La lucha contra la pobreza en el proceso de Cumbres... Américas: ¿hechos o palabras?

La lucha contra la pobreza en el proceso de Cumbres de las
Américas: ¿hechos o palabras? 1
Por
Javier Surasky, Coordinador del Centro de Estudios sobre los Objetivos de
Desarrollo del Milenio del Instituto de Relaciones Internacionales, Universidad
Nacional de La Plata
Norberto Consani, Director del Instituto de Relaciones Internacionales,
Universidad Nacional de La Plata
1. Introducción y planteo del tema
“Una democracia se juzga por los derechos de que disfrutan los individuos
menos influyentes”
Plan de Acción de la Primera Cumbre de las Américas, Miami, 1994.
A lo largo de toda su existencia política independiente América a buscado
hacer realidad la unidad continental: “Decía entonces José Artigas: el interés de
América es el mío, Simón Bolívar se sumaba expresando Es una idea
grandiosa pretender formar de todo el Mundo Nuevo una sola nación (...) Ya
que tiene un origen, una lengua, unas costumbres y una religión, debería, por
consiguiente, tener un solo gobierno...” (Surasky-Consani, 2001:3)
El proceso de Cumbre de las Américas es otro intento en la misma dirección en
un momento de la historia de las relaciones internacionales en el que el
multilateralismo sufre bajo las presiones concurrentes del unilateralismo
imperial y el regionalismo.
Hoy las Cumbres de las Américas han venido a ocupar un espacio que estaba
vacante en el continente: reunir a los Jefes de Estado y de Gobierno de la
mayor parte de los países de la región para diseñar un futuro común. Nuestro
trágico pasado se ha encargado de enseñar –sobre todo en América Latinaque nuestra historia es, necesariamente, una historia común.
Es precisamente este papel de la Cumbre de las Américas lo que nos lleva a
pensar en la posibilidad de que a través de las mismas se esté configurando un
cuerpo político continental que podría jugar a la Organización de Estados
Americanos (OEA) un rol similar al desempeñado por el Consejo de la Unión
Europea (UE) reunido a nivel de Jefes de Estado y de Gobierno.
Reconocemos las enormes diferencias entre el proceso de integración europeo
y la realidad de América, pero queremos poner de manifiesto que la OEA
carece en su estructura orgánica de una reunión de las máximas autoridades
nacionales, que tendría la virtud de crear un espacio político de negociaciones
al más alto nivel, del cuales podría resultar un mayor compromiso de los
gobiernos en la implementación de las políticas allí acordadas.
A ello se suma que la propia UE quien define al Consejo como el principal
centro de decisión política de la Unión Europea; ¿No puede pensarse acaso en
1
Este trabajo ha sido realizado dentro del marco de la Investigación “Nuevos Desarrollos del
Derecho Internacional. Objetivo 1: Lucha contra la pobreza”, acreditado ante la Universidad
Nacional de La Plata, Argentina. Integran el equipo de investigación: Dirección: Norberto
Consani; investigador principal: Javier Surasky; investigador en formación: Augusto Catoggio.
1
la Cumbre de las Américas como el principal centro de decisión política del
continente? Desde la respuesta afirmativa hasta su inclusión ordenada dentro
del ámbito de la OEA existe una distancia que no es infranqueable. De hecho,
los Planes de Acción emanados de las Cumbres de las Américas cuentan con
la OEA como órgano de apoyo y ejecución.
Además el trazado de políticas y la diagramación de la agenda de políticas
conjuntas americanas están fuertemente marcadas por los documentos
resultantes de las Cumbre de las Américas.
Precisamente en este entendimiento nos planteamos el seguimiento del
tratamiento del tema de la lucha contra la pobreza que se hace en las
Declaraciones y Planes de Acción resultantes de las Cumbres de Miami (1994),
Santa Cruz (1996), Santiago de Chile (1998), Québec (2001) y Nuevo León
(2004), de cara a la Cuarta Cumbre que se realizará en la ciudad de Mar del
Plata, Argentina (2005).
¿Por qué dedicarse especialmente al seguimiento del tratamiento dado a la
lucha contra la pobreza?
El Departamento de Estadísticas del Banco Mundial, en su misión de
seguimiento de los indicadores relativos al logro de las Metas del Milenio,
presenta los siguientes cuadros:
CUADRO 1: Población que vive con menos de 1 dólar norteamericano por
día (PPA)
Porcentaje de la población viviendo con menos de 1 dólar por día
(Las Economías de Ingresos Altos, tal como son definidas por el Banco Mundial, han
sido excluidas)
1990 1999 2001
Norte de África
2.6
2.0
1.9
África Sub-Sahariana
46.9
42.7
46.4
América Latina y del Caribe
10.9
10.6
10.0
Este de Asia
33.0
17.8
16.6
Sur de Asia
39.7
30.5
30.4
Sudeste de Asia
18.4
10.8
10.2
Oeste de Asia
1.6
4.2
3.7
Commonwealth
0.5
10.3
5.0
Paises en transición del Sudeste de Europa
0.4
1.7
2.1
Los datos y estimaciones provistos son los correspondientes al año más cercano 1990
para el que se cuenta con información y al último año en el que se cuenta con la
misma. Fuente: Banco Mundial
La CEPAL afirmaba en diciembre de 2004 que en América Latina vivían debajo
de la línea de pobreza aproximadamente 224 millones de personas.
2
CUADRO 2: Ratio de la Brecha de Pobreza
(Las Economías de Ingresos Altos, tal como son definidas por el Banco Mundial, han
sido excluidas)
1990
1999 2001
Norte de África
0.5
0.3 0.3
Africa Sub-Sahariana
19.5 18.6 20.5
América Latina y el Caribe
3.5
4.1 3.5
Este de Asia
8.9
4.2 3.9
Sur de Asia
10.3
7.1 7.1
Sudeste de Asia
3.8
2.0 1.7
Oeste de Asia
0.4
1.0 0.9
Commonwealth
0.2
2.9 1.0
Paises en transición del Sudeste de Europa
0.3
0.6 0.6
Los datos y estimaciones provistos son los correspondientes al año más cercano 1990
para el que se cuenta con información y al último año en el que se cuenta con la
misma. Fuente: Banco Mundial
Aporta algo más a la comprensión del cuadro e situación de nuestro continente
un seguimiento del coeficiente de Gini para algunos de los países de nuestra
región:
CUADRO 3: Coeficiente de Gini para países seleccionados
País
Inicios de la Mediados Inicios de
década de de la década la década Variación
1990
de 1990
de 2000
Argentina
42.6
45.8
50.4
7.7
Bolivia
54.3
55.8
55.9
1.6
Brasil
59.5
58.3
57.2
-2.3
Chile
54.7
54.9
56.1
1.4
Colombia
55.9
54.3
55.8
-0.1
México
53.9
52.5
52.7
-1.2
Perú
45.7
46.4
47.7
2.0
Uruguay
40.8
40.9
42.5
1.7
Venezuela
41.7
44.5
45.5
3.8
Promedio
50.5
50.7
51.4
0.9
Fuente: David de Ferranti, Guillermo Perry, Francisco H. G. Ferreira and Michael Walton:
Inequality in Latin America & the Caribbean: Breaking with History?, Banco Mundial, 2003.
Los datos expresan claramente un crecimiento de la desigualdad que sólo es
negativo en Brasil (el segundo país más desigual del planeta según el IDH
2005), México y Colombia, pero con una variación positiva muy alta para
países como Argentina y Venezuela.
3
A ello cabe agregar que el primero de los Objetivos de Desarrollo del Milenio
acordados en el año 2000 en la Asamblea del Milenio, de la que participaron
gran parte de los Jefes de Estado y de Gobierno de los países que hoy integran
la Cumbre de las Américas, es el de erradicar la pobreza extrema y el hambre,
y la primera meta acordada es la de reducir a la mitad, para el año 2015 y
sobre el año base de 1990, el porcentaje de personas cuyos ingresos sean
inferiores a un dólar diario. Volveremos sobre este tema más adelante.
Cabe aquí, antes de avanzar ya sobre los antecedentes y documentos
resultantes de las Cumbres de las Américas, presentar la idea de qué
entendemos por “pobreza” dado que se trata de un concepto que ha sido
interpretado en más de un sentido y, en ocasiones, con evidente deseo de
utilización política.
Paul Spicker (1999) identifica 11 maneras diferentes de interpretar la pobreza
sobre la base de: necesidades insatisfechas, estándar de vida, insuficiencia de
recursos, carencia de seguridad básica, falta de titularidades, múltiples
privaciones, exclusión, desigualdad, pertenencia a una clase social,
dependencia y padecimientos inaceptables.
Tradicionalmente la pobreza se entendía como la insuficiencia de ingresos
(renta) y muchas de las interpretaciones del fenómeno enumeradas por Spicker
encuentran sustento en esa concepción, que ha sido superada por estrecha.
Cuando nos referimos a pobreza, si bien el concepto de renta mantendrá un
lugar destacado, estamos refiriéndonos a la carencia de capacidades en el
sentido asignado a las mismas por Amartya Sen, lo que nos obliga a una
comprensión amplia del fenómeno y a la intervinculación de cuestiones tales
como educación, salud, trabajo, género, grupo etáreo y posibilidad de
participación política -entre otros- con la insuficiencia de ingresos.
Esto nos empuja a un nuevo esfuerzo de comprensión ya que no por
considerar la pobreza de este modo puede darse por descontado que cualquier
actividad en alguno de los campos reseñados es, necesariamente, un paso en
la lucha contra la pobreza (ciertamente no lo es la inversión oficial en subsidios
a la educación privada universitaria cuando se realiza en detrimento de la
inversión en educación básica pública), lo que obliga a no confundir lucha
contra la pobreza con inversión en las diferentes áreas que hacen a su
existencia.
2. La lucha contra la pobreza en los documentos finales de las Cumbres
de las Américas
2.1. Antecedentes
Antes de entrar de lleno en los documentos resultantes del proceso de
cumbres, bueno es revisar -desde la óptica de la preocupación por el fenómeno
de la pobreza en nuestro continente- algunos otros que podemos referir como
antecedentes del mismo.
2.1.1. La Declaración de los Presidentes de las Repúblicas Americanas en
Panamá del 22 de julio de 1956
Reunida -en sus propias palabras- para conmemorar “la Asamblea de
Plenipotenciarios de los estados Americanos, reunida en 1826 por convocatoria
del Libertador Simón Bolívar, que constituyó la primera manifestación colectiva
del Panamericanismo”, esta Declaración comienza afirmando el destino
4
americano es el de desarrollar una civilización capaz de hacer efectivo “el
anhelo de que la humanidad alcance niveles superiores en su evolución
espiritual y material...” (el resaltado es nuestro).
Esta idea, que puede ser considerada directamente vinculada con el logro de
niveles crecientes de riqueza y, en tal sentido, parte integral de la lucha contra
la pobreza, viene a ser subrayada luego con las siguientes palabras: “La plena
realización del destino de América es inseparable del desenvolvimiento
económico y social de sus pueblos y por lo tanto hace necesaria la
intensificación de los esfuerzos nacionales y de cooperación interamericana
para procurar la solución de los problemas económicos y elevar las condiciones
de vida en el continente”.
Ya en este párrafo se ve claramente cómo existía conciencia del vínculo entre
lo que en términos actuales llamaríamos lucha contra la pobreza y desarrollo
humano así como de la cooperación internacional entre los países de la región
como herramienta privilegiada de labor.
2.1.2. La Declaración de los Presidentes de América resultante de la
Reunión de Jefes de Estado Americanos realizada en Punta del Este,
Uruguay, del 14 de abril de 1967
Esta reunión se daba en el marco del septuagésimo séptimo aniversario de la
creación del Sistema Interamericano.
En el preámbulo de esta Declaración, los Jefes de Estado se declaran unidos
en el propósito de fortalecer la institucionalidad democrática, elevar el nivel de
vida de los pueblos americanos y asegurar su participación en el proceso de
desarrollo “creando para esos efectos las condiciones adecuadas, tanto en el
plano político, económico, social como en el sindical.” (el resaltado es
nuestro)
De la Declaración resultaba, en un proceso similar al de las actuales Cumbres
de las Américas, la creación de un Mercado Común Latinoamericanos, en un
plazo de quince años y sobre la base de la convergencia de la Asociación
Latinoamericana de Libre Comercio (ALALC) y del Mercado Común
Centroamericano (MCC).
Para que esto pueda ser una realidad, los presidentes se proponían modernizar
las condiciones de vida de sus poblaciones rurales, afirmando que debía
asegurarse la plena participación de los trabajadores rurales “en el progreso
económico y social”. El desarrollo rural y la lucha contra la pobreza en las
poblaciones rurales son preocupaciones que siguen estando presentes en la
actual agenda de las Cumbres de las Américas.
También son temas muy presentes en la actualidad del proceso el de la
educación y la salud. Al respecto se decía en el documento bajo análisis que
para impulsar una educación “en función del desarrollo” se intensificarían las
campañas de alfabetización y se elevaría la calidad de la educación “a fin de
que el rico potencial humano de nuestros pueblos pueda hacer un máximo
aporte al desarrollo económico, social y cultural” (el resaltado es nuestro)
La primera parte del título V del documento se refiere más en detalle al tema
educativo. Allí se admite la necesidad de adecuar los sistemas educativos a
“las exigencias del desarrollo económico, social y cultural” y para ello se
propone –entre otras medidas- diversificar los estudios universitarios
“incorporando nuevas carreras indispensables para el desarrollo económico y
social”.
5
Respecto de la salud afirma su papel fundamental en el desarrollo “económico
y social” de América Latina, y se hace referencia a los programas de
abastecimiento de agua potable y de otros servicios de saneamiento. También
hallamos referencias a dos preocupaciones que ocupan hoy un lugar
destacado en la agenda no solo americana sino mundial: la desnutrición y la
protección de la salud materno infantil.
El título II de este documento esta dedicado a la creación del futuro Mercado
Común al que hacíamos referencia. De esta parte del documento extraemos el
siguiente párrafo: “el desarrollo debe ser un proceso equilibrado entre las
inversiones para fines económicos e inversiones para fines sociales” (el
resaltado es nuestro).
Como vemos hasta aquí, la pobreza está tratada dentro del capítulo mayor del
desarrollo -que la incluye pero no se agota en ella- y aparecen temas
directamente vinculados a la lucha contra la pobreza como preocupaciones que
ya en 1967 ocupaban un lugar en nuestra agenda continental.
En su parte final la Declaración de referencia toma un asunto que hoy parece
haber sido abandonado por la agenda regional: la eliminación de gastos
militares innecesarios, afirmando que “las exigencias del desarrollo económico
y del progreso social hacen necesario aplicar a esos fines el máximo de los
recursos”.
Hoy, guerra mundial contra el terrorismo mediante, este es un tema del que
poco se habla.
3. Las Cumbres de las Américas y la lucha contra la pobreza
3.1. Primera Cumbre de las Américas (Miami, Estados Unidos, 9 al 11 de
diciembre de 1994)
Convocada por el entonces Presidente de los Estados Unidos, Bill Clinton, esta
cumbre perseguía fundamentalmente acordar una agenda común americana.
Aunque allí se trató un abanico de asuntos -fortalecimiento de la democracia,
narcotráfico, lucha contra la corrupción, cooperación energética, turismo, medio
ambiente, erradicación de la pobreza, salud y educación- el centro de atención
estuvo puesto en un acuerdo que permitiera el establecimiento de un Área de
Libre Comercio de las Américas (ALCA) para el año 2005.
De esta reunión resultaron 2 documentos que pasamos a considerar, siempre
teniendo como eje lo referente a la lucha contra la pobreza:
3.1.1. Declaración de Principios: “Pacto para el desarrollo sostenible y la
prosperidad: democracia, libre comercio y desarrollo sostenible en las
Américas”
En el preámbulo de la Declaración, los Jefes de Estados y de Gobierno
expresan su compromiso de “fomentar la prosperidad”, lo que se perseguirá “a
través de la apertura de mercados, la integración hemisférica y el desarrollo
sostenible”.
Aquí encontramos un punto llamativo ya que resulta del texto que el desarrollo
sostenible es una herramienta para el fomento de la prosperidad, cuando en
realidad la prosperidad es un capítulo dentro del desarrollo sostenible. La
confusión puede ser entendida, según interpretamos, si se le da a la expresión
“desarrollo sostenible” un alcance extremadamente limitado que comprenda
solamente a la sostenibilidad del medio ambiente como parte integrante de un
6
proceso de desarrollo capaz de prolongarse en el tiempo. No puede menos que
sorprendernos un uso tan limitado del concepto.
También dentro del preámbulo los Jefes de Estado y de Gobierno de los 34
países participantes de la Cumbre afirman su adhesión “a los propósitos y
principios consagrados en la Carta de las Naciones Unidas y en la Carta de la
Organización de Estados Americanos”. Recordamos con satisfacción, atentos
al tema central del presente trabajo, que ésta última incluye entre sus
propósitos (artículo 2) los siguientes: “e) Procurar la solución de los problemas
políticos, jurídicos y económicos que se susciten entre ellos; f) Promover, por
medio de la acción cooperativa, su desarrollo económico, social y cultural; g)
Erradicar la pobreza crítica, que constituye un obstáculo al pleno desarrollo
democrático de los pueblos del hemisferio” (el resaltado es nuestro) y que entre
sus principios (artículo 3) hallamos que “f) la eliminación de la pobreza crítica
es parte esencial de la promoción y consolidación de la democracia
representativa y constituye responsabilidad común y compartida de los Estados
Americanos”.
Como se ve, en la concepción de la Carta de la OEA el combate a la pobreza
crítica se apoya en el vínculo entre superación de la pobreza y gobernabilidad
democrática, relación cierta pero que no debe estar en la base del
razonamiento de la lucha contra la pobreza ya que la más elemental dignidad
humana justifica por sí misma su erradicación, más aún cuando se la califica
como crítica.
Más adelante, bajo el título “Promover la prosperidad a través de la integración
económica y el libre comercio”, se asevera que “El libre comercio y una mejor
integración económica son factores clave para elevar el nivel de vida, mejorar
las condiciones de trabajo de los pueblos de las Américas y proteger mejor el
medio ambiente. Por consiguiente, decidimos iniciar de inmediato el
establecimiento del Área de Libre Comercio de las Américas”.
Como se ve en los fundamentos aquí planteados para la creación del ALCA no
hay referencia directa a la lucha contra la pobreza o a las inequidades que
afectan la distribución de la riqueza en nuestro continente, sino apenas una
imprecisa referencia a “elevar el nivel de vida”.
Consideramos que es esta una de las más importantes ausencias del tema de
la lucha contra la pobreza en todo el proceso de Cumbres.
El título siguiente que hallamos en el documento parece a priori prometedor
para nuestro interés: “Erradicar la pobreza y la discriminación en nuestro
hemisferio”.
Allí se comienza con una aseveración tajante. “Resulta políticamente
intolerable y moralmente inaceptable que algunos sectores de nuestras
poblaciones se encuentren marginados y no participen plenamente de los
beneficios del desarrollo. Con el objetivo de lograr una mayor justicia social (...)
nos comprometemos (...) a mejorar el acceso a la educación de calidad y a la
atención primaria en materia de salud, así como a erradicar la pobreza extrema
y el analfabetismo. Todos deben tener acceso a los frutos de la estabilidad
democrática y del crecimiento económico”.
Será interesante ver el seguimiento que en cumbres posteriores se hacen de
cada uno de los temas desagregados: educación, salud básica, erradicación de
la pobreza extrema y el analfabetismo, estabilidad democrática y crecimiento
económico.
7
El título continúa con otros tres párrafos en los que se hace referencia a “los
derechos democráticos de las poblaciones indígenas y su acceso a los
servicios sociales”, al “interés común en la creación de oportunidades de
empleo que mejoren los ingresos, los salarios y las condiciones de trabajo de
todos nuestros pueblos” y al fortalecimiento del papel de la mujer “esencial para
reducir la pobreza y las desigualdades sociales” trazando tres líneas de trabajo
y sin mencionar dentro de la lucha contra la pobreza a un mal enraizado en
nuestro continente: la inequidad.
Ya sobre el final del documento, tras un título dedicado a la protección del
medio ambiente, se afirma que la Declaración de Miami “constituye un
conjunto de compromisos integrales (...) De conformidad con el Plan de
Acción anexo y reconociendo las distintas capacidades y ordenamientos
jurídicos de cada nación, nos comprometemos a cumplirlos sin demora” (el
resaltado es nuestro)
Continúa luego: “A fin de dar continuidad a los esfuerzos tendientes a promover
la participación política nacional, convocaremos reuniones temáticas de alto
nivel para tratar asuntos como comercio, mercado de capital, sector laboral,
energía, educación, transporte, telecomunicaciones, lucha contra las drogas y
otras iniciativas contra el crimen, desarrollo sostenible, salud y ciencia y
tecnología”. La lucha contra la pobreza, al parecer, no ameritaba reuniones de
alto nivel que se concentraran en ella.
3.1.2. El Plan de Acción
Este documento se estructura sobre la base de 4 capítulos:
1- La preservación y el fortalecimiento de la comunidad de democracias de
las Américas;
2- La promoción de la prosperidad mediante la integración económica y el
libre comercio;
3- La erradicación de la pobreza y la discriminación en nuestro hemisferio;
4- La garantía del desarrollo sostenible y la conservación de nuestro medio
ambiente para las generaciones futuras.
El primero de estos capítulos se abre dedicando su atención a las posibles
interrupciones al orden democrático y encontrando en la OEA la
institucionalidad necesaria para responder ante un hecho de estas
características “la OEA debe orientar mayores esfuerzos hacia la promoción de
las prácticas y los valores democráticos, y hacia el fortalecimiento social y
económico de los regímenes democráticos ya establecidos” (el resaltado es
nuestro). Ya vimos como la OEA encuentra en el apoyo al sistema democrático
la razón para enfrentar la pobreza crítica.
No obstante, las referencias a la lucha contra la pobreza no abundan en este3
capítulo. Podemos mencionar, al referirse al fortalecimiento de la sociedad y la
participación comunitaria, el compromiso de tomar medidas “para mejorar la
participación en las actividades e iniciativas sociales de los grupos
tradicionalmente marginados, entre ellos (...) los que viven en condiciones de
pobreza extrema”.
La participación política organizada de los más pobres es esencial en todo
proceso de lucha contra la pobreza. La posibilidad de los pobres de
organizarse, plantear sus reclamos y estar representados políticamente, así
como de participar en la toma de decisiones que los involucran directamente,
no puede ser obviada en un proceso que pretenda ser exitoso.
8
Desde allí nos proyectamos directamente hasta el capítulo tres. Al iniciarse el
mismo hallamos el siguiente párrafo: “En nuestro Hemisferio, grandes
segmentos de la sociedad, particularmente las mujeres, las minorías, los
discapacitados, las poblaciones indígenas, los refugiados y los desplazados, no
han sido habilitados para participar plenamente de la vida económica. Casi la
mitad de la población del Hemisferio vive todavía en la pobreza. Una
participación más amplia de los pobres en las economías de la región, el
acceso a los recursos productivos, el apoyo adecuado a redes de seguridad
social y mayores inversiones de capital humano constituyen mecanismos
importantes para ayudar a erradicar la pobreza.”
El capítulo comienza tratando el tema del necesario acceso universal a la
educación, “base indispensable para el desarrollo social y cultural sostenible, el
crecimiento económico y la estabilidad democrática”.
En esta dirección los gobiernos asumen una serie de compromisos en cuanto a
calidad y acceso a la educación básica, a la capacitación permanente y, en un
ejercicio de interrelacionamiento de cuestiones, se hace expresa mención del
apoyo a darse a “estrategias para superar las deficiencias nutricionales de los
niños en edad escolar”.
El segundo tema abordado es el del acceso equitativo a servicios básicos de
salud, que se abre con la aceptación de una realidad hemisférica: “las
limitaciones del acceso a los servicios de salud y de su calidad han resultado
en la persistencia de una elevada mortalidad materno infantil, particularmente
entre los pobres de las zonas rurales y los grupos indígenas”.
Frente a esto los gobiernos afirmas su respaldo a los objetivos acordados en la
Cumbre Mundial sobre la Infancia de las Naciones Unidas de 1990 y la
Conferencia Internacional sobre Población y Desarrollo de 1994, así como la
existencia de un “paquete básico de servicios clínicos preventivos y de salud
pública” compatible con los resultados de esta conferencia y los estándares
establecidos por la Organización Mundial de la Salud (OMS), la Organización
Panamericana de la Salud (OPS) y el Banco Mundial (BM).
Se garantiza el acceso “universal y no discriminatorio” a los servicios básicos
de salud y se hace referencia a la necesidad de aprovechar toda oportunidad
para progresar en la lucha contra las enfermedades endémicas, las
transmisibles -particularmente contra el VIH/SIDA-.
El tercer tema abordado es el del fortalecimiento del papel de la mujer: “atender
a las necesidades de las mujeres significa, en gran medida, contribuir a la
reducción de la pobreza y las desigualdades sociales”. No hay duda de ello: la
mujer es un actor esencial en el proceso de lucha contra la pobreza.
Los gobiernos, en consecuencia, asumen la necesidad de respetar plenamente
los derechos de la mujer, de incluir un enfoque de género en el diseño e
implementación de proyectos de cooperación y planificación del desarrollo, de
promover la participación de las mujeres en los procesos de toma de
decisiones y de garantizar su participación igualitaria en el mercado laboral y
comercial.
El tema que se aborda a continuación es el fomento de las micro y pequeñas
empresas, “un gran porcentaje del empleo para los pobres” pero que
largamente exceden el tema de la pobreza, ya que son motores de progreso e
innovación social. Este tema hubiese sido más provechoso en la concepción de
la lucha contra la pobreza si estuviese inserto en una estructura de generación
9
de empleo decente o bien dentro de un marco mayor de fomento del acceso al
crédito para los sectores pobres o sujetos a alto riesgo de caer en la pobreza.
El capítulo se cierra dedicando la atención a los “Cascos Blancos” en una
inclusión un tanto forzada dentro de la temática general del mismo.
En el tercer capítulo referido a la protección del medio ambiente los vínculos
entre este asunto y la lucha contra la pobreza no son particularmente
considerados.
3.2. Cumbre de las Américas sobre Desarrollo Sostenible (Santa Cruz de
la Sierra, Bolivia, 7 y 8 de diciembre de 1996)
Esta cumbre fue convocada en la reunión de Miami a propuesta del presidente
de Bolivia, Gonzalo Sánchez de Lozada. Sus principal objetivo era establecer
un acuerdo entre los países participantes sobre qué debía entenderse por
desarrollo sostenible, tema que era de la mayor importancia dentro del marco
mayor de la proyectada ALCA.
Las posiciones eran básicamente dos: la sostenida por aquellos países que
entendían que el tema medioambiental debía ser tratado separado de los
temas sociales y la que afirmaba que el tema medioambiental debía integrarse
dentro de un capítulo más amplio orientado al desarrollo entendido como un
conjunto de asuntos dentro del cual la protección del medio ambiente debía ser
incluida.
Se destaca de este encuentro la importante participación que, a través de la
OEA, se dio a la sociedad civil en el proceso de preparación de la Cumbre.
También de esta cumbre resultan una Declaración y un Plan de Acción en en
los cuales se asumieron compromisos tendientes a generar cambios en las
pautas de producción y consumo existentes de forma que resulten compatibles
con el desarrollo sostenible y contribuyan a luchar contra la pobreza.
3.2.1. Declaración de Principios de Santa Cruz de la Sierra
Aquí, tras recordarse los compromisos previos en la materia, particularmente
los que resultan de la Conferencia de Río sobre Medio Ambiente y Desarrollo,
se reafirma el derecho de las personas “a una vida saludable y productiva en
armonía con la naturaleza” por cuanto aquellas constituyen “el centro de las
preocupaciones relacionadas con el desarrollo sostenible”.
En la misma línea poco después se asegura que deben realizarse esfuerzos
“para asegurar que los beneficios del desarrollo sostenible lleguen a todos los
países del Hemisferio, en particular a los de menor desarrollo y a todos los
segmentos de nuestras poblaciones” (el resaltado es nuestro)
Encontramos aquí dos conceptos básicos: ante todo la idea del ser humano
como centro del proceso de desarrollo, partícipe y objetivo final del mismo. En
segundo lugar la referencia a la necesidad de que los beneficios alcancen no
sólo a todos los Estados americanos, sino a todos los habitantes de los
mismos, cuestión para nada menor debido a los niveles de inequidad
existentes en nuestro continente.
Llega una afirmación tajante: “El alivio de la pobreza es parte integral del
desarrollo sostenible”. Esto no puede discutirse pero sí podemos ver aquí que
llegamos a un segundo encuentro dentro del proceso de Cumbres de las
Américas y, no obstante su constante mención, no se ha dado una definición
de “pobreza” que haya sido consensuada por los Estados, carencia que afecta
al proceso de construcción e implementación de políticas de lucha contra la
10
pobreza o -al menos- hace que sea difícil determinar si determinadas políticas
pueden englobarse bajo este título.
La Declaración continúa destacando elementos presentes en el Plan de Acción
surgido de la misma reunión, pero debido a que a continuación nos
abocaremos a su análisis nos remitimos directamente a lo que allí se diga.
3.2.2. Plan de Acción para el Desarrollo Sostenible de las Américas
Organizado en tres capítulos (Introducción; Iniciativas para la acción; Aspectos
institucionales y de financiamiento, tecnología y cooperación) este documento
se presenta a sí mismo “con un amplio enfoque que promueva la participación
pública (...) la equidad y la justicia social con especial énfasis en la mujer, los
niños y los grupos vulnerables”.
El corazón del Plan está dado por el extenso segundo capítulo, que a la vez se
divide en sub capítulos temáticos.
El primero aborda nuevamente los temas salud y educación, comenzando por
identificar una serie de desafíos en la materia, entre ellos desarrollar una
conciencia social sobre cuestiones económicas, sociales y ambientales, lograr
un acceso equitativo a los servicios de salud, disminuir los efectos nocivos del
ambiente sobre la salud “particularmente los relacionados con la mortalidad y
morbilidad de los grupos más vulnerables”, y aumentar el acceso a la
educación y su calidad “con especial atención a los grupos más vulnerables”.
Para enfrentarlos se proponen una serie de iniciativas, lamentablemente todas
ellas muy (demasiado) amplias y lejanas del nivel de concreción, vaya como
ejemplo la primera de ellas: “Reforzar los programas para aumentar el acceso
al agua segura y potable, controlar y mejorarla calidad del aire, así como
mejorar las condiciones de salud para disminuir las tasas de mortalidad y
morbilidad en la niñez y en las madres....”
Esta estructura de identificar desafíos y proponer medidas de acción se
mantiene en cada uno de los sub capítulos.
El segundo de ellos se refiere la agricultura y la silvicultura sostenibles.
Allí casi no hay menciones a la lucha contra la pobreza, salvo por la iniciativa
10 por la que los Estados acuerdan “procurar establecer, cuando corresponda,
programas de educación, información, capacitación e investigación y promover
el intercambio de las mejores prácticas para fomentar el desarrollo de
innovaciones en tecnología agrícola (...) Estos deberán estar dirigidos a
satisfacer las necesidades de los pequeños agricultores, erradicar la pobreza y
mejorar los niveles nutricionales y la seguridad alimentaria”.
El tema siguiente que se considera es el de la ciudades y comunidades
sostenibles, donde se identifica como desafío incorporar a los sectores más
pobres y marginados a los procesos productivos “mediante la creación de
empleo a través de la inversión pública y privada y el fomento y mejora del
acceso al crédito...”.
Entre las iniciativas propuestas hallaremos relacionadas con este punto,
aunque sufriendo el mismo vicio de amplitud identificado anteriormente, las de
desarrollar programas de capacitación “a fin de elevar la calidad de vida, en
especial de las comunidades marginadas” y “crear medios de vida sostenibles,
en particular para los sectores más pobres y vulnerables”.
Otro desafío aparentemente vinculado con la lucha contra la pobreza que
hallamos aquí es el de “La disminución de los déficit habitacionales y la
ampliación de los servicios de infraestructura básicos”, aunque nuevamente la
11
ausencia del establecimiento expreso de un vínculo entre éstos y su utilización
social, particularmente por los más pobres, deja al desafío en una zona de
grises en cuanto a su vínculo con la búsqueda de la superación de la pobreza.
Las medidas de implementación llenan ese vacío al proponerse la satisfacción
de las necesidades de vivienda “de los sectores más pobres y vulnerables,
teniendo en cuenta la adecuada provisión de servicios básicos...” y “Fortalecer
los programas relacionados con los asentamientos urbanos (...) teniendo en
cuenta los aspectos ambientales y la situación de las personas sin tierras y sin
vivienda”.
Destacamos el compromiso de desarrollar políticas que hagan que los
“sectores pobres y más vulnerables reciban el menor impacto posible de la
degradación ambiental y compartan en forma igualitaria los beneficios de la
protección ambiental”.
Se avanza luego sobre el asunto de los recursos hídricos y las áreas costeras,
donde destacamos la voluntad de promover la participación pública en el
proceso de toma de decisiones vinculadas a recursos hídricos.
El siguiente tema abordado es el de los recursos energéticos y minerales. Entre
los desafíos se identifica aumentar la distribución de energía a las zonas
menos atendidas, que son siempre las más pobres y marginadas.
Finalmente el tercer capítulo refiere a cuestiones institucionales de seguimiento
de implementación de compromisos, dando un destacado lugar en esta tarea a
la OEA y llama a los donantes de cooperación y a las instituciones financieras,
en particlar al Banco Interamericano de Desarrollo (BID), a colaborar con los
recursos que la misma insuma.
Al final del documento se hace referencia a la necesidad de la transferencia de
conocimientos científicos y tecnológicos y se cierra con dos párrafos dedicados
a la participación pública de toma de decisiones para el desarrollo sostenible,
cuya formulación y promoción se encarga a la OEA, sin referencia directa
alguna a la inclusión en la participación de los sectores más pobres.
3.3. Segunda Cumbre de las Américas (Santiago de Chile, 18 y 19 de abril
de 1998)
Esta cumbre tuvo como tema central la educación. No es de extrañar, en
consecuencia, que tenga una mayor presencia en los documentos resultantes
de la misma la “cuestión social”.
No obstante, el principal aporte de esta cumbre es el de haber asignado a la
OEA los roles de “memoria institucional” del Proceso y de provisión de apoyo
técnico al Grupo de Revisión de la implementación de las Cumbres (GRIC).
Con esta decisión se crearon dos mecanismos que funcionan de forma paralela
con el objeto de hacer un seguimiento del proceso de las Cumbres de las
Américas:
• El primero de bases políticas apoyado en el trabajo de la Comisión
Especial de Gestión de Cumbres Interamericanas (CEGCI) que funciona
como una Comisión del Consejo Permanente de la OEA y recibe
informes de las diferentes unidades de la OEA responsables de la
implementación de mandatos específicos otorgados por las cumbres. Es
asimismo quien mantiene informada la Asamblea General de la
Organización de la tarea que se realiza en el marco del proceso de
cumbres. Es además el foro que permite la participación de la sociedad
civil.
12
•
El segundo, de carácter más técnico, se basa en la labor del Grupo de
Revisión e Implementación de la Cumbre (GRIC), creado por los
Estados Unidos en 1995 a fin de realizar el seguimiento de los
compromisos asumidos en Miami. El grupo está presidido por el país
organizador de la cumbre, que asume ese rol aproximadamente un año
antes de realizarse el evento, aunque su coordinación está a cargo de
un troika formada por los 3 países donde se realizó la cumbre anterior,
donde se realiza la presente y donde se realizará la futura. Sus tareas
principales son informar a los Ministros de Relaciones Exteriores sobre
los progresos alcanzados y preparar las cumbres. Es de hecho el nexo
con otros Organismos Internacionales involucrados en el proceso
(CEPAL, BID, BM entre otros).
3.3.1. Declaración de Santiago
El clima en que se desarrolló esta Cumbre resulta claro del mismo preámbulo
de la Declaración, en el que se afirma: “la tendencia general en las Américas
ha estado marcada por un crecimiento económico más rápido, menores índices
de inflación, mayores oportunidades y confianza al insertarse en el mercado
globalizado”
Pocos meses después esta situación cambiaría drásticamente en varios países
de la región.
Se afirmaba la confianza en que el ALCA “mejorará el bienestar de nuestros
pueblos, incluyendo las poblaciones en desventaja económica”
“La globalización” –se decía- “puede también incidir en un aumento de las
diferencias entre los países y al interior de nuestras sociedades” frente a lo cual
se expresaba la decisión de prestar especial atención a países y grupos
sociales de mayor vulnerabilidad.
Aquí se ve claramente la idea de la integración comercial como herramienta de
lucha contra la pobreza, particularmente por la intención expresada de tener en
cuenta de manera particular la situación de los más vulnerables, entre ellos los
más pobres. Pero la realidad posterior del Hemisferio indicaría otra cosa.
Ya en el tema eje de la Cumbre, se afirma que la educación es “el factor
decisivo para el desarrollo político, social, cultural y económico de
nuestros pueblos” (el resaltado es nuestro)
Se aseveraba algo que nosotros mantenemos desde el inicio de este trabajo:
“La superación de la pobreza sigue siendo el reto más grande al que se
enfrenta nuestro Hemisferio (...) el crecimiento positivo observado en las
Américas en los últimos años no ha solucionado todavía los problemas de
iniquidad y exclusión social. Estamos decididos a eliminar las barreras que
niegan a los pobres el acceso a la nutrición adecuada, a los servicios
sociales, a un medio ambiente sano, al crédito y a los títulos legales de
sus propiedades” (el resaltado es nuestro). Una declaración de principios en
tres renglones y un aporte estructurado a la reclamada concepción del Proceso
de Cumbres sobre el significado de la pobreza.
Otros temas directamente vinculados como la paz o la protección de los
derechos humanos aparecen también en este documento, pero sin expresarse
lazo alguno entre ellos y la lucha contra la pobreza, lo que si bien no les quita
valor hace que su tratamiento aquí este fuera de lugar.
3.3.2. Plan de Acción de Santiago
13
Antes de ingresar en el primer capítulo de los cinco en que se estructura el
documento, una breve introducción nos dice que “este Plan de Acción (...)
constituye un cuerpo de iniciativas concretas destinadas a promover el pleno
desarrollo de los países del Hemisferio y asegurar el acceso y mejorar la
calidad de la educación, promover y fortalecer la democracia y el respeto a los
derechos humanos, profundizar la integración económica y el libre comercio y
erradicar la pobreza y la discriminación (...) conscientes de que todas las
iniciativas están interrelacionadas y son igualmente importantes”
El primer capítulo del Plan de Acción lleva por título “Educación: la clave para el
progreso”. En él los gobiernos acuerdan implementar programas de atención
especial a grupos con atraso en materia educativa, analfabetismo funcional y
condiciones socio económicas desventajosas.
Un agregado va directamente a favor de la superación de la pobreza: “Los
programas intersectoriales de educación, salud y nutrición, así como las
estrategias educativas para la primera infancia, tendrán prioridad, en cuanto
contribuyen más directamente a los planes de lucha contra la pobreza”.
En igual dirección, al tratar el acceso a las nuevas tecnologías de información y
comunicación, se afirma el “imperativo ético de llegar a los sectores más
vulnerables”.
El segundo capítulo se refiere a la preservación y fortalecimiento de la
democracia, la justicia y los derechos humanos. Hay en este extenso capítulo
muchos asuntos directamente relacionados con la lucha contra la pobreza,
pero nuevamente desaparece la mención de su valor como guía, una omisión
que entendemos puede deberse a la ya mencionada falta de una política contra
la pobreza y la inequidad que actúe como norte de otras, perdiéndose así
oportunidades de producir trabajos sinergéticos para enfrentar lo que la
Declaración de Santiago define como “el reto más grande al que se enfrenta
nuestro Hemisferio”.
Destacamos no obstante dos párrafos, el primero referido al fortalecimiento de
los sistemas de justicia en el cual se acuerda desarrollar mecanismos “que
permitan el fácil y oportuno acceso de todas las personas a la justicia, en
particular a aquellos de menores ingresos”. La denegación de la posibilidad de
recurrir a la justicia a causa de su pobreza es una doble afrenta que sufren
quienes carecen de recursos, y los deja especialmente indefensos.
Luego, al tocar el tema de la modernización del Estado en la administración de
materia laboral, se decide dar especial importancia a la incorporación a la
fuerza laboral de los grupos marginados, mencionándose a “las mujeres, las
minorías, la juventud, los discapacitados y otras poblaciones vulnerables”.
El tercer capítulo se titula “Integración económica y libre comercio” y es el reino
del ALCA. En él se deja pasar la importantísima tarea de vincular el tema de la
pobreza con el de los activos financieros, cosa que pudo haberse realizado en
un título dentro del capítulo sobre el tema del fortalecimiento, la modernización
y la integración de los mercados de finanzas.
Extrañamente no hay menciones a la pobreza al tratar asuntos tales como
transporte y telecomunicaciones.
El capítulo cuarto nuevamente trata, como en reuniones anteriores, los temas
de la erradicación de la pobreza y de la discriminación de manera conjunta.
“La extrema pobreza y la discriminación continúan afligiendo las vidas de
muchas de nuestras familias (...) facilitaremos la regularización de los títulos de
dominio de las propiedades urbanas y rurales y redoblaremos nuestros
14
esfuerzos para aumentar el acceso al crédito y apoyo técnico para las
microempresas, y protegeremos os derechos básicos de los trabajadores”.
Se asegura que uniendo esto al aseguramiento de la provisión de servicios de
salud, agua potable y una nutrición apropiada se facilitará “la incorporación de
todos los habitantes, sin exclusión alguna, en la transformación económica y
democrática del Hemisferio”.
Nuevamente encontramos que la transformación económica y democrática da
sustento a la lucha contra la pobreza, nuevamente afirmamos que ambas
transformaciones son importantes pero de ninguna manera sostén axiológico ni
político de la lucha contra la pobreza, que se justifica en la dignidad misma de
la persona.
Dentro del capítulo se tratan los temas del registro de propiedades, el acceso a
tecnologías en materia de salud, la situación de la mujer (no hay referencia
alguna al fenómeno de la feminización de la pobreza, tan marcado en nuestro
continente), de los derechos elementales de los trabajadores y de las
poblaciones indígenas. Refiriéndose a estas últimas los gobiernos acuerdan
promover investigaciones “respecto de la relación entre poblaciones indígenas,
pobreza y desarrollo” no obstante la tupida bibliografía al respecto y la poca
intención demostrada por muchos de los países de prestarle alguna atención
más allá de comunicados mediáticos.
Luego irrumpe uno de los temas más dolorosos vinculados a la pobreza, como
lo es el del hambre y la malnutrición. Allí se acuerda dar “la más alta prioridad”
a la reducción de la desnutrición infantil, se asigna “alta prioridad” a la
seguridad alimentaria de las mujeres antes y después del embarazo y se
propone continuar “en la medida de lo posible” con el diálogo que tuviera inicio
en 1996 en la Conferencia Interamericana sobre el Hambre realizada en la
ciudad de Buenos Aires.
3.4. Tercera Cumbre de las Américas (Québec, Canadá, 20 al 22 de abril de
2001)
Esta Tercera Cumbre de las Américas se presentaba como la oportunidad de
proyectar la agenda común del Hemisferio en el nuevo milenio.
En el ámbito político, era la primera de las cumbres de las que participaba el
nuevo presidente de los Estados Unidos de América, George W. Bush, que
tenía mayores herramientas que su antecesor, Bill Clinton, para avanzar en la
implementación del ALCA. No habían ocurrido aún los ataques terroristas del
11 de septiembre y la política exterior del país del Norte se mostraba abierta, o
por lo menos interesada, en sus vecinos continentales.
Es en esta Cumbre donde se reforzó el compromiso de concluir las
negociaciones del ALCA para enero de 2005 a fin de que pueda tomar vida a
finales de ese mismo año.
Fue quizás por lo mismo la reunión que más movilizó a la sociedad civil
contraria al proyecto ALCA: aproximadamente 25 mil personas marcharon
durante los días en que la cumbre estuvo reunida expresando su oposición.
Es también este encuentro la génesis de la Carta Democrática Interamericana
aprobada en la OEA, en tanto que los Jefes de Estado y de Gobierno presentes
en el encuentro dieron instrucciones a sus Ministros de Relaciones Exteriores
de elaborar dicho documento para su presentación ante la siguiente Asamblea
General de la OEA.
15
Los temas tratados se agruparon en tres grandes grupos o “canastas”: el
fortalecimiento de la democracia, la creación de prosperidad y el desarrollo
humano.
De la Cumbre de Québec surgieron una Declaración y un extenso Plan de
Acción. Veremos ahora qué aproximación a la lucha por superar la pobreza en
el continente aparece en ellos.
3.4.1. Declaración de Québec
Los líderes reunidos en Canadá expresan aquí su voluntad de “crear mayor
prosperidad e incrementar las oportunidades económicas y, al mismo tiempo,
fomentar la justicia social y desarrollar el potencial humano” reiterando luego su
compromiso con los propósitos y principios de las Cartas de las Naciones
Unidas y de la OEA, cuestión a la que nos referimos antes.
En su aproximación al “instrumental” para enfrentar la pobreza, se afirma que
“Las economías abiertas y libres, el acceso a los mercados, el flujo sostenido
de las inversiones, la formación de capitales, la estabilidad financiera, políticas
públicas adecuadas, el acceso a al tecnología y el desarrollo y capacitación de
los recursos humanos, son claves para reducir la pobreza y la inequidad”.
Se trata casi de un catálogo de las medidas que identifican el buen gobierno
(governance), que sin duda son útiles en el proceso de eliminar la pobreza,
pero la vaguedad de expresiones tales como “políticas públicas adecuadas” ha
atraído sobre muchos de los países que participan del proceso de cumbres
presiones externas al momento de definir políticas que, por definición, son
soberanas.
Más adelante el documento vuelve a afirmar lo que ya es parte del esqueleto
de la construcción de las cumbres: “la democracia y el desarrollo económico y
social son interdependientes y se refuerzan mutuamente como condiciones
fundamentales para combatir la pobreza y la desigualdad”. Nos congratulamos
de que no aparezca aquí la relación que ya hemos criticado supra y que
ubicaba a la democracia como valor axiológico de soporte de la lucha contra la
pobreza. En este caso el tema se plantea desde una óptica de
interdependencias y condiciones de construcción de una estrategia efectiva
para enfrentar pobreza y desigualdad. Creemos que no se trata sólo de un
diferente uso de las palabras sino, posiblemente y habrá que velo en los
hechos, de un cambio de comprensión. Esta idea parece reforzada en el
párrafo siguiente donde se lee: “No escatimaremos esfuerzos para liberar a
nuestros ciudadanos de las condiciones inhumanas de la pobreza extrema”
(el resaltado es nuestro).
Aparecen luego dos compromisos: el primero a la realización de “esfuerzos
adicionales” para alcanzar los objetivos internacionales de desarrollo (quizás
hubiese sido ya entonces más correcto referirse a los Objetivos de Desarrollo
del Milenio) “especialmente la reducción en un 50% para el año 2015 de la
proporción de personas que viven en condiciones de pobreza extrema”; el
segundo a impulsar programas de mejoramiento agrícola y rural y de
promoción agro-industrial “como contribución esencial a la reducción de la
pobreza...”.
La Declaración retorna luego sobre el tema de la educación que fuera el eje de
su anterior reunión. Con una óptica enfocada a enfrentar la pobreza los Jefes
de Estado y de Gobierno recuerdan que “Mejores políticas educativas y
16
mayores inversiones en nuestros sistemas educativos contribuirán a reducir las
desigualdades de ingresos y a cerrar la brecha digital en nuestro Hemisferio”
Luego hay referencias a temas de salud y protección de los derechos
humanos. Respecto de este tema nos llama la atención el siguiente párrafo:
“Reafirmamos nuestro compromiso de proteger los derechos humanos y las
libertades fundamentales de todos, incluyendo aquellos en situación de
vulnerabilidad o marginalidad...” ¿era precisa esta aclaración realizada en esos
términos? ¿es necesario seguir poniendo de manifiesto que todas las personas
gozan de los mismos derechos humanos?.
El documento finaliza realizando un reconocimiento a la labor cooperativa entre
las Cumbres de las Américas y la OEA y al aporte de la sociedad civil.
3.4.2. Plan de Acción de Québec
Este Plan de Acción comienza dedicando un capítulo al tema de la eficacia de
la democracia.
La primer relación directa entre este tema y la lucha contra la pobreza aparece
al enfocarse la atención sobre la lucha contra la corrupción. Allí se afirma que
esta afecta la institucionalidad democrática “y atenta contra las necesidades y
los intereses fundamentales de los grupos más desfavorecidos...”.
Esta claro que la corrupción actúa en más de un sentido en perjuicio de los
más desfavorecidos, entre ellos los pobres, ya que atenta directamente contra
el correcto funcionamiento del andamiaje institucional de los gobiernos, únicos
capaces de brindar la protección que los sectores postergados y marginados
necesitan para enfrentar su realidad.
Una importante herramienta en la lucha contra la pobreza aparece por vez
primera en los textos de las cumbres al abordarse el asunto del fortalecimiento
de los gobiernos locales.
En este sentido los Jefes de Estado y de Gobierno en Québec se comprometen
a impulsar el desarrollo, autonomía y fortalecimiento de los gobiernos locales “a
fin de promover condiciones favorables para el desarrollo económico y social
sostenible de sus comunidades”
Esto puede ser muy importante para comunidades que enfrentan como tales la
tragedia que la pobreza significa, y permite abrir caminos que lleven a una
mayor posibilidad de expresión de la voz de aquellos que la sufren.
El siguiente capítulo del documento se centra en los derechos humanos y las
libertades fundamentales, y comienza reconociendo que las sociedades
democráticas necesitan de la protección de los mismos “incluyendo los
derechos civiles, culturales, económicos, políticos y sociales (...) con base en
los principios de universalidad, indivisibilidad e interdependencia”.
Son precisamente los pobres quienes más directamente se benefician de esta
concepción de los derechos humanos, tan enraizada en la comunidad
internacional desde la Conferencia de Viena de 1993 pero que aparece tan
complicada en su implementación.
El tercer capítulo lleva por título “Justicia, Estado de derecho y seguridad de las
personas”.
Allí al tratar la prevención de la violencia se acuerda en promover el
intercambio de experiencias y prácticas sobre el uso de procedimientos de
identificación por los agentes de seguridad pública “con miras a prevenir
detenciones sobre la base de prejuicios que afectan principalmente a las
minorías y a los pobres”.
17
Existe una teoría bastante extendida en nuestro Hemisferio –y con varios
adeptos- que propone “tolerancia cero”. Esta línea de pensamiento
normalmente viene acompañada del fenómeno de criminalización de la
pobreza y actúa como otra de las cargas que los pobres deben cargar sobre
sus espaldas.
En sociedades en las que la violencia está generalizada, priorizar temas como
este es de máxima importancia.
El cuarto capítulo afronta el tema de la seguridad hemisférica. Allí se reconoce
la identificación realizada por los Pequeños Estados Insulares en vías de
Desarrollo de los niveles crecientes de pobreza como una amenaza a su
seguridad.
El capítulo siguiente está dedicado a la sociedad civil. Nos remitimos aquí a lo
ya dicho en momentos anteriores sobre la importancia de dar voz y capacidad
de participar a los sectores pobres en las decisiones que los afecten
directamente, particularmente a través de las asociaciones que los nuclean.
El capítulo seis se refiere a comercio, inversión y estabilidad financiera. La
estabilidad económica y financiera y el crecimiento sólido y sostenido son
reconocidos en esta parte como "condiciones previas fundamentales para el
desarrollo acelerado y la reducción de la pobreza".
Nos preocupa que se de a la estabilidad y el crecimiento el valor de
"condiciones previas fundamentales", porque de ello podría inferirse que
primero deben lograrse ambos para luego poder pensar en reducir la pobreza,
lo que es más grave si consideramos que el crecimiento que se exige está
calificado como "sostenido".
No hay posibilidad alguna de una estrategia de reducción de la pobreza exitosa
sin crecimiento económico y estabilidad, pero tampoco estos son sostenibles
en el tiempo si no vienen acompañados por política de lucha contra la pobreza
que resulte exitosa.
Más adelante el documento se orienta en este sentido y afirma que debe
prestarse mayor atención "al incremento del ritmo de crecimiento económico y
la reducción de la pobreza, de manera que ambos se refuercen, y que esta
prioridad debe incluir políticas sociales sectoriales que logren la efectiva
reducción de la pobreza".
En este capítulo se hace también referencia –nuevamente- a los riesgos y
posibilidades que implica un mundo (una economía) globalizado, y se reafirma
"la importancia de lograr que los beneficios de la globalización lleguen a
todas las regiones y sectores sociales" (el resaltado es nuestro).
La séptima parte del Plan de Acción de Québec dedica su atención a la
Infraestructura y el ambiente normativo, abordando temas como
telecomunicaciones, transporte y energía, sin referencia particulares a su
inclusión dentro de estrategias para enfrentar la pobreza.
El capítulo siguiente, sobre manejo de desastres; el noveno: "Base ambiental
para el desarrollo sostenible y el décimo: "Gestión agrícola y desarrollo rural",
tampoco se refieren explícitamente a sus potenciales aportes dentro de un plan
general de lucha contra la pobreza.
Sí lo hace el capítulo decimoprimero sobre trabajo y empleo, donde se
comienza reconociendo que "el empleo es el vínculo más directo entre la
actividad económica y el aumento del nivel de vida de nuestra ciudadanía".
Es el empleo el tema central en base al cual se desarrollará la Cumbre de Mar
del Plata en 2005, dado que la falta de trabajo, y las condiciones del que existe,
18
son dos desafíos enormes para el Hemisferio, ya que actúan descomponiendo
el tejido social y son factores de generación de pobreza.
El capítulo decimosegundo centra su atención en el crecimiento con equidad, y
siguiendo la línea insinuada en el final del capítulo seis del Plan de Acción al
que nos referimos antes, sostiene que "el crecimiento económico es
fundamental para superar las desigualdades económicas y fortalecer la
democracia en el Hemisferio, y que para alcanzar un crecimiento económico
sostenido, estabilidad política y social, es necesario encarar el desafío más
apremiante que enfrenta el Hemisferio –la erradicación de la pobreza y la
inequidad-"
En este mismo capítulo al referirse a la generación de un ambiente económico
favorable, se solicita apoyo a la "creación de nuevos productos financieros para
los grupos de bajos ingresos". Hacer que los pobres tengan acceso al crédito
es parte integrante de toda estrategia para superar la pobreza.
La educación es el asunto del cual se ocupa el capítulo decimotercero del Plan
de Acción, donde se reconoce que la misma "influye positivamente en el
crecimiento económico y la reducción de la pobreza".
El capítulo decimocuarto se ocupa del tema de la salud: "el disfrute de los
niveles más altos de salud es uno de los derechos fundamentales de todo ser
humano (...) la preocupación por los pueblos indígenas, los niños y las niñas,
los ancianos y los grupos con menor acceso a los servicios deben ser una
preocupación de primordial importancia en el desarrollo de la política de salud".
Al tratar la igualdad de género en el capítulo decimoquinto se repite que "la
potenciación de la mujer, su plena e igual participación en el desarrollo de
nuestras sociedades, y su igualdad de oportunidades para ejercer liderazgo,
son fundamentales para la reducción de la pobreza".
Los capítulos siguientes -sobre pueblos indígenas, diversidad cultural y
problemática de la infancia y la juventud- no están directamente vinculados a
sus eventuales aportes en el campo de la reducción de la pobreza.
El documento se cierra con iniciativas dedicadas al seguimiento de su
contenido.
3.5. La Cumbre Extraordinaria de las Américas de Nuevo León (Monterrey,
México, 12 y 13 de enero de 2004)
Reunida por iniciativa de Canadá, esta Cumbre se proponía tratar tres temas
principales, a saber: crecimiento económico con equidad para reducir la
pobreza, desarrollo social y gobernabilidad democrática.
Pero el verdadero valor de esta cumbre, la más criticada por la prensa y los
analistas, fue otro.
Si tomamos en cuenta la reunión de Québec , encontramos que casi un tercio
de los países participantes del proceso tenían nuevos gobiernos y que la
situación macroeconómica de la región había cambiado abruptamente, estando
marcada ahora por el estancamiento –cuando no retroceso- del crecimiento
económico, crecientes niveles de pobreza y desempleo.
A ello cabe agregar que es la primer Cumbre de las Américas reunida tras los
ataques terroristas del 11 de septiembre, que en los hechos significaron una
modificación radical de la agenda internacional mundial, y para nuestra región
en particular fue el inicio del alejamiento de los Estados Unidos del resto de los
países de América, excepto en cuestiones específicas y directamente
vinculadas a su seguridad territorial. Por lo tanto esta reunión significaba,
19
políticamente, el retorno de la administración Bush (h) a la arena americana,
seguramente forzada por la necesidad de recomponer relaciones con algunos
países de la región claves en el frente interno norteamericano, de cara a las
elecciones en donde buscaría (y obtendría) su reelección.
Esta situación tuvo importantes consecuencias en el proceso preparatorio de la
Cumbre así como en su documento final: mientras que la prioridad de los
Estados Unidos estaba dada por la lucha contra el terrorismo y la corrupción la
preocupación de los países de América Latina pasaba fundamentalmente por
sus situaciones internas de pobreza, falta de trabajo e inestabilidad sistémica,
más allá de que en temas como integración regional (ALCA) y lucha contra el
terrorismo se alinearon enseguida con los Estados Unidos países como
Colombia, Ecuador, México y los Estados de América Central, por otro lado y
enfrentados a la política norteamericana se vivió un acercamiento entre
Argentina, Brasil y Venezuela.
Mucho podría hablarse sobre las consecuencias que este marco tuvo en la
reunión, pero a mero titulo ejemplificativo podemos nombrar dos cuestiones:
• El desacuerdo Brasil-Estados Unidos por el financiamiento de un fondo
para la lucha contra la pobreza y para atender a situaciones de
emergencia en los países americanos propuesto por Lula. Brasil llevaba
la propuesta de incluir en la Declaración una referencia apoyando la
imposición de tasas al comercio mundial de armas para obtener
recursos para ese fondo, que ya había sido creado pero que no contaba
con ningún aporte. Para destrabar este enfrentamiento, Venezuela
propuso que la Declaración de Nuevo León se limitara a "Tomar nota" de
la creación del fondo, lo que tampoco fue aceptado por la diplomacia
estadounidense
• La reserva introducidas por Venezuela respecto del tratamiento dado al
ALCA en la Declaración de Nuevo León, explícita por sí misma:
"Venezuela se reserva el párrafo relativo al ALCA, por motivos
principistas y diferencias profundas acerca del concepto y la filosofía
contenidas en el modelo propuesto, así como por el tratamiento dado a
las materias específicas y a los plazos establecidos. Ratificamos nuestro
compromiso con la consolidación de un bloque regional y de comercio
justo, como base para fortalecer los niveles de integración. Este proceso
debe considerar las especificidades culturales, sociales y políticas de
cada país; la soberanía y constitucionalidad; el nivel y tamaño de sus
economías para garantizar un trato justo."2
Es comprensible (e inteligente) que la reunión de Monterrey no buscara en
esas circunstancias producir un nuevo Plan de Acción, sino remarcar la
Existían antecedentes de reservas a textos resultantes de Cumbres de las Américas:
así había sucedido también con Venezuela y México en Quebec: Venezuela presentó
entonces dos reservas (la primera afectaba a la Declaración y expresaba que "a juicio
de nuestro Gobierno la democracia debe ser entendida en su sentido más amplio y no
únicamente en su carácter representativo...."; la segunda alcanzaba tanto a la
Declaración como al Plan de Acción de Quebec y se refería a la entrada en vigor del
ALCA antes de que finalice el año 2005) y México una (interpretando que todo el
capítulo referente a seguridad hemisférica del Plan de Acción serían tratados en las
instancias apropiadas de la OEA conforme el mandato dado por la Cumbre de las
Américas de Santiago).
2
20
necesidad de dar seguimiento al acordado en Québec , en el que todavía no se
habían producido avances significativos.
El único documento resultante de esta reunión es una Declaración política, que
debido a las posturas enfrentadas está muy "lavada", según veremos a
continuación.
3.5.1. Declaración de Nuevo León
En el tema que a nosotros nos interesa en el presente trabajo, la Declaración
de Nuevo León afirma que el propósito de los Jefes de Estado y de Gobierno
allí reunidos es el de "avanzar en la instrumentación de medidas para combatir
la pobreza", y en consecuencia se declaran "Guiados por la necesidad de
trabajar juntos para impulsar la prosperidad, promover la inclusión social y una
distribución más equitativa del crecimiento económico, eliminar el hambre,
elevar los niveles de vida, generar nuevas oportunidades de empleo e
inversión, promover el trabajo decente, así como enfrentar las nuevas
amenazas a la seguridad..."
Sigue la Declaración: "reiteramos nuestra firme intención de continuar
instrumentando los mandatos de las Cumbres de las Américas, así como los
compromisos asumidos en la Cumbre del Milenio" (el resaltado es nuestro).
Encontramos aquí la primer mención expresa a los ODM, que no son
considerados en la reunión de Québec no obstante haber sido esta posterior a
aquellos. Volveremos sobre este asunto en las conclusiones.
Luego de detallar los tres ejes temáticos que guiaron este encuentro y que
identificáramos en 3.5., el documento se dedica al primero de ellos: crecimiento
económico con equidad para reducir la pobreza.
Una primer observación es que ya desde el comienzo el crecimiento económico
es acompañado del calificativo de equitativo y después, como tal, es entendido
como una herramienta para la superación de la pobreza, lo que marca una
diferencia enorme con aquél concepto inicial que remarcamos oportunamente
por el cual las cumbres señalaban que el crecimiento económico sostenido era
condición previa para la reducción de la pobreza.
Se reafirma el compromiso con el Consenso de Monterrey de la Conferencia
Internacional sobre la Financiación para el Desarrollo "en el sentido de que
cada país es responsable de su propio desarrollo". Con esto se sigue una línea
que las cumbres adoptaron desde el principio.
Hay menciones al rol de la participación del capital privado y apoyo a la micro,
pequeña y mediana empresa, así como reconocimiento al rol preponderante
del comercio en la promoción del crecimiento.
Vinculando estas materias, aparece el apoyo al acuerdo logrado a nivel
ministerial sobre estructura y calendario de las negociaciones para la entrada
en vigor del ALCA, del que se dice "fomentará, con la mayor eficacia, el
crecimiento económico, la reducción de la pobreza, el desarrollo y la
integración" (el resaltado es nuestro).
"Continuaremos trabajando..." afirman los Jefes de Estado y de Gobierno del
Hemisferio "...en la reforma de la arquitectura financiera internacional con los
objetivos de (...) combatir la pobreza y fortalecer la gobernabilidad
democrática". En esa línea llaman a las Instituciones Financieras
Internacionales (IFIs) a fortalecer la coordinación de sus actividades "a fin de
que respondan de manera más efectiva a las necesidades de desarrollo de
21
largo plazo de los países de la región para alcanzar resultados mesurables en
sus esfuerzos de erradicación de la pobreza".
De allí saltamos a la segunda de las "canastas" sobre las cuales se articula el
documento: el desarrollo social, donde tras reconocerse que "la superación de
la pobreza, el hambre y la desigualdad social son grandes retos que enfrentan
muchos países del Hemisferio en el siglo XXI" se afirma que "políticas
económicas y sociales coordinadas e integradas son un requisito para el éxito
en el combate a la desigualdad de oportunidades y la marginación".
Se repite la mención de cumbres anteriores en el sentido de que el
empoderamiento de la mujer es fundamental para la reducción de la pobreza.
Destacamos especialmente el siguiente párrafo, que transcribimos no obstante
su extensión a fin de poder hacer una reflexión sobre su contenido:
"Reconocemos la urgencia de que se fortalezcan en la Organización de los
Estados Americanos los mecanismos de lucha contra la pobreza, tales
como el Consejo Interamericano para el Desarrollo Integral, la Comisión
Interamericana de Desarrollo Social y el Programa Interamericano de Combate
a la Pobreza y la Discriminación. Reconocemos, asimismo, la importancia de la
promoción y observancia de los derechos económicos, sociales y culturales.
Urgimos a la Organización de los Estados Americanos a considerar
cuidadosamente las recomendaciones aprobadas durante la Reunión de
Alto Nivel sobre Pobreza, Equidad e Inclusión Social, celebrada en Isla de
Margarita, Venezuela, para fortalecer la agenda social hemisférica."
Nos interesa remarcar la necesidad de comprometer a la OEA y de generar la
institucionalidad necesaria dentro de la Organización para poder aprovechar las
posibilidades con las cuales la misma cuenta en este campo.
Decíamos al principio del trabajo que las Cumbres de las Américas podían
llegar a desempeñar respecto de la OEA un rol similar al del Consejo de
Europa respecto de la Unión Europea.
Aquí se refleja perfectamente esta realidad en el tema especial de la lucha
contra la pobreza en tanto que los máximos líderes gubernamentales de los 34
países que integran tanto el proceso de cumbres como la OEA marcan a la
última pautas claras de trabajo tanto desde lo institucional como desde el
contenido a ser trabajado, que en este caso viene dado por la
recomendaciones de la aludida Reunión de la Isla de Margarita.
Es en concordancia con las recomendaciones de esa reunión que en la
Declaración de Nuevo León se decide la instrumentación "en la medida de
nuestras capacidades y posibilidades financieras, (de) redes de protección
social u otras modalidades apropiadas para atender a los sectores más
vulnerables". Se trata sin duda de un acuerdo de los que definíamos como
"lavados", entendible desde el punto de vista de la no concurrencia a Nuevo
León de los Ministros de Finanzas de los países allí presentes, lo que
imposibilitaba cualquier apreciación cierta en materia de costo y financiación de
medidas.
En una aproximación diferente a la realizada al considerar al trabajo como
herramienta en la lucha contra la pobreza en ocasiones anteriores, en esta
oportunidad la referencia al abordar el tema es al "convencimiento de que el
respeto de los derechos y la dignidad de los trabajadores es un elemento
esencial para alcanzar la reducción de la pobreza".
22
Luego llegan referencias similares a las vistas en documentos anteriores
respecto de la educación, el uso de nuevas tecnologías y el acceso al cuidado
de la salud.
Aparece entonces la tercer "canasta" temática: la gobernabilidad democrática.
Allí los Jefes de Estado y de Gobierno presentes toman nota "de que los
gobiernos del Hemisferio están ejecutando el Consenso de Monterrey, al
explorar formas innovadoras para movilizar financiamiento para la inversión
privada y pública y reforzar el manejo de la deuda", todas ellas cuestiones que
hacen a la eficacia de la lucha contra la pobreza en forma directa, y así lo
expresa la Declaración aseverando que "La aplicación de estas medidas
estaría orientada a acelerar el crecimiento económico, reducir la pobreza y
fortalecer la gobernabilidad democrática".
Este lazo entre crecimiento económico, superación de la pobreza y
gobernabilidad democrática vuelve a ser explorado más adelante, cuando se
hace referencia a la justicia social y a la reducción de la pobreza como factores
que "contribuyen a la estabilidad, la democracia y la seguridad de nuestros
Estados y de la región". Aquí sí los temas tratados son nuevamente vinculados
con potenciales amenazas a la paz interna y regional, idea reforzada por la
interpretación de que "Los avances en el desarrollo económico y social y el
logro de mayores niveles de equidad a través del buen gobierno contribuirán a
que se avance en la estabilidad en el Hemisferio y se profundice la dimensión
humana de la seguridad".
4. Conclusiones
Las cumbres de las Américas representan un proceso con enormes
potencialidades todavía irrealizadas.
Como espacio de encuentro entre 34 Jefes de Estado y de Gobierno del
Hemisferio enfrenta los retos propios de conciliar las diferentes visiones y
políticas que existen dentro del extenso territorio americano, pero en ese
desafío radica su mayor interés.
Creemos que existe en el seno del proceso la capacidad para trazar grandes
líneas comunes de políticas hemisféricas, sirviendo su trabajo como guía para
otras organizaciones regionales de mayor institucionalidad y capacidad de
ejecución , entre las que sin dudas destaca la OEA.
La relación entre las cumbres y la OEA debe ser mejor estudiada, tanto desde
el punto de vista ya indicado de los aportes "en temas de agenda" que pueden
realizar las cumbres a la Organización como en el proceso de seguimiento y
organización de las cumbres que se realiza en la OEA a través del GRIC y del
CEGCI, que podrían integrarse en un único cuerpo que funcionara como
articulador entre la Organización de Estados Americanos y las Cumbres de las
Américas.
En particular respecto al tema central de interés de este trabajo, la
aproximación desde los documentos finales producidos por las Cumbres a la
lucha contra la pobreza, notamos fortalezas e importantes carencias.
Ante todo debemos destacar que sigue sin estar claro a qué se refieren las
cumbres cuando aluden a la "reducción de la pobreza". Esta claro, por el
amplio abanico de herramientas que se proponen para enfrentarla, que se la
comprende como un fenómeno multidimensional que abarca cuestiones tales
como el hambre, la salud, la discriminación, el empleo, el crecimiento
23
económico, el buen gobierno, la justicia social, el acceso al crédito y el apoyo a
la micro, pequeña y mediana empresa.
No está claro en cambio que exista una estrategia integradora de los esfuerzos
en cada una de esas áreas a fin de hacerlos parte de un mismo proyecto
integral de lucha contra la pobreza.
Existen varias menciones reconociendo que la pobreza y la inequidad son los
mayores retos que enfrenta la región, pero esto no se traduce claramente en
líneas de acción políticas, salvo algunas excepciones como el llamado a la
OEA a poner en marcha y perfeccionar sus mecanismos para trabajar en la
materia.
Encontramos una posibilidad interesante para avanzar en esa dirección a
través del refuerzo a nivel americano de compromisos ya asumido a nivel
mundial: los Objetivos de Desarrollo del Milenio.
Desde el año 2000 existe una lista de 8 objetivos básicos para lograr el
desarrollo a nivel mundial: erradicar la pobreza extrema y el hambre; lograr la
enseñanza primaria universal; promover la igualdad entre los géneros y la
autonomía de la mujer, reducir la mortalidad infantil; mejorar la salud materna;
combatir el VIH/SIDA, el paludismo y otras enfermedades; garantizar la
sostenibilidad del medio ambiente; fomentar una asociación mundial para el
desarrollo.
Cada uno de los objetivos a su vez se descompone en metas, y a cada meta se
han adosado indicadores que permiten evaluar los progresos realizados en
cada campo.
La primer meta es reducir a la mitad -tomando a 1990 como año de referencia y
a 2015 como límite- el número de personas que viven con menos de un dólar
diario.
Las cumbres de las Américas no han receptado aún los ODM, salvo una
mención en el desdibujado encuentro de Monterrey. Tomarlos como punto de
partida para construir una agenda hemisférica de desarrollo no sólo
demostraría el compromiso de la región con los objetivos asumidos en 2000,
sino que sería un aporte de nuestro continente a la sociedad mundial y un
facilitador para la obtención de fondos a través de IFIs y donantes bilaterales
que se han comprometido a apoyar iniciativas destinadas al logro de los ODM.
A ello se suma que, por su propia esencia, los ODM han sido pensados a nivel
global, pero su implementación sigue pasando por los Estados, quienes deben
adaptarlos a sus propias realidades. Las Cumbres de las Américas son un
espacio propicio para hacer una "adaptación regional" de los ODM, haciéndose
cargo de sus propias fortalezas y debilidades, y planteando de manera clara y
responsable hasta dónde puede llegar en cada uno de los campos, e incluso
estudiar la posibilidad de sumar nuevos objetivos regionales, por ejemplo en el
área del empleo o la equidad.
Las cumbres ya han reconocido la importancia para nuestro Hemisferio de
enfrentar la pobreza que afecta a altos porcentajes de su población. El terreno
para avanzar en este campo es fértil y la urgencia en hacerlo está clara. Las
herramientas existen y están desaprovechadas.
No es una mera posibilidad para nuestra región, sino un imperativo.
“Las Cumbres de las Américas existen para servir a la gente” escribieron los
Jefes de Estado y de Gobierno presentes en Québec en 2001. De eso se trata.
Bibliografía:
24
Libros
BID. Los objetivos de Desarrollo del Milenio en América Latina y el Caribe:
retos, acciones y compromisos, Washington, 2004
CEPAL. Objetivos de Desarrollo del Milenio: una Mirada desde América Latina y
el Caribe, Santiago de Chile, 2005.
Spicker, Paul. “Definitions on poverty: eleven clusters of meaning”, en Gordon,
David y Spicker, Paul (Eds), The international glossary on poverty, Zed Books,
1999
Surasky, Javier y Consani, Norberto. Cumbres Iberoamericanas: arando tierra
fértil. Ed. IRI, La Plata, 2001
Documentos
Declaración de los Presidentes de las Repúblicas Americanas en Panamá del
22 de julio de 1956
Declaración de los Presidentes de América resultante de la Reunión de Jefes de
Estado Americanos realizada en Punta del Este, Uruguay, del 14 de abril de
1967
Primera Cumbre de las Américas:
Declaración de Principios: “Pacto para el desarrollo sostenible y la
prosperidad: democracia, libre comercio y desarrollo sostenible en las
Américas”
Plan de Acción de Miami
Cumbre de las Américas sobre Desarrollo Sostenible
Declaración de Principios de Santa Cruz de la Sierra
Plan de Acción para el Desarrollo Sostenible de las Américas
Segunda Cumbre de las Américas
Declaración de Santiago
Plan de Acción de Santiago
Tercera Cumbre de las Américas
Declaración de Québec
Plan de Acción de Québec
Cumbre Extraordinaria de las Américas de Nuevo León
Declaración de Nuevo León
25