Ciudad Autónoma de Buenos Aires, 18 de abril de 2012.- VISTO: Las actuaciones nros. 3417/11, 3450/11, 3523/11, 3634/11, 3934/11, 3946/11, 4191/11, 4242/11, 4325/11, 4389/11, 4620/11, 4793/11, 4835/11, 4983/11, 5172/11, 5229/11, 5323/11, 5329/11, 5338/11 y 696/12, iniciadas en virtud de las presentaciones efectuadas por vecinas/os de esta Ciudad Autónoma de Buenos Aires que fueron dadas/os de baja del Programa “Atención para Familias en Situación de Calle” y solicitan ser reincluidas/os. Y CONSIDERANDO QUE: Las actuaciones referenciadas traen a consideración de esta Defensoría del Pueblo las dificultades que se le presentan a distintas/os beneficiarias/os del Programa “Atención para Familias en Situación de Calle” debido a la baja producida por parte de la administración. I.- Antecedentes. El derecho a una vivienda digna, es considerado un derecho humano fundamental, inherente a toda persona por su condición de tal. Todo ser humano requiere para su desarrollo la satisfacción de las necesidades básicas, como la vivienda la alimentación y la vestimenta. El presente derecho se encuentra tutelado tanto por la legislación nacional como por la internacional. De la interpretación armónica de dichas normas se colige entonces, que existe en cabeza del Gobierno de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires una obligación de realizar las prestaciones pertinentes a fin de asistir a quienes se encuentran en situación de emergencia habitacional. En virtud de ello, el Ejecutivo local -a lo largo de los años- ha implementado diferentes programas sociales tendientes a responder a la emergencia habitacional de sus ciudadanos. a) Evolución de los Programas que abordan la emergencia habitacional. En el mes de diciembre de 1985 se crea el Programa de Atención en Casos de Emergencia Individual o Familiar a través del 1 Decreto nº 91/85 y se promulga la Ordenanza nº 41.110 (B.M.B.A. nº 17.725). Este Programa otorgaba alojamiento en hoteles, por el término de 15 (quince) días, a grupos familiares que se hallaban en situación de calle y que por su composición1 se encontraban impedidos de alojarse en los hogares dependientes de la entonces Subsecretaría de Acción Social. Años más tarde, en el mes de junio de 1997, se crea el Programa Integrador para Personas o Grupos Familiares en Situación de “Emergencia Habitacional” a través del Decreto nº 607/97 (B.O.C.B.A. nº 213) con el objetivo de detectar, abordar y orientar a personas solas o grupos familiares que se encontraran en situación de emergencia habitacional. En el marco de este Programa Integrador se instrumentaron dos tipos de intervenciones. Una de ellas era el alojamiento en dormitorios nocturnos y hogares de tránsito para personas solas (Programa para las Personas Sin Techo) y otra era el alojamiento por 15 (quince) días en hoteles a grupos familiares (Programa para las Familias Sin Techo). Empero, diversos factores -entre ellos la crítica situación socioeconómica que se vivió en el país en los años subsiguientescoadyuvaron a cronificar la emergencia habitacional de los grupos familiares asistidos, razón por la cual el alojamiento en hoteles se fue prolongando durante años. Esta modalidad de alojamiento transitorio en hoteles subsidiados por el Gobierno de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires fue severamente cuestionada, entre otros, por esta Defensoría del Pueblo y la Auditoría General de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, derivando en innumerables acciones de amparo ante la Justicia en lo Contencioso Administrativo y Tributario de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires. Al efecto, se constató que el alojamiento se prestaba en “...condiciones habitacionales indignas, hacinamiento de familias numerosas en dormitorios que no reúnen las dimensiones exigidas, subdivisiones clandestinas, falta de higiene, proliferación de insectos, falta de provisión de ropa de cama y carencia absoluta del servicio de limpieza de habitaciones que deberían ser prestadas por los hoteleros y que no pudo verificarse en ninguno de los casos relevados...” (Resolución nº 1510/01 de esta Defensoría del Pueblo). Posteriormente, a fines del mes de julio de 2002, se aprueba el Decreto nº 895/GCBA/02 (B.O.C.B.A. nº 1503) que reforma la modalidad transitoria de alojamiento en hoteles impidiendo el ingreso de nuevos grupos familiares a dicha modalidad. A partir de la detección de numerosos casos en los que el Gobierno de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires verificó que los inmuebles -hoteles contratados por la entonces Subsecretaría de Acción Socialse encontraban sumamente deteriorados y en condiciones de habitabilidad degradadas o superpoblados respecto de la cantidad de plazas para las que estaban habilitados, se dispuso su clausura administrativa. A raíz de ello se aprobó el Decreto nº 1234/GCBA/04 por el cual en el mes de julio de 2004 se crea el “Programa de Apoyo Habitacional” (B.O.C.B.A. nº 1985) para efectivizar 1 Grupos familiares no contemplados como población objetivo de los hogares existentes -verbigracia, padres solteros con hijos a su cargo, familias numerosas, etc.-. 2 la asistencia a “Familias en Situación de Calle” que se encontraban alojadas en hoteles de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires en estado de clausura. En el marco del mencionado Decreto, las personas debían optar por retirarse del hotel y acceder a mutuos con garantía hipotecaria, recibiendo un incentivo de hasta pesos trescientos ($300.-) por mes por el término de seis meses, a efectos de contribuir durante dicho lapso a su alojamiento temporal o bien, al cobro del subsidio por el monto de pesos cinco mil ($5.000.-) en el caso de las personas solas o pesos quince mil ($15.000.-) si se trataba de grupos familiares, pudiendo en el caso de los grupos familiares numerosos contemplarse un monto adicional de pesos setecientos ($700.-). En el mes de enero de 2005 se aprueba el Decreto nº 97/GCBA/05 que amplía su antecesor, el nº 1234/GCBA/04 (B.O.C.B.A. nº 2119), haciendo extensivo el beneficio a todos los beneficiarios de la modalidad transitoria de alojamiento en hoteles. En su art. 8º modifica el contenido y alcance de los arts. 6º y 7º. De esta manera, el art. 6º establece: “Los créditos con garantía hipotecaria a otorgarse para compra de vivienda individual quedarán sujetos a la operatoria prevista en la Ley Nº 341 y modificatorias, siendo el Instituto de Vivienda de la Ciudad de Buenos Aires el encargado de la administración de dichos créditos”. Por su parte, el art. 7º expresa: “En los supuestos en que las personas o los grupos familiares opten por el crédito recibirán un incentivo de hasta pesos trescientos ($300) por mes por el término de seis (6) meses prorrogable por igual monto y plazo a criterio de la Unidad Ejecutora del Programa de Apoyo Habitacional, a efectos de contribuir durante dicho lapso a su alojamiento temporal. El monto se incrementa en pesos cien ($100) si se trata de una familia que excede de cinco (5) miembros”. b) Implementación de la política pública de subsidios habitacionales. El ya mencionado Decreto nº 895/GCBA/02 modificó el modo de ejecución de los Programas existentes en el ámbito de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires con el objeto de brindar atención a familias en situación de calle, introduciendo la herramienta compuesta por un subsidio habitacional a ser utilizado para el pago de un alquiler. Dicho beneficio estaba destinado a los grupos familiares residentes de esta Ciudad que se encontraban en situación de emergencia habitacional, transitoriamente sin vivienda o refugio alguno por desalojo o por causas no originadas en fenómenos meteorológicos o hechos fortuitos. El mismo consistía, de acuerdo a lo expresado en el art. 6º del referido Decreto, en la entrega de un monto por única vez de hasta pesos mil ochocientos ($1.800.-) por familia, en un máximo de seis cuotas mensuales, iguales y consecutivas. Por otra parte, en el mes de junio de 2006, a fin de adecuar las normas para mejorar la atención de las familias y establecer requisitos claros para definir el carácter de beneficiario, se dictó el Decreto nº 690/GCBA/06 que amplía el alcance de la población beneficiaria, incluyendo a las personas solas en situación de emergencia. Este Decreto delimitó como objeto del Programa: “...el otorgamiento de subsidios a fin de brindar asistencia a las familias en situación de calle, fortaleciendo el ingreso familiar, exclusivamente con fines 3 habitacionales y la orientación de aquéllas en la búsqueda de distintas estrategias de solución a su problemática habitacional” (art. 3º). Posteriormente, esa norma jurídica estableció: “El presente programa asiste a familias o personas solas en situación de calle, entendiendo por tal a aquéllas que se encuentran en inminente situación de desamparo habitacional, o se hallen transitoriamente sin vivienda o refugio por causa de desalojo u otras causas...” (art. 4º). Asimismo, de acuerdo a lo dispuesto en el art. 5º de esa norma, el monto otorgado en concepto de subsidio pasó a ser de hasta pesos dos mil setecientos ($2.700.-), el que podía ser otorgado en seis (6) cuotas iguales y consecutivas de hasta pesos cuatrocientos cincuenta ($450.-) cada una, pudiendo la autoridad de aplicación ampliar el subsidio en una suma adicional de pesos mil ochocientos ($1.800.-), pagadera en hasta cuatro (4) cuotas iguales y consecutivas de pesos cuatrocientos cincuenta ($450.-) cada una, en orden a la persistencia de la situación que en su momento motivara la entrega del beneficio. Dos años más tarde, en el mes de agosto de 2008, el Ejecutivo local dictó el Decreto nº 960/GCBA/08 (B.O.C.B.A. nº 2992 del día 13 de agosto de 2008), que modificó en parte a su antecesor. De esa manera, el monto otorgado en el marco del Programa alcanzó los pesos cuatro mil doscientos ($4.200.-), a percibir en seis cuotas iguales y consecutivas de hasta pesos setecientos ($700.-) cada una, manteniendo la previsión de renovar el subsidio por el mismo monto mensual, hasta en cuatro cuotas. Cabe destacar que tanto la redacción original del Decreto nº 690/GCBA/06 como la modificación dispuesta por el Decreto nº 960/GCBA08 estipularon la posibilidad de percibir la totalidad del mismo en una única cuota por el monto total previsto en la normativa. Sin embargo, esa norma contenía cláusulas de carácter regresivo, situación que fue abordada desde esta Defensoría del Pueblo mediante el dictado de la Resolución nº 4440/08 y sobre la que se expidió el Tribunal Superior de Justicia en los autos caratulados “Ministerio Público, Asesoría General Tutelar de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires c/GCBA s/acción declarativa de inconstitucionalidad”, en el marco del cual esta Defensoría del Pueblo se presentó en calidad de amicus curiae, y que determinó que el máximo tribunal decretara la inconstitucionalidad de los arts. 2º y 4º. Finalmente, en el año 2011, mediante el Decreto nº 167/GCBA/11 (B.O.C.B.A. nº 3641 del día 11 de abril de 2011), se estableció el monto vigente en la actualidad, el que oscila en cuotas de entre pesos setecientos ($700.-) y pesos mil doscientos ($1.200.-), o bien en “...el pago de un monto máximo de hasta pesos siete mil doscientos ($7.200.-) en una única cuota, en los casos en que el beneficiario al momento de ingreso al Programa acredite fehacientemente la posibilidad de obtener una salida habitacional definitiva concreta, y ejerza la opción requiriendo dicho pago único para hacer efectiva aquella solución...” (art. 2º, Decreto nº 167/GCBA/11). 4 II.- Análisis de la problemática. a) Baja del Programa fundada en normativa que no posee vigencia. En todos los casos de referencia, la administración local, en cumplimiento del bloque de legalidad vigente, incorporó oportunamente a los peticionantes en el Programa “Atención para Familias en Situación de Calle”. Debe mencionarse, asimismo, que todas las actuaciones fueron iniciadas luego de la entrada en vigencia de las modificaciones implementadas por el Decreto nº 167/GCBA/11, siendo los presentantes aún beneficiarios de ese Programa. Sin embargo, la Autoridad de Aplicación optó por continuar aplicando respecto de este grupo de personas, una de las cláusulas dimanadas del Decreto nº 960/GCBA/08, la concerniente a los montos máximo y mensual a percibir, los cuales alcanzaban pesos siete mil ($7.000.-) y pesos setecientos ($700.-), respectivamente. Debe destacarse, en primer lugar, que en los casos de las actuaciones nros. 3417/11, 3450/11, 3523/11, 3634/11, 4793/11, 4983/11, 5229/11, 5329/11, 5338/11 y 696/12, los peticionantes fueron excluidos del beneficio sin haber alcanzado siquiera el tope dispuesto por la normativa previa a la última modificación, toda vez que el total al que accedieron resultaba menor a los pesos siete mil ($7.000.-). Por otra parte, respecto de los titulares de las actuaciones nros. 3934/11, 3946/11, 4191/11, 4242/11, 4325/11, 4389/11, 4620/11, 4835/11, 5172/11 y 5323/11, resulta necesario mencionar que éstos fueron dados de baja tras percibir un total de pesos siete mil ($7.000.-), de manera automática y sin que se tuviera en consideración la persistencia o no de las situaciones socio económicas y, en particular, habitacionales que motivaron la intervención estatal. Ante el accionar descripto, este Organo cursó los oficios correspondientes, solicitando se evaluara la posibilidad de continuar abonando el subsidio hasta alcanzar el tope que la normativa vigente establece, de pesos doce mil ($12.000.-). Pese a ello, la Coordinación del Programa respondió a las misivas remitiéndose al art. 5º del Decreto nº 690/GCBA/06 y explicitando que, en tanto los vecinos habían ingresado al Programa en el marco del Decreto nº 690/GCBA/06 y su modificatorio, Decreto nº 960/GCBA/08, y en función que el Decreto nº 167/GCBA/11 no deroga a los anteriormente mencionados, la intervención del mismo se encontraba agotada (vg. actuación nº 4191/11, fs. 29). De esta manera, la administración local enmarcó su conducta en una cláusula que no poseía vigencia, en tanto había sido reemplazada por el propio Ejecutivo. 5 A ese respecto, corresponde mencionar que para la determinación de la validez de una u otra norma, existen ciertas pautas que permiten determinar cuál es la que posee vigencia. Las mismas obedecen a razones jerárquicas, de especialidad, o temporales. En lo concerniente a los Decretos nros. 960/GCBA/08 y 167/GCBA/11, se destaca en primer término que ambas normas fueron dictadas por la misma autoridad y abordan idéntica problemática, resultando la única diferencia entre ellas la temporalidad. En ese sentido, y de acuerdo a la pauta que establece que toda ley posterior deroga a la ley anterior, aparece evidente que las cláusulas del Decreto nº 167/GCBA/11 que alteran las modificaciones oportunamente efectuadas por su predecesor son derogatorias de las anteriores, siendo aplicables sólo estas últimas. Es decir que, si bien tal como expresó la Coordinación del Programa en análisis, este Decreto no deroga a los que lo precedieron, sí lo hace respecto de los artículos sobre los cuales introduce una modificación contradictoria a la norma hasta ese entonces vigente. Así, los arts. 4º, 5º, 7º, 8º y 10 del Decreto nº 690/GCBA/06, deben aplicarse actualmente sólo de acuerdo a la redacción que surge del Decreto nº 167/GCBA/11. Entonces, la conducta del Gobierno de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires de excluir del Programa “Atención para Familias en Situación de Calle” a beneficiarios en virtud de un artículo que ya no posee vigencia -e incluso en los casos enumerados en primer orden, en contradicción con la normativa anterior2-, resulta violatorio del principio de legalidad, toda vez que el Ejecutivo no puede optar por aplicar una u otra norma, sino que debe encuadrar todo su accionar dentro del bloque de legalidad vigente. Mediante el accionar descripto, la Autoridad de Aplicación de la norma que persigue la tutela del derecho a una vivienda adecuada de aquellas personas o familias que se encuentran en emergencia habitacional, coadyuva necesariamente en su vulneración. b) Exclusión del subsidio pese a la persistencia de la situación de emergencia habitacional. Resulta dable destacar por otra parte, que aún en aquellos casos en que los titulares del subsidio habitacional alcancen el monto máximo previsto en la normativa vigente, la administración continúa obligada a intervenir y brindar las prestaciones necesarias a fin de tutelar sus derechos fundamentales. Por lo tanto, no procede la baja si no se acredita la superación de las condiciones que motivaron su inclusión en el Programa, tal como fuera expresado con anterioridad por esta Defensoría del Pueblo, verbigracia en las Resoluciones nros. 2851/07, 4190/07, 0002/08, 0514/08, 1042/08, 2374/08 y 4440/08. 2 Decreto nº 960/GCBA/08 6 Por su parte, la Sala II de la Cámara en lo Contencioso, Administrativo y Tributario de esta Ciudad se ha pronunciado en igual sentido, en los autos caratulados “Dalla Vía Carlos José contra GCBA sobre amparo”, Expediente nº 32121/0, entre otros, en tanto mantuvo la sentencia de primera instancia que ordenó al Ejecutivo local: “...siga otorgando al actor el subsidio mensual consignado en el Decreto 690/06... en la medida en que se mantengan las causas que dieron origen al otorgamiento del subsidio...”. Asimismo, desde el dictado de la Ley 3706 el alojamiento en el Sistema de Paradores no significa la superación de la situación de calle, sino por el contrario, su mera configuración, por lo que este Programa se constituye como la única herramienta idónea para satisfacer adecuadamente el derecho a la vivienda de este sector poblacional. De esta manera, la exclusión del Programa “Atención para Familias en Situación de Calle” -que para estas familias que no pudieron superar las condiciones que motivaron su inclusión implica necesariamente la vulneración del derecho previamente tutelado-, basada únicamente en haber sido asistidos anteriormente por el Estado, resulta una medida evidentemente desproporcionada con relación al objetivo, no sólo ya de la normativa que rige ese Programa, sino de la jerárquicamente superior que dio lugar a su creación. III.- Conclusión. Como se expuso en los capítulos precedentes, la administración local dictó el Decreto nº 690/06 para garantizar el acceso al derecho a la vivienda de los vecinos de la Ciudad. Es en función de ello, que el Gobierno ha procedido a incluir a aquellas personas que se encuentran en emergencia habitacional en el Programa “Atención para Familias en Situación de Calle” con la finalidad de garantizarles una vivienda adecuada que les permita superar la situación de vulnerabilidad en la que se hallan inmersas. Sin embargo, posteriormente el propio Ejecutivo adoptó conductas que derivaron en la baja de los peticionantes, fundando las mismas en normativa que carece de vigencia. Por otra parte, la interrupción de dicha prestación por el mero transcurso del tiempo, sin que se den ciertas condiciones que permitan la superación de la emergencia habitacional, resulta desproporcionada respecto de los objetivos del Programa y por ende carece de razonabilidad, existiendo por ello un vicio en la finalidad del acto que dispuso la baja. Por lo expuesto, esta Defensoría del Pueblo entiende que la problemática reseñada exige tomar medidas urgentes orientadas por la necesidad de reconocer a las/os vecinas/os denunciantes el derecho a una vivienda digna y a un hábitat adecuado. POR TODO ELLO: 7 LA DEFENSORIA DEL PUEBLO DE LA CIUDAD AUTONOMA DE BUENOS AIRES RESUELVE: 1) Recomendar al Director General de Atención Inmediata dependiente del Ministerio de Desarrollo Social del Gobierno de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, doctor Ramón María Lanús, adopte las medidas conducentes a fin de: a) evaluar y, de subsistir la situación de emergencia habitacional, reincorporar al Programa “Atención para Familias en Situación de Calle” a las personas enumeradas en el Anexo I que forma parte integrante de la presente; b) abstenerse de dictar la baja de los beneficiarios del Programa “Atención para Familias en Situación de Calle” fundada en normativa que no se encuentra vigente o sin que se haya alcanzado la superación de las condiciones que motivaron su inclusión al mismo. 2) Poner la presente Resolución en conocimiento del Coordinador del Programa “Atención para Familias en Situación de Calle”, don Jerónimo Boeris. 3) Brindar a la presente Resolución el trámite dispuesto por la Ley 1845 de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires. 4) Fijar en 10 días el plazo previsto en el art. 36 de la Ley 3 de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires.3 5) Notificar, registrar, reservar en el Area para su seguimiento y oportunamente archivar. Código 441 Ads/sp Opds/mt/pjc gv./D/LDS RESOLUCION Nº 0970/12 3 Ley 3, art. 36: Con motivo de sus investigaciones, el Defensor o Defensora del Pueblo puede formular advertencias, recomendaciones, recordatorios de los deberes de los funcionarios, y propuestas para la adopción de nuevas medidas. Las recomendaciones no son vinculantes, pero si dentro del plazo fijado la autoridad administrativa afectada no produce una medida adecuada, o no informa de las razones que estime para no adoptarla, el Defensor o Defensora del Pueblo puede poner en conocimiento del ministro o secretario del área, o de la máxima autoridad de la entidad involucrada, los antecedentes del asunto y las recomendaciones propuestas. Si tampoco así obtiene una justificación adecuada, debe incluir tal asunto en su informe anual o especial a la Legislatura, con mención de los nombres de las autoridades o funcionarios que hayan adoptado tal actitud. 8 9