Instituciones democráticas: poderes del Estado
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LAS INSTITUCIONES DEMOCRÁTICAS Introducción Una vez elegidos los represantantes populares por medio de las elecciones, comienzan a funcionar las instituciones democráticas. Las principales instituciones se corresponden con la división de poderes, y son el Parlamento, el Gobierno y la Administración y los Tribunales de Justicia. El origen de esta división del poder en un Estado se remonta al Siglo XVIII, cuando el ilustre Marqués de Montesquieu establece esta división como una necesidad ante el abuso de los monarcas autoritarios y hacer posible la libertad. ¿Qué es el Poder Legislativo? El Poder Legislativo es una de las tres facultades y funciones primordiales del Estado (las otras dos son el ejercicio del poder ejecutivo y del poder judicial) y que, según la teoría del constitucionalismo moderno, consiste en redactar, reformar y derogar las leyes. Tal concepción se cimienta en las apreciaciones y doctrinas que acerca del Estado de Derecho liberal realizadas durante el siglo XVIII, por los principales pensadores del llamado Siglo de las Luces. Sus formulaciones más acabadas fueron las expuestas por Charles−Louis de Secondat, barón de Montesquieu y John Locke. Para comprender el alcance del concepto poder legislativo es preciso situarlo en el contexto del que emerge, que no es otro que la doctrina de la separación de poderes. Cada uno de los tres poderes que configuran el Estado de Derecho es atribuido, según la doctrina clásica, a titulares diversos: Gobierno o Rey (ejecutivo), Tribunales (judicial) y Parlamento (legislativo). Y a cada uno se le encomiendan funciones distintas. 1 El Parlamento, como tal, tiene dos funciones fundamentales, la legislativa y la representativa. Su función representativa fue ampliamente debatida desde los mismos orígenes de esta institución. Debido a una concepción de Jean−Jacques Rousseau, la cual sostenía la inviabilidad de la representación, ésta acabó por imponerse. Este hecho supuso que el Parlamento se erigiera en el depositario de la voluntad y de la soberanía nacionales, extendiéndose así el principio de legitimidad democrática y configurándose como la institución central del Estado (superior incluso a los poderes ejecutivo y judicial, aunque con la necesaria coordinación y equilibrio entre ellos). Este principio de centralidad del Parlamento tenía su fundamento en el modo de extracción de sus miembros, que son elegidos por el cuerpo electoral. El Parlamento es el resultado de un acto directo del sujeto de la soberanía, el pueblo. En esa función de representación se halla legitimada su otra función característica, La Legisladora. La función legisladora es la propia del Parlamento en todo Estado de Derecho moderno y le corresponde, al menos en el origen de la teoría clásica, como competencia exclusiva. El Parlamento no gobierna ni juzga, sino que posee el monopolio formal y material de tomar decisiones políticas encaminadas a formular las leyes. A lo largo de las últimas décadas, y de forma constante, el poder ejecutivo ha ido ganando terreno al poder legislativo a través de los siguientes mecanismos: • Recurso constante y creciente a leyes de emergencia • Inflacción reglamentaria en el desarrollo y aplicación de leyes • Toma de la iniciativa legislativa por grupos políticos que apoyan al gobierno • Control de la vida parlamentaria y de los reglamentos por ellos defendidos por parte de esos mismos grupos. Por ello, puede decirse que se ha pasado de un control específico de la acción de gobierno, de una vigilancia política, a una vigilancia legislativa. Tanto el monopolio legislativo como el principio de representatividad, que la teoría clásica otorgaba al poder legislativo, se han quebrajado a lo largo de los procesos históricos concretos de los distintos estados. La denominada crisis actual del Parlamento se ha concretado en la paulatina reducción de importancia institucional del Parlamento en favor de los poderes ejecutivo y judicial. Los parlamentos actuales ya no adoptan en exclusiva las decisiones políticas que el ejercicio del poder legislativo implica. A medida que se ha ido desarrollando y generalizando el control constitucional de las leyes, el poder judicial ha invadido la esfera que era propia del poder legislativo. Las leyes que anteriormente emanaban del poder legislativo y que gozaban del carácter de inatacables, en la actualidad están sometidas a los tribunales constitucionales. La voluntad del legislador queda así sometida a la voluntad constituyente. El poder legislativo también ha perdido, en cierto modo, la representatividad; con sus firmes disciplinas internas y su relación directa con el electorado, los partidos políticos han minimizado la función representativa del Parlamento: los procesos electorales son ya más elección de gobierno que elección de legisladores. Este es un grupo de representantes populares que se ocupan tanto de proponer, estudiar, discutir, votar y aprobar o rechazar las iniciativas de Ley que presente el propio Poder Legislativo, las legislaciones de los estados, el ejecutivo y hasta cierto punto la ciudadanía. Así mismo el Legislativo tiene la función de resolver algunos otros asuntos esenciales de la vida pública como es la vigilancia del desempeño del Ejecutivo dentro del marco legal, o bien la ratificación de las elecciones populares de funcionarios públicos, dando inicio con el Presidente de la república. 2 Mediante la emisión de decretos y leyes, el Poder Legislativo se ocupa entre otras cosas de crear y recrear constantemente un marco de acción para las principales relaciones económicas, políticas y sociales del país, como son las leyes que determinan la propiedad, algunos mecanismos económicos o políticos que influyen en la distribución de la riqueza (como pueden ser los presupuestos de ingresos y egresos de las dependencias del gobierno), el uso del suelo, la administración de los recursos, las garantías individuales, los tratados y relaciones con otros países, etcétera. ¿Cómo esta integrado el Poder Legislativo? El Poder Legislativo se divide en dos cámaras: la de los Diputados y la de los Senadores. Esto evita una concentración de decisiones por sólo un grupo de congresistas. ¿Qué función tiene la Cámara de los Diputados?: La Cámara de Diputados se encarga de: • Decidir si se puede actuar penalmente contra los servidores públicos que hayan cometido delitos abusando de su cargo (desafuero constitucional). • Vigilar el buen desempeño de las funciones de la Contaduría Mayor de Hacienda. • Examinar, discutir y aprobar anualmente la Ley de Ingresos y el Presupuesto de Egresos de la federación cuyo proyecto presenta la Secretaría de Hacienda. • Revisar y evaluar en qué y cómo se gastó el dinero del presupuesto del año anterior, para lo cual el ejecutivo presenta un informe que se conoce como Cuenta Pública. ¿Qué función tiene la Cámara de Senadores?: La cámara de senadores se encarga de: • Analizar la Política Exterior realizada por el Ejecutivo. • Discutir, aprobar y ratificar los tratados internacionales y acuerdos diplomáticos realizados por el Poder Ejecutivo con gobiernos extranjeros. Cuando son ratificados por el Congreso, los tratados internacionales adquieren el carácter de Ley Suprema, al mismo nivel que la Constitución General. • Ratificar el nombramiento que el Presidente. • Entablar juicio político a los servidores públicos acusados de haber cometido faltas en perjuicio de los intereses públicos. • Designar a los Ministros, de entre un conjunto de personas propuestas a su consideración por el Presidente del gobierno. • Nombrar y remover al Jefe de gobierno en caso de conflicto con los demás poderes. ¿Qué es el poder Ejecutivo y la Administración? El Gobierno Órgano administrativo principal, órgano constitucional y también órgano administrativo, primero de todos los 3 órganos de la Administración central. El derecho positivo español ha hecho suya una tesis doctrinal que defiende que el Gobierno no es Administración porque es un órgano que dirige la Administración pero desde fuera, y que la Administración está compuesta por los departamentos ministeriales, los Ministros son el enlace entre el Gobierno y la Administración y éstos sólo forman parte de la Administración cuando actúan como jefes de su ministerio pero no cuando actúan en el seno del Gobierno. Los Ministros sin cartera, Presidente y Ministros no forman parte de la Administración, porque son miembros del Gobierno. Formalmente estos autores se apoyan en la rúbrica del título cuarto de la Constitución: "del Gobierno y Administración". Otra parte de la doctrina mantiene que el Gobierno dirige la Administración pero desde dentro de éste, el Gobierno ante la cabeza de la Administración la repercusión principal de esta postura se refiere a la naturaleza de los funcionarios del Gobierno (el Gobierno realiza una función típicamente administrativa sujeta al derecho administrativo) si las funciones son administrativas este órgano administrativo lo será "desde dentro". La actuación del Gobierno está sujeta al control judicial (fiscalizable por los jueces de lo contencioso−administrativo). Funciones del Gobierno • Dirección • Se encuadran las funciones no administrativas del Gobierno: ◊ Presentar los proyectos de Ley ◊ Presentar el proyecto de presupuestos del Estado ◊ Presentar el proyecto de planificación ◊ Vetar las iniciativas legislativas parlamentarias ◊ Disolver el Congreso • Dirigir la política exterior ♦ Adoptar las decisiones de política internacional (reconocer diplomáticamente a un país). • Función administrativa ♦ El Gobierno de es el que fija la composición orgánica de la Administración (el que establece cuantos órganos habrá en cada Ministerio...) y el nombramiento de determinados titulares de órganos administrativos, también emplear la oferta de empleo público y determinar la política de personal. (Artículo 2 de la Ley del Gobierno). ♦ Determinar los gastos públicos. • Función ejecutiva ♦ La Constitución quiere decir que el Gobierno es el órgano responsable de asegurar el cumplimiento y ejecución de la Ley, pero no es el único que ejecuta las Leyes. Encargado que se ejecuten los mandatos políticos que corresponde aceptar a las Cortes Generales. Composición del Gobierno Es de configuración legal, ya que corresponde a la Ley su determinación: La Constitución ha renunciado a establecer la composición del Gobierno (Presidente, Vicepresidentes, Ministros) lo va a determinar la Ley. Ha renunciado a incluir otros órganos. La cantidad del número de Ministros... Lo determina el Gobierno mediante Reales Decretos. Órganos Unipersonales ♦ 1º) Presidente: nombrado por el Rey una vez que el Congreso le ha otorgado la confianza. El Presidente forma el Gobierno. Nombra a los miembros del Gobierno, los representa y dirige y 4 coordina la actividad de los demás miembros (artículo 2 de la Ley del Gobierno). ♦ 2º) Vicepresidente/s: Tienen las funciones que les encomienda el Presidente. Tienen que sustituirle en los casos de vacante, ausencia o enfermedad, de acuerdo con el orden de prelación. Los Vicepresidentes pueden ser al mismo tiempo Ministros o no serlo. son nombrados y separados por el Rey a propuesta del Presidente del Gobierno. ♦ 3º) Los Ministros: (está regulado en el artículo 4 de la Ley del Gobierno). Tienen naturaleza "bisagra". Órganos unipersonales de Gobierno y máximos órganos superiores de la Administración. Sirven de enlace entre el Gobierno y el resto de la Administración. Según el artículo 4, puede haber también Ministros sin cartera, también son nombrados por el Rey a propuesta del Presidente del Gobierno. Órganos colegiados del Gobierno. ♦ 1º Consejo de Ministros: Reunión de los Ministros bajo la presidencia del Presidente: equivale al Gobierno en pleno. Las competencias del Consejo de Ministros se contienen en el artículo 5 de la Ley del Gobierno, y son competencias relativas a la creación de normas: aprobar los reales Decretos, proyectos de Ley, proyectos de presupuestos, reales Decretos Leyes y reglamentos. Tienen competencias en negociación y firma de tratados y competencias de dirección administrativa: adoptan programas, planes y directrices. ♦ 2º Comisiones delegadas del Gobierno: comités reducidos de Ministros: pueden formar parte los Secretarios de Estado, se constituyen para desconcentrar y agilizar el funcionamiento del Gobierno. Tratan cuestiones que atañen a varios Ministerios. La creación, modificación y supresión se acuerda mediante Real Decreto de Consejo de Ministros (artículo 6 de la Ley del Gobierno). Estatuto de los miembros del Gobierno. El artículo 11 de la Ley del Gobierno establece los requisitos para ser miembro del Gobierno: español, mayor de edad, disfrutar del derecho de sufragio activo y pasivo, y no estar limitado para ejercer cargo público por sentencia judicial firme. Están sujetos a un importante régimen de incompatibilidades. No pueden ejercer otras funciones representativas que las propias del mandato parlamentario, tampoco pueden ejercer ninguna otra función pública sin ninguna actividad profesional o mercantil (Ley 12/95 de incompatibilidad de los miembros del Gobierno y de los altos cargos). Funcionamiento y actuación del Gobierno. La Ley del Gobierno, en el artículo 17 es muy precisa a la hora de determinar cuáles son las normas aplicables en el funcionamiento del Gobierno, pero no es tan precisa en la determinación o la concreción de las reglas de funcionamiento. El artículo 17 dice que el Gobierno funciona, de acuerdo con la Ley del Gobierno, de acuerdo con los reales Decretos del Presidente del Gobierno, y de acuerdo con las disposiciones organizativas internas de funcionamiento y actividad del Gobierno. Las reuniones del Consejo de Ministros se presiden y convocan por el Presidente. Que fija el orden del día. Se levantará acta, en el que figurará sólo el tiempo y lugar de la reunión, los asistentes, los acuerdos adoptados y los informes presentados. Lo único claro es que no es de aplicación la regulación de funcionamiento de los órganos colectivos colegiados de los artículos 22 y siguientes de la Ley 30/92. Se sabe que en el Gobierno no se vota, las decisiones se adoptan por consenso, y la última palabras 5 siempre la tiene el Presidente. Podemos apreciar tres principios: ♦ 1º) Principio Presidencialista: El Presidente personifica y representa al Gobierno y nombra a los Ministros. No es un " primus inter pares" cualquier discrepancia puede acabar con el cese. ♦ 2º) Principio Departamental: Sólo el Ministro es políticamente responsable de las decisiones que se refieran a su departamento por más que sean adoptadas en el Consejo de Ministros. ♦ 3º) Principio de Colegialidad: todas las decisiones se adoptan colectivamente. Los actos del Gobierno se denominan Decretos o Acuerdos son Decretos los actos que pueden producir efectos jurídicos a terceros tanto reglamentarios como actos administrativos singulares y son Acuerdos las declaraciones del Gobierno que no pueden producir efectos jurídicos a terceros (por ejemplo la creación de sociedades estatales). Órganos de colaboración y apoyo al Gobierno. ♦ 1º) Secretario de Estado ♦ 2º) Comisión General de Secretarios de Estado y Subsecretarios. Compuesta por todos los titulares de las Secretarías de Estado y los Subsecretarios de los diferentes ministerios: la suele presidir un Vicepresidente del Gobierno. Función principal: preparar las reuniones del Consejo de Ministros. Señalar qué cuestiones tienen que ser discutidas en el Consejo de Ministros. El artículo 8 de la Ley del Gobierno prohíbe que se adopten decisiones por delegación del Gobierno. ♦ 3º) Secretariado del Gobierno: tiene funciones de auxilio administrativo tanto al Consejo de Ministros, la Comisión de Secretarios de Estado y Subsecretarios. ♦ 4º) Gabinetes: órganos de apoyo político y técnico del Presidente, Vicepresidente, Ministros y secretarios de Estado. No se integran en la estructura administrativa y forman el complejo Moncloa La administración general del Estado Evolución y estructura Dentro de la organización de la Administración estatal, hay que distinguir:. ♦ Órganos colegiados: pluripersonales, Consejo de Ministros, comisiones delegadas del Gobierno, comisión general de subsecretarios... ♦ Órganos unipersonales: órganos constitucionales que integran el Gobierno (Presidente, Vicepresidente, Ministro) también órganos departamentales (ministerios...) también los órganos territoriales periféricos (Delegados y Subdelegados de Gobierno) y órganos exteriores (embajadores, representantes permanentes del Estado ante organizaciones internacionales...). Todos estos órganos integran la Administración del Estado. ¿Qué es el poder Judicial? En los Tribunales de Justicia se juzgan delitos por Jueces y Magistrados, cumpliendo así con la Ley echa y aprobada en los Poderes Legislativos y Ejecutivos. En algunos sistemas, puede haber jurados populares, símbolo de la participación ciudadana en la justicia, la ley y el poder de una democracia. A continuación expondré cómo es la Organización Judicial en ESPAÑA, el CGPJ (Consejo General del Poder Judicial). Es función principal del CGPJ salvaguardar la independencia de los Juzgados y Tribunales que 6 integran el Poder Judicial en el ejercicio de las funciones jurisdiccionales que les corresponden. El Estado de Derecho, que implica fundamentalmente separación de los poderes del Estado, imperio de la ley como expresión de la soberanía popular, sujeción de todos los poderes públicos a la Constitución y al resto del ordenamiento jurídico y garantía procesal efectiva de los derechos fundamentales y de las libertades públicas, requiere la existencia de unos órganos que, institucionalmente caracterizados por su independencia, tengan un emplazamiento constitucional que les permita ejecutar y aplicar imparcialmente las normas que expresan la voluntad popular, someter a todos los poderes públicos al cumplimiento de la Ley, controlar la legalidad de la actuación administrativa y ofrecer a todas las personas tutela judicial efectiva en el ejercicio de sus derechos subjetivos e intereses legítimos. Estos órganos son los Juzgados y Tribunales que conforman el Poder Judicial, cuyo gobierno se encomienda al CGPJ. A efectos judiciales, el Estado se organiza territorialmente en Partidos, Provincias y Comunidades Autónomas, sobre los que ejercen la función jurisdiccional los Juzgados de Primera Instancia e Instrucción, de lo Penal, de lo Contencioso−Administrativo, de lo Social, de Vigilancia Penitenciaria y de Menores, las Audiencias Provinciales y los Tribunales Superiores de Justicia. Sobre todo el territorio estatal ejercen la función judicial la Audiencia Nacional y el Tribunal Supremo. El Tribunal Supremo, con sede en Madrid y jurisdicción en toda España, es el órgano judicial superior de todos los órdenes, salvo lo dispuesto en materia de garantías constitucionales, y tiene atribuidas las más altas funciones jurisdiccionales. El Tribunal Supremo se compone por las siguientes Salas, dentro de las cuales pueden constituirse distintas Secciones: − Sala Primera: De lo Civil. − Sala Segunda: De lo Penal. − Sala Tercera: De lo Contencioso−Administrativo. − Sala Cuarta: De lo Social. − Sala Quinta: De lo Militar, que se regirá por su legislación específica y, supletoriamente, por el ordenamiento común a las demás Salas del Tribunal Supremo. En el Tribunal Supremo y bajo la dependencia directa de su Presidente, funciona un Gabinete Técnico de Documentación e Información. La Audiencia Nacional, con sede en Madrid, ejerce también su jurisdicción en toda España y extiende su conocimiento a asuntos de excepcional relevancia, sobre todo en el ámbito penal. Está constituida por las siguientes Salas, en las que asimismo pueden constituirse diferentes Secciones: − De lo Penal. − De lo Contencioso−Administrativo. − De lo Social. En la Audiencia Nacional se integran los Juzgados Centrales de Instrucción, competentes para la instrucción de las causas cuyo enjuiciamiento corresponde a la Sala de lo Penal de la Audiencia Nacional, y los Juzgados Centrales de lo Penal, con competencia para el conocimiento de aquellos asuntos penales que las leyes le atribuyen. Los Tribunales Superiores de Justicia culminan la organización judicial en el ámbito territorial de cada Comunidad Autónoma, de la que toman su nombre y sobre cuyo territorio extienden su competencia, sin perjuicio de la jurisdicción del Tribunal Supremo. Constituyen la última instancia 7 judicial en la aplicación del Derecho autonómico. Los Tribunales Superiores de Justicia están integrados por las siguientes Salas, en las que también pueden constituirse diversas Secciones: − Sala de lo Civil y Penal. − Sala de lo Contencioso−Administrativo. − Sala de lo Social. Las Audiencias Provinciales, con competencias en materia civil y penal, tienen su sede en la capital de la provincia de la que toman su nombre y a cuyo territorio extienden su jurisdicción. También en cada provincia, y con sede en su capital, pueden existir uno o varios Juzgados de lo Penal, de lo Contencioso−Administrativo, de lo Social, de Vigilancia Penitenciaria y de Menores. Los referidos Juzgados pueden extender su jurisdicción a uno o más partidos de la provincia o, incluso, a varias provincias de una misma Comunidad Autónoma, cuando el volumen de asuntos así lo aconseje. En cada partido judicial existen uno o más Juzgados de Primera Instancia e Instrucción, con sede en la capital de aquél y competencia en todo su ámbito territorial. Toman su designación del municipio de su sede y pueden articularse como órganos distintos Juzgados de Primera Instancia y Juzgados de Instrucción en aquellos partidos en que su número lo hiciera conveniente. Además de lo anterior, en los municipios donde no existan Juzgado de Primera Instancia e Instrucción, y con competencia en el término correspondiente, ejercen las funciones jurisdiccionales los Juzgados de Paz. En todo caso, el CGPJ puede acordar, previo informe de las Salas de Gobierno, que en aquellas circunscripciones donde exista más de un Juzgado de la misma clase, uno o varios de ellos asuman con carácter exclusivo el conocimiento de determinadas clases de asuntos, o de las ejecuciones propias del orden jurisdiccional de que se trate. La referida previsión normativa se ha reflejado en la creacion, sobre todo en las grandes ciudades, de Juzgados especializados en materia de familia, tutelas, hipotecario, ejecuciones, etc.... Mención separada merece la organización de la jurisdicción militar, que se estructura de forma jerarquizada, situándose en su vértice superior la Sala Quinta, de lo Militar, del Tribunal Supremo. Por debajo de dicha Sala, la referida jurisdicción se diseña sobre la base del Tribunal Militar Central, los Tribunales Militares Territoriales y los Juzgados Togados Militares, estos últimos con funciones instructoras. 8