CE SIII E AP00768 DE 2014

CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN TERCERA
SUBSECCIÓN C
3-AP-1178-2014
CONSEJERO PONENTE: JAIME ORLANDO SANTOFIMIO GAMBOA
Bogotá D.C., doce (12) de agosto de dos mil catorce (2014)
Radicación: AP – 680012331000-2010-00768-02
Actor: CARLOS JOSÉ SLEBI PAZ
Entidades demandadas: INGEOMINAS
Naturaleza: Acción popular
Se decide el recurso de apelación interpuesto por el actor en contra de la sentencia de
14 de mayo del 2013 proferida por el Tribunal Administrativo de Santander, mediante la
cual se dispuso lo siguiente:
“PRIMERO: DECLÁRESE no probada la excepción de Falta de Legitimación en la causa
por Activa propuesta por el municipio de Girón.
SEGUNDO: DECLÁRESE no probada la excepción de Falta de Legitimación en la
causa por Pasiva propuesta por el municipio de Piedecuesta.
TERCERO: DENIÉGASE (sic) las pretensiones de la demanda, por las razones
expuestas en la parte motiva.
CUARTO: EJECUTORIADA esta providencia Archívense estas diligencias, previas las
constancias de rigor en el Sistema de Gestión Judicial “JUSTICIA XXI”.”1
I.
ANTECEDENTES
1. La demanda
El día 1 de octubre de 2010, el señor Carlos José Slebi Paz interpuso demanda de
acción popular2 en contra de INGEOMINAS.
1
2
Fl. 816 del C. Ppal.
Fl. 1 – 19 del C.1.
2
Radicación No.: AP - 680012331000-2010-00768-02
Actor: Carlos José Slebi Paz.
1.1.
Pretensiones
En la demanda se solicitaron las siguientes declaraciones y condenas:
“Primera. El Ingeominas, llevan (sic) 3 años corrigiendo los errores de tipo estructurales
(sic) y de contenido especifico (sic) que los técnicos del Comité Técnico de Supervisión
de la CDMB, los Municipios, y expertos especialistas en el tema, le solicitaron desde del
(sic) 13 de Agosto (sic) de 2007, ya se vencieron los términos y los plazos de ley para
recibir oficialmente este estudio. No existe “Acta de recibido a satisfacción de los
firmantes del convenio, como lo establecen las normas, y tampoco existe Acta de
liquidación del Convenio.”

Debido a la importancia y el Impacto (sic) económico, social, el riesgo de
incorporar estos insumos, con tantos errores, ya que ponen en Alto (sic) riesgo
la vida de los habitantes del Área Metropolitana. Porque se genera expectativas
de construcción y asentamientos humanos en zonas no construibles. Y
viceversa.

Es un peligro grave que el Ingeominas sin hacer estos arreglos y sin
cumplir los requisitos de ley presente, convierta unilateralmente oficial un estudio
sin serlo, peor aún es que estos errores sin corregir los presente como
determinantes para ser incluidos dentro de los POTS a la comunidad. Por lo
tanto y por todo lo anterior la pretensión es que se frene a Ingeominas para
que no siga haciendo oficial un estudio con errores que genera daño a la
comunidad. Y el convenio se declare improrrogable.
Segunda. Que de acuerdo con la pretensión anterior, se ordene que a (sic) la sociedad
demandada, INGEOMINAS, responda por la calidad de sus productos, y que se
condene, al demandado al pago de las costas; ya que se invirtieron unos recursos
importantes de la Nación, del Departamento, y de los Municipios en un estudio para
salvaguardar la vida de las personas, no para ponerlas en riesgo por una actuación
irresponsable de una entidad que con estos pésimos resultados, en los mapas van a
generar problemas y demandas al Estado por estar mal elaborados afectando el
patrimonio público y privado.
Tercero. Que en aras de que el Interés (sic) General (sic) prime sobre el particular
y la gravedad del asunto que compete esta acción popular, renuncio a los
incentivos que la Ley establece para los accionantes de las acciones populares,
sólo queremos que se haga justicia y no se perjudique a las personas.”3
1.2.
Fundamento jurídico
El accionante en cumplimiento de la ley 472 de 1998, invocó los siguientes derechos
colectivos:
3
Fls. 11 – 12 del C.1.
2
3
Radicación No.: AP - 680012331000-2010-00768-02
Actor: Carlos José Slebi Paz.
“[…] a) Goce a un ambiente sano, b) La moralidad administrativa, e) La defensa del
Patrimonio Público, g) La seguridad y salubridad públicas, I) El Derecho a seguridad y
prevención de desastres previsibles técnicamente, m) La realización de las
construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones
jurídicas, de manera ordenada y dando prevalecía (sic) al beneficio de la calidad de vida
de los habitantes.”
1.3. Fundamento Fáctico.
Como fundamento de las pretensiones, el actor expuso los hechos que la Sala sintetiza
así:
El 22 de diciembre del 2005 se suscribió por parte de Ingeominas, la Corporación de
Defensa de la Meseta de Bucaramanga “CDMB” y los Municipios de Bucaramanga,
Floridabanca, Girón y Piedecuesta, el Convenio Interadministrativo No. 058 – 2005. El
cual tenía como objeto la zonificación de la amenaza por movimientos en masa de
algunas laderas que rodean los municipios de Bucaramanga, Girón, Floridablanca y
Piedecuesta; con una duración de 16 meses, de acuerdo con la demanda, distribuidos
así: i) 14 meses para que Ingeominas ejecutara los estudios, ii) 1 mes para la revisión
por parte de la “CDMB”, iii) 1 mes para la corrección por parte de Ingeominas de las
observaciones realizadas por la “CDMB”, la divulgación y socialización de resultados;
con vigencia por 20 meses; y un valor total del $625´000.000.
El 4 de octubre del 2006, el Coordinador de Ingeominas en Bucaramanga, le manifestó
al Personero Municipal de Girón, Santander, que el “PROYECTO CIUDADELA NUEVO
GIRÓN” no se podía realizar. De acuerdo con el oficio No. 000-12153 del 6 de julio del
2007, el Ingeominas realizó la primera entrega del estudio “Zonificación de Amenaza
por Movimientos en Masa”, a la “CDMB” para la correspondiente revisión; afirmó el
actor, que Ingeominas no realizó el Acta de Entrega. Desde el 13 de agosto del 2007
hasta el 1 de febrero del 2008 se realizaron varias observaciones por parte de la
“CDMB” a los estudios entregados por Ingeominas, las cuales no fueron tenidas en
cuenta por la entidad. Además, en dos oportunidades, el 2 de noviembre del 2007 y el
5 de febrero del 2008, la “CDMB” le solicitó a Ingeominas reunirse para llegar a un
acuerdo sobre las observaciones realizadas.
3
4
Radicación No.: AP - 680012331000-2010-00768-02
Actor: Carlos José Slebi Paz.
De acuerdo con la demanda, el Ingeniero de Ingeominas, Jesús Rafael García Núñez,
declaró en dónde existían dificultades en el proyecto “Ciudadela Nuevo Girón”, y
confirmó que solo se había realizado una visita de campo. De nuevo, afirmó el actor
popular, se enviaron observaciones al Director de Ingeominas, por parte de la “CDMB”
y la Alcaldía de Bucaramanga, mediante el oficio del 18 de mayo de 2008. El convenio
venció en septiembre del 2007, se dice en el libelo que Ingeominas envió un oficio a la
“CDMB” comunicando esta situación, e informando que continuaban con la revisión de
las observaciones realizadas.
El 23 de julio del 2008 las Veedurías de Floridablanca presentaron un derecho de
petición a Ingeominas, en el cual manifestaron que el estudio realizado no fue
detallado. El 11 de agosto del mismo año, la “CDMB” confirmó a estas veedurías que
“no se ha recibido a satisfacción” el producto definitivo del Convenio.
Expresó el demandante que según oficio del 28 de julio del 2008, suscrito por el
Ingeominas, esta entidad se encontraba realizando “una revisión detallada”, y
mencionó que no utilizó la información de la “CDMB” sobre las lecturas de los
piezómetros. Afirmó que el Ingeominas dio a conocer que no tenía acceso a una
información, toda vez que el equipo se encontraba dañado. El Ingeominas, de acuerdo
con el actor popular, realizó una serie de recomendaciones sobre construcción a los
habitantes del sector. El 14 de octubre del 2009, la “CDMB” informó que el producto
final del convenio interadministrativo no se ha entregado por parte de Ingeominas.
Finalmente, el 12 de noviembre del mismo año, el Alcalde de Bucaramanga manifestó
que como consecuencia del incumplimiento del Convenio Interadministrativo No. 058 2005, se vio obligado a contratar un nuevo estudio; el cual sería entre la “CDMB”, el
Municipio de Bucaramanga y la Universidad Industrial de Santander “U.I.S.”, y que
tendría como objeto “un estudio detallado de amenazas y riesgos por fenómenos de
remoción en masa”, sobre las zonas que incluía el convenio No. 058 – 2005 y otras
adicionales; por valor de $1.672.565.674. Según el actor popular, el 23 de abril del
2010 la “CDMB” afirmó que aún no se había recibido el documento final por parte de
Ingeominas.
1.4. Medida cautelar:
4
5
Radicación No.: AP - 680012331000-2010-00768-02
Actor: Carlos José Slebi Paz.
En la demanda, el actor popular solicitó el decreto de la siguiente medida cautelar:
“De acuerdo a las pretensiones anteriores los resultados de éste (sic) convenio 058
– 2005 no se tengan en cuenta para la incorporación de los POTS de los
Municipios ya que pone en riesgo la vida de las personas y grandes pérdidas
económicas hacia futuro.”
En proveído del 12 de noviembre del 20104, el Tribunal Administrativo del Valle del
Cauca negó la medida cautelar. El actor popular en escrito presentado el
22 de
noviembre del 20105, interpuso recurso de apelación en contra del auto del 12 de
noviembre del mismo año; el 14 de febrero del 2011, este despacho inadmitió el
recurso por ser improcedente6.
2. Trámite de primera instancia ante el Tribunal Administrativo de Santander.
Mediante auto del 12 de noviembre del 20107, el Tribunal Administrativo de Santander
resolvió, en primer lugar, vincular a los municipios de Bucaramanga, Floridablanca,
Girón y Piedecuesta, por lo cual ordenó su notificación. En segundo lugar, ordenó
notificar y correr traslado por 10 días a todas las entidades, y notificar al Defensor del
Pueblo de Bucaramanga y a la Procuraduría Judicial para Asuntos Administrativos.
El 18 de noviembre del 2010 el Tribunal Administrativo de Santander avisó 8, a la
comunidad en general y en especial a los habitantes del área metropolitana de
Bucaramanga, que mediante auto del 12 de noviembre del mismo año, se admitió la
demanda de acción popular.
El auto admisorio de la demanda fue notificado a las entidades demandadas de la
siguiente manera: el 3 de enero de 2011, se notificó al Municipio de Bucaramanga9; el
4 de febrero de 2011 se notificó a la Coporación Autónoma Regional para la Defensa
de la Meseta de Bucaramanga “CDMB”10; el 23 de febrero del mismo año se notificó al
Municipio de Piedecuesta11; el 24 de febrero de 2011 se notificó al Municipio de
Fls. 167 – 171 del C. 1.
Fls. 177 – 178 del C.1. y Fls. 32 - 33 del C. Ppal.1.
6 Fls. 41 – 42 del C. Ppal.1.
7 Fls. 167 – 171 del C.1.
8 Fls. 175 – 176 del C.1.
9 Fl. 184 y 197 del C.1.
10 Fl. 182 del C.1.
11 Fl. 190 del C. 1.
4
5
5
6
Radicación No.: AP - 680012331000-2010-00768-02
Actor: Carlos José Slebi Paz.
Floridablanca12; y el mismo día al Municipio de Girón; por último, el 2 de marzo del
mismo año se notificó al Ingeominas. El 15 de febrero del 2011 se notificó al Defensor
del Pueblo13.
La Sala observa que no obra en el expediente constancia de notificación al Ministerio
Público; sin embargo, el Procurador Judicial 2, Samuel Arenas Guiza, compareció a la
audiencia de Pacto de Cumplimiento, realizada el 11 de julio del 2011 14. La parte actora
allegó al Tribunal memorial con la publicación del aviso en el periódico Vanguardia
Liberal, el 23 de noviembre del 201015.
2.1.
Escritos de contestación a la demanda.
2.1.1. Contestación a la demanda por la Corporación Autónoma Regional para la
Defensa de la Meseta de Bucaramanga – CDMB.
En escrito presentado el 18 de febrero de 201116, la “CDMB” contestó la demanda, se
opuso a todas y cada una de las pretensiones solicitadas por la parte demandante, por
carecer de fundamentos de hecho y de derecho, y por pretender únicamente amparar
derechos personalísimos.
El apoderado de la entidad propuso como excepción la que denominó “improcedencia
de la acción popular”. La cual fundamentó en que las pretensiones incoadas por el
actor popular están relacionadas exclusivamente con situaciones contractuales.
Adicionalmente, manifestó el apoderado de la “CDMB” que si bien ha existido
disparidad en los criterios entre las partes, ello no constituye per se, errores en el
estudio realizado por el Ingeominas.
2.1.2. Contestación a la demanda por el Municipio de Bucaramanga.
El Municipio de Bucaramanga, en su escrito de contestación17 se opuso a la
prosperidad de la acción popular, para lo cual manifestó, que de su parte no se han
12
Fl. 186 del C.1.
Fl. 195 del C.1.
14 Fl. 318 del C.1.
15 Fls. 172 y 181 del C.1.
16 Fls. 200 – 203 del C.1.
17 Fls. 206 – 214 del C.1.
13
6
7
Radicación No.: AP - 680012331000-2010-00768-02
Actor: Carlos José Slebi Paz.
vulnerado ninguno de los derechos invocados por el actor popular. Señaló el
apoderado del Municipio, que este ente territorial no es el encargado de revisar el
estudio objeto del convenio interadministrativo No. 058 – 2005, por lo cual el mismo no
ha vulnerado derechos colectivos.
El apoderado del Municipio de Bucaramanga solicitó desestimar completamente los
argumentos y pretensiones de la demanda, en lo relacionado con dicho ente territorial;
y negar el incentivo de ley.
2.1.3. Contestación a la demanda por parte del Municipio de Girón, Santander.
El Municipio de Girón, Santander, en escrito presentado el 10 de marzo del 2011
contestó la demanda18. La apoderada de esta entidad se opuso a todas y cada una de
las pretensiones de la demanda, para lo cual manifiestó que el Municipio obró de
acuerdo
con
las
obligaciones
contractuales
establecidas
en
el
Convenio
Interadministrativo No. 058 – 2005. Y propuso las excepciones que denominó “falta de
legitimación en la causa por activa”, la cual fundó en que el actor popular no dispone
del derecho de postulación; “indebida vinculación al Municipio”; “indebida escogencia
de la acción para demandar”; “principio de la buena fe”; “excepción genérica o
innominada”; y “falta de vinculación en la acción popular de todos los litisconsortes
necesarios”.
2.1.4. Contestación a la demanda por parte del Municipio de Piedecuesta,
Santander.
El apoderado del Municipio de Piedecuesta en escrito de contestación19, presentado el
14 de marzo de 2011, solicitó negar las pretensiones de la demanda respecto de este
Municipio, para lo cual manifestó que este ente territorial no allegó en tiempo la
cartografía básica para hacerse parte del Convenio Interadministrativo No. 058 – 2005,
por lo cual no se encuentra dentro del estudio realizado por el INGEOMINAS. Propuso
como excepciones las que denominó “inexistenica de violación a los derechos
colectivos e improcedencia de la acción” y “falta de legitimación en la causa por
pasiva”.
18
19
Fls. 221 – 228 del C.1.
Fls. 235 – 242 del C.1.
7
8
Radicación No.: AP - 680012331000-2010-00768-02
Actor: Carlos José Slebi Paz.
2.1.5. Instituto Colombiano de Geología y Minería – INGEOMINAS.
En escrito presentado el 16 de marzo del 2011 20, el Ingeominas contestó la demanda, y
afirmó que no existe responsabilidad de la entidad. Para lo anterior, comenzó por
explicar la naturaleza jurídica, objeto y funciones de la entidad demandada; su
competencia en temas de amenazas y ordenamiento territorial; y su participación en el
Sistema Nacional de Prevención y Atención de Desastres. Propuso la excepción que
denominó “improcedencia de acción incoada por acción indebida”, la cual fundó en que
en la demanda no se evidencia vulneración de derechos colectivos, no se puede
establecer con claridad los derechos que se presumen violados, ni se aportó prueba
alguna de la presunta violación. Concluyó la apoderada del INGEOMINAS que cuando
esta entidad cumple con su misión de generar información sobre amenazas geológicas,
establecida en el artículo 37 de la ley 919 de 1989, no causa ningún daño a la
comunidad.
2.1.6. Contestación a la demanda por parte del Municipio de Floridablanca,
Santander.
El apoderado del Municipio de Floridablanca en escrito de contestación21, presentado
el 9 de mayo de 2011, manifestó que todos los hechos eran ciertos y aceptó las
pretensiones de la demanda de acción popular. Sin embargo, sobre los derechos e
intereses colectivos vulnerados, manifestó que no es suficiente afirmar un abandono
por parte del Municipio, para que pueda convertirse en una flagrante violación de tales
derechos.
2.2.
Coadyuvante.
El 25 de marzo del 2001 el Delegado de la Junta de Acción Comunal Los Rosales, del
Municipio de Floridablanca, presentó escrito en el cual solicitó se le reconociera como
coadyuvante de la demanda de acción popular, y fijar fecha y hora para la audiencia de
pacto de cumplimiento22.
2.3.
Audiencia de pacto de cumplimiento.
Fls. 252 – 266 del C.1., copias de la contestación. El escrito original fue presentado el 22 de marzo del 2011, y
obra en folios 276 – 283 del C.1.
21 Fls. 295 – 297 del C.1.
22 Fl. 291 del C.1.
20
8
9
Radicación No.: AP - 680012331000-2010-00768-02
Actor: Carlos José Slebi Paz.
Mediante auto de 24 de junio
de 2011, el Tribunal Contencioso Administrativo de
Santander fijó fecha y hora para la realización de la audiencia de pacto de
cumplimiento prevista en el artículo 27 de la ley 472 de 199823.
El 11 de julio de 2011 a las 9:30 de la mañana se celebró la audiencia especial de
pacto de cumplimiento, la cual se aplazó por solicitud de la apoderada del Municipio de
Girón, Santander. En la misma audiencia se fijó nueva fecha24.
El 17 de agosto del 2011 a las 2:30 de la tarde, se celebró la audiencia de pacto de
cumplimiento25, en la cual se le reconoció la calidad de coadyuvante al Delegado de la
Junta de Acción Comunal Los Rosales. La audiencia se declaró fallida por carencia de
la totalidad de las partes, puesto que la “CDMB” no compareció.
2.4.
Periodo probatorio.
Mediante auto de 19 de septiembre de 201126, el Tribunal Contencioso Administrativo
de Santander ordenó tener como pruebas todos los documentos aportados con la
demanda y un CD aportado con la contestación de la demanda del Municipio de Girón;
se abstuvo de decretar los testimonios y el interrogatorio de parte solicitados, por no
ser idóneos. Así mismo, ordenó decretar la práctica de las pruebas solicitadas por el
Municipio de Piedecuesta. Decretó, como prueba de oficio, que los representantes de
las entidades accionadas rindieran informe juramentado de todo lo concerniente a los
hechos de la demanda.
2.5.
Alegatos de conclusión.
Mediante auto de 25 de noviembre de 201127, el Tribunal Administrativo de Santander
ordenó correr traslado a las partes y al Ministerio Público, para alegar de conclusión y
presentar concepto de fondo, respectivamente.
El 5 de diciembre de 2011, la apoderada del Ingeominas allegó al Tribunal copia del
escrito de alegatos de conclusión28, en el que se limitó a solicitar que fueran tenidos en
23
Fls. 310 del C.1.
Fl. 318 del C.1.
25 Fls. 332 – 333 del C.1.
26 Fls. 337 – 339 del C.1.
27 Fl. 502 del C.2.
28 Fl. 503 - 514 del C.2. y cuyo original obra en el expediente a folios 534 – 544 del C.2., allegados el 12 de diciembre
del mismo año.
24
9
10
Radicación No.: AP - 680012331000-2010-00768-02
Actor: Carlos José Slebi Paz.
cuenta los mismos argumentos de hecho y de derecho expuestos en la contestación de
la demanda. El mismo día, el actor popular presentó su escrito de alegatos de
conclusión29, en el cual después de realizar una reseña de algunas de las pruebas
decretadas y practicadas en el proceso, concluye que el estudio realizado por
Ingeominas, cuya inaplicación pretende, tuvo fines perversos que buscaban presentar:
“ […] a la comunidad cómo (sic) que la inmensa mayoría de los terrenos no servían para
con estudios posteriores con el cuento de una escala más precisa y con la respectiva
DADIVA se le daba VIABILIDAD a los terrenos y a los proyectos de construcción.”
El 6 de diciembre del 2011, el apoderado del Municipio de Bucaramanga presentó su
escrito de alegatos de conclusión, en el cual reiteró lo dicho en su contestación de la
demanda30. El mismo día, el Delegado de la Junta de Acción Comunal Los Rosales
presentó su escrito de conclusión31, en el cual afirmó que el estudio de amenazas
realizado por Ingeominas, no fue recibido por el Municipio de Floridablanca, tampoco
fue incluido en el P.O.T., ni se realizó acta de recibido o liquidación. Manifestó que se
estaba utilizando dicho estudio para quienes tienen “que solicitar concepto de uso de
suelo”. Afirmó que la Oficina de Planeación Municipal de Floridablanca exigía a los
habitantes un estudio detallado de amenazas.
En proveído del 25 de enero del 2012 el Tribunal Administrativo de Santander 32, dando
cumplimiento al auto del 25 de noviembre del 2011, corrió traslado al Ministerio Público
para rendir concepto de fondo, por el término de 10 días.
El 15 de febrero siguiente el Ministerio Público allegó concepto de fondo 33, en el cual
consideró que, si bien el Ingeominas entregó de manera tardía el informe del Convenio
Interadministrativo No. 058-2005, ello no se dio por conducta negligente de la entidad
demandada, sino por la cantidad de observaciones realizadas por la “CDMB”. Lo
anterior, a juicio del Procurador 159 Judicial Administrativo, no vulnera ninguno de los
derechos colectivos denunciados por el actor popular. Concluyó que incluso en el
evento en el que el estudio no cumpliera con los requisitos, bien podrían los
Fls. 515 – 518 del C.2.
Fls. 519 – 523 del C.2.
31 Fls. 524 – 525 del C.2.
32 Fl. 759 del C.2.
33 Fls. 763 – 773 del C.2.
29
30
10
11
Radicación No.: AP - 680012331000-2010-00768-02
Actor: Carlos José Slebi Paz.
representantes legales de cada una de las partes, en la reunión de socialización,
solicitar el cumplimiento del contrato, o en su defecto, impetrar la acción contractual
respectiva. Solicitó el agente del Ministerio Público que se desestimen las pretensiones
de la demanda, y en su lugar se exhorte, a las partes del Convenio Interadministrativo
No. 058-2005, a señalar fecha para realizar una reunión, y para que se entregue el
producto final del convenio.
Las demás partes guardaron silencio.
2.6.
Sentencia de primera instancia.
El 14 de mayo de 2013, el Tribunal Administrativo de Santander profirió sentencia de
primera instancia34, mediante la cual resolvió declarar no probadas las excepciones de
“falta de legitimación en causa por activa” propuesta por el Municipio de Girón, y la
excepción de “falta de legitimación en la causa por pasiva” propuesta por el Municipio
de Piedecuesta.
Adicionalmente, denegó las pretensiones de la demanda, toda vez que consideró que
el acervo probatorio no es suficiente para soportar el amparo constitucional pretendido,
puesto que no se evidencia en éste vulneración o amenaza a los derechos colectivos
invocados. Sobre la moralidad administrativa, específicamente, y luego de hacer una
síntesis de los supuestos en los cuales se entiende que este derecho se ve amenazado
o vulnerado, concluyó:
“[…] que la situación que el actor pretende hacer prevalecer no encaja dentro del
concepto de moralidad administrativa.”
2.7.
Recurso de apelación.
Mediante escrito presentado el 17 de mayo de 201335, el actor popular interpuso
recurso de apelación contra la sentencia del 14 de mayo de 2013, proferida por el
Tribunal Administrativo de Santander, en el cual expuso como argumentos, que el
34
35
Fls. 807 – 816 del C. Ppal.
Fl. 820 del C. Ppal.
11
12
Radicación No.: AP - 680012331000-2010-00768-02
Actor: Carlos José Slebi Paz.
Tribunal no tuvo en cuenta la vulneración del derecho colectivo a la moralidad
administrativa, al no entregarse los estudios objeto del Convenio Interadministrativo,
por lo cual consideró que no se cumplieron las cláusulas de éste. Mediante auto del 27
de agosto del 201336, el Tribunal Administrativo de Santander concedió el recurso de
apelación interpuesto por el actor popular. El 31 de octubre del mismo año 37, el actor
popular allegó la sustentación del recurso de apelación, en el cual afirmó:
“[…] 2.- Han pasado tres años de este proceso y dice el señor magistrado que no hay
vulneración del DERECHO COLECTIVO A LA MORALIDAD ADMINISTRATIVA, por no
haber sido realizada la entrega de los estudios del Convenio No. 058 – 2005 cuando lo que
está pidiendo el actor es que el Tribunal Administrativo de Santander, es que (sic) no se
tenga en cuenta ese estudio en los POT de los Municipios del Área Metropolitana de
Bucaramanga; cuando algunos Municipios ya lo están aplicando […]”
3. Actuaciones en segunda instancia.
El día 27 de noviembre de 2013, la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso
Administrativo del Consejo de Estado admitió el recurso de apelación interpuesto en
contra de la sentencia referida38.
Mediante auto del 10 de febrero de 2014 se corrió traslado a las partes para alegar de
conclusión y al Ministerio Público para rendir concepto39. El actor popular, en escrito
presentado el 26 de febrero del 201440, presentó sus alegatos de conclusión, en el cual
reiteró lo dicho en la sustentación del recurso de apelación.
El 11 de marzo del año en curso, el apoderado del Servicio Geológico Colombiano 41,
presentó escrito de alegatos de conclusión42, en el cual afirmó que la acción popular es
improcedente, toda vez que no se encuentran en la demanda “hechos concretos que
señalen vulneración a los derechos colectivos que alega el actor”. Además, manifestó
36Fl.
822 del C.1 Ppal.
Fls. 836 – 837 del C. Ppal.
38 Fl. 858 del C. Ppal.
39 Fl. 860 del C. Ppal.
40 Fl. 864 del C. Ppal.
41 Entidad que reemplazó al INGEOMINAS, de acuerdo con el Decreto del orden nacional No. 4131 del 2011, que en
el artículo 1, estableció: “Cámbiase (sic) la naturaleza jurídica del Instituto Colombiano de Geología y Minería –
INGEOMINAS de establecimiento a Instituto Cientifico (sic) y Técnico, con personería jurídica, autonomía
administrativa, técnica, financiera y patrimonio independiente, que se denominará Servicio Geológico Colombiano,
adscrito al Ministerio de Minas y Energía, el cual hará parte del Sistema Nacional de Ciencia, Tecnología e
Innovación- SNCTI”
42 Fls. 870 - 872 del C. Ppal.
37
12
13
Radicación No.: AP - 680012331000-2010-00768-02
Actor: Carlos José Slebi Paz.
que el Ingeominas cumplió con las funciones asignadas por el legislador. Por último,
señaló que se está avanzando en la liquidación del Convenio Interadministrativo.
3.1.
Concepto del Ministerio Público.
Mediante escrito del 26 de marzo de 2013 el Procurador Delegado ante el Consejo de
Estado, emitió concepto No. 050/201443, en el cual comenzó por señalar los
presupuestos sustanciales para la procedencia de la acción popular, a saber, una
acción u omisión de la parte demandada; un daño contingente, peligro, amenaza o
vulneración de los derechos colectivos; y la relación de causalidad entre los dos
primeros. Sobre los derechos que pueden protegerse con las acciones populares, hizo
referencia a lo establecido por la Corte Constitucional en la sentencia C-215/99, en el
sentido en que dicha acción protege los derechos colectivos de la comunidad, que se
configuran como intereses que pertenecen a todos y cada uno de los miembros de una
comunidad, razón por la cual puede ser ejercida por cualquier persona.
Para el Procurador Primero Delegado ante el Consejo de Estado, el planteamiento del
recurrente implica resolver dos problemas jurídicos. El primero, si es procedente la
acción popular cuando se trata de proteger derechos colectivos con ocasión de la
celebración y ejecución de contratos administrativos. Y el segundo, sí el derecho a la
moralidad administrativa, concretamente, se encuentra vulnerado o no, por el
incumplimiento del Convenio Interadministrativo.
Para resolver el primero de ellos, la procedencia de la acción popular, el Procurador
Delegado hizo referencia a lo establecido por la Sección Quinta del Consejo de Estado,
en sentencia del 10 de julio de 200344, en la cual precisó la línea jurisprudencial en la
materia, y concluyó que la acción popular es procedente para discutir temas
contractuales, a saber, la validez y ejecución de un contrato, únicamente cuando se
trata de proteger intereses colectivos, toda vez que el objeto de esta acción no es la
nulidad de los contratos, sino la protección de los derechos colectivos.
43
44
Fls. 886 – 904 del C. Ppal.
Radicación No. 17001-23-31-000-2001-1186-01 (AP-1186)
13
14
Radicación No.: AP - 680012331000-2010-00768-02
Actor: Carlos José Slebi Paz.
Sobre el segundo problema jurídico, la vulneración o no del derecho a la moralidad
administrativa con el incumplimiento del convenio interadministrativo, el agente del
Ministerio Público, luego de realizar un análisis de lo probado en el expediente,
concluyó que no existe razón para predicar una vulneración del derecho a la moralidad
administrativa, por tanto no se advierten irregularidades o ilegalidades en la suscripción
y ejecución del contrato, pues el hecho de que se hubiesen formulado observaciones
respecto de los estudios presentados por INGEOMINAS, de ninguna manera tiene la
entidad suficiente para afectar o vulnerar derechos colectivos. Por el contrario,
INGEOMINAS hizo entrega del estudio objeto del contrato y lo puso a disposición de la
“CDMB”, dentro del término establecido para ello. Y de las observaciones que se
hicieron al mismo, atendió las que se encontraban directamente relacionadas con el
objeto del convenio. Por último, señaló el Procurador Primero Delegado, que si bien no
se ha realizado la liquidación del convenio objeto de la demanda, tal circunstancia, por
si sola, no afecta el derecho colectivo a la moralidad administrativa invocado por el
actor popular.
Por todo lo anterior, el Ministerio Público solicitó confirmar la sentencia desestimatoria
de las pretensiones de la demanda.
El proceso entró al Despacho para elaborar sentencia el 13 de junio de 201445.
II.
CONSIDERACIONES
1. Competencia.
De conformidad con lo establecido en el artículo 15 de la Ley 472 de 1998, corresponde
a la jurisdicción de lo contencioso administrativo conocer de las acciones populares
originadas en “actos, acciones u omisiones de las entidades públicas”. Además, en
atención a lo previsto en el artículo 13 del Acuerdo No. 99 de 1999 con las
modificaciones introducidas por el artículo 1 del Acuerdo 55 de 2003, que a su vez fue
adicionado por el acuerdo No. 117 del 2010, corresponde a la Sección Tercera de la
45
Fl. 916 del C. Ppal.
14
15
Radicación No.: AP - 680012331000-2010-00768-02
Actor: Carlos José Slebi Paz.
Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado conocer en segunda
instancia de las acciones populares incoadas contra entidades del orden nacional
referidas a asuntos contractuales o mediante las cuales se pretenda la protección del
derecho colectivo a la moralidad administrativa.
2. El objeto recurso de apelación
Como se advirtió, el actor popular, señor CARLOS JOSE SLEVI PAZ, interpuso recurso
de apelación contra la sentencia del 14 de mayo de 2013, proferida por el Tribunal
Administrativo de Santander, en la que se negaron todas las pretensiones de la
demanda.
Es un único aspecto al que se circunscribe el referido recurso, el actor popular se limita
a reprochar que el Tribunal niega la vulneración de la moralidad administrativa por la no
entrega de los estudios, cuando lo que se pide es que no se aplique el estudio
entregado. Así las cosas, la Sala entrará en primer lugar a reseñar dos aspectos
procesales previos: el valor probatorio de los videos que fueron aportados con la
demanda y de los documentos declarativos que en medio magnético también fueron
allegados con el libelo; así como la procedencia de la acción popular para calificar la
legalidad de los contratos estatales.
Luego, se reseñarán los medios probatorios que se encuentran en el expediente; con
base en éstos, posteriormente se hará el análisis del caso concreto, verificando si los
mismos acreditan la no entrega oportuna de los estudios complementarios, esto es,
con los cambios que debían hacerse después de las observaciones hechas por la
Corporación para la Defensa de la Meseta de Bucaramenga. Por último, en caso de
encontrarse probada esta circunstancia, se examinará
si la misma constituye una
vulneración a la moralidad administrativa, y por ende si se debe ordenar la inaplicación
del original estudio presentado.
4. Aspectos procesales previos
4.1 Valor probatorio de los videos y los documentos aportados en medio
magnético
15
16
Radicación No.: AP - 680012331000-2010-00768-02
Actor: Carlos José Slebi Paz.
Con la demanda se aportaron en discos compactos (cd), algunos videos que no podrán
ser valorados por tratarse de documentos meramente representativos, puesto que su
valor probatorio requería de otros medios de prueba que dieran certeza sobre su
autenticidad y que ratificaran que lo que allí se representa se refiere a los hechos
invocados en la demanda de acción popular que dio lugar a este proceso.
De otra parte, en los mismos compactos se aportaron documentos como el estudio
realizado por el INGEOMINAS, que por tener naturaleza declarativa, y por emanar de
una de las partes, se presumen auténticos y tienen pleno valor probatorio; máxime si se
tiene presente que fueron aportados con la demanda y que no fueron tachados de falso
por la parte demandada contra quien se pretenden hacer valer. En tal virtud, dichos
documentos serán valorados por la Sala.
4.2 Procedencia de la acción popular frente a Contratos Estatales. (reiteración
jurisprudencial).
Pese a que la procedencia de las acciones populares fue regulada expresamente por
el artículo 144 de la ley 1437 de 2012, dicha normatividad no podrá ser aplicable,
teniendo en cuenta la fecha en la que se presentó la demanda que dio lugar a este
proceso. Por lo anterior, dicha procedencia será analizada a la luz de lo resuelto por la
evolución jurisprudencial
verificada en esta Corporlación. Sobre el particular, el
Consejo de Estado ha precisado:
“4.3.6. De otra parte, en relación con la posibilidad con que cuenta el juez, vía
acción popular, de decretar la nulidad de un contrato estatal, esta misma
Sección ha puntualizado:
“…con los contratos también pueden amenazarse o vulnerarse, entre otros, los
derechos colectivos a la moralidad y el patrimonio públicos. Y también ha
concluido que las acciones populares no pueden tener idéntico objeto procesal al
de las acciones de controversias contractuales, precisión que no significa que las
conductas de acción o de omisión en la actividad contractual no puedan ser la
causa jurídica de amenaza o quebranto de los derechos e intereses colectivos;
porque es bien distinto el objeto procesal de las acciones de controversias
contractuales que siempre persiguen y de alguna forma la satisfacción de
derechos e intereses subjetivos.”46
46
Consejo de Estado, Sección Tercera, exp. 2004-118, M.P. María Elena Giraldo G.
16
17
Radicación No.: AP - 680012331000-2010-00768-02
Actor: Carlos José Slebi Paz.
“… cuando en la celebración de los contratos se desconocen los fines que deben
inspirarla, entre ellos, el interés general, se incurre en desviación de poder, que
es causal de nulidad absoluta de los contratos (ordinal 3 del art. 44 de la ley 80
de 1993) y además, pueden verse comprometidos derechos de naturaleza
colectiva como la moralidad y el patrimonio públicos, que son protegidos a través
de la acción popular.
“3. La ley 472 de 1998 no señala expresamente que los contratos de la
administración pública puedan ser objeto del examen de legalidad a través del
ejercicio de la acción popular. Sin embargo, el contrato es un instrumento para la
inversión de los dineros públicos y como esta acción busca la protección de
derechos colectivos que pueden resultar afectados por las actuaciones de los
servidores públicos, se impone concluir que por la vía de la acción popular
puede ser posible revisar la legalidad de un contrato estatal cuando éste pone en
peligro o viola algún derecho colectivo.
“En este sentido, el art. 40 de la ley 472 de 1998 indica que “para los fines de
este artículo y cuando se trate de sobrecostos o de otras irregularidades
provenientes de la contratación, responderá patrimonialmente el representante
legal del respectivo organismo o entidad contratante y contratista, en forma
solidaria con quienes concurran al hecho, hasta la recuperación total de lo
pagado en exceso”. Esto significa que las irregularidades en que puede
incurrirse en la actividad contractual pueden vulnerar derechos colectivos, que
podrán traducirse en sobrecostos, sin que ello signifique que cuando éstos se
presenten necesariamente se viole el patrimonio público, ya que será el juez en
cada caso en particular, el que determine si se configura o no esa trasgresión.
“(…) En consecuencia, la afirmación hecha por la Corte Constitucional en la
sentencia C-088 de 2000 de que a través de las acciones populares no pueden
ser debatidas ni decididas controversias de tipo contractual, constituye un obiter
dicta o dicho al pasar y por lo tanto, carece de fuerza obligatoria. En este orden
de ideas, el juez de la acción popular es quien tiene competencia para definir los
eventos en los cuales para protección del derecho o interés colectivo hay lugar a
examinar la legalidad de un contrato estatal.
“4. De acuerdo con el art. 44 de la ley 80 de 1993 debe procederse a la nulidad,
entre otras causales, de los contratos que se celebren contra expresa prohibición
constitucional o legal (num. 2) o desviación de poder (num.3), causales en las
que pueden incurrir los contratos que lesionen derechos colectivos como el de la
moralidad o el patrimonio público.
“Cabe destacar, así mismo, que en la legislación colombiana la nulidad de los
contratos por tales razones ya estaba prevista en las normas de derecho común,
ya que el artículo 1518 del C.C. señala que los hechos moralmente imposibles
por estar prohibidos por las leyes, ser contrarios a las buenas costumbres o al
orden público vician la declaración de voluntad.
“Así mismo, el artículo 1742 ibídem, subrogado por el art. 2º de la ley 50 de
1936, facultaba al Ministerio Público para pedir la nulidad absoluta del contrato
“en interés de la moral o de la ley”.47
47
Para Georges Ripert "Por mucho que los redactores del Código Civil francés hayan deseado separar el
dominio del derecho del de la moral, no han logrado eliminar completamente la necesaria apelación a las
buenas costumbres. Si el artículo 6o. del Código Civil puede explicarse como una simple aplicación del
valor obligatorio de las leyes de orden público en cuanto por ese precepto la regla moral no se impone al
respeto sino después de su consagración legal, los artículos 900 y 1172 sobre la condición, 1133 sobre la
causa, 1387 sobre las convenciones matrimoniales limitan expresamente el poder contractual por el
necesario respeto de las buenas costumbres. En virtud de estos textos se confía a los tribunales un
17
18
Radicación No.: AP - 680012331000-2010-00768-02
Actor: Carlos José Slebi Paz.
“La doctrina extrajera ha admitido que “cuando el contrato se ha celebrado
mediante manejos inmorales, o en forma deshonesta, o exterioriza un
favoritismo escandaloso, puede afirmarse que existen razones de legitimidad
para revocarlo o anularlo, ya que la legalidad y la moralidad de la actividad
administrativa no marchan ni pueden marchar divorciados”. En ese orden de
ideas, “un contrato viciado de inmoralidad en su celebración o en sus fines, es
tan nulo como un contrato que padece un vicio de ilegitimidad, y su revocación
podrá disponerse en sede administrativa, si la inmoralidad es manifiesta, o su
anulación en sede judicial, si requiere un juzgamiento, previa comprobación de la
existencia del vicio mediante una investigación al respecto” (se subraya)48”49
“Como se aprecia, resulta perfectamente viable la posibilidad con que cuenta el
juez de declarar la nulidad de un contrato cuando éste amenace o vulnere
claramente un derecho o interés colectivo. En tal sentido, la Sala precisa y
reitera la jurisprudencia,50 según la cual el juez de la acción popular puede,
entonces, decretar la nulidad absoluta del contrato siempre que constate
efectivamente la amenaza o vulneración de un derecho de naturaleza colectiva.
“En efecto, la Sala en la citada oportunidad manifestó:
“En definitiva, si se acude al contexto mismo de la ley 472, como a sus
antecedentes arriba reseñados, se ilustra el sentido indicado. Una lectura
sistemática que establezca correspondencia y armonía entre cada uno de sus
dispositivos (arts. 9, 15, 34 y 40) permite concluir que los contratos estatales son
susceptibles de evaluación por parte del juez popular cuando quiera que se
amenace o vulnere un derecho colectivo, siendo del caso -incluso- examinar la
validez del contrato, ordenar suspender sus efectos o incluso declarar su
nulidad, siempre y cuando se trate de nulidad absoluta, en tanto que esta
hipótesis se acompasa mejor a las otras preceptivas que gobiernan la materia
(Código Civil, Código de Comercio y ley 80 de 1993), en tanto que sólo ésta
puede ser declarada oficiosamente…”51
“Por ende es posible que la conducta que resulte lesiva de los derechos
colectivos sea, precisamente, una de naturaleza contractual, es decir un acuerdo
de voluntades cuya celebración y ejecución produce una clara amenaza o
trasgresión a derechos o intereses de rango colectivo.
“Negar la posibilidad con que cuenta el juez constitucional – concretamente de
las acciones populares-, para declarar la nulidad de un contrato que quebranta
derechos colectivos, supone el desconocimiento de los principios y valores
reconocidos constitucionalmente, en los cuales, el nuevo paradigma de
aplicación del derecho radica en la realización material y efectiva de los
derechos fundamentales, individuales, sociales o colectivos.
“4.3.7. Como corolario de lo anterior, la Sala revocará la decisión apelada para,
en su lugar, acceder a la protección del derecho colectivo a la defensa del
patrimonio público, decretará la nulidad del contrato número 003 de 2003
celebrado entre EMPUGAR E.S.P. y la Cooperativa Colombiana de Contadores
derecho de inspección, que consiste precisamente en asegurar la observancia de la regla moral. El juez,
constituido en guardián de la moral pública, debe censurar las manifestaciones abusivas de las voluntades
individuales". La regla moral en las obligaciones civiles. Bogotá, Ediciones. Gran Colombia, 1946, pág. 41.
48
BERCAITZ, Miguel Ángel. Teoría General de los Contratos Administrativos. Buenos Aires, Ed. Depalma,
1980. pág. 556.
49
Consejo de Estado, Sección Tercera, exp. 2000-1059 (AP-518), M.P. Ricardo Hoyos Duque.
50
Posición jurisprudencial contenida en la sentencia de 5 de octubre de 2005, exp. 2001-1588, C.P.
Ramiro Saavedra Becerra.
51
Ibídem.
18
19
Radicación No.: AP - 680012331000-2010-00768-02
Actor: Carlos José Slebi Paz.
Públicos Contables y, por último, se dispondrá que se realicen las respectivas
restituciones mutuas a que haya lugar, de conformidad con el contenido del
artículo 1746 del Código Civil, en tanto que el régimen contractual de las
empresas de servicios públicos domiciliarios, según el artículo 31 de la ley 142
de 1994, es el privado.52
“En relación con la protección solicitada al derecho colectivo a la moralidad
administrativa, la Sala denegará dicha pretensión, en tanto no se probó, por
parte de la actora, que existiera un quebrantamiento respecto del mismo.”53
En esta misma línea de pensamiento, la Sección, en decisión posterior dispuso:
“De conformidad con lo expuesto hasta el momento, en aquellos casos en los
cuales la legalidad del objeto jurídico cuestionado es la causa, o un factor
determinante, para la indagación acerca de la amenaza o vulneración de los
derechos colectivos, el juez válidamente podrá hacer el análisis correspondiente
y tomará las decisiones a que haya lugar, debido a que en tal escenario
confluyen en un mismo punto de relevancia jurídica los intereses colectivos y los
intereses subjetivos propios de las acciones ordinarias.
“En observancia de lo anterior, la Sala considera que el juez popular podrá
declarar la nulidad del acto o contrato, siempre que concurran dos elementos:
“se pruebe la amenaza o vulneración de los derechos colectivos, y
“se pruebe que los actos administrativos están incursos en alguna de las
causales de nulidad prescritas en el artículo 84 del código contencioso
administrativo.54
“En tal sentido, en los casos en los cuales se pretende la protección de un
derecho colectivo y al mismo tiempo se cuestiona la legalidad de un acto
administrativo, una vez hecho el análisis del material probatorio, el juez puede
llegar a las siguientes conclusiones:
“que se amenazan o vulneran derechos colectivos y que el objeto jurídico es
ilegal, caso en el cual se procederá con la suspensión o anulación del acto
administrativo correspondiente, para amparar los derechos colectivos;
“que se amenazan o vulneran derechos colectivos y que el objeto jurídico es
legal: en este supuesto no sería posible jurídicamente suspender o anular el acto
o contrato por cuanto las reglas propias de la legalidad indican que el objeto
jurídico es válido; no obstante, el juez deberá adelantar las medidas pertinentes,
52
“Art. 31.- Modificado por el art. 3º de la ley 689 de 2001.- Los contratos que celebren las entidades
estatales que prestan los servicios públicos a los que se refiere esta ley no estarán sujetos a las
disposiciones del Estatuto General de Contratación de la Administración Pública, salvo en lo que la
presente ley disponga otra cosa.”
53
Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 21 de febrero de 2007, exp. 2004-690, M.P. Enrique
Gil Botero.
54
“Artículo 84.- Acción de nulidad. Toda persona podrá solicitar por solicitar por sí, o por medio de
representante, que se declare la nulidad de los actos administrativos.
“Procederá no sólo cuando los actos administrativos infrinjan las normas en que deberían fundarse, sino
también cuando hayan sido expedidos por funcionarios u organismos incompetentes, o en forma irregular,
o con desconocimiento del derecho de audiencias y defensa, o mediante falsa motivación, o con
desviación de las atribuciones propias del funcionario o corporación que los profirió.”
19
20
Radicación No.: AP - 680012331000-2010-00768-02
Actor: Carlos José Slebi Paz.
se reitera, diferentes a la suspensión o anulación del objeto jurídico, para evitar
la amenaza o hacer cesar la vulneración.
“que no se amenazan ni vulneran derechos colectivos y que el objeto jurídico es
ilegal, evento en que no será posible suspender o anular el acto administrativo,
dado que la razón de ser de la acción popular es la protección de los derechos
colectivos y no de la legalidad, pues para el amparo de ésta existen las acciones
ordinarias;
“que no se amenazan o vulneran derechos colectivos y que el objeto jurídico es
legal, hipótesis que dará lugar, claramente, a desestimar las pretensiones.
“En consecuencia, habrá de verificarse en cuál de las especies relacionadas
encuadra el presente caso, con la aclaración fundamental de que el análisis
correspondiente debe partir de los derechos colectivos cuya protección se invoca
en la demanda, y que la indagación posterior respecto de la legalidad del acto
puede no ser adelantada cuando quiera que se concluya que no ha habido
vulneración o amenaza a los derechos colectivos.”55
En el caso aquí examinado, se pretende que se ordene la inaplicación de un estudio
que fue producto de un convenio interadministrativo, y que se declare la vulneración de
la moralidad administrativa por el incumplimiento en la ejecución del referido convenio.
Así las cosas, a la luz de los precedentes jurisprudenciales apenas citados, es
procedente la acción popular en el sub examine, toda vez que la vulneración de los
intereses colectivos, conforme a lo manifestado en la demanda, tuvo origen en el
convenio interadministrativo celebrado por las entidades públicas demandadas.
4. De lo probado en el proceso
2.1. Los actores aportaron con la demanda tres CD´s que contienen diversos
documentos: los dos primeros, denominados “CANAL TRO ORIENTE NOTICIAS” y
“TRO NOTICIERO DE ORIENTE”, contienen 4 videos en los cuales obran entrevistas
realizadas en un canal regional, cada uno. Y por último, el CD denominado por el actor
popular “INGEOMINAS – PLANOS – PLANOS DE AMENAZAS. PRESENTACIÓN
SUAREZ.”, en el cual se encuentra la carpeta denominada “INGEOMINAS”, al interior
de la misma se observan los siguientes documentos:
 Una carpeta denominada “Conversaciones Dra. Maldonado y otros.”, en la cual
obran 7 audios, denominados: “conversatorio Dra. Maldonado”, “DW_A0025”,
“DW_A0030”, “DW_A0034”, “DW_A0036”, “DW_A0041”, “DW_A0042”.
55
Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 21 de mayo de 2008, exp. 2005-1423, M.P. Ramiro
Saavedra Becerra.
20
21
Radicación No.: AP - 680012331000-2010-00768-02
Actor: Carlos José Slebi Paz.
 Una carpeta denominada “Planos Amenazas Ingeominas”, en la cual obran 20
documentos en PDF, los cuales contienen planos pertenecientes al estudio
contratado en el Convenio Interadministrativo No. 058/2005, “Zonificación de
amenaza por movimientos en masa de algunas laderas de los municipios de
Bucaramanga, Girón, Floridablanca y Piedecuesta.
 Carpeta denominada “PLANOS SISMOGEOTECNIA”, la cual contiene 14 planos
de la región objeto del debate de la apelación.
 Carpeta denominada “Vulnerabilidad”, en la cual a su vez, se encuentran dos
carpetas, la primera de ellas, denominada “Documentos PDF”, que contiene 8
documentos relativos al Convenio Interadministrativo 12-061 de 2005. En
segundo lugar, la carpeta denominada “Mapas”, en la cual se observan 13
documentos en PDF.
 Una carpeta denominada “ZONI SISMOGEOTECNIA”, en la cual a su vez, se
encuentran dos carpetas más, la primera denominada “ACROBAT”, que contiene
cuatro documentos denominados “ANEXO2_1”, “ANEXO2_3”, “ANEXO3_1” e
“INFORME_”. Y la segunda, denominada “WORD”, que contiene a su vez una
carpeta de “ANEXOS”, y 13 documentos relacionados con la “zonificación
sismogeotécnica (sic) indicativa del área metropolitana de Bucaramanga”.
 Documento denominado “CAP19_AMENAZA_RIESGO”, el cual contiene un
capitulo denominado “Zonificación de Amenaza y Riesgo a los Deslizamientos.”
 Obra el informe final realizado por la subdirección de amenazas geológicas y
entorno ambiental de Ingeominas, denominado “Zonificación de amenaza por
movimientos en masa de algunas laderas de los municipios de Bucaramanga,
Floridablanca, Girón y Piedecuesta”.
 Documento denominado “USO DE LAS MICROTREPIDACIONES PARA LA
EVALUACIÓN DE LA RESPUESTA DINÁMICA DE LOS SUELOS”, el cual se
encuentra relacionado con el “Primer Simposio Colombiano de Sismología”.
 Observaciones realizadas por el Ingeniero Jaime Suárez Díaz, denominadas
“Observaciones a la zonificación de amenazas por movimientos en masa, de
algunas zonas del área metropolitana de Bucaramanga”.
 Presentación en Power Point denominada “Observaciones a la zonificación de
amenaza a deslizamientos de algunas laderas del área metropolitana de
Bucaramanga”, la cual fue realizada por el Ingeniero Jaime Suarez.
21
22
Radicación No.: AP - 680012331000-2010-00768-02
Actor: Carlos José Slebi Paz.
2.2. Obran en el expediente los siguientes documentos, que pese a que alguno de ellos
tiene una inconsistencia en cuanto al número del convenio, su contenido da cuenta que
se refiere al mismo convenio interadministrativo que dio lugar a la presente acción
popular:

Acta de reunión del 10 de agosto del 200756, a la cual asistieron los
representantes técnicos del comité supervisor del convenio No. 5322 – 08.
 Oficio No. 10525 del 14 de septiembre del 200757, suscrito por el Coordinador de
Construcción y Mantenimiento de Obras de Estabilización, de una entidad que no
se especifica, y dirigido a la Subdirectora del Área de Amenazas Geológicas y
Entorno Ambiental del Ingeominas.
 Oficio del 9 de octubre del 200758, suscrito por la Subdirectora del Área de
Amenazas Geológicas y Entorno Ambiental del Ingeominas, dirigido al
Subdirector de Conservación de Suelos de la CDMB.
 Oficio No. 16262 del 28 de diciembre del 200759, dirigido al Director General de
Ingeominas.
 Oficio suscrito por el Director Técnico del Servicio Geológico del Ingeominas60,
enviado a la Directora General de la CDMB, el 10 de enero del 2008.
 Oficio enviado a la Secretaria General del Concejo de Bucaramanga 61, el 13 de
enero de 2008, suscrito por el Coordinador de Grupo de Trabajo Regional del
Ingeominas en Bucaramanga.
 Acta corporativa del Concejo de Bucaramanga correspondiente a la plenaria del
20 de febrero del 200862.
 Oficio No. 001669 del 14 de febrero de 200863, enviado al Subdirector de
Conservación de Suelos de la CDMB, suscrito por la Subdirectora de Amenazas
Geológicas y Entorno Ambiental de Ingeominas.
56
Fl. 41 del C.1.
Fls. 46 – 47 del C.1.
58
Fl. 48 del C.1.
59
Fls. 60 – 61 del C.1.
60
Fls. 62 – 64 del C.1.
61
Fls. 65 – 66 del C.1.
62
Fls. 103 – 112 del C.1.
63
Fls. 113 – 114 del C.1.
57
22
23
Radicación No.: AP - 680012331000-2010-00768-02
Actor: Carlos José Slebi Paz.
 Oficio del 18 de mayo de 200864, con el asunto “Sugerencias como resultado del
taller realizado el día 6 de Mayo (sic) de 2008 en las instalaciones del acueducto
metropolitano de Bucaramanga”, dirigido al Director de Ingeominas.
 Derecho de petición presentado al Coordinador de Grupo de Trabajo de
Ingeominas en Bucaramanga65, suscrito por Presidenta de la Veeduría, entre
otros.
 Oficio No. 13805 del 4 de agosto de 200966, suscrito por el Director Técnico del
Servicio Geológico del Ingeominas, con el asunto “Respuesta Derecho de
Petición”, y dirigido a la Veeduría de Bucaramanga.
 Oficio No. 1191 del 27 de mayo del 200967, enviado a la señora Elba Marina
Sarmiento, por parte del Coordinador de Grupo de Trabajo Regional de
Ingeominas en Bucaramanga.
 Oficio No. 030512 suscrito por el Director Técnico de Servicio Geológico de
Ingeominas68, y el oficio No. 01255 del 4 de febrero del 2010 suscrito por el
Subdirector de Gestión Ambiental Urbana Sostenible de la CDMB 69, dirigidos al
veedor ciudadano del Municipio de Girón y a la señora Olivia Quintero Ríos,
respectivamente.
 Derecho de petición presentado por el Veedor Ciudadano de Bucaramanga 70, el
10 de marzo de 2010, dirigido a la Directora General de la CDMB.
 Oficio No. 04973 del 23 de abril de 201071, suscrito por el Subdirector de Gestión
Ambiental Urbana Sostenible.
 Oficio No. 005737 suscrito por el Director Técnico de Servicio Geológico de
Ingeominas72.
 Memorando No. TES-007 del 4 de febrero de 200973, suscrito por la
Coordinadora de Grupo de Tesorería de Ingeominas, dirigido a la Subdirectora
de Amenazas Geológicas y Entorno Ambiental de la misma entidad.
 Memorando SGAUS – 10774, suscrito por el Subdirector de Gestión Ambiental
Urbana Sostenible.
Fls. 119 – 120 del C.1.
Fls. 123 – 125 del C.1.
66
Fls. 126 – 127 del C.1.
67
Fls. 137 – 138 del C.1.
68
Fls. 146 – 147 del C.1.
69
Fls. 148 – 149 del C.1.
70
Fl. 150 del C.1.
71
Fls. 151 – 154 del C.1.
72
Fls. 155 – 156 del C.1.
73
Fl. 157 del C.1.
74
Fl. 158 del C.1.
64
65
23
24
Radicación No.: AP - 680012331000-2010-00768-02
Actor: Carlos José Slebi Paz.
 Oficio No. 00012153 del 6 de julio de 200775, suscrito por la Directora de
Proyecto de Ingeominas, dirigido al Subdirector de Conservación de Suelos de la
CDMB.
 Oficio No. 03605 del 24 de marzo de 201076, suscrito por el Jefe de Oficina de
Contratación de la CDMB.
2.3. Se encuentra probado el Convenio interadministrativo No. 058 del 22 de diciembre
de 200577, suscrito entre el instituto Colombiano de Geología y Minería “INGEOMINAS”,
la Corporación Autónoma Regional para la Defensa de la Meseta de Bucaramanga
“CDMB”, y los Municipios de Bucaramanga, Girón, Floridablanca y Piedecuesta,
mediante copia del mismo, la cual fue aportada con la demanda. Sobre el objeto
general del Convenio, se lee en la cláusula primera:
“[…] Aunar esfuerzos con el fin de realizar la Zonificación de la Amenaza por
Movimientos en Masa escala 1:5.000 en algunas laderas que bordean los municipios
Bucaramanga, Girón, Floridablanca y Piedecuesta del Departamento de Santander en
un área aproximada de 5.091 Has, en concordancia con la propuesta Técnica y
Económica que hace parte integral del presente Convenio.”
Sobre el alcance del mismo, se observa:
“[…] La zonificación de amenaza por movimientos en masa que se realizará corresponde
a una síntesis de tres tipos de factores que intervienen en la estabilidad de una ladera
[…]”
Y sobre el plazo de ejecución y vigencia del Convenio, en el mismo se pactó:
“[…] El presente Convenio tiene una duración de 16 meses contados a partir de la fecha
de la firma del Acta de iniciación, distribuidos de la siguiente manera: 14 meses para la
ejecución de los estudios, 1 mes para la revisión por parte de la CDMB y los municipios
de Bucaramanga, Girón, Floridablanca y Piedecuesta y 1 mes para realizar las
correcciones por parte de INGEOMINAS y la divulgación y socialización de los
resultados. El Acta de inicio de firmará una vez el INGEOMINAS haya recibido el pago
del anticipo. La vigencia del presente Convenio será por el plazo de duración y cuatro (4)
meses más. […]”
2.4. Obra en el expediente copia del Convenio No. 12 – 05578, celebrado entre el
Instituto Colombiano de Geología y Minería “INGEOMINAS”, la Corporación Autónoma
75
Fl. 159 del C.1.
Fls. 160 – 161 del C.1.
77
Fls. 22 – 27 del C.1. y 395 – 400 del C.1.
78
Fls. 28 – 30 del C.1. y 401 – 403 del C.1.
76
24
25
Radicación No.: AP - 680012331000-2010-00768-02
Actor: Carlos José Slebi Paz.
Regional para la Defensa de la Meseta de Bucaramanga “CDMB”, y los Municipios de
Bucaramanga, Floridablanca, Girón y Piedecuesta, suscrito el 24 de noviembre del
2005, en el cual sobre su objeto, se lee:
“Aunar esfuerzos con el fin de realizar la Zonificación de la Amenaza por Movimientos en
Masa escala 1:5.000 en algunas laderas que bordean los municipios de Bucaramanga,
Girón, Floridablanca y Piedecuesta del Departamento de Santander en un área
aproximada de 5.091 Has, en concordancia con la propuesta Técnica y Económica que
hace parte integral del presente convenio.”
2.5. Respuesta de Ingeominas del 22 de agosto del 200679, al oficio No. 14703 del 8 de
agosto del mismo año enviado por la “CDMB”, en la que se realizan algunas
observaciones sobre la cartografía faltante y se reitera que la cartografía básica
correspondiente a los municipios de Girón, Bucaramanga y Piedecuesta “no serán
contempladas en la generación de cartografía temática ni en la zonificación de amenaza
por movimientos en masa”.
2.6. Oficio del 4 de octubre de 200680, suscrito por el Coordinador de Grupo de Trabajo
del Ingeominas en Bucaramanga, y dirigido al Personero del Municipio de Girón, en el
cual respondiendo a la solicitud de un concepto técnico sobre los lotes en los que se
adelantaría el “Proyecto Ciudadela Nuevo Girón”, se lee:
“Los lotes donde se ubica el proyecto se encuentran afectados en su totalidad (100%)
por el estudio de Zonificación Sismogeotécnica (sic) Indicativa del Área Metropolitana de
Bucaramanga, el cual fue entregado a la C.D.M.B. y los municipios en el año 2001.”
Y concluye el Ingeominas así:
“[…] Como observaciones especiales en esta zona se tiene que las características
geológicas, geotécnicas y morfológicas de estas áreas no permiten garantizar la
estabilidad de proyectos de desarrollo urbano. Por lo tanto, cualquier edificación u obra
de infraestructura que se localice en esta área, estará en grave peligro de ser afectada
severamente por procesos de inestabilidad del terreno.”
2.7. Acta de entrega del informe final del estudio de “Zonificación de Amenaza por
Movimientos en Masa en Algunas Laderas de los municipios de Bucaramanga,
Floridablanca, Girón y Piedecuesta”81, del 6 de julio del 2007, para la revisión y
observaciones correspondientes por parte de la “CDMB”.
Fls. 32 – 33 y 414 – 415 del C.1.
Fls. 34 – 38 del C.1.
81
Fl. 39 del C.1.
79
80
25
26
Radicación No.: AP - 680012331000-2010-00768-02
Actor: Carlos José Slebi Paz.
2.8. Oficio No. 09079 del 13 de agosto del 200782, suscrito por el señor German Alfonso
Cobos Miranda, interventor del convenio en cuestión, dirigido a la Subdirectora del Área
de Amenazas Geológicas y Entorno Ambiental del Ingeominas, en el cual se lee:
“[…] La presente es para informarle que el día 10 de agosto del 2007 se reunió el comité
técnico supervisor del convenio para elaborar un acta de revisión del estudio en mención
la cual se adjunta.
Por ende se solicita una reunión con el grupo técnico de INGEOMINAS para que realice
una presentación de la Zonificación de Amenazas Naturales y nos den solución a las
observaciones planteadas en el acta en mención. […]”
2.9. Oficio No. 14253 del 13 de agosto de 200783, suscrito por la Subdirectora del Área
de Amenazas Geológicas y Entorno Ambiental del Ingeominas, en el cual, sobre las
observaciones realizadas al estudio y la solicitud de una reunión, expresa que el
Ingeominas cuenta con un mes para realizar las correcciones y observaciones, por lo
que la presentación de los resultados finales se hará una vez se hayan incluido dichas
correcciones al informe y a los mapas.
2.10. Oficio No. DTSG – 570 del 7 de septiembre del 200784, mediante el cual se hace
entrega del informe final del objeto del convenio.
2.11. Documento de observaciones finales al estudio del convenio No. 058 – 200585,
suscrito por el Subdirector de Conservación de Suelos de la CDMB, dirigido a la
Subdirectora del Área de Amenazas Geológicas y Entorno Ambiental del Ingeominas.
2.12. Oficio del 19 de octubre del 200786, suscrito por la Subdirectora del Área de
Amenazas Geológicas y Entorno Ambiental del Ingeominas, dirigido al Subdirector de
Conservación de Suelos de la CDMB, en el cual, frente a las observaciones realizadas
al informe final, se lee:
“ […] me permito informar lo siguiente:
 Dentro de los que en el oficio se denominan observaciones estructurales la gran mayoría
de éstas no podrán ser resueltas por el grupo de técnicos, por cuanto obedecen a
solicitudes que salen del alcance del estudio objeto del convenio del asunto. […]
 En relación con las preguntas que solicitan recomendaciones de uso de suelos para
diferentes condiciones, debemos recordar lo que se mencionó a lo largo del proyecto en
82
Fl. 40 del C.1.
Fls. 43 – 44 del C.1.
84
Fl. 45 del C.1.
85
Fls. 49 – 51 del C.1.
86
Fls. 52 – 54 del C.1.
83
26
27
Radicación No.: AP - 680012331000-2010-00768-02
Actor: Carlos José Slebi Paz.
la actividad de comunicación con comunidades, que la toma de decisiones en relación
con el uso del suelo es una tarea de cada uno de los municipios y que el INGEOMINAS
no entregaría dentro de su estudio ese tipo de recomendaciones.
 Por otra parte la solicitud de análisis detallados en sitios puntuales sale del alcance del
estudio entregado y por lo tanto no podrán ser tenidas en cuenta, sin embargo de
acuerdo con lo establecido en la reunión del 07 de septiembre, se entregarán
recomendaciones de obras de estabilización posibles para el sector de Bellavista en
Floridablanca […]”
Por lo anterior, concluyó:
“[…] no es posible realizar la presentación prevista con los firmantes del convenio el
próximo 23 de Octubre (sic). En los próximos días haremos llegar un documento
aclarando en detalle cada uno de los puntos mencionados en el oficio y la revisión final
de los mapas de amenaza con la inclusión de las observaciones que puedan ser tenidas
en cuenta[…]”
2.13. Obra en el expediente el oficio No. 13768 del 2 de noviembre de 2007 87, suscrito
por el interventor del convenio, el señor German Cobos Miranda, y dirigido a la
Subdirectora del Área de Amenazas Geológicas y Entorno Ambiental del Ingeominas,
mediante el cual solicita realizar una reunión el 15 de octubre del mismo año, con el fin
de llegar a un acuerdo previo al recibo del documento final.
2.14. Acta de la reunión realizada el 26 de octubre del 200788, que tuvo por objeto
“REVISAR RESPUESTAS DE INGEOMINAS A LAS OBSERVACIONES
DEL
CONVENIO”; en la que se reiteran las observaciones presentadas en el oficio de 16 de
octubre de 2007.
2.15. Oficio de diciembre de 200789, suscrito por el Subdirector de Conservación de
Suelos de la CDMB, el Secretario de Planeación del Municipio de Piedecuesta, la
Asesora de Planeación del Municipio de Bucaramanga, la Secretaria de Infraestructura
del Municipio de Girón, y el representante de la Oficina de Planeación del Municipio de
Floridablanca; dirigido Director General de Ingeominas, en el cual se lee:
“[...] Es necesario revisar la información de los inclinómetros, teniendo en cuenta que de
acuerdo con los trabajos de Cornforth, presentados en el primer congreso
norteamericano de deslizamientos de Vail Colorado (2007), o con el texto “Landslides in
engineering practice” (Conforth 2006), las curvas y la información de los inclinómetros
87
Fl. 55 del C.1.
Fl. 56 del C.1.
89
Fls. 58 – 59 del C.1.
88
27
28
Radicación No.: AP - 680012331000-2010-00768-02
Actor: Carlos José Slebi Paz.
con forma de abanico, son reconocidas por los especialistas internacionales como
errores de manipulación del equipo.”
2.16. Documento realizado por el ingeniero Jaime Suárez Díaz en febrero de 2008,
titulado
“OBSERVACIONES
A
LA
ZONIFICACIÓN
DE
AMENAZAS
POR
MOVIMIENTOS EN MASA, DE ALGUNAS ZONAS DEL ÁREA METROPOLITANA DE
BUCARAMANGA”90, aportado con la demanda.
2.17. Documento aportado con la demanda, emanado del Instituto Colombiano de
Geología y Minería “INGEOMINAS”, denominado: “Zonificación de Amenaza por
Movimientos en Masa de Algunas Laderas de los Municipios de Bucaramanga,
Floridablanca, Girón y Piedecuesta”91.
2.18. Oficio del 5 de febrero de 200892, suscrito por el Subdirector de Conservación de
Suelos, y dirigido a la Subdirectora de Amenazas y Entorno Ambiental del Ingeominas,
mediante el cual solicitó celebrar una reunión con los alcaldes de los municipios
participantes en el convenio.
2.19. Oficio enviado el 7 de julio de 2008 a la Directora General de la CDMB 93, suscrito
por la Subdirectora de Amenazas Geológicas y Entorno Ambiental de Ingeominas, en el
cual consta que el municipio de Piedecuesta no aportó la cartografía básica, la cual era
indispensable para elaborar los estudios acordados en el convenio.
2.20. Oficio 13274 del 28 de julio de 200894, suscrito por la Subdirectora de Amenazas
Geológicas y Entorno Ambiental de Ingeominas, enviado al Subdirector de
Conservación de Suelos de la CDMB, en el cual se lee:
“Teniendo en cuenta que el INGEOMINAS se encuentra realizando una revisión
detallada del estudio “Zonificación de amenaza por movimientos en masa de algunas
laderas de los municipios de Bucaramanga, Floridablanca, Girón y Piedecuesta” y que
una de las inquietudes mencionadas por el Ingeniero Jaime Suárez hace referencia a la
no utilización por parte de INGEOMINAS de la información piezométrica que ustedes
tienen, en particular de la ciudad de Bucaramanga y que en la reunión realizada el
pasado mes de mayo en las oficinas del Grupo de Trabajo Regional de INGEOMINAS
en Bucaramanga se mencionó que a pesar de encontrarse dañado el equipo en el que
se encontraba la base de datos de dicha información, se contaba con alguna copia en la
casa de alguno de los ingenieros que participó en la reunión. […]”
Fls. 67 – 78 del C1.
Fls. 79 – 101 del C.1.
92
Fl. 102 del C.1.
93
Fls. 121 – 122 del C.1.
94
Fl. 129 del C.1.
90
91
28
29
Radicación No.: AP - 680012331000-2010-00768-02
Actor: Carlos José Slebi Paz.
2.21. Oficio del 11 de agosto de 200895, suscrito por el Subdirector (E) de Conservación
de Suelos, enviado a la Comunidad Altos de Bellavista, en el cual afirmó:
“[…] A la fecha, el INGEOMINAS se encuentra realizando algunas correcciones y
modificaciones solicitadas; de manera que el producto definitivo del Convenio
Interadministrativo no se ha recibido a satisfacción de los firmantes del convenio, razón
por la cual no se considera procedente la entrega de información parcial, debido a que
podría crear confusión a la comunidad. […]”
2.22. Oficio No. 0580 del 27 de enero de 200996, suscrito por la Directora General de la
CDMB, dirigido al Director General del Ingeominas, en el cual se lee:
“[…] Dada la necesidad inaplazable de realizar la socialización definitiva del estudio y su
incorporación como lineamiento Ambiental en el proceso de revisión de los Planeas (sic)
de Ordenamiento Territorial, comedidamente me permito reiterar nuestra solicitud para
que sea remitido el Informe Final, producto de la revisión en comento. […]”
2.23. Oficio No. 046 del 10 de febrero de 200997, enviado a la Directora General de la
CDMB, por parte del Director General del Ingeominas. En el que se afirma que el
informe final fue entregado el 7 de septiembre de 2007, y el mapa de amenazas con
una leyenda adicional se entregó el 10 y 11 de diciembre de 2007.
2.24. Oficio no. 06322 del 18 de junio de 200998, mediante el cual, el Subdirector de
Gestión Urbana sostenible de la CDMB, informa que la CDMB se encuentra a la espera
de la entrega del informe final por parte del Ingeominas, con las observaciones y
correcciones.
2.25. Obra en el expediente copia del Convenio Interadministrativo sin número 99,
suscrito por la Corporación Autónoma para la Defensa de la Meseta de Bucaramanga,
el Municipio de Bucaramanga y la Universidad Industrial de Santander, el 12 de
noviembre de 2009. En el cual, sobre su objeto se lee:
“[…] AUNAR ESFUERZOS ENTRE LA CORPORACION DE DEFENSA DE LA MESETA
DE BUCARAMANGA, LA UNIVERSIDAD INDUSTRIAL DE SANTANDER Y EL
MUNICIPIO DE BUCARAMANGA, PARA EL APOYO EN LA PLANIFICACION
INTEGRAL PARA EL MANEJO Y ATENCION DEL RIESGO DE ORIGEN NATURAL Y
ANTROPICO EN ALGUNAS COMUNAS DEL MUNICIPIO DE BUCARAMANGA. […]”
2.26. Obra en el expediente un CD aportado por la apoderada del Municipio de San
Juan de Girón, Santander100, con la contestación a la demanda, el cual denominó
“ZONIFICACIÓN DE AMENAZA POR MOVIMIENTOS EN MASA DE ALGUNAS
LADERAS DE LOS MUNICIPIOS DE BUCARAMANGA, FLORIDABLANCA, GIRÓN –
REVISIÓN (Informe Técnico)”, que contiene dos carpetas. La primera denominada
“informe final”, en la que a su vez se encuentra el informe técnico del estudio
“Zonificación de amenaza por movimientos en masa de algunas laderas de los
municipios de Bucaramanga, Floridablanca, Girón”. La segunda carpeta denominada
95
Fl. 131 del C.1.
Fl. 134 del C.1.
97
Fls. 135 – 136 del C.1.
98
Fl. 139 del C.1.
99
Fls. 142 – 145 del C.1.
100
Fl. 229 del C.1.
96
29
30
Radicación No.: AP - 680012331000-2010-00768-02
Actor: Carlos José Slebi Paz.
“MapasPdf”, que contiene tres carpetas denominadas “Amenaza”, “Geologia (sic)” y
“Morfologia (sic)”, las cuales contienen a su vez 60 archivos en PDF, correspondientes
a mapas de las zonas objeto del Convenio en cuestión, como “ZONIFICACIÓN DE LA
AMENAZA POR MOVIMIENTOS EN MASA”, “UNIDADES GEOLÓGICAS
SUPERFICIALES”, y “ELEMENTOS GEOMORFOLÓGICOS”, entre otros.
2.27. Obra en el expediente la respuesta del representante del Municipio de
Floridablanca101, al oficio No. 00014 del 30 de septiembre de 2011 102, enviado por el
Tribunal Administrativo de Santander. En este documento, el representante de esta
entidad territorial realizó un recuento de los hechos relevantes durante la suscripción y
ejecución del Convenio Interadministrativo No. 058 – 2005, y concluyó que a la fecha no
se ha podido realizar la reunión para formalizar las actas de recibo y liquidación, puesto
que Ingeominas no ha respondido a los oficios que se le han enviado requiriendo que
se responda a las observaciones. Allegó los documentos relativos a los mismos, entre
otros:
 Acta de Comité Operativo Interinstitucional No. 1 del 20 de febrero de 2006 103, en
la cual participaron el Delegado del Director de la CDMB, la Delegada del
Director de Ingeominas, los Jefes de las Oficinas de Planeación Municipal de las
Alcaldías de Bucaramanga, Floridablanca, Girón y Piedecuesta.
 Acta de iniciación del convenio No. 5232 – 8 (numeración CDMB)/No. 058 – 2005
(numeración Ingeominas), del 7 de abril de 2006104, en la cual se acordó:
“1. Fijar el día 24 de Abril (sic) del 2006 como fecha de iniciación de trabajos.
2. Fijar el día 23 de Agosto (sic) del 2007 como fecha para entregar los trabajos
totalmente terminados a satisfacción de la CDMB y las Alcaldías de Bucaramanga,
Floridablanca, Girón y Piedecuesta. […]”
 Acta de Entrega de Anticipo del convenio No. 5232 – 8 (numeración CDMB)/No.
058 – 2005 (numeración Ingeominas)105, suscrita el 7 de abril de 2006.
 Acta aclaratoria del convenio No. 5232 – 8 (numeración CDMB)/No. 058 – 2005
(numeración Ingeominas)106, firmada el 8 de mayo del 2006, en la cual se
acordó:
“1. Fijar el día ocho de Mayo (sic) de dos mil seis, (08/05/2006) como nueva fecha de
inicio de las actividades objeto del convenio.
2. Fijar el día seis de Septiembre (sic) de dos mil siete, (06/09/2007), como nueva fecha
de entrega de los trabajos totalmente terminados a satisfacción de la CDMB y las
alcaldías de los Municipios de Bucaramanga, Girón, Floridablanca y Piedecuesta. […]”
 Copia del Acta del Comité Operativo Interinstitucional No. 2107, del 1 de junio de
2006, en el cual debido a los retardos en el cronograma, se lee:
Fls. 360 – 362 del C.1.
Fl. 346 del C.1. En el cual se lee: “[…] se solicita a los al (sic) representante legal de MUNICIPIO DE
FLORIDABLANCA (S), para que bajo la gravedad del juramento rinda informe sobre todo lo concerniente a los
hechos de la demanda[…]”
103
Fls. 363 – 354 del C.1.
104
Fls. 365 – 366 del C.1. y 404 – 405 del C1.
105
Fl. 367 y 406 del C.1.
106
Fls. 368 – 369 y 407 – 408 del C.1.
101
102
30
31
Radicación No.: AP - 680012331000-2010-00768-02
Actor: Carlos José Slebi Paz.
“[…] se hicieron los siguientes compromisos y acuerdos:
 La CDMB se comprometió a entregar la cartografía faltante el día martes 06 de
Junio (sic).
 Los municipios le entregarán a la CDMB los respectivos logotipos en formato
digital y el día martes 06 de Junio (sic) serán enviados al INGEOMINAS.
 La CDMB remitirá al INGEOMINAS los perímetros urbanos y áreas de expansión
de los municipios el día martes 06 de Junio (sic).
 En caso de requerirse algún cambio de áreas, éstas serán entregadas el martes
06 de Junio (sic) a través de la CDMB al INGEOMINAS.
 Se manifiesta que el no tener los archivos con la cartografía básica de las zonas
de estudio establecidas genera graves atrasos en la generación de la cartografía
temática, por lo tanto el plazo máximo para allegar dicha cartografía será el día
30 de Junio (sic) de 2006, de tal manera que las áreas de las cuales no se
cuente con dicha cartografía básica serán excluidas del área de estudio. […]”

Acta del Comité Operativo Interinstitucional No. 4 del 7 de diciembre de 2006108,
en el cual se lee:
“[…] se hicieron las siguientes observaciones particulares:
 Se informa acerca de la incorporación de la nueva cartografía básica entregada
por los municipios de Girón y Bucaramanga, mostrándose el proceso que debe
seguirse para la incorporación de la misma, cada vez que se recibe nueva
cartografía, el cual consume tiempo y recurso apreciable. Se hace mención
nuevamente (sic) la no entrega de la cartografía básica correspondiente al
municipio de Piedecuesta, de tal manera que el delegado de la CDMB propone
enviar un nuevo oficio relacionado con este incumplimiento. […]”
 Acta de pago parcial del Convenio No. 5232 – 8 (numeración CDMB)/No. 058 –
2005 (numeración Ingeominas)109, suscrita el 16 de enero de 2007.
 Factura de venta No. 00 – 005025 suscrita por el Ingeominas110, el 16 de enero
de 2007, por valor de $115.000.000.
 Oficio No. 11609 del 31 de agosto de 2010111, suscrito por el Subdirector (E) de
Gestión Ambiental Urbana Sostenible, dirigido a la Secretaria de Planeación del
Municipio
de
Piedecuesta,
en
el
cual
se
lee:
“[…] Una vez que se obtenga un acuerdo entre todos los integrantes del convenio, se
procederá a realizar el acta de recibo y el acta de liquidación. A la fecha, el
INGEOMINAS no ha respondido los oficios que la entidad le ha enviado, razón por la
cual está consultando una salida jurídica a la situación.”
2.28. Obra en el expediente la respuesta del representante del Municipio de
Piedecuesta112, al oficio No. 00012 del 30 de septiembre de 2011113, enviado por el
Fls. 370 – 372 y 409 – 411 del C.1.
Fls. 373 – 374 y 420 – 422 del C.1.
109
Fls. 376 – 377 del C.1.
110
Fl. 378 del C.1.
111
Fl. 383 del C.1.
112
Fls. 385 – 389 del C.1.
107
108
31
32
Radicación No.: AP - 680012331000-2010-00768-02
Actor: Carlos José Slebi Paz.
Tribunal Administrativo de Santander. En la respuesta, se realizó un recuento de los
hechos relevantes durante la suscripción y ejecución del Convenio Interadministrativo
No. 058 – 2005, y allegó los documentos relativos a los mismos, entre otros:
 Copia del Acta del Comité Operativo Interinstitucional No. 5114, realizado el 20
de diciembre de 2006, en el cual se toman decisiones frente al incumplimiento
de la Alcaldía de Piedecuesta.
 Oficio No. 19384 del 9 de octubre de 2006115, mediante el cual el Subdirector
de Conservación de Suelos de la CDMB le informa al Secretario de
Planeación Municipal de Piedecuesta que, de acuerdo con lo expresado por el
Director General de Ingeominas, las áreas que no posean cartografía en
escala, no serán contempladas dentro de la generación de cartografía
temática, por lo cual es necesario que el Municipio de Piedecuesta obtenga
dicha información y la entregue a Ingeominas.
 Copia del Acta de Comité Operativo Interinstitucional No. 3 116, del 1 de
septiembre de 2006, el la cual se hace referencia al avance técnico del
proyecto.
 Respuesta a la solicitud de entrega de la cartografía del 7 de junio de 2006,
suscrita el 27 de junio de 2006 por parte del Director del Área Metropolitana de
Bucaramanga117, dirigida al Secretario de Planeación del Municipio de
Piedecuesta.
 Oficio No. 1757 06 del 7 de junio de 2006118, suscrito por el Secretario de
Planeación del Municipio de Piedecuesta, dirigido al Director del Área
Metropolitana de Bucaramanga, mediante el cual le solicita la entrega de la
cartografía, toda vez que el proceso de investigación y recopilación de
información ya se surtió en Ingeominas, y se requiere para iniciar los trabajos
de perforación y modelamiento.
 Oficio No. 11374 del 26 de agosto de 2010119, suscrito por el Subdirector (E)
de Gestión Ambiental Urbana Sostenible de la CDMB, dirigido a la Secretaria
de Planeación del Municipio de Piedecuesta, en el cual se lee:
“[…] me permito informarle que INGEOMINAS ya entregó el producto final del
Convenio Interadministrativo, y se le informó a su director, la necesidad de realizar
una reunión con el grupo supervisor, con el propósito de llegar a un acuerdo con
respecto al producto […]”
2.29. Obra en el expediente la respuesta del representante de Ingeominas120, al oficio
No. 00010 del 30 de septiembre de 2011121, enviado por el Tribunal Administrativo de
Fl. 344 del C.1. En el cual se lee: “[…] se solicita a los al (sic) representante legal de MUNICIPIO DE
PIEDECUESTA (S), para que bajo la gravedad del juramento rinda informe sobre todo lo concerniente a los hechos
de la demanda[…]”
114
Fls. 423 – 425 del C.1.
115
Fl. 419 del C.1.
116
Fls. 416 – 418 del C.1.
117
Fl. 413 del C.1.
118
Fl. 412 del C.1.
119
Fl. 427 del C.1.
120
Fls. 432 – 433 del C.1.
113
32
33
Radicación No.: AP - 680012331000-2010-00768-02
Actor: Carlos José Slebi Paz.
Santander. En la respuesta, la apoderada del instituto afirmó, en primer lugar, que el
Municipio de Piedecuesta no entregó la información cartográfica digital, por lo cual en
los productos que se entregaron no se encontraba este municipio; en segundo lugar,
manifestó que la financiación del proyecto fue conjunta entre todas las entidades que
participaron en el Convenio; y por último, que el municipio de Piedecuesta no le ha
solicitado al Ingeominas el reintegro del dinero que aportó.
2.30. Obra en el expediente la respuesta del Secretario General (E) de la Corporación
para la Defensa de la Meseta de Bucaramanga122, al oficio No. 0008 del 30 de
septiembre de 2011123, enviado por el Tribunal Administrativo de Santander. En la
respuesta el Secretario General (E) se limitó a anexar, entre otros, los siguientes
documentos:
 Informe bajo la gravedad del juramento124, rendido por la Directora general de la
CDMB, el 27 de octubre de 2011.
 Certificación expedida por el Subdirector de Gestión Ambiental Urbana
Sostenible de la CDMB125, el 18 de octubre de 2011.
 “INFORME AL COMITÉ OPERATIVO INTERINSTITUCIONAL Nº 2 PERÍODO 1
DE JUNIO AL 31 DE AGOSTO DE 2006.”126, realizado por la Subdirección de
Amenazas Geológicas y Entorno Ambiental de Ingeominas.
 Un CD denominado “INFORMES INGEOMINAS”127
2.31. Obra en el expediente la respuesta del Secretario de Planeación Municipal de
Piedecuesta128, al oficio No. 00011 del 30 de septiembre de 2011129, enviado por el
Tribunal Administrativo de Santander.
5. Del interés colectivo a la Moralidad Administrativa
La moralidad administrativa hace parte del enunciado de derechos o intereses
colectivos susceptibles de ser protegidos a través de la acción popular, al tenor de lo
establecido en el artículo 88 de la Constitución Política y del artículo 4 (literal b) de la ley
472 de 1998. Sin embargo, cabe recordar que la ley 472 no trajo definición alguna
Fls. 348 – 349 del C.1.
Fls. 432 – 433 del C.1.
123
Fls. 340 – 341 del C.1.
124
Fls. 433 – 434 del C.1.
125
Fl. 435 del C.1.
126
Fls. 446 – 497 del C.1.
127
FL. 497 A del C.1.
128
Fls. 498 – 499 del C.1.
129
Fl. 343 del C.1. En el cual se lee: “[…] certifique lo siguiente: Que manejo se le ha dado al proceso de
zonificación de la amenaza por movimientos en masa en el Municipio de Piedecuesta. […]”
121
122
33
34
Radicación No.: AP - 680012331000-2010-00768-02
Actor: Carlos José Slebi Paz.
acerca de la moralidad administrativa, a pesar de que en los antecedentes de la misma
se advierte que hubo intención de hacerlo130.
Con el fin de definir la moralidad administrativa y así establecer el objeto de protección
de las acciones populares, la jurisprudencia de esta Corporación ha desarrollado una
intensa construcción conceptual a partir del análisis de sus relaciones con la legalidad,
así como con fenómenos como el de la corrupción, la mala fe, la ética, el recto manejo
de bienes y recursos del Estado y la lucha contra propósitos torcidos o espurios, entre
otros131.
Ahora bien, lo cierto es que el Consejo de Estado también ha resaltado la dificultad de
definir en abstracto la noción de moralidad administrativa, ante lo cual se ha establecido
que su alcance y contenido será determinado por el Juez en el caso concreto “de
conformidad con las condiciones fácticas, probatorias y jurídicas que rodean la
supuesta vulneración o amenaza endilgada”132.
Por otra parte, resulta importante señalar que a la luz de la Constitución Política, la
moralidad administrativa ostenta naturaleza dual. En efecto, funge como principio de la
función administrativa (Constitución Política, artículo 209 y ley 489 de 1998, artículo 3) y
como derecho colectivo. En el primer caso, esto es como principio, orienta la producción
normativa infra-constitucional e infra-legal a la vez que se configura como precepto
interpretativo de obligatoria referencia para el operador jurídico; y como derecho o
interés colectivo, alcanza una connotación subjetiva, toda vez que crea expectativas en
la comunidad susceptibles de ser protegidas a través de la acción popular, y así lo ha
reconocido esta corporación en fallos anteriores133.
Así las cosas, la jurisprudencia constitucional y contencioso administrativa ha señalado
que el derecho colectivo a la moralidad administrativa puede resultar vulnerado o
amenazado cuando se verifiquen varios supuestos.
Cfr. Gaceta del Congreso N° 277 de septiembre 5/95 pág. 1. se la define como: “derecho que tiene la comunidad a
que el patrimonio público sea manejado de acuerdo a la legislación vigente, con la diligencia y cuidado propios de un
buen funcionario”. En este sentido véase CONSEJO DE ESTADO. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección
Tercera. Sentencia de octubre 16 de 2007, Exp. 19001233100020050098001, C.P.: Ramiro Saavedra Becerra.
131
CONSEJO DE ESTADO. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Sentencia de 21 de febrero de
2007, Exp. 76001-23-31-000-2005-00549-01.
132 Véase, entre otras sentencias, CONSEJO DE ESTADO. Sala de los Contencioso Administrativo. Sección
Tercera. Sentencia de 16 de mayo de 2007, Exp. AP 2002-2943, C.P.: Ramiro Saavedra Becerra y CONSEJO DE
ESTADO. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Sentencia de 2 de septiembre de 2009.
133 En este sentido véase CONSEJO DE ESTADO. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera.
Sentencia de 21 de febrero de 2007, Exp. 76001-23-31-000-2005-00549-01 y Sentencia de 2 de septiembre de 2009.
130
34
35
Radicación No.: AP - 680012331000-2010-00768-02
Actor: Carlos José Slebi Paz.
En primer lugar, resulta necesario que se pruebe la existencia de unos bienes jurídicos
afectados y su real afectación. Al entender de esta Sala dichos bienes jurídicos
comprenderían la buena fe, la ética, la honestidad, la satisfacción del interés general, la
negación de la corrupción, el interés general, entre otros; y habrá lugar a que se
configure de forma real su afectación, si se prueba el acaecimiento de una acción u
omisión, de quienes ejercen funciones administrativas, con capacidad para producir una
vulneración o amenaza de dichos bienes jurídicos, que se genera a causa del
desconocimiento de ciertos parámetros éticos y morales sobre los cuales los asociados
asienten en su aplicación”134.
Al respecto, la Corte Constitucional ha establecido que la moralidad administrativa no se
predica únicamente del “fuero interno de los servidores públicos sino que abarca toda la
gama del comportamiento que la sociedad en un momento dado espera de quienes
manejan los recursos de la comunidad y que no puede ser otro que el de absoluta
pulcritud y honestidad”135.
En segundo término, la jurisprudencia constitucional y contencioso administrativa han
reiterado que la vulneración a la moralidad administrativa supone generalmente el
quebrantamiento del principio de legalidad136. En este sentido, el Consejo de Estado ha
establecido que:
“(…) En efecto, cuando se habla de moralidad administrativa, contextualizada en
el ejercicio de la función pública, debe ir acompañada de uno de los principios
fundantes del Estado Social de Derecho, como lo es el de legalidad, que le
impone al servidor público o al particular que ejerce función administrativa, como
parámetros de conducta, además de cumplir con la Constitución y las leyes,
observar las funciones que le han sido asignadas por ley, reglamento o contrato,
por ello en el análisis siempre está presente la ilegalidad como presupuesto sine
Ibídem. “Así las cosas, la moralidad administrativa entendida como derecho colectivo permite censurar la
actividad de la administración pública o de los particulares en ejercicio de función pública, puesto que el juicio en
estos eventos se relacionará con el respeto por los parámetros éticos que, desde la perspectiva de los principios,
valores y reglas constitucionales y legales, deben regir el cumplimiento de la función pública. En esa perspectiva, no
corresponderá al juez de la acción popular imponer una postura subjetiva o individual de la moralidad, sino que,
conforme a la multiplicidad de principios y valores reconocidos expresamente a lo largo del texto constitucional,
junto con el sentido común (sensus communis), definir si en el caso concreto se vulneró o trasgredió el derecho.”
3
CORTE CONSTITUCIONAL. Sentencia C-046 de 1994. M.P.: Eduardo Cifuentes Muñoz.
136 CORTE CONSTITUCIONAL. Sentencia SU-913 de 2009. M.P.: Juan Carlos Henao Pérez. CONSEJO DE
ESTADO. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Expediente AP-166 de 2001.
134
35
36
Radicación No.: AP - 680012331000-2010-00768-02
Actor: Carlos José Slebi Paz.
qua non, aunque no exclusivo para predicar la vulneración a la moralidad
administrativa.”137.
Por último, la jurisprudencia ha reiterado que la vulneración de la moralidad
administrativa coincide con “el propósito particular que desvíe el cumplimiento del
interés general al favorecimiento del propio servidor público o de un tercero”138, noción
que sin duda se acerca a la desviación de poder139.
5. Análisis del caso concreto
La Sala entra a verificar si el acervo probatorio que se acaba se reseñar, denota el
afirmado incumplimiento en la entrega del estudio definitivo para la zonificación de la
amenaza por movimientos en masa de algunas de las laderas de los municipios
demandados. Para la efecto, lo primero que procede a constatar es cuáles eran las
obligaciones adquiridas por el INGEOMINAS, que se encuentran en la cláusula
séptima del convenio interadministrativo 058 de 2005, en cuyo texto se lee:
“[…] son obligaciones del INGEOMINAS las siguientes: a) Aportar la información no restringida
y la tecnología de la cual dispone para el desarrollo del proyecto. B) Guardar la reserva sobre el
contenido de los actos que la CDMB, Municipio de Bucaramanga, Municipio de Floridablanca,
Municipio de Girón y Municipio de Piedecuesta, les confíe y pongan a su disposición para la
ejecución del objeto del convenio. C) Entregar a la CDMB, Municipio de Bucaramanga,
Municipio de Floridablanca y(sic) Municipio de Girón y Municipio de Piedecuesta, los siguientes
productos: Producto1 Mapa (ilegible)eomorfológico escala 1:5.000, Producto 2 Mapa de
Unidades Geológicas Superficiales escala 1:5.000, Producto 3 Mapa de Cobertura Vegetal y
Uso Actual del Suelo escala 1:5.000, Producto 4 Mapa de inventario de deslizamientos escala
1.5.000 Producto 5 Mapa de Amenaza por Movimientos en Masa escala 1:5.000.
137
Estos
CONSEJO DE ESTADO. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Sentencia de 21 de febrero de
2007. Exp. 35501 y CONSEJO DE ESTADO. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Cuarta. Sentencia de
31 de mayo de 2002. “Toda vez que como se dejó anotado, por tratarse de una norma abierta, cuya aplicación al
caso concreto se deriva de la interpretación que sobre ésta efectúe el juez atendiendo los principios generales del
derecho y la justificación de la función administrativa, esta Sala estima que para que se concrete la vulneración de
la ‘moralidad administrativa” con la conducta activa o pasiva, ejercida por la autoridad o el particular, debe existir
una trasgresión al ordenamiento jurídico, a los principios legales y constitucionales que inspiran su regulación,
especialmente a los relacionados con la Administración pública”
138 CONSEJO DE ESTADO. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Sentencia de 26 de enero de
2005. Expediente AP-03113. “En consecuencia y tratándose de trasgresiones contra el derecho colectivo a la
moralidad administrativa, el comportamiento de la autoridad administrativa o del particular en ejercicio de función
administrativa, debidamente comprobado y alejado de los propósitos de esta función, e impulsado por intereses y
fines privados, propios o de terceros, tiene relevancia para efectos de activar el aparato judicial en torno a la
protección del derecho o interés colectivo de la moralidad administrativa”
139
CONSEJO DE ESTADO. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Sentencia de 4 de noviembre
de 2004, Exp. AP-2305- 01. C.P. Ricardo Hoyos Duque. En el mismo sentido, véase sentencia del 6 de octubre de
2005, Exp. AP-2214. C.P.: Ruth Stella Correa.
36
37
Radicación No.: AP - 680012331000-2010-00768-02
Actor: Carlos José Slebi Paz.
productos serán entregados en (1)Una copia en papel original y (1) copia de los formatos
digitales nativos y acrobat” .
De otra parte,
la entrega de estos productos debía realizarse en siguiente forma,
establecida en la cláusula cuarta del referido convenio que reza:
“El presente Convenio tiene una duración de 16 meses contados a partir de la fecha de la firma
del Acta de iniciación, distribuidos de la siguiente manera: 14 meses para la ejecución de los
estudios, 1 mes para la revisión por parte de la CDMB y los municipios Bucaramanga, Girón,
Floridablanca y Piedecuesta y (sic) 1 mes para realizar las correcciones por parte de
INGEOMINAS y la divulgación y socialización de los resultados. El Acta de inicio se firmará
una vez INGEOMINAS haya recibido el pago del anticipo. La Vigencia del presente Convenio
será por el plazo de duración y 4 (cuatro) meses más. El plazo de ejecución se contará a partir
de la firma del Acta de Inicio”.
Además, se acreditó en el plenario que el acta de iniciación del convenio se suscribió el
día 7 abril de 2006. No obstante, las partes contratantes mediante acta aclaratoria del
8 de mayo de 2006, pusieron de presente que por cuanto el anticipo que se entregó a
INGEOMINAS se realizó el 8 de mayo de 2006, y la cláusula cuarta establecía que el
acta de inició se firmaría una vez que el INGEOMINAS hubiese recibido el pago del
anticipo; determinaron entonces: “Fijar el día ocho de Mayo de dos mil seis,
(08/05/2006) como nueva fecha de inicio de las actividades objeto del convenio.”
Para verificar el alegado incumplimiento se requiere constatar en primer lugar si las
entregas de los estudios se realizaron en los tiempos previstos; y en un segundo
momento, si lo entregado contenía el cumplimiento de las obligaciones adquiridas por
el INGEOMINAS.
De acuerdo con lo anterior los 14 meses previstos en Convenio vencían el día 8 de julio
de 2007 y obra en el expediente constancia de que, pese a que el oficio remisorio del
estudio, tiene como fecha el 6 de julio del referido año, el mismo fue recibido por la
CDMB el 11 de julio de 2007. El simple cotejo entre las fechas previstas en el convenio
interadministrativo de marras y la entrega del estudio, muestra que hubo un
incumplimiento en la primera entrega del referido estudio.
37
38
Radicación No.: AP - 680012331000-2010-00768-02
Actor: Carlos José Slebi Paz.
Resalta la Sala que el incumplimiento no se produjo solamente por parte del
INGEOMINAS; existe prueba dentro del expediente que el interventor del convenio,
envío el 13 agosto de 2007 el acta suscrita por el comité técnico supervisor del
convenio,
con
las
observaciones pertinentes.
Lo
anterior
muestra
que
las
observaciones fueron entregadas 2 días después de vencido el término del mes
previsto para realizarlas.
Ahora bien, resta constatar si las correcciones fueron entregadas por el INGEOMINAS
dentro del mes que se había convenido para realizarlas. Al respecto se observa que
obran en el plenario, aportado por el actor popular, el oficio con el cual se remiten, al
Subdirector de Conservaciones de Suelos de la CDMB, a su vez interventor de
convenio, las correcciones por parte del INGEOMINAS. Este documento fue entregado
el 7 de septiembre de 2007, y que fue aportado por la parte actora en la demanda, por
tanto, constituye plena prueba en su contra. Aunque no es legible por quién fue recibido
el mencionado documento, frente al actor popular acredita que las correcciones fueron
entregadas dentro de los términos previstos en el contrato.
Procede ahora la Sala a verificar si hubo incumplimiento en cuanto al contenido de la
prestación. Para el efecto se mirará en qué consistieron las
observaciones que
realizaron la Corporación para la Defensa de la Meseta de Bucaramanga y los
municipios demandados.
Al respecto se constata que en escrito en que se presentaron las observaciones, de
fecha 13 de agosto de 2007, se requirió el cumplimiento de los objetivos específicos
previstos en el convenio, concretamente la entrega de los mapas en formato análogo, y
recomendar alternativas para reducción de los riesgos en sectores críticos.
De otra parte, se pidió
también que se aportaran
las aplicaciones y desarrollos
informáticos realizados dentro del proceso de análisis, conforme a un acuerdo que se
había realizado con la Doctora Gloria Lucía Ruiz Peña funcionaria de INGEOMINAS.
38
39
Radicación No.: AP - 680012331000-2010-00768-02
Actor: Carlos José Slebi Paz.
Se pidió igualmente que se explicaran precisiones cartográficas en las distintas zonas y
justificar las diferencias en los resultados obtenidos; que se explicara la metodología
aplicada
para definir la zonificación de amenaza, incluyendo
varios escenarios
posibles; se pidió también que se entregara informe de los resultados obtenidos en los
piezómetros e inclinometros; que se realizaran informes con niveles de precisión,
exactitud y tolerancia de la cartografía temática; y finalmente, que se presentara
recomendación del estudio teniendo en cuenta los usos del suelo.
A estas recomendaciones
el
INGEOMINAS respondió el 16 agosto siguiente,
advirtiendo que se tomaría los 30 días que le otorgaba el convenio para responder; y el
7 de septiembre del 2007, entregaron el informe final del convenio en formato análogo,
según se desprende del documento aportado con la demanda, y que por tanto hace
plena prueba contra la parte actora, máxime si se tiene presente que el actor lo
confiesa en el hecho octavo de la demanda, cuando afirma: “Según el oficio del 07 de
Septiembre de 2007, El Ingeominas le dice a la CDMB que hace entrega del Informe
final”.
Con posterioridad, el 16 de octubre de 2007, cuando ya se habían vencido los términos
previstos en el convenio, la CDMB, a través del subdirector de conservación de suelos,
quien es el interventor del convenio, presenta nuevas observaciones que se
esquematizan así: estructurales, de contenido y de forma.
Entre las primeras se solicitaba indicar, respecto de las zonas en las que se habían
definido amenazas,
si aquellas eran altas o muy altas, y si eran mitigables o no
mitigables; que se dijera qué función tendrían las obras de mitigación; y que se
efectuaran recomendaciones sobre predios afectados por el actual estudio.
Dentro de las segundas , esto es, las observaciones de contenido especifico, se pedía
revisar los resultados obtenidos en algunas zonas específicas, e indicar respecto de
algunas de ellas, las que resultaban afectadas, que se expresara si las mismas eran
mitigables.
39
40
Radicación No.: AP - 680012331000-2010-00768-02
Actor: Carlos José Slebi Paz.
A lo anterior el INGEOMENIAS respondió que la mitigabilidad se predica del riesgo y
no de las amenazas; y que los riesgos son mitigables o no, dependiendo de factores
políticos y económicos, aspectos que son ajenos a la naturaleza técnica de esta
entidad.
Sobre las recomendaciones de usos de suelos, se afirma que son tareas de cada uno
de los municipios; a propósito del análisis detallado de sitios puntuales, no se cumpliría
por exceder el alcance del estudio.
Ahora bien, constatado que existió un incumplimiento de la cronología prevista en el
convenio, procede la Sala a verificar si también pudo constituirse un incumplimiento
temático en el contenido del estudio; para el efecto, basta contrastar lo solicitado en el
oficio de 13 de agosto de 2007, con las obligaciones expresamente contraídas en el
convenio 058 de 2005.
Sobre el particular observa la Sala que el requirimiento de entregar el estudio en
formato análogo, fue cumplido el 7 de septiembre de 2007, según lo acredita el oficio
de tal fecha obrante a folio 45 c.1, aportado por el mismo actor popular adjunto a la
demanda y respecto del cual, pese a que en el citado hecho de octavo de libelo
manfiestó:
“SE
PUEDE
PROBAR
QUE
HICIERON
CASO
OMISO
A
LAS
OBSERVACIONES DEL COMITÉ SUPERVISOR DE LA CDMB (No corrigieron)”; no
aportó ninguna prueba que sostuviera esta manifestación.
A propósito de las recomendaciones de obras para reducir el riesgo, la Sala no
encuentra en la cláusula séptima,
adquiridas por el
en el apartado que contiene las obligaciones
INGEOMINAS, que se haya establecido una obligación de esa
naturaleza. Este aspecto se encuentra en la cláusula 2 que contiene los objetivos
específicos del convenio, en el literal e. Así las cosas, es evidente que estos objetivos
específicos, calificados así por las partes contratantes, no pueden constituirse como
obligaciones asumidas unilateralmente por una de ellas, en este caso por
INGEOMINAS, como lo pretende el actor. Lo mismo sucede con las observaciones
hechas sobre las posibilidades para recomendar medidas alternativas y uso de suelos.
En cuanto atañe al aporte de aplicaciones informáticas, si bien se observa que en la
cláusula segunda del convenio interadministrativo se pactó una obligación de ese
40
41
Radicación No.: AP - 680012331000-2010-00768-02
Actor: Carlos José Slebi Paz.
talante; no es menos cierto, que las aplicaciones informáticas concretas que se piden,
hacen referencia a una supuesta reunión con una funcionaria de INGEOMINAS, de la
cual no se tiene prueba alguna. Visto lo anterior, al parecer se trató de una modificación
al contenido de un contrato estatal, que para tenerlo por existente tendría que haber
cumplido la solemnidad del escrito.
Sin embargo, aun en el evento en que tal modificación hubiese sido acreditada, la Sala
observa que la no entrega de tales aplicaciones informáticas, en aquel momento de la
ejecución del convenio, no implicaba un incumplimiento del mismo, estaba previsto
dentro de las potenciales vicisitudes del éste, y por ello se previó el término para hacer
observaciones, como en efecto se hicieron.
Si bien el actor popular manifiestó un hecho indefinido, consistente en que el
INGEOMINAS no cumplió sus obligaciones, circunstancia que, prima facie, trasladaría
la carga de la prueba a esta entidad; la Sala constata que fue el mismo actor popular
quien aportó el oficio del 7 de septiembre de 2007, mediante el cual se entregó el
informe final, esto es, con las correcciones. Aunque el contenido de ese informe no
obra dentro del expediente como prueba directa del cumplimiento, se tiene que en las
segundas observaciones realizadas una vez vencido el término de vigencia del
contrato, esto es, el 16 octubre de 2007, no se insiste en los mismos requerimientos,
sino en otros diversos, de donde válido es colegir que las observaciones hechas en el
escrito del 13 de agosto de 2007 fueron cumplidas.
Ahora bien, en la medida en que las observaciones hechas el 16 de octubre 2007 son
de contenido diverso a las realizadas durante el término de ejecución del contrato; el
cumplimiento o incumplimiento por parte del INGEOMINAS de estas últimas, resulta
ajeno por completo al objeto del convenio interadministrativo que dio lugar a este
proceso de acción popular; por lo tanto, la negativa de INGEOMINAS a atenderlas no
puede considerarse como incumplimiento del mismo.
Como corolario de lo anterior, la Sala determina que si bien hubo un incumplimento en
la cronología prevista en el convenio interadministrativo suscrito entre el INGEOMINAS
y los municipios demandados, el mismo no constituye una vulneración a la moralidad
administrativa, conforme a los lineamientos que la Corte Constitucional y esta
41
42
Radicación No.: AP - 680012331000-2010-00768-02
Actor: Carlos José Slebi Paz.
Corporación han hecho de este interés colectivo, en la medida en que las entregas
extemporáneas de los informes y las observaciones, no denontan per se, un propósito
particuar de desviar el cumplimiento del interés general para favorecer a un servidor
público o a un tercero en particular; o como lo manifestó el actor en los alegatos de
conclusión, que constituya una “finalidad perversa”, pues de las pruebas obrantes en el
proceso no se evidencia tal perversidad.
Por ultimo, en relación con la falta de liquidación del convenio interadministrativo, que
también es alegado por el actor popular como un hecho constitutivo de vulneración de
la moralidad administrativa; la Sala constata que dicha liquidación no se ha hecho por
la divergencia de criterios técnicos entre la Corporación para la Defensa de la Meseta
de Bucaramanga
y el INGEOMINAS, sobre las observaciones hechas por dicha
Corporación, cuando el término de ejecución del contrato ya había expirado; conducta
que bien podría constituir incumplimiento de la legalidad administrativa; pero no resulta
contraria a la moralidad que se exige a los funcionarios de la administración.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo,
Sección Tercera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de
la ley,
RESUELVE
PRIMERO: CONFÍRMASE la Sentencia de primera instancia proferida por el Tribunal
Administrativo de Santander, el 14 de mayo de 2013, por las razones expuestas en la
parte considerativa de esta providencia.
SEGUNDO:
Ejecutoriada esta providencia devuélvase el expediente al Tribunal de
origen.
Cópiese, notifíquese, publíquese y cúmplase,
ENRIQUE GIL BOTERO
Presidente de la Sala
42
43
Radicación No.: AP - 680012331000-2010-00768-02
Actor: Carlos José Slebi Paz.
OLGA MÉLIDA VALLE DE DE LA HOZ
Consejera
JAIME ORLANDO SANTOFIMIO GAMBOA
Consejero Ponente
43