Buenos Aires, 9 de agosto de 2005.- 015/03

Buenos Aires, 9 de agosto de 2005.-
VISTO:
La actuación nº 015/03, promovida por el señor Luis
María Gnjec, quien denuncia a la Asociación Cooperadora del Hospital
General de Agudos “Donación Francisco Santojanni”, por
irregularidades en los mecanismos de suscripción de asociados.
Y CONSIDERANDO QUE:
El presentante declara vivir en el Partido de
La Matanza, Provincia de Buenos Aires, y atenderse en el nosocomio
citado.
Manifiesta
haberse
asociado
a
la
Asociación Cooperadora del establecimiento asistencial a través de
una promotora, abonando la suma de $10.- en concepto de cuota, más
un plus de $5.- para cubrir un servicio de urgencia médica (total: $15.mensuales), según se le informara.
Relata que dicha promotora, al carecer en
ese momento del formulario correspondiente a la emergencia médica,
le hizo firmar un papel en blanco con sus datos personales,
comprometiéndose a llevarle a su domicilio particular -en el lapso de
una semana- la documentación definitiva.
Señala que, luego de un excesivo tiempo
de espera sin tener novedades, concurrió en numerosas oportunidades
a la sede de la Asociación Cooperadora y luego de entrevistarse con el
supuesto responsable de las promotoras, señor Caballeiro, no logró
obtener el papel que firmara en blanco. Agrega que en una de esas
oportunidades, tanto el mencionado señor Caballeiro como el señor
Balancín -directivo de la asociación-, se negaron a recibirle una nota
de reclamo. Dicha nota se acompaña a fs. 2 de la actuación.
En suma, el presentante expresa su
inquietud y preocupación por las implicancias que pudieran ocasionarle
el papel firmado en blanco, como así también su molestia por el
proceder de la Asociación Cooperadora, que estima irregular.
1
Con posterioridad, el quejoso acompañó a
fs. 8 copia de la “solicitud de ingreso” a la Asociación Cooperadora
Hospital Santojanni firmada por él, donde constan sus datos
personales y el recibo por la suma de $15.- en “CONCEPTO DE
PAGO CUOTA INSCRIPCIÓN”. En dicha solicitud se observa,
además, una leyenda manuscrita que dice “CON EMERGENCIA” y
una firma de la promotora interviniente (consignada como Beatriz), en
cuya aclaración se lee “B. García, DNI 4.856.990”.
A su vez, el presentante adjuntó copia de
los volantes promocionales que se distribuyen en la entrada del
hospital y en distintos sectores internos del mismo, los que se agregan
a fs. 5, 6 y 7 de la actuación.
A los fines de la presente actuación, resulta
oportuno transcribir el texto del volante obrante a fs. 5:
“Importante ATENCION PREFERENCIAL. Sr. Afiliado de la
cooperadora: A partir de ahora, usted podrá beneficiarse de
importantes descuentos en atención médica Privada, con profesionales
de primer nivel...”.
Luego se detalla: “...“Consultorios de
Asistencia Médica” *Sin Esperas- ARANCELES HOSPITALARIOS-*Sin
Demoras.
Clínica Médica, Ginecología, Oftalmología, Pediatría, Endocrinología,
Psicología, Otorrino, Nutrición Infantil, Cardiología, Deportología,
Optica, Dermatología, Neurología, Nutrición, Diabetes, Flebología.
Rayos X: Manos - Tórax - Pie
Estudios contrastados: Mamografías Alta Complejidad
LABORATORIOS: Hemograma - Eritro - Glucemia - T. Embarazo Hepatograma - Urocultivo - Colesterol - HDL – LDL
ODONTOLOGÍA (Adultos y Niños): Planes Especiales por tratamiento
DESCUENTOS EN FARMACIAS: Entre 20% y 30%
ECOGRAFIAS CON INFORMES EN EL ACTO: *Ginecológicas
*Obstétricas *Mama *Vesícula *Renales *PAP Y COLPO...”.
Al pié del volante se consigna la dirección
de “Acassuso 6386, Planta Alta, Cap. Fed.”, sin que se identifique
entidad alguna.
Por otra parte, el volante agregado a fs. 6 y
7 dice en su encabezamiento, con letras destacadas, “HOSPITAL DE
AGUDOS FRANCISCO SANTOJANNI, Sr. Vecino: le informamos
cuáles fueron las obras inauguradas...” y luego se enumeran alrededor
de 16 obras realizadas en distintos servicios del hospital y se observan
dos manuscritos que dicen “bonos s/cargo” (sic) y “Atención de socios,
cajas de cooperadora de 9 a 13 hs” (sic). Seguidamente se dice:
“...Hágase socio de nuestra cooperadora y usted se beneficiará con
nuestros servicios. *Ecografías - *Radiologías - *Electrocardiogramas *Electroencefalogramas, (análisis de sangre y orina completos)...”; a
ambos costados del impreso, se lee otros dos manuscritos que rezan
2
“porcentajes Fcias. 20%” y “s/cargo”. El volante cierra con la siguiente
leyenda “...CON SU CONTRIBUCIÓN USTED AYUDARA A LOGRAR
UNA MEJOR ATENCIÓN PARA NUESTRA COMUNIDAD. MUCHAS
GRACIAS...”; sin que ninguna entidad se adjudique dicho volante, por
lo que no queda claro si la autoría y difusión del mismo le corresponde
al mismo hospital o a su cooperadora.
En atención a los elementos aportados, se
dispuso librar oficio a la Dirección del establecimiento sanitario, con
copia de la denuncia, a los fines de brindar los informes que estimen
pertinentes (fs. 4).
Paralelamente, personal del Area de
Derechos de Consumidores, Usuarios y Administrados de esta
Defensoría del Pueblo se constituyó en la sede de la Asociación
Cooperadora, ubicada dentro del nosocomio, y mantuvo una entrevista
con el Presidente de la entidad quien manifestó -según surge del acta
de fs. 9- que: a) la Cooperadora recauda cuotas mensuales voluntarias
de distintos importes ($5.- y $10.-); b) que se contrató a una empresa
denominada R.C. que provee promotores para realizar la tarea de
cobro y suscripción de socios; c) que no poseen ningún tipo de
emergencia médica. A su vez, se aportó un volante elaborado por la
Asociación Cooperadora (fs. 10) mediante el cual se difunden los
logros de la institución, y un modelo de la planilla que se utiliza como
solicitud de ingreso (fs. 11).
A fs. 12, luce un acta fechada el día 24 de
marzo de 2003 en la que se hace constar la comparecencia
espontánea ante esta Defensoría del Pueblo, de los señores Jorge
Romeo Mateo y Jacinto Balasini, Presidente y Secretario,
respectivamente, de la Asociación Cooperadora del Hospital General
de Agudos “Donación Francisco Santojanni”, quienes entre otras cosas
manifestaron que: 1) desconocen los volantes agregados a fs. 5, 6 y 7
y niegan que hayan sido publicados por la Asociación Cooperadora,
aclarando que ya han tenido episodios similares que han motivado la
formulación de denuncias policiales; 2) por otra parte, sí reconocen
como propio el volante de fs. 10 en el que se publicitan las obras
realizadas por la Asociación Cooperadora; 3) por último, se
comprometieron a traer, en un lapso no mayor a cinco días, una copia
del contrato que dicen haber firmado con una empresa para el
gerenciamiento y suscripción de socios.
Con posterioridad, se recibió respuesta al
oficio librado, en la cual las autoridades de la Asociación Cooperadora
señalan que “...realizada una meticulosa investigación de los
episodios, no se han encontrado antecedentes que indiquen las
anormalidades que fueran mencionadas...” (fs. 20).
Por otra parte, y atento a nuevos datos
aportados por el denunciante, se dispuso citar a la presunta promotora
para su comparendo ante esta Defensoría del Pueblo, resultando
3
infructuosa la notificación tal como consta en la cédula de notificación
de fs. 27.
Luego de transcurrido un prudencial lapso y
habida cuenta que los directivos de la cooperadora no cumplieron con
el compromiso de proporcionar copia del contrato que dicen haber
suscripto con la firma R.C., se libró oficio a la Secretaría de Salud del
Gobierno de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, solicitando:
“...1. Informe si esa Secretaria tiene conocimiento que la citada
Asociación haya contratado a una empresa gerenciadora que, a través
de promotoras/res, se encarga de suscribir socios.
2. En su caso, remita copia del contrato o convenio respectivo y, si lo
hubiera, el acto administrativo por el cual esa Secretaria autorizó,
refrendó o convalidó tal instrumento.
3. Informe si se ejerce algún tipo de control respecto a la tarea que
desarrollan las promotoras de dicha cooperadora hospitalaria.
4. Informe si esa Secretaria ha recibido denuncias respecto a esta
cuestión, y en su caso, qué medidas se dispusieron.
5. Toda otra información que crea conveniente suministrar sobre la
cuestión planteada...”.
Atento la falta de respuesta en término, se
realizaron gestiones telefónicas ante distintos funcionarios de la
Secretaría de Salud, donde sólo se pudo establecer que el pedido de
informes estaba en trámite en la Dirección General Atención Integral
de la Salud, aunque se anticipó extraoficialmente que se desconocía la
existencia de cualquier convenio de gerenciamiento en la suscripción
de socios (fs. 30).
Por último, se reiteró el pedido de informes
mediante correo electrónico de fecha 19 de enero de 2004 dirigido a la
antedicha Dirección General, sin que hasta la fecha se produjera
contestación efectiva.
Atento el estado de la presente actuación,
el tiempo transcurrido y las constancias obrantes en estos actuados,
corresponde emitir pronunciamiento.
Preliminarmente, conviene apuntar que esta
Defensoría del Pueblo ya se pronunció en diversas oportunidades
respecto del irregular funcionamiento que se hubo detectado en
algunas cooperadoras hospitalarias que desarrollan su actividad en el
ámbito de los hospitales públicos de la Ciudad Autónoma de Buenos
Aires. En particular, se alertó sobre la indebida práctica de requerir
sumas dinerarias bajo la modalidad de “bonos contribución” o “bonos
de colaboración”, como condición previa al otorgamiento de turnos o a
la realización de estudios y/o tratamientos médicos, en franca violación
a todas las normas que garantizan el acceso gratuito a los servicios
públicos de salud.
En el caso bajo análisis, no obstante la
comparecencia espontánea de las autoridades de la cooperadora y las
4
negativas genéricas por ellos expresadas respecto de los hechos
denunciados contra la entidad, corresponde remarcar que pese al
compromiso asumido, no se remitió copia del contrato que se habría
firmado con la denominada empresa R.C. a los fines de gerenciar la
suscripción de socios. Del mismo modo, se advierte una excesiva
demora por parte de la Secretaría de Salud en proporcionar la
información que en el mismo sentido se le requiriera, a pesar de las
distintas vías intentadas. Todo ello, importa una injustificada
inobservancia de lo normado en el art. 32 de la Ley nº 3 de la Ciudad
Autónoma de Buenos Aires en cuanto establece el deber de los
organismos y dependencias publicas -y aún de los particulares- de
prestar colaboración con carácter preferente a esta Defensoría del
Pueblo.1
Más allá de ello, las circunstancias
acreditadas en el marco de esta actuación merecen algunas
apreciaciones críticas.
La presunta existencia de promotores/as
contratados/as por la entidad cooperadora que con el objetivo de
captar nuevos socios estarían promoviendo beneficios o prestaciones
preferenciales para aquellos que abonan una cuota mensual
usufructuando las instalaciones del hospital público, hace presumir que
la cooperadora ha organizado una suerte de “sistema prepago”
dentro del hospital público. Tal proceder importa una práctica
abusiva e indebida que, al margen de desnaturalizar el objeto de la
asociación cooperadora, resulta violatoria de todo el ordenamiento
jurídico-constitucional.
En efecto, no puede soslayarse que la
Constitución de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires garantiza a
todos los habitantes sin excepción, el derecho a la salud integral,
previsión que incluye la obligación estatal de asegurar, gratuitamente,
las acciones colectivas e individuales de promoción, protección,
prevención, atención y rehabilitación, con criterio de accesibilidad,
equidad, integralidad, solidaridad, universalidad y oportunidad,2
dejando en claro que por gratuidad debe entenderse “que las
personas quedan eximidas de cualquier forma de pago directo”.
Ello así, como una consecuencia lógica y razonada de los tratados y
declaraciones universales de derechos humanos -que gozan de
jerarquía constitucional con motivo de la reforma de 1994- los que en
su gran mayoría establecen la obligación de los Estados de garantizar
el derecho a la salud integral como un derecho fundamental de las
1
Art. 32º - Todos los organismos, los entes y sus agentes contemplados en el artículo 2, y los particulares, están
obligados a prestar colaboración, con carácter preferente, a la Defensoría del Pueblo en sus investigaciones e
inspecciones. En ningún caso puede impedirse u obstaculizarse la presentación de una queja o el desarrollo de una
investigación.
Art. 33º - El incumplimiento de lo prescrito en el artículo anterior por parte de un empleado o funcionario público, es
causal de mal desempeño y falta grave, quedando habilitado el Defensor o Defensora del Pueblo para propiciar la sanción
administrativa pertinente, sin perjuicio de las acciones penales que puedan corresponder.
2 Constitución de la Ciudad de Buenos Aires. Art. 20º.
5
personas, tendiente a lograr el disfrute del más alto nivel de bienestar
físico, mental y social de sus habitantes.
En idéntico sentido se pronuncia la Ley
Básica de Salud de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires (Ley nº 153)
cuando al reglamentar los preceptos constitucionales establece que
“La gratuidad de las acciones de salud, entendida como la
exención de cualquier forma de pago directo en el área estatal...”
(art. 3º inc. g) y dentro de la enumeración -no taxativa- de los derechos
que le asisten a las personas en su relación con el sistema de salud y
con los servicios de atención, se contempla: “La inexistencia de
discriminación de orden económico, cultural, social, religioso,
racial, de sexo, ideológico, político, sindical, moral, de
enfermedad, de género o de cualquier otro orden (art. 4º inc. b); ...
Inexistencia de interferencias o condicionamientos ajenos a la
relación entre el profesional y el paciente en la atención e
información que reciba (art. 4º inc. e); ... Simplicidad y rapidez en
turnos y trámites y respeto de turnos y prácticas (Art. 4º inc. i); ...
Acceso a vías de reclamo, quejas, sugerencias y propuestas
habilitadas en el servicio en que se asiste y en instancias superiores
(Art. 4º inc. m); ... En caso de urgencia, a recibir los primeros auxilios
en el efector más cercano, perteneciente a cualquiera de los
subsectores (art. 4º inc. o)”. Y es la Secretaría de Salud, en su carácter
de autoridad de aplicación, quien debe garantizar, en el subsector
estatal, todos los derechos enunciados (art. 5).
Por otra parte, viene al caso recordar que
las asociaciones cooperadoras fueron originalmente concebidas como
agrupaciones de vecinos que se nuclean voluntariamente para
colaborar -en forma desinteresada- con aquellos organismos públicos
que tienen a su cargo la prestación de servicios básicos para la
población (por ej. hospitales, escuelas, o bibliotecas públicas). Se
procura que tales asociaciones coadyuven al mejor funcionamiento del
organismo y con ello, mejorar la calidad en la prestación de los
servicios. Se trata, en suma, de asociaciones civiles que no persiguen
fines lucrativos sino que, por el contrario, deben estar guiadas por un
espíritu altruista, un cometido de solidaridad social, que al mismo
tiempo implica una forma de propiciar la participación y el control de
los vecinos en la gestión de la cosa pública.
La Constitución porteña, al fijar los
lineamientos básicos que deberá contemplar la Ley Básica de Salud
de la Ciudad, estableció la expresa prohibición “...de ceder los
recursos de los servicios públicos de salud a entidades privadas
con o sin fines de lucro, bajo ninguna forma de contratación que
lesione los intereses del sector, ni delegarse en las mismas las
tareas de planificación o evaluación de los programas de salud
que en él se desarrollen” (art. 21 inc. 13 C.C.A.B.A.).
La Ley nº 153 no hace ninguna mención
expresa a la actividad o conformación de cooperadoras hospitalarias
6
dentro de los efectores del sistema público de salud, sin perjuicio de lo
cual en su texto aparecen numerosas disposiciones que promueven
fórmulas de participación y control de la comunidad3.
De resultas, que el marco normativo que
regula la creación y funcionamiento de las asociaciones cooperadoras
de establecimientos municipales en general, sigue siendo el que fuera
establecido mediante Ordenanza nº 35.514 (B.M. nº 16.208 Publ.
6/2/980 y sus modificatorias), reglamentada por Resolución nº 560/986
(B.M. nº 17.923 Publ. 1/12/986), y en el caso específico de las
cooperadoras hospitalarias, las Disposiciones de la Resolución nº
260/SS/992 (B.M. nº 19.272 Publ. 27/4/992) dictada por la Secretaría
de Salud, mediante la cual se aprobó el Reglamento para el
funcionamiento de las Asociaciones Cooperadoras de los
Establecimientos Asistenciales (hospitales y centros de salud).
A los fines de la presente actuación,
interesa destacar que la ordenanza citada estipula que el instrumento
constitutivo de la entidad cooperadora deberá contener, entre otros
requisitos, una clara expresión de los fines que persigue la entidad,
que consistirán principalmente en: 1º Colaborar con el respectivo
Instituto Municipal en la consecución de sus objetivos; 2º Interpretar y
expresar las aspiraciones de la comunidad ante las autoridades del
Instituto, para obtención del máximo bienestar de los usuarios; 3º Ser
vehículo transmisor ante la comunidad de las necesidades,
requerimientos y actividades desarrolladas por el Instituto Municipal; 4º
Captar fondos para posibilitar el logro de sus objetivos (artículo 6º
inciso c).
En cuanto a este último punto, en el
capítulo dedicado a los derechos y obligaciones de la asociación, se
establecen las modalidades por las cuales la entidad puede obtener
recursos para el cumplimiento de sus fines, a saber:
“Artículo 11º. ...a) Cuotas de los asociados; b) Contribuciones
voluntarias que no condicionen la prestación del servicio por
parte del Instituto Municipal; c) Donaciones, herencias y legados; d)
Del producido de festivales, beneficios, colectas o rifas autorizadas; e)
De la explotación o enajenación de sus bienes; f) De las subvenciones
que se le acuerden; g) De la explotación de las concesiones que
pudiere otorgarle la autoridad Municipal”.
Empero, en el art. 13 del mismo capítulo, se
establece una clara delimitación al accionar de la entidad en cuanto se
especifica que “la Asociación Cooperadora no tendrá ninguna
3
Como por ejemplo, en el artículo 3º cuando entre los principios que sustentan la garantía del derecho a la salud
integral menciona “La participación de la población en los niveles de decisión, acción y control, como medio para
promover, potenciar y fortalecer las capacidades de la comunidad con respecto a su vida y su desarrollo (inc. c);
o en el artículo 9º que al crear el Consejo General de Salud, como organismo de carácter consultivo y de asesoramiento
para el debate y propuesta de los grandes lineamientos en políticas de salud, le encomienda arbitrar los mecanismos
para la interacción de los tres subsectores integrantes del sistema de salud, y para la consulta y participación de las
organizaciones vinculadas a la problemática sanitaria; o también cuando establece entre las funciones de la
Secretaría de Salud, como Autoridad de Aplicación, “La promoción e impulso de la participación de la comunidad...” (art.
12 inc. u).
7
injerencia en la organización y funcionamiento del organismo con
el que colabora, no pudiendo exigir prerrogativas de ninguna
especie”.
En consecuencia, lo que se quiere poner de
relieve es que si bien no les está vedado a las cooperadoras
hospitalarias, en tanto personas jurídicas sin fines de lucro, captar
fondos o cobrar cuotas sociales, tal actividad no puede organizarse
sobre la base de promocionar o asegurar a quienes se asocien,
determinados beneficios o prerrogativas en la atención que se brinda
en los servicios del hospital público, pues va de suyo que dichos
servicios y sus instalaciones por ser públicas, pertenecen al conjunto
social y su acceso debe garantizarse irrestrictamente a todas las
personas que allí acuden. Ello, tal como hemos visto, surge con
meridiana claridad de las normas y disposiciones de la citada
ordenanza y de las resoluciones dictadas en consecuencia, y aún
cuando resulte necesario una nueva legislación que adecue la
organización y funcionamiento de las asociaciones cooperadoras de
establecimientos públicos de salud, la normativa en vigencia debe ser
aplicada, interpretada, ajustada y armonizada a la luz de los principios
constitucionales y de los preceptos de la Ley Básica de Salud.
Por lo dicho, y a tenor de las facultades
indelegables de contralor y fiscalización que tiene la Secretaría de
Salud, así como la responsabilidad primaria que le cabe a la Dirección
del Hospital General de Agudos “Donación Francisco Santojanni”
respecto de lo que acontece dentro de sus instalaciones, resulta
atinado solicitarles se dispongan medidas investigativas respecto de la
Asociación Cooperadora de dicho nosocomio a los efectos de hacer
cesar cualquier práctica que implique un arancelamiento encubierto de
los servicios públicos de salud o una desviación en la actividad que
dicha entidad desarrolla, en orden a evitar que se lesionen los
principios de gratuidad, accesibilidad y equidad, garantizados en la
Constitución de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires.
POR TODO ELLO:
LA DEFENSORIA DEL PUEBLO
DE LA CIUDAD DE BUENOS AIRES
RESUELVE:
1) Solicitar al señor Secretario de Salud del Gobierno de la Ciudad
Autónoma de Buenos Aires, para que en el marco de sus facultades
legales disponga las medidas de control y fiscalización respecto de la
Asociación Cooperadora del Hospital General de Agudos “Donación
Francisco Santojanni” a fin de verificar el correcto funcionamiento de
esa entidad y, en su caso, hacer cesar toda práctica que de algún
8
modo implique una violación del derecho integral a la salud
garantizado en la Constitución de la Ciudad Autónoma de Buenos
Aires y en la Ley Básica de Salud de la Ciudad Autónoma de Buenos
Aires, debiendo informar a esta Defensoría del Pueblo las acciones
dispuestas.
2) Solicitar al señor Director del Hospital General de Agudos “Donación
Francisco Santojanni” que arbitre las medidas adecuadas para
supervisar el correcto funcionamiento de la Asociación Cooperadora
de ese establecimiento y, en su caso, eliminar toda práctica de dicha
entidad que de algún modo restrinja u obstaculice la prestación de los
servicios hospitalarios en condiciones de gratuidad, accesibilidad y
equidad para todos los concurrentes al nosocomio.
3) Poner en conocimiento de la presente Resolución a la Comisión de
Salud de la Legislatura de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, a sus
efectos, con copia íntegra y fiel de los presentes actuados.
4) Fijar en 30 días el plazo previsto en el art. 36 de la Ley nº 3 de la
Ciudad de Buenos Aires.4
5) Notificar al presentante, reservar en el Área para su seguimiento,
registrar y oportunamente archivar.
Código 442
ND/AG
DC
gv/D/LDS
RESOLUCION Nº 2462/05
4
Ley nº 3, art. 36º: Con motivo de sus investigaciones, el Defensor o Defensora del Pueblo puede formular advertencias,
recomendaciones, recordatorios de los deberes de los funcionarios, y propuestas para la adopción de nuevas medidas.
Las recomendaciones no son vinculantes, pero si dentro del plazo fijado la autoridad administrativa afectada no produce
una medida adecuada, o no informa de las razones que estime para no adoptarla, el Defensor o Defensora del Pueblo
puede poner en conocimiento del ministro o secretario del área, o de la máxima autoridad de la entidad involucrada, los
antecedentes del asunto y las recomendaciones propuestas.
Si tampoco así obtiene una justificación adecuada, debe incluir tal asunto en su informe anual o especial a la Legislatura,
con mención de los nombres de las autoridades o funcionarios que hayan adoptado tal actitud.
9