido a la escasez de materias primas, al menor precio de los residuos respecto a la materia prima virgen y a la tendencia mundial de reutilizar recursos en favor del medio ambiente. Los residuos constituyen insumos de bajo costo y fácil obtención y si cumplen con determinadas características (como calidad de fibra, bajo nivel de contaminación, entre otros), pueden ser reutilizados en los procesos de fabricación de nuevos productos. Eslabones críticos de la cadena Los eslabones críticos de la cadena son: a) b) c) d) Generación de residuos sólidos; Comercialización y distribución de los residuos sólidos (minorista y mayorista); Transformación (industrias); y Exportación. Márgenes de ganancia promedio por cada eslabón El Cuadro 6 resume los precios promedio recibidos por cada eslabón de la cadena por residuo, en los cuales se ha determinado la media entre los precios mínimos y máximos recibidos por cada eslabón, según lo manifestado por los recicladores, comercializadores minoristas, empresas comercializadoras mayoristas y fábricas. Los precios se presentan por cada cadena de valor: del papel, cartón, plástico pet, otros plásticos y chatarra y metales, reciclados. En el Cuadro 6 se observa que la primera columna corresponde al precio pagado por los comercializadores minoristas a los trabajadores informales (recolectores y segregadores). En la segunda columna se observan los precios pagados por los comercializadores 11 mayoristas a los minoristas, mientras que la tercera columna corresponde a los precios que los comercializadores mayoristas reciben por los residuos que venden a las fábricas. Cuadro 6 Precios Promedio sin IGV de los Residuos (En Nuevos Soles por Kilo) Tipo de Papel Papel archivo Papel mixto Papel carablanca Papel periódico Guías telefónicas Cartón Plástico pet Bolsas de polietileno Plástico duro (pvc) Plástico mezclado (PE, PP, PS) Hojalata Chatarra de fierro Chatarra de aluminio Chatarra de bronce Chatarra de cobre Chatarra de plomo Chatarra de antimonio Chatarra de manganeso Chatarra de acero Precio pagado por los minoristas a los recicladores 0,75 0,15 0,70 0,15 0,10 0,15 0,80 0,60 1,00 Precio pagado por los mayoristas a los minoristas 0,75 0,20 0,70 0,18 0,15 0,25 1,20 0,70 Precio pagado por las fábricas a los mayoristas 0,36 0,80 0,30 0,40 1,50 0,80 0,20 0,40 3,00 6,00 7,00 2,00 0,50 0,60 3,50 10,00 9,80 4,00 1,00 2,00 1,00 6,00 6,00 De acuerdo a los precios presentados en el Cuadro 6, existen algunos residuos que no son consumidos por las fábricas más importantes, si no que son directamente exportados como es el caso del plástico pet y diversos metales, o son comprados por pequeñas fábricas, situación que es más frecuente entre las pequeñas fábricas de plásticos que compran plástico duro y mezclado a los recicladores o a los acopiadores minoristas. Las bolsas de polietileno las emplean para la exportación de plástico pet peletizado. Es importante señalar que algunos residuos son adquiridos por los comercializadores mayoristas de los desechos de la producción de las fábricas. Y en el caso de determinados metales, no son recolectados por los recicladores si no que son comprados por chatarreros mayoristas y minoristas directamente de las minas, empresas eléctricas y similares. Los residuos más solicitados por las industrias de Lima para la fabricación de bienes en el país son: el cartón, el papel periódico, el papel carablanca y el plástico pet así como diversos metales que son comprados por las fundiciones para venderlas a las siderúrgicas. 12 Las fábricas pagan mayores precios y exigen entre otros requisitos: la presentación de factura, en los que se añade el impuesto general a las ventas (IGV), especificaciones en la calidad de insumos y pedidos mínimos en toneladas. Por estas exigencias las fábricas prefieren tratar directamente con comercializadores mayoristas formales. Los márgenes de ganancia promedio por cada eslabón se han determinado a partir de sus respectivas cadenas de valor, y se detallan en el Cuadro 7. Cuadro 7 Margen por Kilo de Residuo (En Nuevos Soles por Kilo) Tipo de Papel Papel archivo Papel mixto Papel carablanca Papel periódico Guías telefónicas Cartón Plástico pet Bolsas de polietileno Plástico duro (pvc) Plástico mezclado (PE, PP, PS) Hojalata Chatarra de fierro Chatarra de aluminio Chatarra de bronce Chatarra de cobre Chatarra de plomo Chatarra de antimonio Chatarra de manganeso Chatarra de acero Margen recibido por los recicladores 0,75 0,15 0,70 0,15 0,10 0,15 0,80 0,60 Margen Margen recibido por los recibido por las minoristas fábricas 0,00 0,05 0,16 0,00 0,10 0,03 0,12 0,05 0,10 0,15 0,40 0,30 0,10 1,00 0,80 0,20 0,40 3,00 6,00 7,00 2,00 1,00 0,30 0,20 0,40 0,50 4,00 2,80 2,00 1,00 6,00 6,00 De acuerdo al Cuadro 7, los recicladores son los que reciben el margen más alto por unidad residuo dentro de la cadena. Esto se debe a que no otorgan ningún pago a los generadores por los residuos que recogen. Sin embargo, es importante señalar que los recicladores dedican muchas horas a su labor, a pesar de lo cual recolectan volúmenes reducidos y una 13 parte de los residuos que obtienen no pueden ser vendidos debido a que están altamente contaminados o no cuentan con ningún valor económico. En el caso de los comercializadores minoristas reciben un menor margen por unidad que los recicladores pero acopian los residuos de varios recicladores y sólo compran aquellos residuos que sí presentan valor comercial. Los comercializadores mayoristas, a su vez, se abastecen de los residuos vendidos por varios acopiadores minoristas. En el caso de los comercializadores mayoristas formales se abastecen tanto de minoristas formales como informales, en este último caso, efectúan la retención respectiva. Cabe señalar que los márgenes presentados en el Cuadro 7 son precios promedio, entre los precios mínimos y máximos, por lo cual un residuo más contaminado recibirá un menor precio y por otro lado, los residuos que han sido limpiados, transformados y/o compactados de acuerdo a las exigencias de los compradores recibirán los mejores precios. Las empresas encuestadas consideran que la mayor utilidad en la cadena permanece con los minoristas informales y los mayoristas formales e informales. Los minoristas formales enfrentan altos costos y bajo margen, por lo cual les resulta difícil competir con los minoristas informales. En el caso de los mayoristas formales, son empresas que obtienen buenos precios de compra debido a que tienen acceso a los residuos y desechos de la producción de grandes fábricas y a su vez, obtienen buenos precios por los residuos que venden directamente a las fábricas y/o exportan al mercado internacional. El siguiente cuadro presenta los volúmenes de residuos en toneladas manejados mensualmente por los comercializadores minoristas y mayoristas: Cuadro 8 Volúmenes Comercializados de Residuos (ton) Pequeños Comercializadores Comercializadores acopiadores Minoristas Mayoristas Papel y cartón Menor a 10 ton 10 – 50 Más de 50 ton Plásticos Menor a 5 ton 5 – 20 Más de 20 ton Metales Menor a 15 ton 15 – 100 Más de 100 ton Fuente: Mecanismos para el Funcionamiento de una Bolsa de Residuos como un Aporte a la Gestión Ambiental de Residuos (IPES, 2002). Residuo De acuerdo a la información proporcionada por los exportadores de residuos entrevistados, los precios FOB del plástico PET y el acero inoxidable son los siguientes: 14 Cuadro 9 Precios FOB de los Residuos (US$/ton) Residuo Plástico pet Acero inoxidable Fuente: Entrevistas a exportadores de residuos Precio FOB 750 2 100 Grado actual de competitividad La cadena productiva del negocio del reciclaje compite, y en algunos casos, se complementa con las cadenas productivas de las materias primas en estado virgen empleadas para la fabricación de productos de papel, cartón, plásticos y metal. La ventaja comparativa de los insumos reciclados respecto a los insumos en estado virgen es el menor precio, lo cual abarata los costos de producción. Como materia prima, los residuos pueden sustituir al material virgen, o combinarse con dicho material en los procesos productivos. Sin embargo, la proporción de fábricas que emplea residuos como insumos es, en general, reducida respecto al total de industrias que producen papel, cartón, plásticos y metales. El Cuadro 10 presenta la matriz FODA del negocio de reciclaje, en el cual se presentan las oportunidades y amenazas del reciclaje de recursos, así como las fortalezas y debilidades de los residuos respecto al material virgen. Cuadro 10 Matriz FODA del Negocio del Reciclaje Oportunidades Amenazas La escasez de recursos obliga a las Bajo nivel de conocimiento de las empresas a buscar fuentes empresas sobre el empleo de alternativas de abastecimiento. materiales reciclados en su Tendencia mundial al ahorro en el producción. uso de recursos naturales. Necesidad de adaptación de los Tendencia mundial a emplear procesos productivos de las insumos ecológicos y a consumir empresas para el uso de insumos productos ecológicos. reciclados. Incremento continuo de los precios Bajo nivel de segregación de los internacionales de las materias residuos en fuente de origen primas. (viviendas, empresas, fábricas y otros). Fortalezas Menor precio de los residuos respecto a la materia prima virgen. Debilidades Escasez de abastecimiento continuo. Falta de estandarización en la calidad de los residuos. Los residuos sólidos pierden ciertas propiedades que sí posee la materia prima en estado virgen. 15 El fortalecimiento y crecimiento de la cadena implica la integración vertical de la cadena del reciclaje que se inicia con la recuperación de los residuos, a través de la segregación de los mismos en sus fuentes de origen (viviendas, comercios, industrias y otras fuentes), con lo cual se incrementa el volumen de residuos que pueden ser reutilizados, al reducirse su grado de contaminación. Por el lado de los proveedores, se requiere la recolección adecuada de los residuos, mientras que los comercializadores deben contar con el equipamiento necesario para la clasificación y procesamiento de los mismos. La demanda de los residuos proviene de las industrias, las cuales pueden adaptar sus procesos a fin de incrementar el porcentaje de los insumos reciclados que consumen, o a emplear insumos reciclados, si aún no los emplean. arco regulatorio A continuación se presenta el marco regulatorio en el cual opera el negocio inclusivo del reciclaje. Ley General del Ambiente - Ley N° 28611: norma ordenadora del marco normativo legal para la gestión ambiental en el Perú. La protección del ambiente está a cargo del Sistema Nacional de Gestión Ambiental, cuyo órgano rector es el Consejo Nacional del Ambiente – CONAM. Ley General de Residuos Sólidos – Ley Nº 27314, y su Reglamento: Decreto Supremo Nº 0572004-PCM: establecen los derechos y obligaciones de la sociedad en su conjunto, para asegurar una gestión y manejo de los residuos sólidos, sanitaria y ambientalmente adecuada. Según estos dispositivos legales, las actividades de comercialización de residuos sólidos sólo puede ser realizadas por empresas registradas en DIGESA como Empresas Comercializadoras de Residuos Sólidos (EC-RS). Ley de Promoción y Formalización de la Micro y Pequeña Empresa – Ley Nº 28015: tiene por objeto la promoción de la competitividad, formalización y desarrollo de las micro y pequeñas empresas - Mype. Además promueve la agremiación y asociatividad como estrategia de fortalecimiento de las Mypes. Esta Ley define como micro y pequeñas empresas a aquellas personas naturales y jurídicas que se caracterizan por: Tener de uno a 10 trabajadores para el caso de las microempresas, y de uno a 50 trabajadores para el caso de las pequeñas empresas. Tener un nivel de ventas inferior a las 150 unidades impositivas anuales, en el caso de las microempresas, y hasta 850 UITs para las pequeñas empresas. Clasificación del tipo de emprendimiento El nivel de formalidad a nivel de recicladores y acopiadores minoristas de residuos sólidos es mínimo. Existe una fuerte resistencia de este grupo de trabajadores y acopiadores a formalizarse, por lo cual está en marcha un proyecto de Reglamento de Manejo Selectivo de Residuos Sólidos con Fines de Reaprovechamiento por Personas Naturales. 16 El tipo de emprendimiento propuesto consiste en que los trabajadores informales de residuos sólidos constituyan microempresas de residuos sólidos, las cuales a su vez, se organizarán con otras microempresas para la conformación de asociaciones de recicladores. De este modo, si a nivel de microempresas se puede mantener la informalidad, a nivel de asociaciones de recicladores, sí estarán formalizados y pueden registrarse en Digesa y desempeñarse como Empresas Comercializadoras de Residuos Sólidos (EC-RS). Sin embargo, el reto del proyecto es que se lleguen a constituir micro y pequeñas empresas formales de residuos sólidos dentro de cada asociación. Descripción de los dueños/accionistas del negocio inclusivo. Se conforman micro y pequeñas empresas formales de residuos sólidos cuyos propietarios son los recicladores. A su vez, estas empresas forman parte de una asociación y operan como tal. Las decisiones se toman al interior de cada empresa, las cuales cuentan con representantes para las decisiones a tomarse a nivel de asociación. Las empresas de residuos sólidos pueden constituirse como sociedades anónimas cerradas sin directorio o como sociedades de responsabilidad limitada. Estas asociaciones operarán como empresas comercializadoras minoristas de residuos sólidos (EC-RS) y tratarán directamente con las industrias y EC-RS mayoristas. Grado de fragilidad en la participación de los pobladores de escasos recursos en la cadena La fragilidad de la participación de los recicladores en la cadena productiva del reciclaje tiene su origen en la informalidad con la que actúan, su escaso conocimiento del funcionamiento del mercado, y la ausencia de estructuras organizativas y/o asociativas, por lo que su poder de negociación dentro de la cadena es casi nulo, encontrándose sujetos a las reglas establecidas por los siguientes niveles de la cadena, principalmente acopiadores minoristas y comercializadores mayoristas. En el caso de las fábricas más importantes optan por comprar directamente a los comercializadores mayoristas, pues exigen la presentación de facturas, por lo que, en su mayor parte, no interactúan directamente con recicladores. Otro factor que afecta esta cadena es la desconfianza entre los distintos niveles en especial con los recicladores, Los acopiadores minoristas y mayoristas manifiestan que les ha resultado difícil retener a los recicladores como proveedores continuos, y que el brindarles incentivos como uniformes, triciclos, herramientas, adelantos en dinero y otros, no les garantizan que los recicladores los abastezcan en forma exclusiva. Esta desconfianza se extiende además entre los mismos recicladores, los cuales prefieren trabajar a nivel individual o familiar, en vez de asociarse con otros recicladores. 17 Por otro lado, los recicladores mantienen un rol marginal frente a las municipalidades, las cuales ven su labor como una amenaza a la limpieza de la ciudad y a la seguridad del distrito. Análisis de las personas de bajos ingresos que han escalado de un eslabón a otro mediante su participación en el negocio Dentro del eslabón correspondiente a los recicladores o trabajadores informales de residuos sólidos se identifican dos grupos: i) aquellos que se encuentran en una situación muy vulnerable, pues recolectan los residuos de los botaderos, puntos de acumulación de basura y en las calles; ii) y un grupo que cuenta con puntos fijos de recolección, donde pueden tener acceso a residuos de mejor calidad y precio, como residuos de oficinas, empresas y fábricas. Este último grupo de recicladores puede ascender al siguiente eslabón de la cadena del reciclaje convirtiéndose en acopiadores minoristas informales, caracterizados por continuar con sus labores de recolección e involucrar en ella a su familia y a otros trabajadores informales a quienes compran los residuos que recolectan. Los acopiadores informales generalmente cuentan con un centro de almacenamiento en sus casas, y mantienen contacto directo con otros acopiadores informales y con comercializadores mayoristas. El paso al siguiente eslabón lo conforman los acopiadores minoristas que cuentan con algún capital para comprar los residuos a otros acopiadores minoristas informales. Estos acopiadores disponen de equipos para la transformación de los residuos, y forman depósitos, que pueden convertirse en centros de acopio informales que compran y venden residuos al por mayor, o constituirse en empresas minoristas o mayoristas formales, pudiendo estar asociados con otros acopiadores minoristas. 18 OBJETIVOS DE POLÍTICA Por lo antes mencionado, el proyecto de Ley que presentamos tiene los siguientes objetivos de política: incentivos a la segregación en la fuente, incentivos para la formalización, afirmación de la esfera de derechos y obligaciones de los recicladores, y comunicación de la política pública. a) Incentivos formales e informales a la segregación en la fuente: constituye un objetivo crucial para el eficiente funcionamiento del sistema de manejo de los residuos sólidos la segregación en la fuente, tanto en lo que concierne a los residuos sólidos municipales como a los no municipales (no peligrosos). Las entidades del sector público pueden conformar un sector de atención preferente. El indicador debe medirse por el porcentaje de los residuos recolectados de los generadores que han sido previamente segregados6. b) Incentivos para la formalización: que reducen los costos que enfrentan los recicladores para incorporarse al mercado formal. El proceso pueden realizarse a través de MYPES o asociaciones de recicladores registrados ante DIGESA, se debe generar distintas opciones de formalización que se adapten a las distintas necesidades del mercado del reciclaje. El indicador principal es el número de recicladores que se encuentran dentro de alguna forma de participación formal en el mercado. c) Afirmación de la esfera de derechos y obligaciones de los recicladores: el proceso de formalización implica la creación de una esfera de derechos y obligaciones vinculadas con regulación de la actividad, pago de impuestos, respeto a las normas legales y municipales vigentes, acceso a prestaciones laborales y de salud, así como el respeto de la propiedad del reciclador. Aquí se debe evaluar el porcentaje de los recicladores formales que tienen acceso a esta esfera de derechos y obligaciones. d) Comunicación de la política pública: se debe dar a conocer a la ciudadanía el desarrollo de la política pública, lo cual además debe servir para generar una visión positiva respecto de las actividades del reciclaje, y apreciar el papel de los recicladores. El indicador debe generarse a partir de la percepción pública sobre la importancia del reciclaje y de los recicladores. INSTRUMENTOS DE POLÍTICA La Ley debe incluir además un conjunto de instrumentos de políticas, herramientas creadas para hacer posible el logro de los objetivos propuestos. A partir de los cuatro puntos reseñados anteriormente podemos proponer una lista básica de instrumentos. a) ¿Cómo incentivar la segregación en la fuente? Sin duda, se requiere de un incentivo económico que recompense la segregación, tanto en generadores de residuos municipales (, como respecto de los generadores no municipales. En el caso de los municipales, cabe vincular directamente el pago por el servicio (arbitrios Los residuos son de propiedad del generador. La venta de bienes, incluidos los “residuos sólidos” es legal, salvo que exista una obligación legal o administrativa de disponer de determinados bienes a través del Sistema de Gestión de Residuos Sólidos. No obstante, la Municipalidad puede promover la segregación y establecer acuerdos para incorporar a los recicladotes en el Sistema de Gestión de Residuos Sólidos. 6 19 municipales) a la segregación, de tal manera que se produzcan descuentos en la tarifa si es que segregas. Adicionalmente se debe complementar con estímulos y reconocimientos de tipo social entregados de manera pública en eventos de la localidad. Por ejemplo, se podrían generar mecanismos de compensación, como limpieza de techos, jardinería a cargo de la municipalidad, y complementariamente la entrega de diplomas o medallas a las manzanas o barrios mas exitosos en materia de segregación. En el caso de los no municipales no peligrosos, se trata de incorporar estas tareas en los instrumentos de gestión ambiental. b) ¿Cómo incentivar la formalización? En este punto son varios los puntos a considerar. En primer lugar, deben establecerse varias opciones de formalización: como recolector individual, como parte de una PYME, así como la incorporación de los recolectores a empresas pre-existentes, que pueden ser tanto generadores de residuos, como prestadores de servicios de residuos sólidos. En los dos primeros casos, los incentivos parten por la reducción de costos, y una subvención directa al proceso de formalización, en especial en la capacitación de los recolectores. Los recicladores podrían trabajar con EPS-RS y EC-RS, o formar la propia. c) ¿Cómo generar una esfera de obligaciones y derechos para los recolectores? Nuevamente, los derechos básicos para los recolectores constituyen un desafío respecto de los recolectores que operan individualmente, o que trabajan a través de PYMES. En este último supuesto, la reciente legislación sobre el tema podría ser la base para una propuesta sostenible. En el caso de los recolectores individuales, se requiere de normas que creen y regulen instrumentos de ahorro personal que permitan financiar las prestaciones de salud, el acceso a una pensión de retiro, así como facilitar el pago de impuestos. d) ¿Cómo comunicar la política pública? Se debe encargar a una entidad de nivel nacional el coordinar el desarrollo de la comunicación de una política pública. Las líneas de política deben incluir oportunidades para que los dirigentes y expertos puedan informar sobre la importancia de los recicladotes y del contenido de la futura Ley. AUTORIDADES E INSTITUCIONES CUMPLIMIENTO DE LA LEY COMPETENTES PARA EL El desarrollo de la política pública requiere del trabajo integrado de una red de organizaciones públicas, las cuales deben asumir tareas en la aplicación de los instrumentos que se diseñen. Entre las principales entidades a cargo tenemos: a) b) c) d) e) Ministerio del Ambiente Ministerio de Salud Municipalidad Provincial Municipalidad Distrital Gobiernos Regionales Adicionalmente deben considerarse actores no estatales que podrían contribuir al logro de los objetivos de la Ley, siendo los principales: a) Organizaciones de Recicladores 20 b) c) d) e) f) Organismos No Gubernamentales. Empresas Prestadoras de Servicios de Residuos Sólidos Empresas Generadoras de Residuos Sólidos No Municipales Ministerios de los Sectores Productivos (PRODUCE, MINEM, MINAG) Ministerio de Educación ANÁLISIS COSTO BENEFICIO Los costos de la aplicación de la presente Ley se generan por: a) Costos administrativos derivados de las regulaciones específicas que se derivan de la creación del régimen descrito en la presente ley, tanto a escala nacional, como a escala local. b) Costo de las prestaciones de salud, en tanto el pago a cargo de los beneficiarios serían menores de los costos reales del servicio, en especial por la mayor exposición a factores de riesgo por parte de los recicladotes. c) Costo del local que se transferirá a la organización nacional de los recicladores. d) Costo de formalización por parte de los beneficiarios de la medida. Los beneficios que se pueden esperar de la Ley son: a) Mejora de la calidad de vida de los recicladores (aproximadamente 100,000) mediante el acceso a los beneficios sociales, y a mejora de las condiciones laborales como consecuencia del proceso de formalización. b) Reducción de costos del Sistema de Manejo de Residuos Sólidos, al excluir el volumen objeto de reciclaje. c) Disminución de daños al ambiente y a la salud general de la población, como consecuencia de un sistema de gestión de residuos sólidos más eficiente. d) Generación de una cultura de la buena gestión de residuos sólidos que genere eficiencias en la minimización, reciclaje y disposición apropiada de los residuos. Del análisis realizado se desprende que los beneficios esperados pueden justificar ampliamente los costos que implique la implementación de la Ley. Cálculos más precisos son difíciles de realizar debido a la ausencia de estadísticas precisas sobre la cantidad de residuos sólidos manejados por los recicladores, e incluso, sobre el número exacto de estos últimos. ANÁLISIS DE IMPACTO SOBRE LA LEGISLACIÓN NACIONAL La norma es coherente con las políticas generales establecidas por la Ley General de Residuos Sólidos y sus recientes modificatorias. No obstante, se implica la necesidad de adecuar la norma reglamentaria (actualmente en revisión) a las disposiciones establecidas, así como adecuar las normas municipales que regulan la gestión de residuos sólidos a escala local. En cambio, la norma sobre acceso a las prestaciones de salud y a los regímenes previsionales sí implica una modificación a la legislación sobre dicha materia. No obstante, en este último caso, se tendría como antecedente el régimen establecido para los lustrabotas, por lo que la modificación no sería incoherente con el marco normativo actual. 21 FORMULA LEGAL LEY QUE REGULA LA ACTIVIDAD DE LOS RECICLADORES Artículo 1°.- Objeto de la ley El objeto de la presente Ley es establecer el marco normativo para la regulación de las actividades de los trabajadores del reciclaje orientadas a la protección, capacitación y promoción del desarrollo social y laboral, promoviendo su formalización y asociación, así como contribuyendo a la mejora en el manejo de los residuos sólidos en el país; en el marco de los objetivos y principios de la Ley General de Residuos Sólidos y la Ley General del Ambiente. Artículo 2°.- Del ámbito de aplicación Para efectos de aplicación de la presente Ley se considera como RECICLADORES a las personas que, de forma dependiente o independiente, se dedican a las actividades de recolección selectiva para el reciclaje, segregación y comercialización en pequeña escala de residuos sólidos no peligrosos, de acuerdo con lo dispuesto por la Ley General de Residuos Sólidos. El Estado reconoce su actividad, promueve su formalización e integración a los Sistemas de Gestión de Residuos Sólidos de todas las ciudades del país, a través de las municipalidades distritales y provinciales. Artículo 3°.- Regulación Local 3.1 Las actividades de los trabajadores del reciclaje son reguladas por la presente ley y su reglamento, y de forma complementaria por los gobiernos locales, en coordinación con las asociaciones de recicladores. El régimen local complementario debe estar orientado a incorporar a los recicladores como parte del sistema local de gestión de residuos sólidos. Los contratos de las municipalidades con las EPS-RS o las EC-RS, deben incluir cláusulas que tomen en cuenta (integren) la actividad de los recicladores independientes. 3.2 Los recicladores formalizados deben contar con las autorizaciones correspondientes, así como un documento otorgado por la municipalidad correspondiente, que certifique su incorporación al mercado formal, el cual además deberá servir para el acceso de los beneficios que se establezcan. El reglamento definirá los detalles de los documentos mencionados en este numeral. 3.3 Los recicladores formalizados tienen derecho a ejercer su actividad, dentro del marco establecido por la presente Ley y su reglamento, la legislación de residuos sólidos, y las normas municipales; con las garantías que determina la Constitución para el libre ejercicio del derecho al trabajo y de empresa, así como a la propiedad privada. 22 Artículo 4°.- Incorporación y formación de Empresas Prestadoras de Servicios de Residuos Sólidos (EPS-RS) y Empresas Comercializadoras de Residuos Sólidos (EC-RS) Los gobiernos regionales y locales, en el marco de las atribuciones establecidas por las Ley Orgánica de Gobiernos regionales y Ley Orgánica de Municipalidades, respectivamente, promoverán la formación de asociaciones de recicladores y de pequeñas y microempresas EPS-RS y EC-RS, especializadas en la recolección para el reciclaje y la comercialización de residuos sólidos; y emitirán las disposiciones que faciliten la incorporación de recicladores independientes dentro de EPS-RS o EC-RS ya existentes. El reglamento de la presente Ley establecerá los requisitos que deben cumplir quienes busquen acogerse a este régimen promocional. Artículo 5°.- Incentivos a la segregación en la fuente Las municipalidades implementarán, bajo responsabilidad, esquemas de incentivos a la segregación en la fuente, las cuales podrán incluir compensación a los contribuyentes, a través de la reducción del pago de tarifas o la entrega de bienes o servicios a menos costo o de forma gratuita; o como parte de programas de certificación ambiental de empresas o instituciones en general. Artículo 6°.- Programas de Capacitación a los Recicladores 6.1 El Ministerio del Ambiente, las municipalidades provinciales y distritales; en coordinación con el Ministerio de Salud, Universidades, gobiernos regionales, instituciones educativas especializadas, organizaciones no gubernamentales; implementarán programas de capacitación a los recicladores, los cuales deben ser parte del proceso de formalización, incluyendo mecanismos como el otorgamiento de becas. 6.2 Sin perjuicio de lo arriba establecido, el Servicio Nacional de Adiestramiento en Trabajo Industrial – SENATI, diseñará y adoptará un programa educativo y de capacitación dirigido a las personas que se dedican a la recuperación de residuos sólidos en todo el país, con el objetivo de hacer más eficiente y técnico el manejo de los residuos. Programas similares podrían ser desarrollados por otras instituciones educativas. Artículo 7°.- Seguro de Salud y Régimen Previsional 7.1 Crease el Seguro de Salud del Reciclador, el cual tiene como finalidad otorgar cobertura de salud a los trabajadores dedicados a las actividades de reciclaje independientes, así como a sus derechohabientes. 7.2 Se entiende por reciclador independiente a aquel que realiza actividades de reciclaje, incluyendo la recolección selectiva y la comercialización, y que no cuenta con vínculo laboral como alguna EPS-RS, EC-RS ni con alguna empresa generadora de residuos sólidos. Sus derechohabientes son los así definidos por el artículo 3º de la Ley Nº 26790, Ley de Modernización de la Seguridad Social en Salud. 23 7.3 Las prestaciones del Seguro del Reciclador son las contempladas en el artículo 9º de la Ley Nº 26790, Ley de Modernización de la Seguridad Social en Salud. 7.4 El aporte por afiliación al Seguro del Reciclador es de carácter mensual, está de cargo del propio trabajador y será equivalente al cuatro por ciento (4%) de la Remuneración Mínima Vital. 7.5 Los recursos del Seguro del Reciclador son: a) Los aportes del trabajador independiente del reciclaje b) Un porcentaje del impuesto a la renta que pagan las EPS-RS y las EC-RS c) Los demás que adquiera con arreglo a Ley. 7.6 De conformidad con el Artículo 12º de la Constitución Política del Perú, los recursos antes señalados son intangibles y sólo pueden ser utilizados para producir las prestaciones que demanden sus afiliados. 7.7 Las prestaciones del Seguro del Reciclador son brindadas por ESSALUD. La SUNAT ejerce las funciones de administración respecto de las contribuciones al Seguro del Reciclador, así como de la inscripción y declaración de los asegurados y/o afiliados obligatorios. 7.8 Los recicladores independientes tienen derecho a incorporarse al Sistema Privado de Pensiones a través de una Administradora de Fondos de Pensiones, o al Sistema Nacional de Pensiones, bajo las condiciones que establezca el reglamento de la presente Ley. Artículo 8°.- Protección a menores Las autorizaciones o licencias concedidas por los gobiernos locales para el desempeño de los recicladores, deberán cumplir las normas legales de protección al menor de edad, madres gestantes, las personas con discapacidad y a las personas de la tercera edad, bajo responsabilidad y sin costo alguno. Artículo 9°.- Fondo de promoción del reciclaje El Fondo Nacional del Ambiente (FONAM), en coordinación con las instituciones del sistema financiero, creará un Fondo especial orientado, entre otros fines, a facilitar el crédito a los recicladores con fines vinculados con la actividad de segregación, incluyendo recursos para su formalización y asociación. El fondo recibirá una transferencia inicial del Gobierno Nacional, y otros recursos que defina el reglamento de la presente Ley. DISPOSICIONES COMPLEMENTARIAS Y FINALES PRIMERA.- El Poder Ejecutivo, a través de la Superintendencia de Bienes Nacionales, asignará un terreno de propiedad del Estado al Movimiento Nacional de Recicladores del Perú, a fin de construir en él un local dedicado a la promoción de las políticas señaladas en la presente Ley. SEGUNDA.- Crease el Día Nacional del Reciclador, el cual se celebrará el día 1º de junio de cada año. 24 TERCERA.- Crease el Premio Nacional del Reciclaje, que premiará anualmente a aquellas personas naturales o jurídicas que se destaquen por su compromiso con la promoción de un reciclaje que integre sus ventajas ambientales, sociales y económicas. Es otorgado por el Ministerio del Ambiente. Las Municipalidades Provinciales entregarán premios similares en sus respectivos ámbitos, en el marco de programas de promoción de prácticas eficientes y ambientalmente saludables. CUARTA.- El Gobierno Nacional a través del Ministerio de Vivienda, facilitará el acceso de los recicladores a los programas de vivienda bajo su dirección, en especial aquellos dirigidos a grupos con recursos medios y bajos. QUINTA.- El Ministerio del Ambiente, en coordinación con las demás entidades competentes diseñará y aplicará un programa de educación y comunicación pública orientado a mostrar los beneficios sociales, ambientales y económicos de las actividades de segregación y reciclaje, incidiendo en el papel de los recicladores en dicho proceso. SEXTA.- El Ministerio del Ambiente deberá elaborar en un plazo no mayor de 120 días la propuesta de reglamento de la presente Ley, la cual deberá ser aprobada mediante Decreto Supremo, con el refrendo de los Ministros de Ambiente, Salud, Producción, Energía y Minas, Agricultura y del Presidente del Consejo de Ministros. 25