EL CENTRALISMO JUDICIAL, UN OBSTÁCULO AL FEDERALISMO I.- Orígenes del Federalismo

EL CENTRALISMO JUDICIAL, UN OBSTÁCULO AL FEDERALISMO
I.- Orígenes del Federalismo
Aunque el Estado federal en nuestro país tiene acta de nacimiento, (la
Constitución de 1824), encontramos algunos antecedentes autóctonos, además
de los conocidos en el extranjero. En efecto, algunos estudiosos del tema
(Gamas Torruco; 1975, Carpizo, 1994 ) reconocen como parte de nuestra
tradición federalista las diputaciones provinciales a las Cortes de Cádiz, y aún en
cierta organización de los pueblos de la meseta del Anáhuac. Sin embargo, el
sistema federal adoptado por los Estados Unidos de América, por su estructura,
sistematicidad y su definición, debió ser el modelo que inspiro a los
constitucionalistas mexicanos en nuestros inicios como país independiente.
Prueba de ello, son los diversos artículos de nuestra Carta Magna que no
difieren mucho de los relativos de la Constitución norteamericana.
Sin embargo, no cabe duda que esta estructura estatal mexicana ha adquirido
características propias derivadas de su práctica y de nuestra idiosincrasia. Así,
aunque aceptáramos que nuestro sistema federal es la adaptación del modelo
norteamericano, debe destacarse que desde su inicio, se revelaron (¿o
rebelaron?) diferencias entre las que sobresale una fuerte resistencia de los
poderes centrales a conceder y aún a aceptar el ámbito de competencia de las
entidades federativas. Esta resistencia, que puede ser común a todos los
estados que han adoptado este esquema, y que se revela con mayor fuerza en
el nuestro, (producto de siglos de práctica del centralismo español), ha perneado
en los demás aspectos de la vida de nuestro país. En efecto, los vicios del
centralismo aún los encontramos al copiar las instituciones federales (códigos
civiles, penales, fiscales e institutos y códigos electorales...); cuando no
queremos o tenemos temor de ejercer las atribuciones que se nos concede a las
entidades federativas en la Carta Magna ( nada impide que, por ejemplo,
podamos instaurar el senado en los estados ); cuando en el orden administrativo
esperamos beneficios del centro; cuando en las Universidades de los Estados
copiamos tal cual los planes y programas de estudio de la U. N. A. M. En fin, los
ejemplos
podrían
ser
abundantes,
sin
embargo,
conviene
por
ahora
aproximarnos al análisis de la norma básica del sistema de distribución de
competencias para constatar después si existe alguna preeminencia de un orden
sobre el otro.
II.- El Reparto de Competencias
LOS DOS ORDENES.- Diversos artículos de la Constitución Política de los
Estados Unidos Mexicanos son los que establecen y definen el sistema federal,
nos referiremos, por su importancia al 40, 41 y 124; En primer lugar, el artículo
40 establece como “...voluntad del pueblo mexicano constituirse en una
República representativa, democrática, federal, compuesta de estados libres y
soberanos en todo lo concerniente a su régimen interior; pero unidos en una
Federación establecida según los principios de esta ley fundamental”. Por su
parte, el numeral 41 de nuestra Carta Magna dice que el pueblo ejerce su
soberanía por medio de los Poderes de la Unión, en lo que les competa, y por
los de las entidades federativas, en lo correspondiente a sus regímenes
interiores, conforme a lo establecido en la Constitución Federal y las particulares
de los estados. (Cuestión digna de otro análisis académico sería el dilucidar si
es autonomía o soberanía), Definida así la existencia de dos ordenes, por ahora
conviene hacer una breve referencia al sistema de reparto de competencias
entre la federación y los Estados.
LA REGLA DEL ARTÍCULO 124.- Conforme al artículo 124 de la constitución
política de los estados unidos mexicanos
“Las facultades que no están
expresamente concedidas por esta constitución a los funcionarios federales, se
entienden reservadas a los estados”
este artículo es de los pocos que
conservan su texto original aún vigente, le corresponde al artículo 6-2ª de la
Constitución de los Estados Unidos de América, aunque este último fue motivo
de una enmienda en donde se eliminó la palabra expresamente. La distribución
de competencias establecida en nuestro artículo 124 es en apariencia, clara y
bien definida; sin embargo, en la teoría, (Tena, derecho constitucional, 1998;
Carpizo, los derechos del pueblo mexicano; etc.,) y con mayor grado en la
práctica, resulta complicada y confusa, pues a esta regla de facultades expresas
y reservadas hay que agregarle:
A) Las prohibiciones a las entidades federativas, sean absolutas o relativas,
consignadas en los artículos 117 y 118;
B) Las facultades implícitas del gobierno federal definidas en la fracción XXX
del numeral 73 de la carta magna; las que, dicho sea de paso, abren las
puertas para una muy amplia facultad al poder legislativo federal, por lo que
más bien deberían llamarse facultades para ampliación;
C) Las facultades concurrentes: artículos 73, fracción XXIX-C; 73, frac. XXIX-G;
3, frac. VIII; 73, frac. XXV; 73, frac. XXIII, en relación con el Art. 21; 73, frac.
XXIX-I; 73, frac. XXX-J; 73, frac. XVI, en relación con el Art. 4; 73, fracción
XVII, y 26, párrafos II y III, en relación con el 73, frac. XXIX-D;
D) Facultades coincidentes; articulo 73, fracción VII; 104, frac. I; 107, frac. XII, y
117, parte in fine.
E) Las facultades asumidas: Art. 116, frac. VII y Art. 18;
F) Facultades de atracción; Art. 73, frac. XXI;
G) Las facultades municipales, en el artículo 115;
H) Facultades estatales expresas: Art. 71, frac. III; 135 y 73, frac. III; 115, fracs.
I y III; 132; 5 y 121, frac. V; 27, p. quinto; 17, 18; 27, p. noveno, fracc. VI; 27,
p. noveno, fracc. XVII; 102-B, 109; 113, 116, frac. IV; 116, frac. V; y 116,
frac. VIII.
El sistema de reparto de competencias entre el orden Federal y el
correspondiente a los Estados, que nuestra Constitución Federal define en los
artículos 124 y 116, entre otros, permite a estos últimos establecer su propio
ámbito jurídico interno. De acuerdo con el citado artículo 116, las Entidades
Federativas deben observar en su organización interna, las bases que se
establecen en este precepto, que deben ser desarrolladas por las Constituciones
particulares de los Estados; las que para este caso, adquieren el carácter de
reglamentarias de la Federal. En todo aquello que no es determinado por la
Norma Constitucional Federal, las Entidades Federativas están facultadas, de
conformidad con el ante citado artículo 124, a definir y desarrollar las
instituciones, materias y temas que estimen pertinentes.
Entendimiento del Sistema Federal en Nuestros Días
I.- El Acaparamiento de Atribuciones por los Poderes de la Federación
A pesar de lo expresado en el párrafo precedente, la regla del 124 representa un
elemento valioso para que las entidades federativas puedan ejercer en su
amplitud su soberanía (o autonomía); hace falta ese sentimiento (o percepción
del federalismo, posiblemente derivado de una tradición que carecemos) del que
en ocasiones se habla en la doctrina y en los discursos políticos; Debe dejarse
por un lado la pasividad que ha sido nota común en las entidades federativas y
que ha permitido que la regla del 124 llegue a ser entendida exactamente al
revés de cómo realmente es. En efecto, en la práctica pareciera que la regla
dice: Las facultades que no están expresamente concedidas por esta
Constitución a los funcionarios de los Estados, se entienden reservadas a los
federales, pues si observamos las reformas a la Constitución Federal (Elisur
Arteaga,
Derecho
Constitucional,
instituciones
federales,
estatales
y
municipales, tomo I) cada vez se amplía el ámbito de las instituciones y
funcionarios federales y se reduce el de los Estados.
II.- El Retorno del Federalismo
Es verdad que en un país, la toma de decisiones por las autoridades del centro
en aspectos que incumben a las provincias, se encuentran viciados por el
desconocimiento que esas autoridades tienen de la problemática de la región de
que se trate. Esto se agrava en aquellos estados cuyo territorio, como el nuestro,
es extenso y las diversas regiones o provincias presentan rasgos diferentes que
se traducen en problemáticas distintas. En efecto, nadie mejor que quienes se
encuentran en contacto directo con su realidad, circunstancias, condiciones,
entorno, etc., pueden plantear las posibles soluciones a su problemática, que
generalmente es distinta a las demás regiones del país. El espíritu del sistema
federal para otorgar solo facultades expresas a los órganos federales, tiene
como base entre otras, la idea de que deben ser las entidades federativas, en
uso de sus facultades reservadas las que resuelvan o aporten soluciones a su
realidad, empleando para ello los medios que el sistema jurídico le permite. Este
es uno de los argumentos con los que se fundamenta el sistema federal y que
no ha sido comprendido por los poderes centrales.
Federalismo y Administración de Justicia
I.- El Amparo, Instrumento del Centralismo
Proyectado originalmente (Art. 63 de la Constitución de Yucatán de 1841) como
un instrumento de los tribunales de los Estados “...sobre la base de que estos
estarían en mejores condiciones de materializar con mayor certeza el principio
de prontitud de la justicia...” Emilio del Rio Pacheco, en El retorno de la facultad
de amparar a los Tribunales Superiores de Justicia de los Estados, Revista A B
Z, marzo del 2001, manifiesta que el juicio de amparo ha servido eficazmente
como un elemento de los poderes centrales en su afán de monopolizar la
administración de justicia en México. Esta estrategia se inició con el argumento
de que para mantener la integridad del territorio nacional y la unidad de la
Nación, era necesario impedir la aplicación de aquellas leyes que vulneraran los
derechos del hombre, aserto que en el estado de constante caos en que vivió
nuestro convulsionado país en el siglo XIX tal vez se justifique. Sin embargo, en
las circunstancias actuales, donde se da la curiosa paradoja de que, por una
parte se habla de un proceso de globalización y por la otra se reivindica el
derecho de etnias o grupos humanos a mantener sus diferencias, no cabe duda
que debe replantearse y regresar a los Estados la facultad de revisar su propia
Constitución y la constitucionalidad de sus leyes.
En el transcurso de nuestra existencia como país independiente, se observa
claramente un monopolio de los controles constitucionales por parte de las
autoridades jurisdiccionales federales. Este monopolio se ha hecho palpable
principalmente con el juicio de amparo, vigente desde hace tiempo y previsto en
el artículo 103 de la Constitución Federal y en épocas recientes con la acción de
inconstitucionalidad en materia electoral, establecido en el inciso f) de la fracción
II del artículo 105 de la misma norma fundamental. El acaparamiento de los
controles constitucionales por la justicia federal inhibe la justicia local y puede
constituir un detrimento a la soberanía de las Entidades Federativas, a las que
se les ha vedado recientemente, vía jurisprudencial, el control difuso de la
constitucionalidad que establece el artículo 133 de nuestra norma fundamental.
II.- El Retorno de los Tribunales de los Estados a su Función Histórica.
Conforme a la teoría de la división de poderes, consignada primordialmente en
el artículo 49 de la Constitución Federal, el gobierno es ejercido por tres
poderes, legislativo, ejecutivo y el judicial que, en el ámbito de sus respectivas
competencias, tienen como función gobernar a la Nación. Por su parte, los
jueces (en el sentido amplio del término), son guardianes e interpretes finales de
la Constitución, solo intervienen para garantizar el funcionamiento del gobierno
en el marco de las atribuciones que la Constitución les ha conferido. No para
decidir en materias propias de otros poderes, acerca de su acierto, oportunidad y
conveniencia, sino solo ante la invocación del menoscabo de cláusulas,
derechos, declaraciones o garantías constitucionales, y con el fin de contribuir
para que los tres poderes ejerciten sus facultades, en el marco que las
Constitución les ha fijado; En esto los Tribunales Superiores de Justicia de los
Estados tienen la función de contrapeso histórico; empero, la federación, en un
acto de claro de intromisión, negó a los Estados su calidad de soberanos al
vedarles la posibilidad de revisar su propia Constitución y la constitucionalidad
de sus leyes; Por ello, se impone la necesidad de reivindicar para los estados la
facultad de constituirse en tribunales de constitucionalidad e instituir un sistema
integral de justicia estatal.
III. La Supremacía de las Constituciones de las Entidades Federativas
En el orden federal, la supremacía constitucional se perfila en el artículo 133 de
la Carta Magna, en el que, sin lugar a dudas reconoce a la Constitución federal
el carácter de Ley Suprema para toda la Unión federal. En las constituciones de
las Entidades Federativas, se establece la supremacía, en algunos casos
explicita y en otros con menos fuerza semántica.
En el caso de Baja California la constitución local no establece en norma
expresa su supremacía; sin embargo de diversos preceptos se infiere su
carácter supremo para el régimen interior en nuestro Estado. En efecto, de la
lectura de los artículos 4, 112 y 113, se desprende su naturaleza de ley
suprema:
Artículo 4.- El Estado es Libre y Soberano en todo lo concerniente a su régimen
interior, sin más limitaciones que las que establece la Constitución Política de los
Estados Unidos Mexicanos.
Artículo 112.- Esta constitución sólo podrá adicionarse o reformarse con los
siguientes requisitos: Cuando la iniciativa de adición o reforma haya sido
aprobada por acuerdo de las dos terceras partes del número total de diputados,
se enviará ésta a los ayuntamientos…;
Artículo 113.- Esta constitución no perderá su fuerza y vigor, aún cuando por
alguna rebelión o estado grave de emergencia se interrumpa su observancia.
Se comprende así, que la fuerza soberana de esta entidad federativa en todo lo
concerniente a su régimen interior está determinado en un conjunto de normas
de carácter fundamental, que integran la constitución del Estado; esto, aunado a
su inviolabilidad y la exigencia de un procedimiento especial para reformarla,
que exige mayoría calificada, nos da la idea clara de su supremacía.
IV.- La Administración Integral de Justicia por las Entidades Federativas;
Elemento Definitorio del Sistema Federal Mexicano
Si realizáramos un somero análisis de las reformas constitucionales, sin
adentrarnos en las leyes en el caso de las facultades implícitas, nos daríamos
cuenta de que la tendencia ha sido el aumento de las facultades de los poderes
de la Federación (para ser precisos, los centrales). Ahora bien, si es un hecho
indiscutible que existe la necesidad de fortalecer el federalismo y esto solo se
logra si los estados y los municipios asumen las facultades que por abandono o
por el acaparamiento que de ellas han hecho los poderes centrales no han
ejercido, es también cierto que si los tribunales de los estados se convertirán en
verdaderos
Tribunales
de
Constitucionalidad,
y
además
administraran
integralmente sus sistemas de justicia, hasta la última sentencia, el sistema
federal mexicano recibiría un fuerte impulso y posiblemente lograría concretarse.
Sin duda, el hecho de que los estados sentenciaran definitivamente los litigios y
las causas criminales de los habitantes implicaría ciertos riesgos. En efecto, tal
vez algunas entidades tendrían dificultades en administrar la justicia a los
particulares hasta la última instancia; de ello se habla en el punto siguiente.
V.- Los Riesgos de la Administración Integral de Justicia en las Entidades
Federativas
Es un hecho indiscutible corroborado por la experiencia de quien es o ha sido
abogado postulante, que ningún litigante se conforma con la última sentencia del
tribunal de un Estado y que acude siempre a la justicia federal. En este
esquema, el amparo ha jugado un papel relevante en el que los tribunales
federales siempre tienen la última palabra; de allí viene la poca confianza que se
tiene a la justicia local, el poco respeto que los litigantes carentes de ética tienen
para ella. Si los tribunales federales tienen la facultad de revisión sobre la justicia
local, y si la revoca, (como sucede con frecuencia a lo largo y a lo ancho del
territorio nacional) se produce inevitablemente el desprestigio de ésta. Por ello,
consideramos que es el momento de darle la oportunidad a la justicia estatal
para constituirse en administradora integral de la justicia estatal y demostrar que
puede ser tan sólida y eficiente o aún más que la justicia federal. Es también
cierto que el ejercicio de nuevas atribuciones implica el riesgo de cometer
errores y que tal vez se carezca de infraestructura para iniciar el citado sistema
integral de justicia en el ámbito estatal; Sin embargo, aún a costa de estos
riesgos (los que consideramos que con la experiencia se superarán),
consideramos que es prioritario él intentarlo. Los tribunales de los estados no
pueden adquirir prestigio si no se les da la oportunidad. El prestigio se gana, no
se otorga por ley.
Conclusiones
De conformidad con la estructura federal del Estado mexicano, establecida
básicamente en el artículo 40 de la Constitución Federal, y complementada con
diversas normas constitucionales, esencialmente el numeral 124 y los demás
artículos relacionados con este último, origina la existencia de dos órdenes: el
Federal o Nacional, válido para todo el país; y el local, propio de las Entidades
Federativas. A su vez, cada uno de estos ámbitos jurídicos sostiene una
organización derivada de la división de poderes, otorgados a diversas
autoridades, con sus respectivas competencias. Esta organización, en lo que al
orden federal se refiere, se encuentra sustancialmente definida, en los
numerales 50 al 111; y en lo relativo a los ámbitos interiores de los Estados, en
las bases establecidas en el artículo 116, todos de la Constitución Federal y en
sus propias Constituciones locales
El sistema de reparto de competencias entre el orden Federal y el
correspondiente a los Estados, que nuestra Constitución Federal define en los
artículos 124 y 116, entre otros, permite a estos últimos establecer su propio
ámbito jurídico interno. De acuerdo con el citado artículo 116, las Entidades
Federativas deben observar en su organización interna, las bases que se
establecen en este precepto, que deben ser desarrolladas por las Constituciones
particulares de los Estados; las que para este caso, adquieren el carácter de
reglamentarias de la Federal. En todo aquello que no es determinado por la
Norma Constitucional Federal, las Entidades Federativas están facultadas, de
conformidad con el ante citado artículo 124, a definir y desarrollar las
instituciones, materias y temas que estimen pertinentes.
La Constitución, como fundamento de todo orden jurídico, ya sea federal o local,
tiene carácter de suprema, por lo que todos los actos de las autoridades,
federales o locales, respectivamente, deben subordinarse a aquella. Esta
supremacía constitucional se desprende de la naturaleza misma de la
Constitución, la que por ser norma fundamental necesariamente debe ser
suprema, sin que exista norma alguna del sistema que pueda contravenirla, sino
que, por lo contrario, deben definir su contenido de acuerdo a la norma
constitucional. Esta supremacía se hace explícita en el artículo 133 de la
Constitución Federal.
Para poder hablar de un sistema total justicia local, debe fortalecerse el Poder
Judicial del Estado de Baja California, dotándolo de los elementos formales y
jurídicos que permitan el establecimiento de una justicia local integral. Para ello,
el presupuesto destinado al Poder Judicial local debe ampliarse a fin de que se
incremente su estructura material y se logre una justicia pronta y expedita en los
juicios de primera instancia; esto permitirá que el Poder Judicial local, al cumplir
mejor sus funciones básicas, esté en aptitud de emprender tareas relacionadas
con instituciones novedosas, como lo es el control de la constitucionalidad local.
Este fortalecimiento también deberá considerar la capacitación y actualización.
Por esto, deberán abordar un estudio completo de nuestro sistema constitucional
en lo que a estos temas se refiere.
Fuentes Consultadas

Arteaga Nava, Elisur, Derecho Constitucional, Oxford, México, 1999.

Arteaga Nava, Elisur, Derecho Constitucional, Instituciones federales, estatales y
municipales, U. N. A. M, México, 1994.

Carpizo McGregor, Jorge, Estudios Constitucionales, U. N. A. M., México, 1994.

Carpizo McGregor, Jorge, Los derechos del pueblo mexicano; Ediciones del Congreso de la
Unión, México, 1997.

Del Rio Pacheco, Emilio, El retorno de la facultad de amparar a los Tribunales Superiores de
Justicia de los Estados, Revista A B Z, marzo del 2001.

Gamas Torruco; José, El Federalismo Mexicano, Secretaría de Educación pública, México,
1975.

Diccionario Jurídico Mexicano, Instituto de Investigaciones Jurídicas, U. N. A. M., Ed. Porrúa,
México, 1999.

Constitución Mexicana Comentada, Ed. Porrúa, México, 1999.

Tena Ramírez, Felipe, Derecho constitucional, Ed. Porrúa, México, 1998.