LA CULTURA ADMINISTRATIVA DE LA ADMINISTRACION PUBLICA teoría de la •

LA CULTURA ADMINISTRATIVA DE LA ADMINISTRACION PUBLICA
• ENFOQUES Y CONCEPTO DE CULTURA ORGANIZATIVA
Una línea que a menudo se ha considerado como una alternativa a los enfoques mas clásicos de la teoría de la
organización es la que se basa en la vision de las organizaciones como ámbitos de producción cultural.
Algunas de las actuaciones de las administraciones solo se pueden explicar a través de la cultura de la
organización .
La cultura organizativa se puede definir como el producto de un proceso dinámico por el cual los miembros
de una organización aprenden las respuestas que deben dar a situaciones problemáticas.
Se puede entender por cultura organizativa los comportamientos observados de forma regular en la relación
entre los individuos que forman parte de una organización, los valores dominantes aceptados, la filosofía que
orienta la política de la organización hacia los empleados y los ciudadanos, las reglas de juego para moverse y
progresar dentro de la organización etc.
La esencia del enfoque de la cultura organizativa reside en considerar las organizaciones como sociedades
relativamente autónomas dotadas de sus propios procesos de socialización de normas y estructuras sociales.
A nivel organizativo se ha pasado de de centrar la atención en las culturas nacionales y en su influencia en las
característica estructurales y de comportamiento de las organizaciones, a investigar la cultura especifica de
cada organización y finalmente, precisar como algunas grandes organizaciones pueden llegar a modificar
algunas pautas sociales. Existen tres perspectivas que ofrece el enfoque de cultura organizativa :
♦ La cultura de una organización es el reflejo de la cultura que predomina en su entorno: las
organizaciones reproducen en su seno su entorno social inmediato. Esta perspectiva vincula la
cultura organizativa de las organizaciones a la cultura de las sociedades nacionales. Es la
perspectiva mas abundante en el enfoque de la cultura organizativa. Criticas: se trata de una
perspectiva muy determinista que intenta explicar un fenómeno complejo la C.O. solo a
través de su relación con el entorno social.
♦ Las organizaciones impulsan de forma relativamente autónoma su propia cultura
organizativa: pon su énfasis en los aspectos internos de la cultura organizativa : como se crea
una cultura propia, como se mantiene, cuales son los parámetros que definen una cultura
organizativa determinada, la relaciones entre cultura organizativa y cambio organizativo etc. (
Esta perspectiva mas plural desde el punto de vista analítico servirá de base para este tema).
♦ Algunas grandes organizaciones pueden transformar las pautas culturales de las sociedades en
la que operan: estamos ante organizaciones que ofrecen un producto al mercado que pueden
llegar a cambiar la cultura de una sociedad (macdonalización de la sociedad). Mas interesante
es apreciar como parámetros culturales internos de grandes organizaciones se extienden en la
sociedad. La cultura interna de grandes multinacionales pueden propagarse a la sociedad
transformando sus parámetros culturales.
A cultura organizativa tiene una dimensión instrumental y otra mas teórica:
− instrumental: lo que busca es como modelar la cultura de una organización para adaptarla a las condiciones
de producción requeridas por
las nuevas demandas y las nuevas tecnologías que modifican sustancialmente la organización del trabajo.
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− nivel teórico: trata de explicar la raíz ultima de los comportamientos observados se aleja de las
consideraciones de orden normativo incluidos en la noción de servicio publico .
La cultura administrativa pretende aprender el detalle la variedad de la vida administrativa, los
comportamientos, las practicas, los sistemas mediante los cuales los servidores públicos procesen e interpretan
su entorno u los valores simbólicos que lo expresan. Este paradigma emergente es muy importante para
comprender los comportamientos de las organizaciones y entender como se adaptaran, las causas de la
resistencia al cambio.
• CARACTERISTICAS Y ELEMENTOS DE LA CUTURA ORGANIZATIVA
La cultura organizativa tiene unas utilidades muy importantes de cara a la dinámica y la eficacia de las
organizaciones, influyendo de forma muy directa en el comportamiento y en los resultados de las
organizaciones. las funciones de la cultura organizativa son:
♦ 1. define limites estableciendo distinciones entre una organización y otra. Las personas
internas y externas identifican con claridad que están en el interior de una organización con
unas especificidades ambiental distintas a las de su entorno. Esto se realiza a través de unos
elementos diferenciales que son indicadores de cultura organizativa.
♦ Transmite un sentido de identidad a los miembros de la organización. Las personas que
integran la organización reconocen sus elementos diferenciales y se identifican con los
mismos. La cultura organizativa se convierte en un elemento que da sentido a las actitudes y
modelos de comportamiento con una cierta autonomía a los valores sociales de carácter
general.
♦ Facilita la creación de un compromiso personal con los compromisos organizativos. Genera
compromisos amplios que permiten superar parcialmente los intereses de cada individuo o
grupo. Una cultura organizativa fuerte permite superar la fragmentación de objetivos,
intereses y estrategias.
♦ La cultura organizativa puede ser un sibilino sistema de control sobre los miembros de una
organización en el sentido de que estos suelen comportarse de forma previsible ante
determinados estímulos gracias a unos valores y tradiciones.
♦ Favorece directa o indirectamente la estabilidad social de la organización. La cultura
organizativa favorece la permanencia de los distintos miembros en una organización y
dificulta posibles relevos de personal.
Los elementos más importantes que configuran o mantienen relación con la cultura organizativa.
Una organización agrupa dos componentes básicos : el sistema cultural y el sistema socio estructural ( sistema
que agrupa todos los elementos que configuran una organización ) .
Esta visión binaria de una organización confirma que la idea de que la cultura organizativa tiene la misma
importancia que la combinación de las restantes variables organizativas : la cultura organizativa tiene el
mismo peso especifico que el resto de los elementos que configuran una organización .
Relación entre sistema cultural y el sistema socio estructural. Hace referencia a la retroalimentación de doble
sentido que se pude establecer entre los dos sistemas y que los refuerza o debilita simultáneamente.
Los tres grandes elementos que originan un sistema cultural y un sistema socio estructural concreto:
a._ la cultura: hace referencia a la cultura, a la configuración política y social y al marco normativo del
entorno de la organización que generan un tipo de cultura organizativa concreta.
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b._ la historia: como nace y como se desarrolla la organización, los valores de los fundadores, etc.
c._ las contingencias derivadas del entorno: hace referencia a aspectos tecnológicos, de mercado,
competencia, etc., que generan unos parámetros culturales determinados.
Los empleados, su configuración personal y sus habilidades especificas : los empleados son los que asimila
por una parte determinados valores organizativos, se comportan en función de los mismos y tienden a
reproducir en todas sus actividades estos parámetros organizativos. Los empleados van interiorizando un
sistema cultural y otro socioestructural.
Los elementos que configuran una cultura organizativa:
• mitos: ficciones alegóricas que distorsionan favorablemente algunas realidades históricas y forman parte de
la memoria colectiva compartida de sus miembros.
• Valores: forma de concebir la realidad que genera comportamientos determinados en los individuos y
colectivos de una organización .
• Ideología: conjunto de ideas fundamentales que caracterizan el pensamiento de la colectividad que
pertenecen a una organización.
• Conservadora
• Innovadora
• Elitista
• Corporativa
• Plural
Una cultura organizativa se legitima y se exterioriza mediante una serie de elementos:
♦ Ritos y rituales: secuencias repetitivas de las actividades que expresan y refuerzan valores
centrales de la organización, las metas de mayor importancia y que indican quienes son las
personas imprescindibles y cuales las prescindibles.
♦ Sagas, historias y leyendas: en las organizaciones es muy importante su historia, los esfuerzos
de sus fundadores, la superación de momentos difíciles Estas situaciones históricas llegan a
ser valoradas de forma distorsionada por los miembros de una organización legitimando
actuaciones actuales.
♦ Artefactos simbólicos: son elementos que tienden a reforzar la cultura de una organización (
el diseño y disposición del espacio, la vestimenta).
♦ La arquitectura y el diseño de los espacios físicos de una organización: tienen una gran
importancia y refleja la cultura organizativa de cualquier institución.
2.1._ TIPOS DE CUTURA ORGANIZATIVA: LAS CARACTERISTICAS ESPECIFICAS DE LA
CULTURA ADMINISTRATIVA.
Hay diferentes tipos de cultura organizativa que van asociados a distintas categorías de
organizaciones. Atendiendo a rasgos generales y se evita analizar las variables mas concretas
podemos encontrar distintos tipos o modelos de cultura organizativa. El modelo mas usado es el que
distingue cuatro grandes modelos de cultura organizativa:
• cultura organizativa modelo ZEUS: asociada a valores familiares entorno al líder de la familia. Los
mitos e ideología están muy relacionados con la figura del líder. Se trata de un modelo de cultura
ligada a organizaciones pequeñas y medianas de carácter familiar.
• APOLO: cultura organizativa ligada a los mitos e ideología de carácter burocrático. Administración
publica.
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• DIONISIO: cultura organizativa muy variable que esta asociada a los mitos, valores, e ideología
particulares de los miembros de la organizativa a nivel profesional y personal. Los objetivos de esta
organización tienden a satisfacer los intereses y objetivos individuales de los miembros de la misma.
Cada rol profesional tiende a generar de forma autónoma sus objetivos y dinámicas de trabajo y su
propia cultura organizativa.
• ATENEA: modelo con una cultura e ideología vinculada a los procesos tecnológicos y que modifican
sus contenidos en función de los cambios en el entorno y va asociada a empresas de alta tecnología
que configuran organizaciones complejas y descentralizadas.
La cultura organizativa de las administraciones publicas
Teniendo en cuenta los modelos anteriores el modelo seria el modelo APOLO. Pero las
administraciones publicas acogen una gran variedad y diversidad de organizaciones que representan
diferentes modelos de cultura organizativa. Podemos encontrar, con facilidad, organizaciones publicas
que repoden a los cuatro modelos de la cultura organizativa:
• ORGANIZACIONES PUBLICAS con modelo cultural ZEUS: el mas relevante a nivel cualitativo
serian los pequeños ayuntamientos en los que los alcaldes ejercen un gran liderazgo y tienen un gran
dominio de la organización. Estos ayuntamientos mantienen una cultura organizativa vinculada a los
valores e ideología de sus alcaldes. Otros ejemplos son aquellas empresas jóvenes que suelen
depender de las pautas de comportamiento de sus lideres fundadores.
• ORG. P. con modelo cultural DIONISIO: las organizaciones que agrupan mayoritariamente roles
profesionales muy acentuados responden a este modelo:
♦ centros hospitalarios dominados por el personal medico y enfermería
♦ centros educativos dominados por el personal docente.
♦ Unidades de asistencia social dominados por trabajadores sociales .
♦ Gabinetes jurídicos dominados por profesionales de derecho.
♦ Etc.
La importancia cualitativa y cuantitativa de estas competencias y de estos roles profesionales en el
sector publico implica que una parte de las Administraciones publicas responda a este modelo
cultural.
• ORG.P. con modelo cultural ATENEA: existen organizaciones publicas, relativamente minoritarias,
que responden a estos parámetros culturales: centros de información y desarrollo, información.
• ORG. P. con modelo cultural APOLO: no es el mas presente en las organizaciones publicas. A nivel
conceptual es conceptual es muy importante ya que las organizaciones publicas centrales suelen
responder a este modelo de la cultura organizativa.
La multiculturalidad de la administración publica puede generar diversos conflictos por la inevitable
confrontación entre varias pautas culturales. En este sentido la diversidad y el conflicto cultural puede
tener efectos positivos y negativos:
♦ la riqueza cultural puede generar una sinergia positiva que permita diseñar y gestionar
programas públicos complejos que requieren la participación de una pluralidad de valores
culturales.
♦ Cultura organizativa dominante que anule al resto de culturas que coexisten en una
organización. En este sentido es bastante usual que la cultura APOLO, de carácter
burocrático, vinculada a las unidades mas poderosas, se imponga al resto de los modelos
culturales.
♦ El máximo responsable de la organización puede ejercer distintas estrategias: una estrategia
negativa si defiende y representa un único modelo cultural o una estrategia positiva si es
capaz de sacar partido a la diversidad cultural jugando sibilinamente con ella a la hora de
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dirigir la organización hacia la consecución de sus objetivos.
2.2._ CULTURAS FUERTES VERSUS CULTURAS DEBILES Y LA BUENA CULTURA
ORGANIZATIVA .
Es diferenciar entre culturas fuertes y culturas débiles ya que su influencia en el comportamiento de la
organización es muy distinto. Las dimensiones que permiten diferenciar una cultura fuerte de una
débil son la intensidad ( el nivel de adhesión de los miembros a los valores de la organización) .
Una cultura fuerte se caracteriza por que los valores centrales de la organización se aceptan con
firmeza y se comparten ampliamente.
La cultura organizativa es un concepto descriptivo. Todas las organizaciones poseen de forma general
o parcial una cultura organizativa y es difícil si una cultura organizativa es mejor que otra.
Peters y Waterman consideran que las organizaciones excelentes , triunfadoras en los años ochenta,
tienen culturas fuertes con valores compartidos. Los valores mas importantes a los que hacen
referencia estos autores son:
• tendencia a la acción, espíritu practico.
• estar cerca del cliente, adaptarse a las necesidades del cliente.
• estimular la iniciativa y la autonomía.
• flexibilidad, capacidad constante n de adecuarse a los cambios que experimenta el entorno.
• favorecer una estructura organizativa sencilla con grupos de profesionales reducidos.
Según Peters y Waterman las organizaciones que posean estos valores e ideología como centrales en
su cultura organizativas serán proclives al éxito. Pero esto esta lejos de ser cierto, puesto que las
empresas modelo desaparecieron o sufrieron profundas crisis en los años noventa.
En definitiva, no existen valores e ideología organizativa infalibles para afrontar los cambios y las
turbulencias contemporáneas de los entornos que tienen que absorber todas la organizaciones
incluidas las organizaciones publicas.
En cuanto a la administración publica, la cultura burocrática puede ser negativa para afrontar la
gestión de determinados servicios públicos , pero puede ser necesaria y difícilmente superable en
algunos ámbitos de gestión publica.
No hay que confundir cultura burocrática con la suerte de cultura burocrática perversa ( cultura
asociada al papeleo indiscriminado, hipercontrol formal.una cultura nociva que se debe erradicar de
las administraciones publicas porque dificulta la eficacia y la eficiencia en sus gestiones.
Uno de los problemas básicos en lo referente a la cultura organizativa de la Administración publica
reside en la ausenta de determinados valores específicos asociados a la gestión publica. Algunos
valores que habría que potenciar al máximo en una organización publica son:
• la lealtad institucional: exige que la actuación de los empleados públicos se dirija a la atención
prioritaria de los fines constitucional y legalmente asignados al servicio publico; deben orientar su
esfuerzo profesional al servicio público con dedicación y fidelidad.
• La integridad, objetividad e independencia: son tres elementos básicos en la actitud del empleado
público. Estos principios se derivan del Art. 103 de la constitución y vincula a la totalidad de lo
empleados públicos.
• La competencia técnico−profesional: preocupación constante por la propia preparación técnica,
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imprescindible para el correcto desempeño de las funciones que tenga encomendadas, así como por la
calidad de su trabajo.
• La confidencialidad: muchos empleados públicos emplean para su gestión informaciones calientes de
los ciudadanos o de determinados programas públicos en fase de gestación que deben mantenerse en
la mas absoluta confidencialidad y no pueden ser utilizados en beneficio propio o de terceros.
• El respeto a las personas: el puesto crucial que desempeña un empleado publico ante la sociedad le
obliga a ser extremadamente cuidadoso en el trato con las personas.
2.3._ MANTENIMIENTO DE LOS PARAMETROS DE UNA CULTURA ORGANIZATIVA
Una vez consolidada una cultura organizativa que se considera adecuada se pueden usar instrumentos
orientados a mantener vivos los valores, mitos e ideologías de la organización. Los mas importantes a
las hora de preservar una determinada cultura organizativa son:
• PROCESOS DE SELECCIÓN: estos procesos cuentan de dos partes
• se buscan perfiles profesionales acordes con las tareas a desempeñar, este trabajo suele ser realizado
por empresas especializadas en procesos de selección, su objetivo es seleccionar unos pocos
candidatos( 2−5).
• consistes en seleccionar a los candidatos con las características personases mas adecuadas para
adaptarse a los valores a los valores de la cultura organizativa. Esta tarea es realizada por los
directivos de la organización. Se busca el mejor perfil psicosocial de cara a su integración cultural en
la organización.
En la administración publica los procesos de selección son mucho mas neutros y no permiten
identificar los mejores perfiles psicosociales.
• PROCESOS DE FORMACION Y SOCIALIZACION: el proceso de socialización es aquel proceso
en el que el individuo es conducido a desarrollado una conducta real delimitada dentro de un rango
mucho mas estrecho de lo habitual y aceptable para el de acuerdo con los estándares del grupo.
La rapidez y eficacia del proceso de socialización determinan la lealtad del empleado. La estabilidad
básica de las organizaciones dependen de su habilidad para socializar a los nuevos miembros.
• EL PAPEL DE LOS DIRECTIVOS PUBLICOS: son decisivos en relación con la cultura
organizativa. A través de sus acciones a nivel de gestión y a nivel simbólico fijan la normas no
escritas que se transmiten al resto de la organización y son sus actuaciones las que configuran con el
tiempo la mitología de la organización.
• CULTURA ORGANIZATIVA Y CAMBIO
Hay culturas organizativas que han quedado ancladas en valores del pasado y que dificultan el éxito
de las organizaciones en sus respectivos entornos, en estas situaciones el objetivo consiste en cambiar
la cultura organizativa; y esto dependerá del poder de la dirección para superar las resistencias al
cambio de los empleados.
En principio la necesidad de cambio sustantivo proviene de la ciudadanía que ha cambiado sus
necesidades y requiere de la organización otros servicios. Dos son los posibles escenarios del cambio:
• el cambio genera modificaciones en el sistema socioestructural pero no requiere alteraciones
sustanciales en la cultura organizativa.( cambio parcial). El cambio que promueve el entorno supone
unas modificaciones en el sistema socioestructural y no alteran sustancialmente la cultura
organizativa. El cambio es asumido por los empleado pese a pequeñas resistencias.
• El cambo genera modificaciones tanto en el sistema socioestructural como el la cultura organizativa. (
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cambio total). El cambio que promueve el entorno suponen cambios muy profundos en el sistema
socioestrucutual que alteran sustancialmente la cultura organizativa.
Otra posibilidad es que el entorno exija directamente una modificación de los patrones culturales de la
organización. En estos casos las resistencias al cambio son muy intensas, llegando a bloquear el
cambio. Estos cambios hay que plantearlos a largo plazo y en ocasiones hay que esperar a un cambio
generacional de los empleados públicos para que sea posible cambiar la cultura de la organización.
3.1._RESISTENCIA AL CAMBIO DE CULTURA ORGANIZATIVA Y CAMBIO.
La resistencia al cambio se define como la reacción negativa que ejercen los individuos o los grupos
que pertenecen a una organización ante la modificación de algunos parámetros del sistema de cultura
organizativa o del sistema socio estructural.
El grado de resistencia al cambio depende del tipo de cambio y de información de que se disponga. La
gente no presenta resistencia ante el cambio, sino ante la pedida o la posibilidad de perdida, por tanto
el axioma de resistencia al cambio es relativa y no se da ante todos los cambios.
Las causas de resistencia al cambio son:
• Miedo a lo desconocido
• Falta de información
• Desinformación.
• Factores históricos.
• Amenazas al status.
• Amenazas al poder.
• Beneficios no percibidos.
• Clima de baja confianza organizativa.
• Relaciones pobres.
• Miedo al fracaso.
• Resistencia a experimentar.
• Poca flexibilidad organizativa.
♦ FALTA DE INFORMACION.
La carencia de información es uno de los elementos mas importantes que provocan la resistencia al
cambio cultural. Plant dice que la resistencia presenta dos formas: sistemática y de comportamiento.
La resistencia sistemática proviene de la falta de conocimientos adecuados y capacidad directiva. Por
eso resulta imprescindible la correcta distribución de información no solo en épocas de estabilidad
sino sobre todo en épocas de cambio y para esta distribución de información juegan un papel básico
los directivos públicos.
♦ FACTORES HISTORICOS.
El factor histórico hace referencia a la mala experiencia pasada de la dimensión subjetiva de los
empleaos. Existe en muchas organizaciones una cultura de la desconfianza en el cambio.
♦ LA AMENAZA AL STATUS Y AL STATUS QUO.
Ambas sensaciones se deben a modificar los esquemas aceptados de interacción. Además el cambio
amenaza lo conquistado en el status quo ( situación actual ) .
La teoría de los fenómenos transitorios explica como la estructura organizativa y/o la cultura
corporativa son asimiladas por los miembros de la organización y pasan a formar parte de su
identidad. El cambio quebranta esta identificación y genera un proceso consciente o inconsciente de
resistencia al cambio.
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♦ AMENAZA AL PODER
Hay una amenaza al sistema de relaciones de poder. Un cambio organizativo rompe el tejido de poder
y para muchos supone la perdida de poder para muchos. Los que se oponen a esta transferencia de
posiciones se enfrentan a los que los desean. Con un cambio organizativo, unos ganan y otros pierden.
♦ DEFICIENTE CLIMA ORGANIZATIVO.
La variables psicosociales configuran el tipo de clima organizativo latente en una unidad. Cuanto mas
negativo sea este ambiente, mas difícil será conducir el cambio. Debido solo a que los empleados
trataran simplemente de llegar la contraria o de no colaborar con los actores que consideran
responsables de la precaria situación ambiental de la unidad.
♦ MIEDO AL FRACASO Y RESISTENCIA A EXPERIMENTAR.
Los nuevos valores e ideologías se pueden percibir asociados a retos profesionales. Esta situación se
da entre empleados que por su edad o por su formación temen no estar a la altura. Pero este miedo y
resistencia es mas importante cuando se da en directivos; porque quien mas se juega ante un cambio
organizativo es el responsable de una unidad o de un departamento.
♦ ESCASA FLEXIVILIDAD ORGANIZATIVA.
El cambo también se encuentra con un tipo de resistencia mas abstracto que se puede denominar
institucional. Las organizaciones estables, conservadoras, y poco permeables son las mas difíciles de
modificar.
Las consecuencias de la resistencia son:
♦ poca colaboración por parte de los miembros de la organización con los impulsores del
cambio.
♦ Ocultación o distorsión de la información en el momento en que se diseña el cambio.
♦ Bloqueo o desviación del conjunto de medidas orientadas a implementar el nuevo modelo de
organización.
3.2._ SUPERACION DE LA RESISTENCIA AL CAMBIO CULTURAL
En un proceso de cambio de cultura organizativa la resistencia al cambio puede aparecer en varios
momentos:
♦ durante el proceso de diseño del cambio de cultura.
♦ Durante el proceso decisional en el que se escoge el nuevo sistema cultural de la
organización.
♦ Durante el proceso de implementación del cambio de la cultura organizativa.
El principal objetivo que persigue el estudio de las causas y los efectos de la resistencia al cambio de
cultura consiste en encontrar los mecanismos para eliminar o reducir esta actitud organizativa.
Las dos medidas que permiten superar la resistencia al cambio son:
• hacer un diagnostico profundo de y sobre los actores que se resisten al cambio y los motivos que les
inducen a ello.
Plant propone la utilización de un mapa de relaciones clave que ubique a los diferentes actores en
función de las necesidades para desarrollar el cambio (información y distribución del poder) y los
posibles resultados del cambio(ganadores y perdedores). Para llevar a cabo el cambio es necesario
información sobre lo que existe ahora y que es lo que se quiere; es necesario:
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⋅ información hard sobre funciones y actividades de la unidad, niveles de
poder.
⋅ información soft: quienes la poseen, para descubrir los distintos aspectos de
la organización informal y de la cultura.
⋅ Ganadores con el cambio: hay que dejarles apreciar que serán los ganadores
para contar con su apoyo.
⋅ Perdedores: hay que buscar las ventajas que puedan tener y minimizar las
desventajas.
⋅ El impulsor del cambio: debe tener reservados un conjunto de
contraprestaciones o de gratificaciones para que las pueda usar de moneda de
cambio en sus relaciones con los distintos sectores en trance de
transformación.
⋅ otro elemento para conseguir superar la resistencia al cambio reside en la
transparencia, la información y la implicación de los empleados en el proceso
de cambio.
• la información: se consigue que los empleados entiendan los motivos
del cambio y se reduzca así la resistencia.
• La participación: los avances son mas notables ya que es muy difícil
que una persona se oponga a una decisión de cambio en la cual a
intervenido. Antes de hacer un cambio, conviene que los que se
oponen a el participen en el proceso de decisión.
⋅ EXPERIENCIA Y CASOS
TEMA 9. El marco normativo del gobierno y de la Administración General
del Estado.
Marco General de la Constitución de 1978.
⋅ El Gobierno: Ley 50/1997, de 27 de Noviembre. LG0B.
⋅ La Administración General del Estado.
⋅ El Marco General.
⋅ Ley 6/1997, de 14 de Abril, de organización y funcionamiento de la
Administración General del Estado. (LOPAGE).
⋅ Ley 30/1992, de 26 de Noviembre, del Régimen Jurídico de las
Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común.
⋅ Administración General del Estado (Nuclear o Central).
⋅ Los Reales Decretos: determinan y desenvuelven la estructura orgánica
básica de cada ministerio.
⋅ Organización Territorial de la Administración General del Estado
(periférico).
⋅ Real Decreto 617/1997, de 26 de Abril, de subdelegación del gobierno y
directores insulares de la Administración General del Estado.
⋅ Real Decreto 1330/1997, de 1 de Agosto, de integración de servicios
periféricos y de estructura de las delegaciones del Gobierno.
⋅ Administración General del Estado en el Exterior: Regalamiento Orgánico de
la Carrera Diplomática, de 14 de Julio de 1955, modificado por el Real
Decreto 3033/1976, de 3 de Diciembre.
La Posición Constitucional del Gobierno.
El Título IV de la Constitución Española de 1978, aparece nombrado bajo el
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epígrafe: Del Gobierno y de la Administración. Existe una distinción entre
dos aparejos bien diferenciados dentro del clásico poder ejecutivo, distinción
que es producto de la propia evolución del gobierno dentro del poder
ejetivodo en una tendencia dirigida a gozar de una posición de relativa
autonomía respecto del Parlamento.
En el inicio del constitucionalismo, el gobierno aparecía contemplado con un
cierto recelo debido a su inclinación dentro de la posición constitucional que
las monarquías de soberania compartida atribuyen al rey. En el sentido de
que la constitución no reservaba poderes al parlamento, estos permitirían al
rey, quien las ejercitaba a través del gobierno, bajo cuyo mando se situaba la
administración. Dentro de estos poderes residuales se encuentra importantes
aspectos de la dirección política, como los relativos a las Relaciones
Internacionales y a los poderes de disolución del Parlamento.
Por esto, unos procesos constitucionales de reconocimiento de la soberanía
popular, se hizo hincapié en el empleo del concepto revolucionario del poder
ejecutivo. Para atenuar al máximo a los posibles poderes residuales y resaltan
al máximo la dependencia del gobierno de las decisiones políticas y
normativas del Parlamento.
A pesar de estos intentos, nunca existió en la practica un poder meramente
ejecutivo, en el sentido de ser un órgano constitucional sometido al mero
cumplimiento de las decisiones del parlamento, sin siquiera fue
conceptualmente posible, como destaca Giannini, deslindan con previsión los
contenidos de la función ejecutiva.
Por otro lado, la evolución de los acontecimientos sociales de los ultimos dos
siglos tuvieron como resultado el acentuar y resaltar el papel de dirección
política y de innovación permanente que realizan los gobiernos, que reciben a
través de confianza parlamentaria, una legitimación indirecta frente al pueblo
y concentran en el entorno los principales mecanismos de elaboración de las
políticas públicas, que luego son respaldadas por las mayorías parlamentarias
que los sustentan.
La Constitución Española de 1978 refleja este fenómeno en el amplio
tratamiento que dedica el gobierno en comparación con otros textos
constitucionales anteriores y con los de otros países en nuestro entorno. Así,
en el articulo 97 se establece: El gobierno dirige la política interior y exterior,
la administración civil y militar y la defensa del estado. Ejerce la función
ejecutiva y la potestad reglamentaria de acuerdo con la Constitución y las
leyes.
En esta definición se puede contemplar:
• La doble función del gobierno: la dirección política y la función
ejecutiva o administrativa.
• La doble situación constitucional como órgano propio y como cabeza
de la administración pública.
Esta distinción se concentra al elaborar separadamente la ley del gobierno
(LG) y la ley de organización y funcionamiento de la administración general
del Estado (LOFAGE), plasmando la diferencia entre el papel constitucional ,
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esencialmente político, del gobierno y el de la administración, la cual aparece
sometida a la dirección del primero y desarrollo de funciones ejecutivas de
carácter administrativo.
Características Generales de la Admnistración General del Estado.
La introducción del término Administración General del Estado por la Ley
30/1992, de régimen jurídico de las Administraciones Públicas y del proceso
administrativo común, al sustituir el término administración central, acuñado
por la ley de régimen jurídico de la administración del Estado de 1957, no
permite prescindir del término control de la idea de centralizad, a la que se
atribuye una doble función:
• Articular las estructuras periféricas de la propia Administración
General del Estado en las administraciones territoriales
descentralizadas.
• La vertebración de las administraciones territoriales descentralizadas
a efectos de atender los asuntos que les son comunes.
La variación de los conceptos, la sustitución del término administración
central por Administración General del Estado, es consecuencia del ajuste
terminológico al proceso de descentralización política que ha transformado el
estado centralizado en estado autonómico, y a la inevitable adecuación al
complejo proceso de descentralización política y administrativa que ha
requerido mutar la unicidad de la administración central en 17 autonomías y
2 ciudades autónomas, mediante la transferencia de competencias desde la
Administración General del Estado a las correspondientes administraciones
autonómicas.
Sin embargo, la reordenación de las estructuras de la Administración General
del Estado, tiene el relevante condicionante institucional del Estado
autonómico, con la siguiente constatación: ausencia de adecuación de las
estructuras administrativas centrales al nuevo modelo del estado autonómico,
con repercusiones sobre las estructuras periféricas de la Administración
General del Estado, pero también sobre las centrales, en la medida en que el
modelo de Administración única o común, que supone que el protagonista
administrativo en el territorio autonómico lo tenga la administración
autonómica, también podrá asumir funciones administrativas del estado a
partir de las técnicas del artículo 180.2. Constitución Española (Punto VI
Expediente LOFAGE).
Los órganos centrales de la Administración General del Estado.
Los órganos administrativos de la Administración General del Estado se
estructuran en: órganos superiores de la Administración y órganos directivos
de la administración unificada en el concepto de alto cargo de la
Administración General del Estado, con la excepción de los subdirectores
generales.
Los órganos administrativos se definen como unidades administrativas a los
que se atribuyen funciones con efectos jurídicos frente a terceros cuya
actuación tenga carácter preceptivo, son creados, modificados, o suprimidos
de conformidad con lo establecido en la LOFAGE (Art.5.), y sus titulares,
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nombrados atendiendo a competencia profesional y experiencia, con arreglo a
las especificaciones que la ley exige para cada caso. En el desempeño de sus
funciones están sujetos al control y evaluación por el órgano superior o
directivo, sin perjuicio del control económico de su actividad establecida por
ley general presupuestaria y sujetos a la exigencia de responsabilidad
profesional, personal y directa por la gestión desarrollada (Art.6.10.
LOFAGE).
2.1. Órganos superiores de la Administración.
Los ministros y los secretarios de Estado definidos como órganos superiores
de la Administración (Art.6.2.a. LOFAGE) con la precisión de que la
Administración General del Estado se organiza en ministerios (Art.8.1.
LOFAGE) y que en la estructura organizativa de cada ministerio puede o no
existir secretarios de Estado, a los que, en su caso, se le atribuye la gestión de
un sector de la actividad administrativa (Art.9.1. LOFAGE).
Los ministros se agrupan en sectores funcionalmente homogéneos de
actividad administrativa y su número, denominación y competencias, son
determinados por Real Decreto del Presidente del Gobierno (Art.8.1. y 8.2.
LOFAGE).
La estructura de los ministerios es jerárquica y son los ministros los jefes
superiores de los correspondientes departamentos ministeriales,
especificando la ley que los ministros son superiores directos de los
secretarios de estado (Art.11.1. LOFAGE), precisión que es complementada
con la previsión de que órganos directivos del correspondiente ministerio
dependen, bien del ministro o secretario de estado (Art.12.1. LOFAGE).
2.1.1 Los ministros.
En el previo marco de los articulos 100 (Constitución Española) y Art.12 y
14 de la Ley del Gobierno, los ministros asumen el ejercicio de las
competencias de la LOFAGE (Art.12. y 13.).
Los ministros en la gestión de los medios personales, materiales y
presupuestarios del departamento, ejercen competencias, que, en su caso,
pueden delegar o desconcentrar en los órganos superiores o directivos del
ministerio.
2.1.2. Los secretarios de Estado.
Los secretarios de Estado dirigen y coordinan las direcciones generales bajo
su dependencia y responden al ministro de la ejecución de los objetos fijados
para el secretario de estado, con esa finalidad se le atribuye el ejercicio de un
conjunto de competencias. (Art.13.).
Ejercen las competencias sobre el sector de actividad administrativa asignado
que les atribuya la norma de creación del órgano o que les delegue el ministro
y desempeñan las relaciones externas de la secretaria de estado, salvo en los
casos legalmente reservados al ministro. Ejercen las competencias inherentes
a su responsabilidad de dirección y, en particular, impulsan la consecución de
12
los objetivos y la ejecución de los proyectos de su organización, controlando
su cumplimiento, supervisando la actividad de los órganos directivos
adscritos e impartiendo instrucciones a sus titulares.
2.2. Los órganos directivos de la administración.
Los subsecretarios y secretarios generales, los secretarios generales técnicos,
directores generales y los subsecretarios generales, son definidos como
órganos directivos de la Administración General del Estado (Art.6.2.
LOFAGE).
Los órganos directivos, a excepción de la secretaria general, tiene el
condicionante en su nombramiento de cumplir el requisito subjetivo de ser
funcionarios de carrera del estado, de las Comunidades Autónomas o de las
entidades locales, a lo que se exija para su ingreso el titulo de doctor,
licenciado, ingeniero o equivalente, del grupo A (Art.6.10.; 15.2.; 17.3.;
18.2.; y 19.2. LOFAGE).
La profesionalización en la función pública es el requisito que marca a los
órganos directivos, con la excepción citada de los secretarios generales.
2.2.1 Secretarios generales.
Cuando con carácter excepcional las normas que regulan la estructura de un
ministerio provocan la existencia de un secretario general, deberán
determinar las competencias que le corresponden sobre un sector de actividad
administrativa determinado. Los secretarios generales ejercen las
competencias inherentes a su responsabilidad de dirección sobre los órganos
dependientes (Art.14.2. LOFAGE), así, como todas aquellas que les asigne
expresamente el Real Decreto de la estructura del ministerio.
A los secretarios generales se les otorga la categoría de subsecretario
condicionado a la cualificación y experiencia en el desempeño de puestos de
responsabilidad en la gestión pública o privada (Art.16.3. LOFAGE) y, por
ello, si requisito de condición de funcionario de Grupo A en cualquiera de las
administraciones públicas territoriales.
2.2.2. Subsecretarios.
Los subsecretarios tiene atribuida la representación ordinaria del ministerio, y
asumen, entre otras, las siguientes competencias:
• Dirigir y ejercer las competencias correspondientes a los servicios
comunes.
• Asesoramiento.
• Apoyo técnico.
• Gestión directa en las funciones de planificación.
• Programación.
• Prepuestación.
• Cooperación Internacional.
• Acción exterior.
• Organización y recursos humanos.
13
• Sistema de información y comunicación.
• Producción formativa.
• Asistencia jurídica.
• Gestión de medios materiales.
• Gestión financiera.
• Servicios auxiliares.
• Seguimiento, control e inspección de servicios.
• Estadística y publicaciones.
Los subsecretarios son nombrados y separados por Real Decreto al Consejo
de Ministros, a propuesta del ministro (Art.15.1. LOFAGE).
Los servicios comunes estarán integrados en una subsecretaria dependiente
del ministro, a la que estará adscrita una secretaria general técnica y los
demás órganos directivos que determine el Real Decreto de estructura del
departamento (Art.21. LOFAGE).
2.2.3. Secretarios Generales Técnicos.
Los Secretarios Generales Técnicos, bajo la inmediata dependencia del
subsecretario, tiene las competencias sobre servicios comunes que les
atribuye el RD de estructura del departamento y, en todo caso, las relativas a
producción formativa, asistencia jurídica y publicaciones.
Tienen a todos los efectos la categoría de director general y ejercen sobre sus
órganos dependientes las facultades atribuidas a este órgano. Son nombrados
y separados por el Real Decreto del Consejo de Ministros, a propuesta del
ministro (Art.17. LOFAGE).
2.2.4. Directores Generales.
Los Directores Generales son los titulares de los órganos directivos
encargados de la gestión de una o varias áreas funcionalmente homogéneas
del ministerio. Son nombrados y separados por el RD del Consejo de
Ministros, a propuesta del titular del departamento (Art.18. LOFAGE).
2.2.5. Subdirectores Generales.
Los subdirectores generales son los responsables inmediatos, bajo la
supervisión del Director General o el titular del órgano del que dependan, de
la ejecución de proyectos, objetivos o actividades que les son asignados. Así
como de la gestión ordinaria de los asuntos de la competencia de la
subdirección general, son nombrados y cesados por el ministro o secretario
de Estado del que dependan (Art.19. LOFAGE).
3. Organización territorial (Administración periférica) de la AGE
3.1. Concepto.
Administración periférica: organigrama formado por oposición a la
administración central del Estado, pero vinculado y dependiente de ello.
El conjunto de órganos que forman la administración periférica ejerce
14
competencias propias o por descentralización de un ámbito territorial
determinado (provincial, autonómico,) e inferior al nacional. Son
competencias estatales que por motivos organizativos se desarrollan por
órganos radicados en concretas demarcaciones territoriales.
Las modificaciones introducidas por la LOFAGE, son importantes:
• Se robustece al delegado del gobierno, en congruencia con la
Constitución de 1978.
• Se simplifican los órganos periféricos.
• Se crea una nueva figura, la del subdelegado del gobierno en la
provincia, que adopta un nuevo perfil de raíz funcionarial frente al
eminentemente político que obstentaba el gobernador civil.
3.2. Los delegados del gobierno de la nación en las Comunidades
Autónomas: características del delegado del gobierno:
⋅ órgano constitucional (Art.154. Constitución Española), en la cúspide de la
Administración Periférica del Estado.
⋅ Representa al gobierno en el territorio de las Comunidades Autónomas; así al
Estado, puesto que la representación del Estado queda serverada al presidente
de la Comunidad Autónoma correspondiente (Art.22.1. LOFAGE).
⋅ Órgano directivo (Art.6.3. LOFAGE).
⋅ Nombrado y separado por el Real Decreto del Consejo de Ministros, a
propuesta del Presidente del Gobierno (Art.22.3. LOFAGE).
⋅ Condición de alto cargo (Art.6.5. LOFAGE), rango de subsecretario y
sometido al régimen de incompatibilidad.
⋅ Depende de la presidencia del gobierno.
⋅ Recibe instrucciones del Ministerio de Administraciones Públicas para la
coordinación de la Administración General del Estado en el territorio.
⋅ Recibe instrucciones del Ministerio de Interior en materia de libertades
públicas y seguridad ciudadana, ostenta la jefatura de las fuerzas y cuerpos de
seguridad del estado. (Art.23.3. LOFAGE).
3.2.1. Organización de las delegaciones del gobierno (debe responder al
principio de gestión territorial integrada Art.6.1. LOFAGE).
⋅ Las subdelegaciones provinciales y los directores insulares.
⋅ La secretaria general, en la que se encuadran los servicios comunes y los
órganos de la delegación responsables de las relaciones con las
administraciones territoriales y con los ciudadanos.
⋅ Vicesecretaria General (órgano facultativo).
⋅ Áreas funcionales destinadas a la gestión de los servicios integrados, que
dependen funcionalmente de los departamentos respectivos.
⋅ La comisión territorial de asistencia al delegado del gobierno, que se
constituye en cada una de las Comunidades Autónomas: pluriprovinciales:
integradas por los subdelegados, y, en su caso, por los directores insulares;
uniprovinciales: integradas por el secretario general, el jefe del gabinete y los
directores de áreas funcionales.
⋅ La asistencia jurídica y las funciones de intervención y control financiero se
ejercerán por el servicio jurídico y la intervención general de la
Administración General del Estado.
15
3.2.2. Competencias de la delegación del Gobierno.
⋅ Competencia generales (Art.23. al 27 LOFAGE):
⋅ Las que se refieren a los servicios de la Administración General del Estado, y
su organismos públicos radicados en las Comunidades Autónomas.
⋅ Las que conciernen a la cooperación y coordinación con otras
administraciones públicas.
⋅ Excepciones: a pesar del principio de gestión territorial integrada que
reconoce la LOFAGE, en las disposiciones adicionales se establecen las
excepciones siguientes:
⋅ Las delegaciones de defensa permanecerán integradas en el Ministerio de
Defensa.
⋅ Las entidades gestoras de la seguridad social (legislación específica).
⋅ La agenda estatal de la administración tributaria (legislación específica).
3.3. Subdelegados del gobierno.
Órgano que sólo existe en las Comunidades Autónomas plurinacionales. Los
subdelegados del gobierno asumen en el ámbito provisional un conjunto de
tareas bajo la dependencia del subdelegado del gobierno:
• Órgano directivo (Art.6.3. LOFAGE).
• Nombrado y separado por el delegado del gobierno (Art.23.1.
LOFAGE), por el procedimiento de libre designación entre
funcionarios de carrera del Estado, de las Comunidades Autónomas,
o de las entidades locales, a las que se exija, el título para su ingreso
de: doctor, licenciado, arquitecto o equivalente (Art.29.1. LOFAGE).
• Rango de subdirector general, aunque sin condición de alto cargo
(Art.6.5. LOFAGE).
• Depende del delegado del gobierno y sometido a los poderes
inherentes a la jerarquía administrativa (Art.1.2. Real Decreto
617/1997).
• Sometido al estatuto de funcionario.
3.3.1. Organización. Organigrama (Real Decreto 1330/1997).
⋅ Los subdelegados del gobierno en las provincias son órganos integrados en la
correspondiente delegación del gobierno a la que están adscritos (Art.32.
LOFAGE).
⋅ Secretaria General, donde se encuadran los órganos de las subdelegaciones
del gobierno y, en su caso, de las direcciones insulares que ejercen las
competencias bajo los servicios comunes e integrados, salvo en las
subdelegaciones del gobierno de las provincias sede de la delegación del
gobierno, donde es asumida por la Secretaria General de dicha delegación.
⋅ Comisión de asistencia al subdelegado, órgano de apoyo, integrado por el
secretario general y los responsables provinciales de los servicios integrados.
⋅ Órganos de las áreas funcionales de las delegaciones que, se determinen.
⋅ Asistencia jurídica y funciones de intervención y control financiero ejercidos
por los servicios jurídicos del Estado y la intervención general de la AGE.
3.3.2. Competencias. Competencias (Real Decreto 1330/1997).
⋅ Dirigir los servicios integrados en la Administración General del Estado.
16
⋅ Impulsar, supervisar o inspeccionar los servicios integrados.
⋅ Desempeñar funciones de comunicación, colaboración y cooperación, etc.,
tanto con las corporaciones locales como con la administración autonómica.
⋅ Ejercer las competencias sancionadotas atribuidas normalmente.
⋅ Las provincias sin sede de la delegación, también ejercerá el subdelegado
(Art.29.3. LOFAGE):
⋅ Dirección de las fuerzas y cuerpos de seguridad en la provincia, bajo la
dependencia del delegado del gobierno.
⋅ Dirección y coordinación de la protección civil en la provincia.
3.4. Directores insulares − Características según Real Decreto 617/1997 −
1330/1997 −.
• Nombramiento: igual que el establecido para los subdelegados del
gobierno.
• Organización: similar al de los subdelegados del gobierno. El
ministro de Administraciones Públicas nombra al secretario general
de conformidad con el Ministro de Interior. El secretario general
ejerce la dirección de los servicios comunes, la coordinación de los
órganos, etc.
• Competencias:
♦ Competencias ejercidas con sujeción a las órdenes,
indicaciones e instrucciones que establezca el delegado del
gobierno, o, en el subdelegado.
♦ Funciones de la LOFAGE para los subdelegados, y funciones
delegadas o desconcentradas.
♦ Participación en órganos colegiados correspondientes a sus
respectivos ámbitos territoriales y en las instituciones,
fundaciones y otras entidades públicas.
♦ Forman parte de las comisiones de asistencia a los
subdelegados del gobierno.
⋅ Administración General del Estado en el Exterior.
La LOFAGE regula la Administración General del Estado en el exterior, por
primera vez en una Ley General , con el objetivo de garantizar su unidad de
acción.
4.1. Órganos de la AGE en el exterior.
⋅ Misiones diplomáticas permanentes: representan al Estado ante aquellos con
los que tiene establecidos relaciones diplomáticas.
⋅ Misiones diplomáticas especiales: representan temporalmente al Estado
frente a otro Estado, con el consentimiento de este para un cometido
determinado.
⋅ Representaciones o misiones permanentes: representan al Estado ante una
organización internacional.
⋅ Las delegaciones representan al Reino de España en un órgano de una
organización internacional o en una conferencia de estados, convocada por
una organización internacional o bajo su iniciativa.
⋅ Las oficinas consulares son los órganos encargados del ejercicio de las
funciones consulares, en los términos definidos por las disposiciones legales
pertinentes, y por los acuerdos internacionales de España.
17
⋅ Las instituciones y organismos públicos de la AGE, en el exterior son los
establecidos con autorización expresa del Consejo de Ministros, previo
informe favorable al ministros de Asuntos Exteriores, para el desempeño, sin
carácter representativo, de las actividades que tengan encomendadas en el
exterior.
4.2. Rango de órganos directivos.
⋅ Embajadas.
⋅ Representaciones permanentes ante organizaciones internacionales.
⋅ Representaciones permanentes adjunto ante la Unión Europea.
4.3. Atribuciones y competencias de los órganos directivos de la
Administración General del Estado en el Exterior.
⋅ Los embajadores y representantes permanentes ante organizaciones
internacionales representan al Estado en aquellos estados u organizaciones
internacionales ante los que están acreditados.
⋅ Dirigen la Administración General del Estado en el exterior y colaboran en la
formulación y ejecución de la política exterior, defendida bajo las
instrucciones del Ministro de Asuntos Exteriores y Cooperación, de quien
funcionalmente dependen, y, del o de los secretarios de estado del
departamento.
⋅ Coordinan la actividad de todos los órganos y unidades administrativos que
integran la Administración General del Estado en el exterior, a efectos de su
adecuación a los criterios generales de la política exterior definida por el
gobierno de acuerdo con el principio de unidad de acción del estado en el
exterior.
⋅ Cumplimiento de las funciones que tiene encomendadas y teniendo en cuenta
los objetivos e intereses de la política exterior de España, la Administración
General del Estado en el exterior colaborará con todas las instituciones que
actúen en el exterior y, en especial, con las oficinas de las Comunidades
Autónomas.
Tema 10. La Administración Institucional y las Administraciones
Independientes.
⋅ Los organismos autónomos (213 − 217).
⋅ Las Entidades Públicas Empresairales (217 − 219)
⋅ Las Administracioes Independientes (220 − 223 /apuntes Marquéz).
3. Las Administraciones Independientes.
⋅ Definición de las Administraciones Independientes.
El fenómeno de las Administraciones Independientes en España se produce a
partir de 1980 y, además, esta asociado a la organización de la
Administración General del Estado.
Las autoridades administrativas independientes, también denominadas
organismos autónomos neutrales, agencias reguladoras independientes,
organismos administrativos independientes o administraciones
18
independientes son una construcción de origen doctrinal, que engloba
desigualmente fenómenos de personificación instrumental.
Las autoridades independientes se definen como aquellos entes que, dotados
de potestades de ordenación para la realización de funciones de regulación
sectorial y no general, ejercen estas en un régimen de no dependencia,
respecto del aparato administrativo del Estado.
Tienen esta denominación por sus especiales características, por la
importancia de las funciones desarrolladas en relación con el mercado y con
la economía, o por las condiciones en las que debe producirse la intervención
son rodeadas de una serie de garantías en orden a la gestión de forma que se
configuran como instrumentos de gestión independientes del poder ejecutivo.
⋅ Características de las Administraciones Independientes:
Esta nueva categoría de organización instruemtnadales se centra en la
independencia del gobierno y la neutralidad política de su gestión. La
independencia es una característica estructural que sirve de garantía a la
neutralidad, que es de índole funcional.
La independencia es reconocida a estas administraciones en la ley de
creación respectiva, en la que se limitan las posibilidades del gobierno de
interferir el ejercicio de estos entes de las funciones y poderes atribuidas. Las
garantías establecidas son:
⋅ Autonomía orgánica: los miembros de los órganos directivos de todo este
género de entidades gozan de un estatuto jurídico caracterizado, en los
sustancial, por la garantía de inamovilidad salvo tasadas y lógicas causas de
cese en el desempeño del cargo y por la duración limitada de este.
⋅ Autonomía financiera: disponen de un cierto grado de autonomía financiera
que, incluso, en pocos casos, se traduce en mecanismos propios de
financiación al margen de las transferencias con cargo a los presupuestos
generales del Estado.
⋅ Autonomía funcional: tiene garantías de índole funcional en el desarrollo de
su actividad y en la adopción de las correspondientes decisiones, que no
pueden quedar sometidas a instrucciones, directivas u órdenes
gubernamentales ni ser fiscalizadas por la AGE.
⋅ Tienen atribuidas diversas potestades administrativas y, de manera destacada,
en algunos casos disponen de potestades formativas y sancionadotas.
⋅ Críticas.
Su formulación y encaje, sin entes públicos, presenta problemas de
relimitación de su verdadera naturaleza jurídica y del alcance de su propia
independencia, sobre todo porque se trata de un fenómeno esencialmente
administrativo al que resulta inevitable la potestad de dirección política del
gobierno, como señala el Art.97 de la Constitución.
Estas autoridades independientes no sólo huyen del derecho público al
derecho privado, como los entes instrumentales, sino también del derecho
administrativo general a un derecho público creado específicamente para
ellos y en el que se combinan prerrogativas con controles. En este sentido hay
19
dos posiciones encontradas:
⋅ Las que rechazan el alcance de esta independencia y neutralidad del
Gobierno y del Parlamento. Consideran que son entes públicos que tiene un
reforzamiento de la autonomía de gestión porque ciertas funciones están
mejor preservadas de los intereses de partido.
⋅ Las que estan de acuerdo con la existencia de estas administraciones
independientes que son consideradas con una nueva forma de
descentralización funcional del ejecutivo. Un tercer género de
descentralización política de naturaleza no territorial, es decir, una
descentralización funcional de naturaleza política o, al menos, político −
administrativa.
⋅ Entes públicos que tienen la consideración de autoridad administrativa
independiente.
En las disposiciones adicionales 8ª y 10ª de la LOFAGE aparecen recogidas
desigualemente organizaciones que quedan fuera de su ámbito de aplicación
aunque en algunas se aplica de manera supletoria, dividiendo las que se
encuentran las consideradas de manera unánime como autoridades
administrativas independientes.
En las administraciones independientes consideradas en nuestro sistema
administrativo se incluyen dos tipos de entes:
♦ Los creados para la garantía de los derechos fundamentales.
♦ Los que ejercen determinadas funciones reguladoras técnicas
o económicas.
3.4.1. Autoridades independientes creadas para la garantía de los derechos
fundamentales.
3.4.1.1. El Consejo de Seguridad Nuclear (CSN).
Creado, por la L15/1980., como organismo competente en materia de
seguridad nuclear y protección radiológica.
3.4.1.2. Agencia de Protección de Datos (APD).
Creado, por la LO5/1992, para regular el tratamiento automatizado de los
datos de carácter personal. La LO15/1999 de protección de datos de carácter
personal, deroga la anterior. El Estatuto de la agencia de protección de datos
está regulado mediante el RD428/1993. La creación de la APD se debe a la
transposición de la directiva 95/46/CE relativa a la protección de datos
personales y el desarrollo del Acuerdo Schengen.
3.4.2. Autoridades independientes creadas para ejercer las funciones de
regulación de mercados:
3.4.2.1. Banco de España (BE).
L30/1980 de órganos rectores del Banco de España, se le atribuyó una
significativa parcela de autonomía instrumental y limitó las causas de cese
del gobernador. Por la L13/1994 de autonomía del Banco de España se
20
perfila como ente independiente.
Otras modificaciones − L66/1997 y L12/1993 − han tenido por finalidad
adoptar el régimen del Banco de España a las previsiones del Tratado de la
UE, para lograr su plena integración en el sistema europeo de Bancos
Centrales.
3.4.2.2. Comisión Nacional del Mercado de Valores (CNMV)
Creada, por la L24/1998, del mercado de valores la CNMV tiene
encomendada la supervisión e inspección de los mercados de valores.
3.4.2.3. Comisión del Mercado de las Telecomunicaciones (CMT).
Configurada para la regulación de dicho sector (creada por RDL6/1996 de
Liberalización de las Telecomunicaciones). La L12/1997 (modificada por la
L11/1998) constituye el actual punto de partida para la CMT. Ya que se
amplían y perfilan las funciones que le fueron inicialmente atribuidas y
define una nueva composición del Consejo Rector.
3.4.2.4. Comisión Nacional de Energía (CNE).
Ente regulador de los sistemas energéticos (el mercado eléctrico, así como los
mercados de hidrocarburos tanto líquidos como gaseosos), creado por la
disposición 11 de la L34/1998, del sector de hidrocarburos, y desarrollado
por el RD1339/1999 que aprobó su reglamento (modificado por el
RD3487/2000).
A partir de aquí son los apuntes de las fotocopias.
Tema 10. La Administración Institucional y las Administraciones
Independientes.
10.1. Los organismos autónomos.
La Administración funcional agrupa a cuatro entidades y organismos:
• organismos autónomos.
• Entidades públicas empresariales.
• Entidades gestoras de Seguridad Social.
• Organismos públicos de régimen específico.
Estas entidades y organismos se denominan organismos públicos según la
LOFAGE (6/1997).
La Administración funcional pretende conseguir unas fórmulas organizativas
y financieras basadas en el principio de eficacia y eficiencia. La
Administración para cumplir su función administrativa crear organizaciones
formalmente independientes para ejecución de programas públicos o para
prestar servicios públicos. Distinguimos en la Administración entre:
• Administración Funcional: /Función Ejecutiva de Gestión/ Prestación
positiva de servicios y realización de actividades administrativas de
21
contacto con los ciudadanos.
• Administración Nuclear: /Función de Dirección General de los
Ministerios/ Realiza la dirección, regulación y control de las
actividades de la Administración Funcional.
La creación de organismos públicos se realizan desde el derecho privado o
público dependiendo de su actividad:
• Derecho Público: gestión de la Seguridad Social u organismos
públicos específicos.
• Derecho Privado: para las entidades públicas empresariales.
ORGANISMOS AUTÓNOMOS
Entes separados de la Administración Nuclear con independencia y
autonomía de gestión. El desarrollo de funciones viene determinado por los
ingresos públicos a los que esta autorizado y se rigen por el derecho
administrativo, siendo un régimen jurídico similar o idéntico (en muchos
puntos) al correspondiente a la Administración General del Estado.
Los organismos autónomos cuentan con un régimen de descentralización
para las siguientes actividades:
• Ejecución de programas específicos.
• Realización de actividades de: fomento, prestación o gestión de
servicios.
Todos los organismos autónomos dependen de un ministerio, ya que se
dedican, a través de la subsecrataría o la Dirección General del organismos al
que están adscrito, a:
• La dirección estratégica de los resultados de su actividad.
• La evaluación de los resultados de su actividad.
• El control de los resultados de su actividad.
10.2. Las entidades públicas empresariales.
Organizaciones encargadas de la realización de: actividades prestacionales,
gestión de servicios o producción de bienes de interés público susceptibles de
contraprestación.
La entidades públicas empresariales se rigen por el derecho privado con gran
agilidad en la intervención de la economía y/o gestión de servicios y bienes.
Su régimen jurídico privado les determina unos parámetros privados, pero
con limitaciones públicas:
• Personal laboral: regido por el derecho laboral, pero el personal se
seleccionará por principios públicos (igualdad, mérito y capacidad).
• Sus presupuestos vienen marcados por la generación de créditos y
por procedimientos privados.
Respecto de su financiación cuentan con ingresos propios y con programas
de autofinanciación.
La creación de las entidades públicas empresariales se realiza por ley y
cuentan con unos estatutos propios, aprobados por Real Decreto. Estas
entidades deben contar con un Plan Inicial de actuación aprobado por el
22
ministerio u organismos autónomo del que dependen.
Actualmente la Administración General del Estado cuenta con 19 entidades
públicas empresariales, estas organizaciones empresariales cuentan con una
estructura sencilla, ya que las privatizaciones han reducido sus dimensiones.
Las empresas públicas han tenido un importante crecimiento y se
fundamentan en ámbitos destacados de la economía de un país:
Telecomunicaciones (Telefónica), Transportes (Iberia), Energía (Campsa o
Endesa), etc.
La sencilla estructura de las empresas públicas viene determinada por las
privatizaciones surgidas de la reconversión industrial y minera iniciada por
los gobiernos socialistas durante la década de los 80. Así mismo, políticas de
reducción de empresas públicas, en España, en la década de los 90 se
produjeron por:
⋅ La influencia privatizadora de los países occidentales.
⋅ Las políticas antimonopolio de la Unión Europea: la simetría competencial.
10.3. Administraciones independientes.
Entidades gestoras y servicios comunes de la Seguridad Social.
La Seguridad Social agrupa a:
• Tesorería General de la Seguridad Social.
• Instituto Nacional de la Seguridad Social (INSS).
• Instituto Nacional de Salud (INSALUD).
La LOFAGE indica que estas entidades (Tesoreria, INSS e INSALUD) se
regularán por las normas que regulan a los organismo autónomos, pero con
peculiaridades materiales, personales y económico − financieras. Además,
estas entidades dependen del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social y del
Ministerio de Sanidad y Consumo.
Organismos públicos con régimen específico
Cuentan con unas funciones o actividades similares a los organismos
autónomos o a las entidades públicas empresariales, pero por sus
características se someten a sus reglas establecidas en su ley de creación.
Los organismos públicos de régimen específico cuentan con una categorías
distintas a las anteriores definidas por la LOFAGE. Así, existen 43
organismos públicos con régimen específico y se agrupan en 3 categorías:
⋅ Organismos que regulan independientemente diversos sectores económicos:
no son entidades públicas empresariales porque no existe contraprestación y
su relación con la AGE les exime de ser órganos autónomos. Ej.: Comisión
Nacional del Mercado de Valores, Comisión del Mercado de las Tecnologías,
Agencia de Protección de Datos, etc.)
⋅ Organismos separados de la Administración General del Estado: BE, Consejo
Económico y Social y Ente Público de Radiotelevisión Española.
⋅ Organismos que podrían ser organismos autónomos o entidades públicas
23
empresariales, pero su normativa no encaja con las características de esos
organismos: Instituto Cervantes, Instituto Español de Comercio Exterior o
Puertos del Estado.
AGENCIAS.
Nueva modalidad de descentralización basada en organizaciones con un alto
grado de autonomía y flexibilidad en la gestión. Las agencias vienen
determinadas por el modelo anglosajón, que indicaban la conversión de
organismos autónomos e instancias de la Administración Nuclear de la AGE
en agencias. Finalmente, la posibilidad de conversión de las agencias
públicas se redujo a 5:
• Agencia Estatal de Administración Tributaria. (organismo público
con régimen específico)
• Agencia Española de Cooperación Internacional.
• Agencia para el Aceite de Oliva.
• Agencia de Protección de Datos. (organismo público con régimen
específico)
Agencia Española de Medicamento.
Tema 11. La Administración de las CCAA.
11.1. Institucionalización del Estado Autonómico: evolución histórica.
11.2. El sistema de reparto de competencias en la Constitución de 1978.
11.3. La organización administrativa de las CCAA.
11.1. Institucionalización del Estado Autonómico: evolución histórica.
11.1.1. Movimientos Anticentralistas.
Las ideas anticentralistas se sustentan a lo largo del sg.XIX por corrientes
políticas de naturaleza varia. Las manifestaciones más tempranas de aquellas
ideas con las foralistas que, animadas por el carlismo, pretenden la
reintegración plural de las tradiciones políticas y administrativas de las
provincias vascas y navarras.
La generalización de las doctrinas anticentrlistas se produce, sin embargo, en
el seno de las corrientes federalistas que, con el temprano origen indicado, se
djan sentir con particular fuerzas después de la Revolución de 1868 y son
apoyadas teóricamente sobre todo por los escritos de Pi y Maragall y
Almirall.
Ensayos de reforma duratne la Restauración que no llegarán a cuajar
efectivamente porque, la presión, sobre todo, que ejerce el nacionalismo
catalán en los primeros años del nuevo siglo, se llega adoptar una alternativa
con signo descentralizador en diciembre de 1913 − Ley de Mancomunidades
−, por la que quedaba permitido a las provincias limítrofes con características
históricas y culturales comunes, constituirse en mancomunidades con
personalidad jurídica propia. La formación de las mancomunidades dependía
24
de la iniciativa de las provincias interesadas, pero a pesar de que llegaron a
formularse proyectos de otras provincias que la mancomunidad catalana, la
única que se constityy´`o en virtud de un acuerdo de 26 de marzo de 1914,
bajo la presidencia de Prat de la Riba.
11.2. Las constituciones históricas.
11.2.1. El proyecto de Constitución Federal de la Republica Española 1873.
El proyecto establece el mapa de la federación (Art. 1 y 2), señalando
directamente la Federación integrada por: Andalucía Alta, Andalucía Baja,
Aragón, Asturias, Baleares, Canarias, Castilla la Nueva, Castilla La Vieja,
Cataluña, Cuba, Extremadura, Galicia, Navarra, Murcia, Puerto Rico,
Valencia, Regiones Vascongadas. Los territorios españoles extrapeninsulares
(Islas Filipinas, Fernando Poo, Annobóu y Covisco y los establecimientos de
África). También, podrían ulteriormente elevarse a Federación a medida de
sus progresos.
11.2.2. La solución regionalista en la Constitución de la II República: un
antecedente directo del Titulo VIII de la Constitución de 1978.
• Pacto de San Sebastián.
• Constitución Republicana de 1931.
• Estatutos autonómicos plesbiscitados:
♦ Euskadi. 1935.
♦ Cataluña.1932
♦ Galicia. 1936.
• Regiones autonomas:
♦ Cataluña 1932.
♦ Euskadi 1936.
2. El sistema de reparto de competencias en la Constitución de 1978.
2.1. Los sistemas de distribución de competencias.
2.2. Las competencias del Estado (art.149)
2.3. Las competencias de las CCAA (art. 148).)
2.4. La ampliación de competencias (art.148.2. y 150.2.)
2.1. Los sistemas de distribución de competencias.
2.1.1. Clases de competencias.
⋅ Criterio de contenido.
⋅ Normativa: una competencia es de formación cuando corresponde a una
determinado ente (Estado o CCAA) la facultad de regular mediante leyes
propias una determinada materia. En determinadas ocasiones esta
competencia puede verse reducida, en el caso del Estado, a aprobar sóo las
leyes básicas (leyes que regulan unicamente los aspectos fundamentales de
una materia para el conjunto del territorio nacional). En este caso, y en
contrapartida, las CCAA pueden desarrollarse mediante leyes propias la
25
regulación de dicha materia pero repetando las leyes básicas que hay
aprobado el Estado.
⋅ De Ejecución: una competencia es de ejecución cuando, correspondiendo a
un determinado ente la potestad para dictar leyes en una materia, a otro
desigual se le encomienda la tarea de administrar, esto es, de llevar a cabo la
ejecución de las normas, presentando a los ciudadanos los servicios y
actividades a que se refieren. Este es, además, el tipo de comptencias títpicas
de los entes locales, puesto que no tiene capacidad para aprobar leyes.
⋅ Criterio del alcance o intensidad de su ejercicio.
⋅ Exclusivas: se dice que una comptencia es exclusiva cuando un ente
territorial la ejerce con exclusión de todos los demás.
⋅ Compartidas:
⋅ El Estado reserva la legislación en bloque y a las CCAA corresponden los
actos de administración.
⋅ El Estado se reserva las bases legislativas y a las CCAA las concierne el
desarrollo formativo de esas bases y la ejecución correspondiente.
⋅ Criterio de la titularidad.
⋅ Competencias propias: aquellas otorgadas por la Constiución, los Estatutos
de Autonomía o, su caso, las leyes.
⋅ Competencias transferidas o delegadas: aquellas que, perteneciendo
orgánicamente a un determinado ente territorial como las propias, este las
transmite a otro ente territorial.
2.1.2. Sistema de distribución de competencias.
⋅ Criterios de distribución:
⋅ Respecto al Estado: competencias exclusivas (Art.149.1.).
⋅ Respecto a las Comunidades Autónomas. Según vías de acceso a la
autonomía:
⋅ Via Art.143, podían asumir solamente competencias previstas en el
Art.148.1.
⋅ Vía Art.151, podían disponer de mayores competencias que las previstas en
el Art.148.1., pero no pueden asumir en ningún caso las competencias
exclusivas del Estado, recogidas en el Art.149.1.
⋅ Principios que rigen la distribución de competencias.
⋅ Principio dispositivo de las competencias de las Comunidades Autónomas.
Según el Art.149.3., estas no están obligadas a disponer en determinadas
competencias. Pueden recoger en sus estatutos libremente las competencias
que quieran ejercitar, pero siempre en el margo de la vía elegida y en el
respeto de las competencias exclusivas del Estado. Las CCAA de la vía 143,
pueden disponer de las competencias relacionadas con el Art.148, es decir,
pueden decidir la intensidad e ejercicio de esas competencias; así, pueden
optar entre, ejercer todas las potestades que dicho precepto prevé o sólo
algunas de las potestades posibles en cada materia. Lo mismo ocurre con las
CCAA 151, estas pueden incorporar a sus estatutos, mayores competencias
que las recogidas en el Art.148, pero no están obligadas a incorporar
necesariamente las mismas.
⋅ Cláusula residual: en su virtud las competencias sobre las materias que no se
hayan asumido por los estatuso de autonomía corresponderán al Estado.
(Art.149.3.).
⋅ Principio de prevalencia del derecho estatal: las normas del Estado
prevalecerán en caso de conflicto, sobre las de las CCAA en todo lo que no
26
esté atribuido a la exclusiva competencia de éstas (Art.149.3.). Ello significa
que cuando el Estado dicte una norma en virtud de su competencia, esta
prima sobre la autonomía.
⋅ Principio de indisponibilidad de las comunidades: las competencias que
corresponden a cada administración no están disponibles para su ejercicio por
las restantes. Cada administración debe actuar en el marco de las
competencias que le correspondan. En caso contrario, se produce una
invasión de competencias ajenas que alterará el orden constitucional.
2.2. Competencias del Estado.
La Constitución reserva al Estado los tipos de competencias siguientes:
⋅ Competencias exclusivas sobre toda una materia.
⋅ Competencias sobre las bases o regulación de los aspectos fundamentales de
una materia, posibilitando la intervención autonómica para su desarrollo
normativo y ejecución.
⋅ Reserva al Estado la legislación en bloque o total sobre toda una materia,
dejando a la Comunidad Autónoma sólo la ejecución.
⋅ Reserva al Estado una serie de competencias en aspectos materiales
concretos, porque afectan al interés general del Estado.
2.3. Competencias de las Comunidades Autónomas.
⋅ Competencias exclusivas: cuando a una Comunidad Autónoma le
corresponde ejercer todas las funciones o potestades (normativas y
ejecutivas) sobre toda una materia.
⋅ Competencias de desarrollo legislativo: cuando a una Comunidad Autónoma
le corresponda concretar y adaptar a sus propios intereses y peculiaridades,
mediante ley o norma reglamentaria, la regulación básica aprobada por el
Estado en una determinada materia.
⋅ Competencias de ejecución: una Comunidad Autónoma tiene competencia
ejecutiva en una determinada materia cuando habiendo correspondido al
Estado su regulación mediante ley o norma reglamentaria, la Comunidad
Autónoma realiza la función de aplicar o ejecutar esas normas mediante
disposiciones o actos de nueva administración.
2.4. La ampliación de competencias.
Procedimientos de ampliación de competencias previstos en la Constitución
de 1978:
• Según Art.148.2.; las CCAA que accedieron a la autonomía por la
Vía 143, transcurridos 5 años desde su constitución y mediante la
reforma de los estatutos, podrán ampliar sucesivamente sus
competencias siempre que dentro de los límites de competencias
atribuidos al Estado por el Art.149.
• La Constitución prevé un mecanismo de ampliación extra −
estatutaria de competencias. Las CCAA pueden ampliar su ámbito
competencial mediante las leyes contempladas en el Art.150.2., en
cuya virtud el Estado puede transferir o delegar en las CCAA
facultades correspondientes a materias de titularizad estatal.
27
3. Organización administrativa de CCAA.
3.1. Esquema básico de la Administración Autonómica.
En materia de organización autonómica la Constitución de 1978 ha sido
bastante parca. Así, de una parte, el constituyente ha previsto que la
denominación, organización y sede de las instituciones autonómicas son
determinaciones que deben contener los diferentes estatutos de autonomía
(Art.147.2.C.). De otra, en el Art.152., se contempla la organización
institucional de las CCAA plena (la del Art.151):
• Asamblea legislativa.
• Consejo de gobierno con su presidente.
• Tribunal Superior de Justicia, este órgano es estatal − integrado en el
poder judicial. Este modelo es reproducido para las CCAA del
Art.143.
A diferencia de lo que sucede en otras regulaciones constitucionales de los
estados compuestos, la Constitución de 1978, únicamente contrae algunas
referencias a la existencia de una eventual administración pública propia de
las CCAA, pero no se configura en la Constitución, un modelo definido de
organización administrativa para el ámbito económico. De forma que, los
estatutos de autonomía en desigual intensidad se han ocupado también de la
ordenación de la Administración Pública de las CCAA, ampliándose con
carácter general los principios organizativos contenidos en el Art.103.1. de:
jerarquía, descentralización, desconcentración y coordinación.
Así la organización administrativa autonómica se sustenta, simultáneamente,
en la conformación de un aparato propio de la CCAA, constituido por
órganos y entes públicos dependientes del ejecutivo (organismos autónomos
y entidades públicas empresariales) y en el empleo de técnicas de
administración indirecta y de descentralización a favor de las
administraciones locales.
Igualmente, los diferentes estatutos de autonomía han fijado como
competencia exclusiva de las CCAA la organización, régimen y
funcionamiento de sus instituciones de auto − gobierno, en virtud de su
capacidad de auto − organización. En consecuencia, cada CCAA ha regulado
mediante leyes autonómicas de desarrollo institucional y otras disposiciones
específicas su estructura organizativa.
3.2. Las características generales de la organización de la CCAA.
⋅ El modelo de organización es el institucional − burocrático: a semejanza de la
AGE, según, el cual la legitimidad democrática de la Administración deriva
de su dependencia jerárquica del Consejo Ejecutivo, a su vez conectado con
la asamblea legislativa de que se trate, por medio del presidente elegido por
aquella.
⋅ La estructura de la Administración autonómica es jerarquizada y
departamentalizada, siguiéndose el modelo estatal de los departamentos
ministeriales del Estado, el número de consejerías varía según las CCAA.
⋅ El Consejo de Gobierno: viene regulado por los estatutos, según el modelo
contenido en el Art.152., en cuanto a:
28
⋅ Composición
⋅ Dirección por el presidente.
⋅ Nombramiento y cese de consejeros.
⋅ Responsabilidad ante la Asamblea e incompatibilidades de su miembros,
respecto a las competencias administrativas, se recogen en las leyes
autonómicas de manera similar a lo previsto para el Consejo de Ministros en
el Estado
⋅ Órganos unipersonales máximos de las CCAA son:
⋅ El presidente.
⋅ El vicepresidente (no previsto en todos los estatutos).
⋅ Consejeros, con atribuciones relacionados con las competencias atribuidas a
los ministros en la legislación estatal.
⋅ Estructuración de las Consejerías: sigue el modelo de los ministerios, como
órganos superiores de las consejerías, de designación y cese por decreto al
Consejo de Gobierno (en base a la confianza política), se prevén, además al
consejero:
⋅ Los vice − consejeros llamados en algunos casos secretarios generales que se
equiparan a los subsecretarios de la administración estatal.
⋅ Los directores generales y, en la generalidad de las CCAA, los secretarios
generales técnicos.
⋅ Los demás órganos de la administración autonómica son, como en la
administración estatal y con su mismo carácter y atribuciones, en relación
con las competencias de las CCAA: los subsecretarios generales, servicios,
secciones y negociados.
Esquema general de la organización de las Comunidades Autónomas.
⋅ Administración central o nuclear. (Consejerías).
⋅ Administración territorial o periférica (Delegados provinciales o
territoriales).
⋅ Administración institucional.
⋅ Organismos autónomos.
⋅ Entidades públicas empresariales.
⋅ Fundaciones públicas.
⋅ Administración independiente: agencia de protección de datos (en algunas
CCAA).
⋅ Administración consultiva externa.
⋅ Consejos consultivos.
⋅ Consejos económicos y sociales.
⋅ Consejos de relaciones laborales.
⋅ Administración corporativa. Funciones administrativas de control sobre:
⋅ Colegios profesionales.
⋅ Cámaras oficiales de comercio.
⋅ Cámaras
⋅ de la propiedad.
⋅ Cámaras agrarios.
⋅ Organismos de control externo vinculados a las Asambleas legislativas.
⋅ Defensor del Pueblo.
⋅ Consejo de Cuentas.
Controles externos sobre las CCAA (Constitución de 1978).
29
⋅ Controles ordinarios.
⋅ Tribunal Constitucional, Tribunal del Poder Judicial y Tribunal de Cuentas.
⋅ De las Cortes Generales en los casos de acuerdos de cooperación entre AGE
y CCAA. (Art.154.2.)
⋅ Controles especiales.
⋅ En el caso de que las Cortes Generales atribuyan a las CCAA la facultad de
dictar normas legislativas (Art.150.1.).
⋅ Para el desarrollo de funciones estatales que les son delegadas o transferidas
(Art.150.2.).
⋅ Controles excepcionales.
⋅ En el caso de que una CCAA no cumpliere las obligaciones que la
Constitución u otras leyes le impongan, o actuare de forma que atente
gravemente al interés general (Art.155.). El procedimiento de control
excepcional esta regulado constitucionalmente.
A partir de aquí son las fotocopias
Tema 11. La Administración de las Comunidades Autónomas.
11.1. Institucionalización del Estado Autonómico: Evolución histórica.
La creación de las Comunidades Autonomas durante la Transición a la
Democracia se debió a dos motivos principales:
• La diferenciación territorial para frenar los contenciosos históricos de
larga tradición.
• La construcción de un Estado democrático con una distribución
menos centralista.
El proceso autonomico se ha afianzado y ha supuesto una transformación
administrativa en España. Las CCAA controlan: la 1/3 parte del gasto público
del estado, cuentan con 700.000 empleados, han elaborado 2000 leyes y han
recibido 1800 traspasos de competencias de la AGE.
Tras la muerte de Fernando VII, el Estado español comenzó su proceso para
formarse como un Estado moderno, basado en las directrices de
racionalización y modernización. El sistema administrativo contaba con dos
niveles: la Administración del Estado (Administración Central) y las
administraciones locales. Sin embargo, el diseño plural no se asentó por la
pluralidad del estado, en referencia a sus características: históricas, culturales
y socio − económicas. Los intentos de descentralización de la I Republica, la
Restauración (mancomunidades) y la II Republica son ejemplos de la
descentralización hasta 1978. La Constitución de 1978 modificó
sustancialmente el panorama político − administrativo, con el mantenimiento
de la Administración estatal y local, y la creación de un nivel intermedio. Así,
las Comunidades Autonomas se configuraron como un mecanismo de
consenso para articular la gobernabilidad del Estado. El modelo autonómico
cuenta con puntos cercanos a los sistemas federales de los Estados unitarios,
que con los modelos de descentralización de los Estados unitarios.
La Constitución y los Estatutos de Autonomía establecen un sistema de
geometría variable en cuanto al acceso autonómico:
30
• Primera Vía de Acceso a las CCAA (Art.151).: Cataluña, Galicia y
País Vasco, y también, Andalucía, cuentan con el máximo nivel de
competencias.
• Segunda Vía de Acceso a las CCAA (Arts. 143 − 144).: proceso
iniciado por 12 regiones con un nivel más restringido de autonomía,
pero con la salvedad de una revisión de los estatutos, cinco años
después de la aprobación del estatuto, para aumentar las
competencias. Finalmente, Las Cortes Generales pueden delegar
competencias legislativas a las CCAA.
• Vía especial de Navarra (Comunidad Foral): el reconocimiento de
sus fueros históricos supuso una autonomía superior a las CCAA de
1ª vía.
El modelo institucional de las CCAA comprende:
• Asamblea Legislativa:
• Consejo de Gobierno.
• Tribunal Superior de Justicia
Proceso de institucionalización de las CCAA:
⋅ 1980 − 1987: Creación, fundación e institucionalización.
A partir de 1980 se sucedieron las aprobaciones de los estatutos de
autonomía, con un punto de inflexión tras las elecciones de 1982, que supuso
la marcha definitiva al proceso autonómico. Dicho proceso se centro en la
institucionalización política y administrativa de la CCAA, con la
problemática de la organización competencial.
⋅ 1988 − 1992: Consolidación y expansión.
Las CCAA cuentan con la problemática de la determinación de las
competencias y las demandas ciudadanas. La legislación administrativa de las
CCAA aumenta porcentualmente al 35%. Durante esta fase comienzan las
reflexiones que giran entorno a la modernización del funcionamiento y la
gestión administrativa.
⋅ 1993 − 2000: Final del ciclo y agotamiento del modelo de crecimiento
sostenido.
El final de ciclo y agotamiento del modelo se materializan en:
• Decrecimiento de los traspasos y la adquisición de competencias.
• Reducción de la legislación administrativa al 20%.
Se produce un retroceso del gasto de las administraciones públicas de las
CCAA, con las mayores demandas de las CCAA respecto a:
• Los sistemas de financiación.
• Las perspectivas obtenidas de los acuerdos de Maastricht.
• Los efectos de la globalización: estancamiento y reducción del gasto
público.
11.3. La organización administrativa de las CCAA.
⋅ Orientación de las políticas y problemas organizativos.
31
El modelo estructural de las CCAA se basa en las conserjerías, que se
agrupan en conjuntos de unidades bajo criterios de racionalidad en función de
las necesidades planteadas por el mercado o por los ciudadanos. El presidente
de la CCAA es el responsable del modelo departamental de las CCAA. Un
elemento recurrente son las vicepresidencias, y en cuanto a las consejerías
nunca cuentan con más de 4 grandes competencias por departamento (Ej.:
Consejería de Medio Ambiente o Consejería de Agricultura, Ganadería y
Pesca) y el número de las mismas viene determinado por las políticas propias
de cada comunidad. El peso de las consejerías viene determinado por la
dotación presupuestaria; así, las CCAA con competencias de Sanidad y
Educación estás cuentan con la mayor parte del presupuesto. Generalmente,
las consejerías cuentan con unos presupuestos bajos y esto desprende dos
consecuencias:
• El bajo nivel presupuestario provoca que las conserjerías cuenten con
escasas posibilidades para lanzar políticas o programas en sus áreas.
Y por otro lado, las grandes consejerías (Sanidad, Seguridad Social y
Educación) cuentan con un presupuesto predeterminado, con una
escasa capacidad de innovación.
• El elevado número de consejerías (178 en 17 CCAA) provoca una
multiplicidad de gastos organizativos mínimos.
⋅ Órganos superiores.
La Secretaría General y las direcciones generales vertebran a las consejerías
y/o departamentos. Los responsables son de carácter político nombrados por
Real Decreto y escogidos por criterios de confianza. Aunque la estructura
superior de los departamentos sean diferentes entre las CCAA, sus
diferencias son básicamente de matiz. Los modelos de organización
departamental de las CCAA son:
⋅ MODELO MAYORITARIO: (Cataluña, Galicia, Valencia, CyL, Murcia y
Cantabria):
⋅ Consejero.
⋅ Dirección General.
⋅ Secretaría General (por consejería): gestión de servicios comunes y posición
intermedia entre consejero y dirección general.
⋅ Algunas CCAA cuentan con: unidades que coordinan ámbitos de gestión
sectoriales y que tienen un rango formal con el mismo nivel que las
secretarías generales. Ej.: Cataluña − Secretaria General de Deportes −.
⋅ MODELO TRADICIONAL (Extremadura, Aragón, Baleares, Castilla La
Mancha y La Rioja. Principal modelo adoptado por las CCAA en el origen
autonómico. Elementos del modelo tradicional:
⋅ Consejero.
⋅ Dirección General.
⋅ Secretaria General Técnica (por consejería): gestiona servicios comunes y
con un rango formal idéntico a las direcciones generales.
⋅ MODELO DE VICECONSEJERÍAS Y SECRETARIAS GENERALES
TÉCNICAS. (Canarias, Asturias y Madrid). Elementos de este modelo:
⋅ Consejero.
⋅ Viceconsejerías: jerárquicamente después del consejero. Coordinan un
número variable de direcciones generales y presentes en ciertos
departamentos.
32
⋅ Dirección General.
⋅ Secretaría General Técnica: gestión de servicios comunes y con un rango
idéntico a las direcciones generales.
⋅ MODELO COMPLEJO. (Junta de Andalucía):
⋅ Consejero.
⋅ Viceconsejería: dirige un número variable de direcciones generales y las
Secretaría Generale Técnica que gestiona los servicios comunes del
departamento.
⋅ Secretaría General: mismo rango que la Viceconsejería.
⋅ Dirección General
⋅ Secretaría General Técnica.
⋅ MODELO VASCO (Pais Vasco).
⋅ Consejero.
⋅ Viceconsejerías: ubica la gestión de servicios comunes.
⋅ Direcciones Generales.
⋅ MODELO FORAL. (Navarra). Elementos de este modelo:
⋅ Consejero.
⋅ Dirección General.
⋅ Secretaria Técnica: gestión de servicios comunes de los departamentos. Sólo
hay una dependiente del Consejero.
⋅ Servicios: depende de las direcciones generales, aunque algunos dependen
del consejero.
El diseño del Modelo Foral deriva de la antigua Diputación Foral. Así, la
fortaleza de las secretarías generales y unidades análogas origina un dominio
de la organización transversal sobre la organización vertical. Las
organizaciones transversales provocan una serie de disfunciones:
⋅ Dispersión de responsabilidades.
⋅ Burocratización de las actividades.
⋅ Complicación de la organización.
⋅ Rivalidad entre las unidades (tensión y conflictos).
⋅ Pérdida de la finalidad de las secretarias generales.
⋅ Intervención en los servicios comunes sobre las otras áreas.
⋅ Órganos activos y la inflación órganica.
El desarrollo estructural en un sentido vertical provoca que entre los órganos
departamentales y los puestos base existan otras unidades:
⋅ Subdirecciones Generales: transforma las políticas, objetivos y estrategias en
realidades operativas. Además, dirigen, coordinan y controlan a las unidades
inferiores (Galicia, Cataluña, Madrid y Murcia | Áreas o divisiones (Valencia
y Baleares). Las subdirecciones Generales se configuran como el puesto más
profesionalizado de las CCAA.
⋅ Servicios: órganos que operan las actividades diarias de la Administración.
Esta figura se encuentra en todas las CCAA, salvo en el País Vasco.
⋅ Secciones: órganos que acatan las órdenes de los servicios, ya que son apoyo
de los jefes de servicio. Figura presente en todas las CCAA, salvo el País
Vasco.
Negociado: unidades órganicas menores de la Administración, basados en
reforzar los puestos base.
33
Tema 12. La Administración Local.
⋅ Características Generales de las entidades locales.
⋅ Concepto y características generales.
⋅ Los entes territoriales que integran la administración local.
⋅ Las competencias de las entidades locales: el marco de las políticas públicas
locales.
⋅ Las competencias de los ayuntamientos.
⋅ Las competencias de las diputaciones provinciales.
⋅ La estructura orgánico − funcional de las entidades locales.
⋅ Organización de los ayuntamientos.
⋅ Organización de las diputaciones provinciales.
⋅ Los modelos de gestión pública local.
⋅ Características Generales de las entidades locales.
⋅ Concepto y características generales.
La Administración local es aquel sector de la Administración Pública
integrado por entes públicos de carácter territorial según el Art.177.CE.: El
Estado se organiza territorialmente en municipios, en provincias y en las
Comunidades Autónomas que se constituyan. Todas estas entidades gozan de
autonomía para la gestión de sus
respectivos intereses. Entre las características generales se puede citar las
siguientes:
◊ La Administración local forma parte de las
Administraciones Públicas.
◊ La Administración Local al estar integrada en la
Administración Pública, los entes que la comprenden
están determinados por las prerrogativas y potestades
propias de aquella, sin embargo, estas prerrogativas
no lo son con carácter originario como el Estado o
las CCAA. Derivando de su proceso constituyente,
sino derivando del ordenamiento jurídico
(Constitución y legislación de regulación.).
◊ La Administración Local esta integrada por entes no
por órganos como el Estado o las CCAA, es decir,
por sujetos de derecho.
◊ Los entes públicos que forman parte de la
Administración Local tiene, a diferencia de los entes
institucionales, carácter territorial. El territorio
constituye no una propiedad, sino un elementos de
aquellas. Los entes territoriales no son creaciones
desde un punto de vista histórico o sociológico, sino
que son la agrupación de las personas que ocupan un
territorio para la defensa de sus propios intereses. En
este sentido, los ayuntamientos y diputaciones son
corporaciones locales.
◊ Estos entes que conforman la Administración Local
disponen de autonomía administrativa y actúan en
régimen de descentralización, respecto a los demás
34
entes públicos.
Marco normativo de las entidades locales.
La normalización local significa el conjunto normativo que regula el
gobierno y la Administración Local. En este conjunto normativo hay que
distinguir entre la regulación constitucional, la regulación específica
promulgada, en el marco de las competencias del Estado. La regulación para
todas las administraciones públicas y la regulación que las CCAA
promulguen dentro de los límites de su propios estatutos de autonomía y la
constitución:
⋅ REGIMEN LOCAL EN LA CONSTITUCIÓN DE 1978: La regulación
constitucional del Régimen Local se encuentra en el Capítulo II De la
Administración local, del título VIII de la Constitución (Art.140. a 142). Los
principios generales son los siguientes:
◊ Municipio:
◊ La Constitución garantiza la autonomía de los
municipios.
◊ Los municipios tendrán personalidad jurídica propia.
◊ El gobierno y la administración de los municipios
corresponde a sus respectivos ayuntamientos.
Integrados por el alcalde y los concejales. Los
concejales serán elegidos por los vecinos del
municipio mediante sufragio (universal, igual, libre,
directo y secreto en la forma establecida por la ley).
Los alcaldes serán elegidos por los concejales o por
los vecinos. La ley regulará las condiciones en las
que proceda el régimen del concejo abierto.
♦ Provincia:
♦ La provincia es una entidad local con personalidad jurídica
propia, determinada por la agrupación de municipios y
división territorial para el cumplimiento de las actividades
del estado. Cualquier alteración de los límites provinciales
habrá de ser aprobada por las Cortes Generales mediante Ley
Orgánica.
♦ El gobierno y la administración autónoma de las provincias
estarán encomendados a las diputaciones u otras
corporaciones de carácter representativo.
♦ Se podrán crear agrupaciones de municipios diferentes de la
provincia.
♦ En los archipiélagos, las islas tendrán además su
administración propia en forma de: cabildos (Canarias) o
consejos (Baleares).
♦ Las haciendas locales deberán disponer de los medios
suficientes para el desempeño de las funciones que la ley
atribuye a las corporaciones respectivos y se nutrirán
fundamentalmente de tributos propios y de participación en
los del Estado y de las CCAA.
♦ LA REGULACIÓN ESPECÍFICA EN MATERIA DE
RÉGIMEN LOCAL: promulgada por el Estado en el marco
de sus competencias.
♦ L7/1985, de 2 de Abril, Ley Reguladora de las Bases de
35
Régimen Local (LRBRL). Se han efectuado 20
modificaciones hasta 2003. La última más importante que
introduce el régimen de los municipios de gran población,
esta contenida en la L57/2003, de 16 de Diciembre, de la Ley
de Modernización del Regimen Local (LMRL).
♦ La normativa electoral local esta regulada en el Titulo III de
la L.O. 5/1985, de 19 de Junio, de la L.O. de Régimen
Electoral General (LORET).
♦ L39/1988, de 28 de Diciembre, de la Ley Reguladora de las
Haciendas Locales, establece un nuevo sistema financiero y
presupuestario, según los Art.133/142 de la Constitución y la
LRBRL.
♦ La triada normalizada citada se complementa con el
RD781/1986, de 18 de Abril, por el que se aprueba el texto
refundido de las disposiciones legales vigentes en materia de
régimen social y los reglamentos estatales promulgados para
la aplicación de la LRBRL.
Igualmente dentro del proceso abierto de normalización, el
Estado ha ratificado convenios internacionales en materia de
gobierno local, y ha promulgado otros instrumentos jurídico
− políticos en el marco de sus competencias básicas sobre el
Régimen Jurídico de la Administración Público como:
• L30/1992, de 26 de Noviembre, Ley
del Régimen Jurídico de la
Administración Pública y del
procedimientos administrativo
común, modificada por la L4/1999,
de 13 de Enero.
• L13/1995, de 18 de Mayo, Ley de
Contratos de la Administración
Pública.
• L29/1998, de 13 de Julio, Ley
Reguladora de la Jurisprudencia
Contencioso − Administrativa.
• LA REGULACIÓN EN MATIERIA
DE ADMINISTRACIÓN LOCAL:
efectuada por las CCAA, dentro de
los citados límites constitucionales y
estatutarios, que también conforman
el marco de regulación de la misma
y, por tanto, la normalización local
(Legislación de Desarrollo de las
CCAA sobre Régimen Local).
Principios Generales de la
Administración Local.
⋅ Los
principios
comunes
36
previstos en
la CE1978
(Art.103 y
106) para
todas las
Administraciones
Públicas.
⋅ Principio de
territorialidad:
el territorio
es el
elemento
integrante e
indispensable
de los entes
locales y el
que delimita
la
competencia
de cada
ente.
⋅ Principio de
Autonomía:
este
principio se
encuentra
en la
CE1978, en
el Art.137,
y
garantizado
en el
Art.140,
para los
municipios.
Sin
embargo,
esta no
define el
alcance de
la
autonomía
local, sino
que será
definida,
jurisprudencialmente
a partir de
las
Sentencias
del Tribunal
Constitucional
(STC). En
37
concreto, en
las STC, de
2 de
Febrero de
1981, y en
la STC, de
28 de Julio
de 1981, se
distingue
entre la
autonomía
de la
CCAA. Que
es
cualitativamente
superior y
de carácter
político y la
autonomía
administrativa
de los entes
locales. Los
entes
locales tiene
atribuidas
competencias
de carácter
administrativo,
pudiendo
dictar
normas de
rango
reglamentario
o inferior a
las leyes.
⋅ Principio de
suficiencia
financiera
de las
entidades
locales.
⋅ Principio de
organización
democrática
de las
entidades
locales.
En resumen, los principios que
inspiran la regulación de las
entidades locales están dentro de los
instrumentos internacionales sobre
estas instituciones como la Carta
38
Europea de la Autonomía local de
1985.
• Los entes territoriales que integran
la administración local.
Los entes territoriales que integran
la administración local pueden ser
de existencia obligatoria, y de
existencia optativa. En el primer
caso, están contempladas en la
CE1978 y, en segundo lugar,
también prevé en: CE1978,
Estatutos Autonómicos y la L7/1985
− reguladora de la LRBRL (2 de
Abril).
• Entes locales de existencia
obligatoria o de estatuto
constitucional, según la CE1978 son
los siguientes:
• Municipio: ente público menor
territorial primario (Art.137 y 140
CE1978).
• Provincia: ente local determinado
por la agrupación de municipios
(Art.137 y 141.1. CE1978).
• Isla: Canarias y Baleares (Art.141.4.
CE1978).
• Entes locales de existencia optativa,
previstos en la CE1978 son según:
• Art.141.3. CE1978: pueden ser
agrupaciones de municipios
diferentes de la provincia.
• Art.152.3. CE1978: mediante
agrupación de municipios limítrofes
los estatutos podrán establecer
circunscripciones territoriales
propias, que gozarán de plena
personalidad jurídica.
• Entes locales de existencia optativa
no previstos en la CE1978, y que
son de estatuto legislativo ordinario
(creadas por las CCAA).
• Entidades de ámbito territorial
inferior de municipio, instituidas o
reconocidas por las CCAA (Art.45
LRBRL).
• Las comarcas y entidades que
agrupen a varios municipios,
creados por las CCAA. De
conformidad con la LRBRL y los
39
Estatutos de Autonomía.
• Las áreas metropolitanas, cuya
creación, modificación o supresión
corresponden, igualmente, a las
CCAA. Mediante Ley, de acuerdo
con: los Estatutos de Autonomía y
previa audiencia de la AGE y de los
Ayuntamientos y Diputaciones
afecatados.
• Las mancomunidades de
municipios (LRBRL).
• Los consorcios locales (reconocidos
como entidades locales en la
L5/1997, de 22 de Julio, de
Administración Local de Galicia.).
• Competencias de las entidades
locales.
2.1. Competencias de los
ayuntamientos.
Las entidades locales aunque
carecen de potestad legislativa, es
decir, no tiene capacidad para
declarar una actividad como servicio
público, a pesar de estar garantizada
constitucionalmente (Art.137). La
autonomía para la gestión de sus
respectivos intereses. La LRBRL
(Art.86) declara la reserva en
función de las entidades locales de
una serie de servicios esenciales,
relación que puede ser complicada
por una ley estatal o autonómica, en
función de sus respectivas
competencias. Igualmente, el
sistema de competencias locales
pone de manifiesto el marco de las
política públicas.
Competencias Generales propias del
municipio.
El municipio, para la gestión de sus
interes y en el ámbtiod de sus
competencias, pueden promover
actividades y prestar cuantos
servicios públicos contribuyan a
satisfacer las necesidades y
aspiraciones de la comunidad
vecinal.
40
El municipio ejercerá, en todo caso,
competencias en los términos de la
legislación del Estado y de las
CCAA, en las materias del Art.25 de
la LRBRL:
• Seguridad en lugares públicos.
• Ordenación del tráfico de vehículos
y personas en las vías urbanas.
• Protección civil, prevención y
extinción de incendios.
• Servicios urbanísticos:
• Ordenación, gestión, ejecución y
disciplina urbanística.
• Promoción y gestión de viviendas,
parques y jardines.
• Pavimentación de vías públicas y
urbanas
• Conservación de caminos y vías
rurales.
• Patrimonio histórico − artístico.
• Protección del medio ambiente.
• Abastos, mataderos, mercados,
defensa de usuarios y consumidores.
• Protección de la salubridad pública.
• Participación en la gestión de la
atención primaria de la salud.
• Cementerios y servicios funerarios.
• Prestación de los servicios sociales y
de promoción y reinserción social.
• Agua, basura y servicios eléctrico:
• Suministro de agua y alumbrado
público.
• Servicios de limpieza viaria, de
recogida y tratamiento de residuos.
• Alcantarillado y tratamiento de
aguas residuales.
• Transporte público de viajeros.
• Actividades o instalaciones
culturales y deportivas, ocupación
del tiempo libre y turismo.
• Servicios educativos.
• Participación en la programación de
la enseñanza.
• Cooperación con la Administración
educativa en la creación,
construcción y sostenimiento de los
centros docentes públicos.
• Intervención en los órganos de
gestión y participación en la
vigilancia del cumplimento de la
escolaridad obligatoria.
41
Servicios Públicas Mínimos
Municipales.
Los municipios por símismo o
asociados deberán restar los
siguientes servicios mínimos según
el Art.26 de la LRBRL:
• En todos los municipios:
• Alumbrado público.
• Cementerio.
• Recogida de residuos y limpieza
viaria.
• Abastecimiento domiciliario de agua
potable y alcantarillado.
• Acceso a los núcleos de población y
pavimentación de las vías públicas.
• Control de los alimentos y de las
bebidas.
• En los municipios de más de 5.000
habitantes.
• Parques públicos.
• Biblioteca pública.
• Mercado.
• Tratamiento de residuos.
• En los municipios con población
superior a 20.000 habitantes:
• Protección civil.
• Prestación de servicios sociales.
• Prevención y extinción de incendios.
• Instalaciones deportivas de uso
público.
• Matadero municipal.
• Municipios con población superior a
50.000 habitantes.
• Transporte colectivo urbano de
viajeros.
• Protección del medio ambiente.
Los municipios podrán solicitar a las
CCAA la dispensa de la obligación
de prestar los servicios mínimos que
les correspondan cuando por sus
características peculiares resulte
imposible el cumplimiento del
establecimiento y la prestación de
dichos servicios por el
ayuntamiento. En este caso, serán
las diputaciones provinciales las
encargas de prestar dichos servicios.
La asistencia de las diputaciones a
42
los municipios se dirigirá
preferentemente al establecimiento y
adeucada prestación de los servicios
públicos mínimos. Así como la
garantía de las funciones por los
ayuntamientos (Art.26 LRBRL).
2.2. Competencias de las
Diputaciones Provinciales.
La provincia: entidad locla
determinada por la agrupación de
municipios, con personalidad
jurídica propia plena capacidad para
el cumplimiento de sus fines. Los
fines de la provincia son: garantizar
los principios de solidaridad y
equilibrio intermunicipales, en el
marco de la política económica y
social.
Las competencias provinciales
vienen determinadas por las leyes
del Estado y de las CCAA, en los
sectores de la acción pública.
• Coordinación de los servicios
municipales entre sí, para garantizar
la prestación integral y adecuada en
todo el territorio de los servicios
municipales.
• Asistencia y cooperación jurídica,
económica y técnica a los
municipios: especialmente, los de
menor capacidad económica y de
gestión.
• Prestación de servicios públicos de
carácter supramunicipal o
supracomarcal.
• Cooperación para el desarrollo
económico y social y en la
planificación en el territorio
provincial, de acuerdo con las
competencias de las demás
administraciones públicas en este
ámbito.
• Fomento y la administración de los
intereses particulares de la
provincia.
La materialización de estas
competencias se concreta en:
43
• Aprobación del Plan Provincial de
Cooperación de las obras y servicios
de competencia municipal.
• Establecimiento de fórmulas de
asistencia y cooperación para
atender los servicios mínimos. Se
pueden otorgar subvenciones y
ayudas para la realización y
mantenimiento de obras y servicios
municipales, realizados mediante
planes especiales u otros
instrumentos específicos.
Por último, las diputaciones
recibirán competencias delegadas
tanto de las CCAA como del Estado.
Sin embargo, la tónica dominante ha
sido la reducción y limitación de sus
competencias.
• La estructura orgánico − funcional
de las entidades locales:
3.1. Organización de los
ayuntamientos.
La organización de los
ayuntamientos, de acuerdo con la
LRBRL, responde a las siguientes
reglas:
⋅ Alcalde,
tenientes de
alcalde y
pleno existe
en todos los
ayuntamientos.
⋅ Junta de
Gobierno
Local:
existe en los
municipios
con
población
de derecho
superior a
los 5.000
hab. y en
los de
menos,
cuando lo
disponga el
44
reglamento
orgánico o
por acuerdo
del pleno
municipal.
⋅ Comisiones
informativas:
existentes
en todos los
ayuntamientos.
Todos los
grupos
políticos
integrantes
de la
corporación
tendrán
derecho a
participar,
con
concejales,
en los
órganos
complementarios
del
ayuntamiento
que tengan
por función:
estudio,
informe o
consulta de
los asuntos
sometidos a
decisión del
pleno.
⋅ Comisión
Especial de
Cuentas:
existente en
todos los
aytos.
⋅ Resto de
órganos
complentarios:
establecidos
y regulados
por los
propios
municipios
en los
reglamentos
orgánicos.
45
⋅ Las CCAA
podrán
establecer
una
organización
municipal
complementaria
de la
prevista en
la LRBRL.
La organización de los Gobierno
Locales: Régimen de los municipios
de Gran Población (L37/2003
LMGL)
Ámbito de aplicación:
• Municipios de Gran Población
aquellos con más de 250.000 hab.
• Municipios capitales de provincia,
cuya población supere a los 175.000
hab.
• Municipios que sean: capitales de
provincia, sede de CCAA o sede de
instituciones autonómicas.
• Municipios que superen los 75.000
hab., que presenten circunstancias
económicas, sociales, históricas o
culturales especiales.
Los dos últimos supuestos se exige
que sea decidido por la Asamblea
Legislativa correspondiente a
iniciativa de los aytos.
Órganos Características
Pleno
Municipal
⋅ Sin
competen
gestoras.
⋅ Posibilid
de
delegació
de
funcione
en
comision
⋅ Disponib
de
un
secretario
propio
o
46
Alcalde
Junta de
Gobierno
Local
específic
⋅ Delegaci
de
la
presidenc
en
cualquier
miembro
⋅ Nombra
y
separa
libremen
a
los
miembro
de
la
Junta
de
Gobierno
Local.
⋅ Dispone
de
menos
competen
gestoras
que
en
el
régimen
común.
⋅ Compete
propias
frente
al
modelo
de
competen
delegada
del
régimen
común.
⋅ 1/3
de
los
miembro
puede
ser
no
electivo,
salvo
el
47
alcalde.
⋅ Amplias
facultade
de
delegació
en
sus
miembro
y
en
los
órganos
directivo
⋅ Secretari
puede
ser
miembro
electivo,
si
bien
es
auxiliado
por
un
órganos
de
apoyo.
Organización de los gobiernos
Locales
Tipo de
órganos
Características
Alcalde
Teniente de
alcalde
Órganos
Miembros
superiores
de la Junta
de Gobierno
Local
Coordinadotes
generales de
cada área o
concejalía.
Directores
generales u
órganos
similares
que culmina
la
organización
48
administrativa
dentro de
cada una de
las grandes
áreas o
concejalías.
Titular del
órgano de
apoyo a la
Junta de
Gobierno
Local y al
concejal −
secreatario.
Titular de la
asesoría
jurídica.
Secretario
General del
Pleno.
Interventor
General
Municipal
Titular del
órgano de
gestión
tributaria.
Titulares de
los
máximos
órganos de
dirección de
los
organismos
autónomos
y de las
entidades
públicas
empresariales
locales.
Otros órganos de Régimen de los
municipios de Gran Población
(L57/2003 LMGL).
• Órganos de gestión económico −
financiera y presupuestaria.
• Órganos de gestión tributaria.
• Órganos para la resolución de las
reclamaciones económico −
administrativas.
49
• Comisión especial de sugerencias y
reclamaciones.
• División en distritos.
• Consejo Social de la Ciudad.
A partir de aquí son las fotocopias
12.1. Características Generales de
las entidades locales.
LA administración local representa
el tercer nivel de Administración
Pública en España, siendo el más
complejo por la gran cantidad de
municipios y provincias. Además,
existen otros entres locales: entes
forales (País Vasco), Consejos en
Baleares, Cabildos en Canarias,
Comarcas en Cataluña,
mancomunidades de municipios y
entidades metropolitanas.
El municipio es la entidad local
básica de la organización territorial
y sus elementos son: territorio,
población y organización. Los
municipios son los cauces
inmediatos de participación
ciudadana en los asuntos públicos.
La Administración provincial es la
Diputación. Existen 43 diputaciones,
ya que las 7 restantes son
administraciones uniprovinciales y
la administración autonómica ha
absorbido las competencias de la
provincia. En las provincias deben
destacarse:
• Los tres territorios forales vascos:
las diputaciones forales cuentan con
unas competencias y una gestión
superior al resto de diputaciones.
• Comunidades insulares: las islas son
reconocidos como entes locales y
contamos con: cabildos insulares de
Canarias y Consejos insulares de
Baleares.
Las entidades locales se articulan de
la siguiente manera:
50
◊ Ayuntamientos.
◊ Mancomunidades.
◊ Diputaciones
provinciales y
forales.
◊ Consejos y Cabildos
insulares.
◊ Entes
metropolitanos.
Modelos municipales:
◊ Modelo municipal
de tradición
francesa:
originariamente
entes privados
dedicados a
defender los propios
intereses y que no
comparten la
potestad del Estado
central sobre
asuntos de interés
general. La
transformación de
los municipios en
entes de derecho
público articulan
intereses sobre
población y
territorio. Asi los
municipios, para los
estados centralistas,
se convierten en
entes de
distribución
territorial del poder
y de los servicios
públicos, con la
respectiva
dependencia del
Estado central.
◊ Modelo Municipal
Anglosajón: los
municipios cuentan
con un mayor
protagonismo,
siendo más fuertes
que los municipios
del área continental.
Los municipios
británicos se crean
51
como herramiento
para hacer efectivas
las prestaciones del
Estado, por tanto,
actúan en el ámbito
del interés general
por la delegación de
las funciones
◊ Modelo Municipal
Español: los
municipios cuentan
con más
competencias que
las que legalmente
tienen, esto se
produce por
necesidades
políticas. Frente a
esta situación los
municipios cuentan
con unos precarios
recursos
financieros, esta
situación se
mantiene desde el
franquismo y
estriba, en último
término, en el paso
del centralismo
estatal a un
centralismo
autonómico.
12.2. Competencias de las entidades
locales: marco de las políticas
públicas locales.
La financiación de los municipios se
realiza por:
◊ Impuestos directos.
(IBI: Impuestos
sobre Bienes e
Inmuebles; IAE:
Impuestos de
Actividades
Económicas; IVTM:
Impuesto de
Vehículos de
Tracción Mecánica;
ICIO: Impuesto de
Construcciones;
Plusvalía:
52
Impuestos sobre el
Incremento del
Valor de los
Terreno.)
◊ Contribuciones
especiales.
◊ Ingresos
patrimoniales.
◊ Tasas.
◊ Precios públicos.
◊ Multas y sanciones.
◊ Participación en
tributos de Estado y
CCAA,
subvenciones de
otras
administraciones y
por el
endeudamiento.
La población de un municipio se
puede clasificar en fija y en variable:
◊ Población fija:
población censada o
empadronada en el
municipio y objeto
de los servicios
municipales. La
población fija es
agrupada por el
padrón municipal,
siendo un indicador
que vincula:
recursos
económicos y
define los servicios
mínimos.
◊ Población variable:
población ocasional
o periódica pero no
empadronada
Problemas y futuro del Gobierno y
de la Administración Local.
Los problemas fundamentales de la
Administración Local en España
son:
• Escasa actividad política de los
cargos electos.
• Imposibilidad de asunción de todos
los servicios para los ciudadanos.
53
• Necesidad de descentralización de
los servicios en las grandes
poblaciones o grandes territorios.
• Necesidad de más espacios de
participación ciudadana.
Papel de los cargos electos de las
administraciones locales.
Los cargos electos representan los
intereses de los ciudadanos y
definen la política de la Corporación
local. Así, los cargos electos se
posicionan en:
◊ Eje de politización o
repolitización de los
gobiernos
municipales ante
una tecnificación de
las instituciones
políticas
municipales:
Determina la
tensión entre la
definición de las
políticas de los
programas públicos
locales (definición
de problemas y
priorización) y
definición técnica
de éstos.
◊ Eje que hace
referencia al estilo
en la definición y
solución de las
problemáticas
locales: Soluciones
proactivas o
reactivas:
◊ Soluciones
proactivas:
Orientación
estratégica que hace
que se adelante a los
problemas.
◊ Solución reactiva:
supone responder a
los objetivos y
actuaciones con
cierto retraso a los
54
problemas que
aparecen en la
esfera local. Este
tipo produce
perjuicios sociales y
costes políticos y
organizativos para
la resolución de
problemas.
Definición de:
política, gestión y
administración.
◊ Política:
responsabilidad de
los cargos electos
para analizar el
entorno y definir los
objetivos.
◊ Gestión: definición
de mecanismos para
la consecución de
los objetivos.
◊ Administración: Los
administrativos
inferiores y los
empleados públicos
deben implantar las
políticas y los
programas
definidos.
Externalización de
servicios públicos
de la
Administración
local.
La externalización
de los servicios
públicos provoca
que empresas
privadas
desempeñen los
servicios públicos,
bajo el control y
responsabilidad
pública. Estas
organizaciones
privadas con o sin
ánimo de lucro se
55
las denomina:
paraadministración.
La externalización
se realiza por
motivos de eficacia
y eficiencia.
Finalmente,
apuntar que la
externalización no
supone
privatización, ya
que esta supone
perder la
responsabilidad
pública sobre el
servicios o
actuación.
Descentralización
de los grandes
municipios.
Los municipios
susceptibles de esta
descentralización se
corresponden con
municipios con un
gran volumen de
población o con
grandes territorios
con más de un
núcleo urbano
diferenciado.
Ventajas de la
descentralización de
los grande
municipios:
• Descentraliza
más
flexible
y
cercana
a
los
ciudadanos.
• Mayor
equilibrio
interterritoria
Inconvenientes de la
descentralización de
56
los grandes
municipios:
• Resistencia
a la
pérdida
de
capacidad
y
funciones
por
los
ámbitos
organizativos
centrales.
• Aumento
económico
respecto
al
modelo
centralizado.
12.3. La
configuración del
Gobierno de la
Administración
Local.
En el diseño
institucional de la
Administración
Local se pueden
distinguir 4 ámbitos,
en el seno de sus
estructuras:
◊ Estructura política
deliberante: Pleno y
comisiones
informativas.
◊ Estructura política
ejecutiva: Comisión
de Gobierno y
puestos
unipersonales
político −
ejecutivos. (ej.:
alcalde, teniente de
alcalde, etc.).
◊ Estructura
Administrativa
estratégica:
habilitados
57
nacionales, gerentes
y directores de áreas
y servicios.
◊ Estructura
administrativa
operativa: jefes de
Servicio, Sección y
Negociado y
puestos base.l
Los órganos de
gobierno de un
municipio son:
◊ Pleno del
Ayuntamiento:
máximo órgano de
gobierno y
Administración
municipal,
integrado por todos
los concejales y
presidido por el
alcalde. Los
concejales son
elegidos por
sufragio universal y
directo y se
encargan de elegir
al alcalde entre
ellos. Las
atribuciones más
importantes del
Pleno son:
◊ Planificación.
◊ Aprobación de
reglamentos y
ordenanzas.
◊ Aprobación de los
prespuestos.
◊ Imposición de
tributos.
◊ Contero de los
demás órganos de
gobierno.
◊ Comisión de
Gobierno: existe en
municipios de más
de 5.000 habitantes.
Órgano de apoyo
del alcalde en el
ejercicio de sus
58
atribuciones, así
como las que esa
autoridad le
delegue.
◊ Alcalde: Presidente
del Ayuntamiento y
Jefe de la
Administración
municipal.
Funciones
principales:
◊ Convocatoria de
sesiones y fijación
de los puntos del
día.
◊ Mantenimiento del
orden en las
deliberaciones.
◊ Ejecución de los
acuerdos.
◊ Responsable de
todos los servicios.
◊ Tenientes de
alcalde: designados
por los alcaldes. Sus
funciones son: la
suplantación del
alcalde y dirección
de los
departamentos o
distritos en que este
dividido el
municipio.
◊ Concejales
delegados:
encargados de la
dirección de
departamentos y
servicios y de los
distritos del
municipio.
12.4. Los modelos
de gestión pública
local
Los ayuntamientos
democráticos son
modelos
institucionales y
organizativos, que
se mueven en cuatro
59
ejes fundamentales:
◊ Eje sobre el modelo
de gestión: modelo
burocrático versus
modelo gerencial.
◊ Modelo burocrático:
implica una alta
presencia de
unidades encargadas
de gestionar los
servicios internos
que supone una gran
rigidez que dificulta
los procesos de
cambio.
◊ Modelo gerencial:
preocupación de los
resultados y por la
minimización de los
costes económicos y
organizativos.
◊ Eje sobre el modelo
de gestión
municipal en
relación con el
entorno: modelo de
gestión mediante los
propios aparatos
administrativos
versus modelo
relacional.
◊ Más costes en
infraestructuras y
personal.
◊ Diseño complejo de
la estructura
administrativa.
◊ Problemática de
articulación y
generación de
conflictos entre la
cultura territorial y
una cultura de
organización
central.Modelo de
gestión:
caracterizado por el
monopolio en la
gestión de los
servicios públicos
con la existencia de
60
un aparato
organizativo
municipal y un gran
número de
empleados públicos.
◊ Modelo relacional:
combina la gestión
directa de servicios
públicos por el
municipio con la
externalización de
determinados
servicios públicos
por organizaciones
privadas (bajo
responsabilidad y
control de la
administración
pública)
◊ Eje territorial,
modelo de
implantación en el
territorio: modelo
centralizado
territorialmente
versus modelo
descentralizado
territorialmente.
◊ Modelo de
descentralización
territorial: para los
municipios con una
importante
población y una
estructura territorial
diversificada
(unidades
territoriales:
distritos).
◊ Ventajas del modelo
de descentralización
territorial:
◊ Mayor atención a
los ciudadanos −
usuarios.
◊ Mejor detención e
identificación de los
problemas.
◊ Mayor implicación
política y
administrativa del
ayuntamiento en los
61
ámbitos
territoriales.
◊ Inconvenientes del
modelo de
descentralización
territorial.
◊ Eje de relación entre
la organización
municipal y la
ciudadanía: modelo
de orientación
interna versus
modelo
participativo.
◊ Modelo
participativo: la
organización y
actuación del Ayto.
se dirige para
satisfacer las
necesidades los
ciudadanos como
colectivo o
individuo (intereses
generales).
Modelo de
orientación interna:
responde a los
intereses de las
instancias
administrativas y de
los colectivos
internos de la
Administración
dando lugar a
servicios públicos,
con problemática de
adaptación a
demandas e
intereses.
T13. Las relaciones
interadministrativas.
13.1. Análisis
intergubernamental
en un estado
compuesto.
13.1.1. Definición,
características y
62
modelos de las
relaciones
intergubernamentales.
Las relaciones
interadministrativas
se relacionan en la
L30/1992 en la que
se señala que las
técnicas de relación
entre
administraciones
tiene que definir el
marco y los
procedimientos que
faciliten el
encuentro y la
comunicación,
incluso de carácter
informal para la
colaboración y
coordinación
interadministativa
fundamentalmente
voluntario y de base
negociable. (en los
Art.55 − 62 de la
LRBRL)
Según Anderson
(1960) las
relaciones
interadmisnitrativas
se definen como un
importante
contingente de
actuaciones o
interacciones que
tiene lugar entre las
unidades de
gobierno de todo
tipo y el nivel
territorial de
actuación.
Anderson hace
referencia al sistema
federal de Namkno
donde surge este
concepto en la
década de los años
30. El concepto de
63
las relaciones
interadministrativas
se puede desarrollar
a su vez en 5 rasgos
distintos señalados
por Wright (1988)
para el caso
Namkno:
◊ Las relaciones
interadministrativas
trascienden las
pautas de actuación
gubernamental
constitucionalmente
reconocidas e
incluye una amplia
variedad de
relaciones entre los
desiguales niveles
territoriales de
Gobierno (federal,
estatal y local),
inclusive otras
unidades
monofuncionales de
Gobierno (agencias,
empresas publicas).
◊ Importancia del
elemento humano
consituido por las
actividad y actitudes
del personal al
servicio de las
unidades de
Gobierno. Según
Wright, en sentido
estricto no existen
relaciones entre los
gobiernos y que la
única existente se
produce entre las
personas que
dirigen las
desiguales unidades
de gobierno. En
definitiva, hace
referencia al
conjunto de
conductas
interactivas entre
los desiguales
64
actores involucrados
en las relaciones
interadministrativas.
◊ Las relaciones entre
los empleados
públicos suponen
continuos
conctactos e
intercambios de
información. Según
Wright, una de las
preocupaciones
centrales de los
participantes en las
relaciones
interadministrativas
es la consecución de
que los asuntos
salgan adelnate,
siendo un próposito
que se alcanza a
través de diversos
mecanismos
informales,
prácticos y
orientados a fines
concretos,
desarrollados dentro
del marco formal y
legal en que se
desenvuelven los
desiguales actores.
◊ cualquier tipo de
empleado público
es, al menos
potencialmente, un
participante en los
procesos
intergubernamentales
de adopción de
decisiones.
◊ Las relaciones
interadministrativas
se caracterizan por
su dimensión
politica. Wright
define este aspecto
en el conjunto de las
intenciones y
acciones de los
empleados públicos.
Así, como las
65
consecuencias de
dichas acciones. La
dimensión política
de las relaciones
interadministrativas
exisge el examen d
elas interacciones
entre los desiguales
actores de los
distintos niveles de
gobierno que
intervienen en la:
formulación,
implantación y
evaluación de las
politicas públicas.
En resumen, el
concepto de las
relaciones
interadministrativas
trasciende los
enfoques
constitucionales −
legales tanto a cerca
de las divisiones
entre gobierno
como en lo referente
a sus respectivas
competencias y
funciones. No
pretende sustituir
conceptos históricos
tales como el
federalismo a la
estructura de los
sistemas unitarios,
sino
complementarlos a
estructura de los
sistemas unitarios,
sino
complementarlos a
fin de tener en
cuenta las nuevas
realidades políticas
y administrativas. El
concepto de las
relaciones
interadministrativas
tiene una clara
orientación no
66
jurídica, la tradición
investigadora sobre
los gobiernos
centrales y
subvencionales es
legalista al hacer
hincapié en las
estructuras
constitucionales y
en las normas de
procedimiento. Por
el contrario, los
enfoques
gubernamentales no
son jurídicos, y
contemplan una
amplia variedad de
organizaciones,
conductas y pautas.
13.1.2. Los
principios d elas
relaciones
intergubernamentales:
colaboración, mutuo
auxilio, cooperación
y coordinación.
◊ Principio de
Colaboración:
acción de dos o más
administraciones
que actúan
conjuntamente para
la resolución de un
asunto, que recae en
el ámbito de
competencias de
una de ellas, y sin
necesidad de que
exista un precepto
legal que lo
justifique.
Mecanismos y
técnicas de
colaboración: los
convenios de
colaboración
(L30/1992).
◊ Principio de Mutuo
Auxilio: una
administración, para
67
un caso concreto,
puede requerir de
otra la ayuda
necesaria para el
ejercicio de un
competencia que
tiene atribuida. Los
mecanismos y
técnicas de mutuo
auxilio:
◊ Intercambio de
información.
◊ Traslado de
información.
◊ Comunicación
registral.
◊ Utilización de la
infraestructura
administrativa.
◊ Aportación
recíproca de medios
materiales o
personales.
◊ Principio de
Cooperación:
relación entre varias
administraciones
públicas, cuando
actúan
conjuntamente para
la resolución de un
asunto común. La
cooperación supone
co − ejercicio de
competencias o,
como el ejercicio
mancomunado de
competencias. La
cooperación es
voluntaria, y la
tiutlaridad y
ejercicio de las
competencias de las
aduanas en relación
son inalterables.
Mecanismos y
técnicas de
cooperación:
◊ Mecanismos y
técnicas de
cooperación
orgánica:
68
◊ Participación en
órganos o instancias
de una
administración.
◊ Creación de órganos
específicos de
cooperación.
◊ Mecanismos y
técnicas de
cooperación
funcional:
◊ Cooperación
normativa.
◊ Cooperación
ejecutiva.
◊ Convenio de
cooperación.
◊ Consorcios (la
gestión de un
convenio hace
necesaria la
creación de una
organización
común, dotados de
personalidad
jurídica).
◊ Principio de
Coordinación: se
realiza entre entes
públicos dotados de
autonomía, con dos
límites principales:
◊ Persecución de la
coherencia o
compatibilidad para
que la unidad en
conjunto no sea
perturbada.
◊ Aplicación de
técnicas
rigurosamente
tasadas y válidas
para las normas que
establezcan en cada
caso.
Los mecanismos y
técnicas de
coordinación:
◊ Mecanismos y
técnicas de
69
coordinación
orgánicas:
◊ Órganos mixtos de
coordinación.
◊ Coordinación entre
órganos ya
existentes.
◊ Técnicas
procedimentales.
◊ Conferencias
sectoriales.
◊ Planes de actuación.
◊ Planes integrados.
◊ Planes unitarios.
◊ Planes sectoriales
de coordinación.
ESTO ES LO DE
LAS
FOTOCOPIAS
13.1. análisis
intergubernamental
en un estado
compuesto.
El Estado
Autonómico se
apoya en principios
generales o
constitucionales que
construyen la
relación entre
organizaciones, con
especial relevancia
de la cooperación
que supone: unidad,
autonomía y
solidaridad.
13.1.1. Definición.
Rose expone que
gobernar consiste
convertir los
recursos en
resultados, por los
programas públicos
que integran actores
de diferentes niveles
de gobierno, es
decir, las Relaciones
70
Intergubernamentales
(RIGS).
Por su parte, Wright
propone tres
modelos de
relaciones
interadministrativas,
para la realidad
político −
administrativa
americana, siendo
exportables a
Europa continental,
y en especial a
estados federales o
complejos. Los tres
tipos de relaciones
interadministartivas
de Wright muestran
los tres tipos
genéricos de
relaciones de
autoridad:
Los tres modelos de
relaciones
interadministrativas
de Wright son:
◊ Modelo separado:
delimita
perfectamente las
forotes que separan
los niveles de
gobierno,
reconociendo
constitucionalmente
al gobierno nacional
y regional, que
determina la
Administración
71
Local. La relación
entre las esferas de
gobierno son
independientes y
autonomas.
Finalmente, las
situaciones
conflictivas son
siempre propicias
porque las esferas
competenciales son
abiertas.
◊ Modelo inclusivo:
Las relaciones son
dependientes y la
autoridad
jerarquica. El
gobierno se articula
como el principal
actor nacional, con
una prologación
periférica en los
niveles: estatal,
regional y local.
◊ Modelo
sobrepuesto: Cuenta
con tres
particularidades:
◊ Esferas autónomas e
independientes
pequeñas.
◊ En las políticas
públicas se
involucran actores
nacionales,
regionales y locales.
◊ Actuaciones
interdependientes y
negociadas.
El modelo español.
Con el Estado de las
autonomías se
instaura en España
una red
interadministrativa
que se acerca al
modelo
interdependiente o
superpuesto. Así,
las competencias
72
son compartidas con
una producción de
flujos de recursos
entre actores, en
términos
informacionales y
de financiación
intergubernamental.
Entre los aspectos
que se deben
mejorar están:
◊ Un discurso sobre la
soberanía que se
materialice en un
modelo separado.
◊ Necesidad de unas
redes
interadministrativas
más fuertes en todos
los niveles de
acción.
◊ Mejora de la
situación de las
haciendas locales y
de la organización
municipal.
ARTICULACIÓN
ENTRE
ADMINISTRACIONES
EN LA
CONSTITUCIÓN
DE 78.
La constitución no
establece
mecanismos de
articulación entre
Administraciones
salvo en los
siguientes casos:
73
13.2. Concreción
de la cooperación
entre Estado y
CCAA.
En la actualidad
debe prestarse más
atención a las
relaciones entre las
Administraciones
territoriales por
los siguientes
motivos:
74
COOPERACIÓN
EN EL ESTADO
AUTONOMICO:
Consideraciones
previas:
La armonía y
concreción práctica
de los principios de
cooperación en las
relaciones
interadministrativas
viene por una serie
de factores formales
e informales:
75
76
COOPERACIÓN
ESTADO − CCAA:
Instrumentos.
La especial relación
Estado − CCAA
viene determinada
porque la autonomía
excluye el control
del Estado de las
administraciones
subcentrales. Los
instrumentos
principales de
cooperación Estado
− CCAA son:
◊ Conferencias
sectoriales:
Constituidas en
casda sector de
actividad
considerado y se
realizan entre los
actores estatales y
77
autonómicos con
una información
recíproca y unos
acuerdos
consentidos, pero
sin poder formal de
imponer. Los
aspectos más
destacables de las
Conferencias
sectoriales son:
◊ Adopción de
acuerdos por
mayoría o
asentimiento.
◊ Composición de las
Conferencias
Sectoriales: El
Estado esta
representado por un
número variable
entre 1 y 8. En las
CCAA, esta
extendida la idea de
delegación de
representación, con
limitaciones en
ciertas
Conferencias.
◊ Presidencia de la
Conferencia
Sectorial:
corresponde al
Ministro de la AGE
y al vicepresidente
en caso de
existencia.
◊ Convocatoria de la
Conferencia
Sectorial: las
conferencias se
realizan dos veces al
años, excepto en el
caso de Turismo
(1).
◊ Conferencias
Bilaterales:
Tratamiento
exclusivo de las
cuestión que afectan
a las relaciones
entre el Estado y la
78
CCAA, con
representantes de la
AGE y de la CCAA.
Las actividades
principales de las
Conferencias
Bilaterales son:
◊ Cauce para las
transferencias de
funciones y
servicios.
◊ Resolución
negociada de
problemas entre
Estado y CCAA.
◊ Establecimiento de
directrices para
planes de
infraestructura de la
CCAA.
◊ Estudio de la
racionalidad de
funcionamiento de
las
Administraciones en
la CCAA.
◊ Convenios de
colaboración:
instrumento que
materializa la
cooperación entre
Estado y CCAA, y
en menor medida,
de las CCAA entre
sí. Los convenios de
colaboración son
una aplicación
concreta del
principio de
colaboración en las
relaciones entre
ambos poderes. Los
convenios entre
Estado y CCAA
tienen por finalidad
contribuir a que una
de las partes o
ambas puedan
disponer de medios
para el ejercicio
competencia del que
son titulares. Los
79
objetivos se
clasifican de la
siguiente manera:
◊ Convenios para
mejorar la eficacia
de la actividad
pública con la
puesta en común de
medios.
◊ Convenios para
ceder medios a otra
administración para
la realización de su
competencia.
◊ Convenios de
construcción de
instituciones con
personalidad
jurídica distinta a
las
administraciones.
◊ Convenios para que
una Administración
realice la
competencia de otra
Administración, por
la incapacidad de
esta.
◊ Planes o Programas
Conjuntos:
realizados entre el
Estado y las CCAA,
o entre estás, sirven
para la consecución
de un objetivo
concreto. Cuentan
con mayor
consistencia cuando
Estado y CCAA
requieren la
cooperación del otro
para poderla ejercer
plenamente.
◊ Consorcios:
colaboración Estado
− CCAA por el que
se constituye una
sociedad de
naturaleza mercantil
para la gestión del
consorcio. Existe un
importante déficit
80
en lo relativo a la
participación de las
CCAA.
◊ Encomienda de
gestión: utilizado
cuando una
Administración
realiza sus
funciones utilizando
medios materiales y
formales de otra.
También, se realiza
entre Estado y
CCAA.
◊ Delegaciones de
funciones entre
Administraciones:
Delegación de
funcioens de
competencias del
Estado o una
CCAA, para que el
Estado o una
CCAA, realice
transitoriamente
todas o algunas
funciones que
corresponden al
titular de la
competencia.
◊ Ayudas estatales a
las políticas
autonómicas:
Establecimiento de
subvenciones para
la promoción o
impulso de las
actividades en el
ámbito de las
CCAA.
◊ Instrumentos no
formalizados de
cooperación:
Intercambios de
opinión y consultas
informales.
◊ Conferencia
General de
Cooperación
Autonómica y
Conferencia de
Presidentes de
81
CCAA.
13.3. articulación
De entes locales con
otras
administraciones
públicas.
La Constitución
contempla la
homogenización de
las
Administraciones,
con la exclusión del
poder
administrativo
directo por la
autonomía
administrativa.
La articulación
entre CCAA y
municipiosse ha
realizado por una
vía eminentemente
política:
COOPERACIÓN
82
CON LA
ADMINISTRACIÓN
DEL ESTADO.
La cooperación
económica local del
Estado se realiza a
partir de 4
actividades:
83
◊ Evaluación de la
situación por
Encuestas de
infraestructuras y
equipamiento local.
◊ Distribución
territorial mediante
indicadores socio −
económicos de la
Comisión Nacional
de Administración
Local.
◊ Modulación de
ayudas en función
de las prioridades
establecidas.
◊ Incorporación de
proyectos
cofinanciados por la
UE.
El programa de
cooperación
económica local se
encuentra en torno
a:
◊ Planes provinciales
e insulares de
cooperación:
cofinancian la
prestación de los
servicios
municipales
obligatorios y
básicos.
◊ Fondo para
infraestructuras
locales: dotación
complementaria
para incrementar las
dotaciones de los
Planes provinciales
e insulares.
◊ Programas
operativos
comunitarios:
obtiene recursos de
los fondos
estructurales
comunitarios y
mejora la
84
asignación y
utilización de los
recursos. El
proyecto más
importante es el
Programa Operativo
Local.
◊ Encuesta de
Infraestructura y
Equipamiento
Local: sirve para el
análisis y valoración
de las necesidad de
dotaciones locales.
85