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Capítulo 1
Caracterización de los programas de la Alianza para el
Campo de Guanajuato 2002
En este capítulo se describen las características, la evolución, el desempeño y los
tipos de beneficiarios apoyados por los programas de la APC de Guanajuato en el
2002.
1.1. Características de los programas de la APC
1.1.1. Programas y proyectos
De acuerdo a sus objetivos, los programas de la APC han sido diseñados para apoyar
la producción y la productividad de los diferentes productos y especies agropecuarias,
mediante el fomento a la inversión en capital productivo y humano. En este sentido, los
programas operados y evaluados en el estado de Guanajuato durante el ejercicio 2002
fueron los siguientes: Fomento Agrícola: Manejo integral de suelo y agua
(Fertirrigación) y Tecnificación de la producción (Mecanización); Fomento Ganadero:
Recuperación de Tierras de Pastoreo (RTP), Mejoramiento Genético (MGE), Programa
Lechero (LECH), Programa Apícola (API), Desarrollo de Proyectos Agropecuarios
Integrales (DPAI) y Fomento Avícola y Porcícola (FAP).
En el caso de los programas de Desarrollo Rural 2002, fueron implementados con un
nuevo enfoque para una mejor atención a la cadena productiva de valor, apoyando
proyectos productivos integrales. De este modo los tres programas base son:
Programa de Apoyo a los Proyectos de Inversión Rural (PAPIR), Programa de
Desarrollo de Capacidades en el Medio Rural (PRODESCA) y Programa de
Fortalecimiento de Empresas y Organización Rural (PROFEMOR).
Es importante mencionar que en el estado de Guanajuato la operación del PAPIR está
dividida en cuatro áreas que operan y otorgan los diferentes tipos de apoyos:
o
o
o
o
PAPIR Microcuencas: coordinado por la Dirección de Microcuencas. Atiende a
las solicitudes provenientes de las Microcuencas productivas definidas en el
Plan Estatal de Rehabilitación de Recursos Naturales en Cuencas de
Captación. Los apoyos tienen como objetivo fomentar el desarrollo de estas
Microcuencas, impulsando la productividad y la generación de valor a través de
proyectos productivos integrales.
PAPIR Agronegocios: coordinado por la Dirección General de Desarrollo.
Atiende proyectos de inversión, no necesariamente agropecuarios, para crear o
fortalecer microempresas en el medio rural. Se apoyan proyectos como
panaderías, tortillerías, artesanías, textiles, entre otros.
PAPIR Pecuario: coordinado por la Dirección General de Ganadería. Dedicado
a impulsar y mejorar las actividades pecuarias. Apoya proyectos de producción
primaria, mejoramiento genético, generación de valor y transformación, así
como producción de forrajes y aprovechamiento de esquilmos.
PAPIR Mecanización: coordinado por la Dirección General de Proyectos
Emergentes y Mecanización. Los apoyos están dirigidos principalmente a la
adquisición de tractores y equipos para labranza de conservación.
El PRODESCA está dividido en dos componentes principales que son la promoción,
identificación, diseño e implementación de proyectos de desarrollo; y la consultoría y
capacitación a empresas rurales. Este programa, al igual que el PAPIR, fue dividido y
operado por las áreas de Agricultura, Microcuencas y Agronegocios.
La operación del PROFEMOR está también dividido en dos componentes: el
institucional, donde los PSP integran y coordinan los Consejos Municipales de
Desarrollo Rural Sustentable (CDRS) y elaboran los Planes de Desarrollo Municipal; y
el organizacional, donde los PSP atienden a organizaciones de primer nivel con el
objeto de contribuir a su inserción y participación en cadenas productivas de amplia
inclusión social.
1.1.2. Objetivos
El objetivo de los programas de fomento de la APC es lograr la capitalización de los
productores agropecuarios para impulsar la producción y elevar la productividad, a
través de la adopción de nuevas y mejores tecnologías con acceso a una asistencia
técnica profesional, para facilitar la integración y fortalecer el desarrollo de las cadenas
agroalimentarias.
En el marco de la Ley de Desarrollo Rural Sustentable, las políticas y estrategias de
desarrollo rural se orientan a fomentar la capitalización de la unidades de producción
familiar; a promover el manejo sustentable de los recursos naturales, a incorporar
procesos de transformación y agregación de valor, al desarrollo de capacidades en el
medio rural; y a promover y apoyar la participación de los productores y sus
organizaciones, entre otros.
1.1.3. Sinergias, complementariedad y superposiciones entre programas
Los programas de la APC han sido diseñados y estructurados para que puedan
potencializar sus efectos e incrementar sus impactos y resultados a través de la
complementación de ellos mismos. Por los objetivos que persiguen, se pueden
reconocer dos tipos de programas, los que inducen la capitalización de los
productores, y los que fomentan el desarrollo del capital humano.
En el caso de los programas de fomento, es evidente que tienen un mayor enfoque
hacia la capitalización de los productores. Existe una estrecha vinculación entre estos
programas y el Programa de Investigación y Transferencia de Tecnología. En el caso
de los programas de Fomento Ganadero, es importante también la relación que
guardan con el Programa de Salud Animal, ya que este apoya la productividad a
través de las campañas zoosanitarias dirigidas a prevenir y controlar las principales
enfermedades de las especies pecuarias.
Los programas de Desarrollo Rural se complementan ampliamente: la sinergia entre
capital físico, humano y social permite un desarrollo integral de los beneficiarios.
Además, las organizaciones atendidas por el PRODESCA y el PROFEMOR pueden
ser apoyadas por el PAPIR para contribuir a su inserción en eslabones de mayor valor
agregado dentro de las cadenas de valor.
1.2. Población Objetivo y criterios de elegibilidad
La determinación de la Población Objetivo se apega a lo establecido en la Ley de
Desarrollo Rural Sustentable en sus artículos 2º y 9º, así como al Decreto del
Presupuesto de Egresos de la Federación (PEF) 2002, los cuales mencionan en lo
particular que se deberá privilegiar a la población de menos ingresos. Para lo anterior,
la SAGARPA establece tres tipos de productores: Productores de Bajos Ingresos en
Zonas Marginadas (PBIZM), Productores de Bajos ingresos en Transición (PBIT) y
Resto de Productores (RP). De acuerdo a esta clasificación, los PBIZM fueron
atendidos principalmente por el grupo de programas de Desarrollo Rural, atendiendo
en menor escala a los PBIT. Estos últimos, así como los RP fueron atendidos por los
programas de Fomento Agrícola y Ganadero.
Los criterios de elegibilidad para participar en los programas de la APC son los que
establecen las Reglas de Operación 2002. Algunos requisitos complementarios fueron
solicitados a fin de cumplir con la normatividad estatal.
1.3. Evolución de los programas en el Estado
Desde el inicio de la APC, los programas han apoyado el capital físico y el humano. A
través del tiempo los nombres de los programas han cambiado, se han ajustado sus
objetivos, así como las estrategias de implementación, incrementándose los apoyos
enfocados a la generación y agregación de valor.
Tanto los programas de fomento como los de desarrollo rural han experimentado
cambios con el fin de que sus acciones sean congruentes con los presupuestos,
necesidades y la capacidad institucional y operativa del estado. En el año de 1998 se
hacen presentes los términos Atención a la demanda, para responder mejor a las
necesidades particulares de los productores, e Inducción, para incorporar prácticas y
tecnologías que mejoraran los sistemas productivos y fueran susceptibles de aplicarse
en las regiones prioritarias. En 1999 se integró el concepto de Reconversión
productiva, por las dificultades de competencia y de mercado. En 2001 se fortalecieron
los apoyos dirigidos a la producción primaria y a la transformación y agregación de
valor.
Para el 2002 los cambios implicaron una simplificación en la normatividad y la
operación de los programas. En los objetivos generales de las Reglas de Operación
2002, se enfatizó en “Impulsar el establecimiento de los agronegocios en el medio
rural y el fortalecimiento de la competitividad de las cadenas agroalimentarias”. En lo
específico se considera la aplicación de cuatro líneas estratégicas: a) desarrollo de
cadenas productivas, b) desarrollo de territorios regionales, c) promoción a grupos
prioritarios y d) atención a factores críticos, como suelo y agua, entre otros.
1.3.1. Evolución de las metas físicas y financieras de los programas
La evolución del presupuesto ejercido en los programas de la APC muestra, en
general, una tendencia creciente. En los programas de fomento se observa una Tasa
media de crecimiento anual (Tmca), en términos corrientes, de alrededor del 7%, que
en términos reales sería de apenas 0.4%. En los programas de desarrollo rural,
aunque la inversión disminuyó en 2002, el presupuesto ejercido se ha triplicado de
1997 a la fecha.
Con relación al número de beneficiarios atendidos a través del tiempo, existe una
relación directa con los recursos disponibles cada año. El comportamiento es diferente
entre los grupos de programas. Mientras que el grupo de programas de Fomento
Agrícola muestra una disminución en el número de beneficiarios en el 2002, el grupo
de programas de Fomento Ganadero apoyó a un 26% más de los beneficiarios
programados. En el caso de los programas de Desarrollo Rural, hubo crecimiento en el
número de beneficiarios de 1997 a 2000. En los años 2001 y 2002 ha habido una
disminución en el número de productores atendidos. Se prevé, sin embargo, un
crecimiento para el año de 2003. Cabe resaltar que, en el caso de los programas de
desarrollo rural, el aumento en número de beneficiarios no siempre corresponde a un
aumento en los recursos ejercidos. Esto podría ser un reflejo de que a partir de 2001
se prestó una mejor atención a los productores y se incrementó la inversión por
beneficiario.
1.3.2. Inversión de los grupos de programas respecto al total de la APC
El presupuesto asignado para los diferentes grupos de programas de la APC se
distribuyó de la siguiente manera: 39% a Fomento Agrícola, incluyendo los recursos
asignados a los programas de Investigación y Transferencia de Tecnología y Sanidad
Vegetal, 24% a Fomento Ganadero, incluyendo el programa de Salud Animal, y 37% a
Desarrollo Rural.
1.3.3. Número de beneficiarios de los grupos de programas respecto al total de
la APC
El número de productores apoyados en cada grupo de programas de la APC en 2002
fue el siguiente: 8% en Fomento Agrícola, donde se incluye también a los productores
beneficiados por el programa de Investigación y Transferencia de Tecnología, 4% en
Fomento Ganadero y 3% en Desarrollo Rural. Es necesario mencionar que los
programas de Sanidad Agropecuaria representan al 85% de los beneficiarios de la
APC. Para efectos de comparación, si se excluyen estos beneficiarios la distribución
sería la siguiente: 55% de beneficiarios atendidos en Fomento Agrícola, 26% en
Fomento Ganadero y 19% en Desarrollo Rural.
1.3.4 Subsidio promedio real e inversión total por beneficiario de los programas
de la APC
Los subsidios recibidos y la inversión total por beneficiario en los programas de
fomento fue de alrededor de 6,000 pesos. Los beneficiarios de los programas de
Sanidad Agropecuaria recibieron en promedio menos recursos, lo cual se entiende de
acuerdo a las acciones sanitarias de combate y control de plagas y enfermedades que
atienden estos programas. El promedio más alto por beneficiario corresponde al grupo
de programas de Desarrollo Rural, con una inversión de 18,267 pesos.
Cuadro 1.3.4. Subsidio promedio e inversión total por beneficiario de los
programas de la APC 2002 (pesos)
Grupo
de
programas
FA
FG
DR
PSA
PSV
Total APC
Recursos
fiscales
$ 84,225,213
$ 34,623,260
$ 85,944,707
$ 19,761,838
$ 16,821,666
$ 250,731,254
Inversión total
$ 84,815,368
$ 38,774,764
$ 85,958,101
$ 23,365,681
$ 18,967,721
$ 261,236,205
Número
de
beneficiarios
13,833
6,509
4,705
56,203
85,662
179,538
Subsidio
promedio
por
beneficiario
$ 6,089
$ 5,319
$ 18,267
$ 352
$ 196
$ 1,397
Inversión
Total
por
beneficiario
$ 6,131
$ 5,957
$ 18,270
$ 416
$ 219
$ 1,565
Fuente: Informe final de Evaluación de Fomento Ganadero, Guanajuato, 2002.
Los números presentados en este resumen muestran el avance de los programas al
31 de julio de 2003. Se adjuntan como Anexos 1 y 2 los avances físico y financiero al
25 de septiembre de 2003.
1.4. Población beneficiada y tipología de productores
1.4.1. Población beneficiada
La población beneficiada por los programas de la APC se apega a lo establecido en la
Ley de Desarrollo Rural Sustentable en sus artículos 2º y 9º, así como al Decreto del
Presupuesto de Egresos de la Federación (PEF) 2002. Adicionalmente, se
establecieron en las Reglas de Operación de la APC 2002, 16 municipios prioritarios
para la atención de los programas de Desarrollo Rural. Sin embargo, el Consejo
Estatal Agropecuario y de Pesca, amplió la cobertura de estos programas a las
comunidades con mayor índice de marginalidad y a los productores que cumplieran los
requisitos de elegibilidad en los 46 municipios del Estado.
1.4.2. Tipología de productores
Por otra parte, y con la finalidad de poder agrupar a los productores en estratos
homogéneos, se determinó su tipología de acuerdo a características socioeconómicas
equivalentes de escolaridad, valor de cultivos o cabezas de ganado, valor de los
activos y orientación de la producción al mercado.
Los resultados de este análisis se muestran en el cuadro 1.4.2. y el la figura 1.4.2.
Cuadro 1.4.2.1. Tipología de beneficiarios de los programas de la APC
Grupo de programas
FA
FG
DR
Tipo 1
2
18
65
Tipo 2
38
42
64
Tipo 3
125
81
62
Tipo 4
25
80
36
Tipo 5
2
19
2
Fuente: Informes finales de Evaluación de programas de la APC de Guanajuato, 2002.
Figura 1.4.2 Tipología de beneficiarios de los programas de la APC
Tipo 1
Tipo 2
Tipo 3
Tipo 4
Tipo 5
140
120
100
80
60
40
20
0
FA
FG
DR
Fuente: Informes finales de Evaluación de programas de la APC de Guanajuato, 2002.
Del análisis de esta gráfica se desprende que ha habido congruencia con la entrega de
los apoyos. En los programas de fomento, la población beneficiada se ha concentrado
en los tipos 2, 3 y 4. En los programas de Desarrollo Rural, predominan los apoyos en
los tipos 1, 2 y 3.