Informe final, Rosario González

Consultoría de Evaluación de Sostenibilidad del Proyecto PRODERNOA Evaluación de sostenibilidad del Proyecto PRODERNOA. Consultor: Rosario González Laurino. Fecha: 20 de junio de 2012. INTRODUCCIÓN El proyecto PRODERNOA en Argentina, está en fase de terminación, y las autoridades nacionales y las del propio FIDA han acordado rescatar los resultados de esta experiencia, desarrollando consultas a los diversos actores involucrados, a saber: los AF beneficiarios de los instrumentos del proyecto, las autoridades y funcionarios de los gobiernos provinciales involucradas en su implementación directa del mismo en el terreno, las autoridades y funcionarios de la UCAR / MAGyP responsables formales ante el FIDA por el cumplimiento del Convenio de Préstamo, el INTA vinculado al proyecto en su carácter de prestador de servicios de asistencia técnica, otros actores institucionales y privados que por diversas razones han participado del proyecto. El presente trabajo se realiza a solicitud del Programa FIDA MERCOSUR CLAEH entre el 10 mayo y el 20 de junio de 2012. La metodología para llevar adelante las actividades así como el ordenamiento de los temas a analizar y la síntesis de sus resultados ha sido solicitada al Programa FIDA MERCOSUR CLAEH por parte de la UCAR. Las consultas fueron concretadas mediante la realización de entrevistas (a nivel central y en 2 provincias de la región NOA de Argentina) a los referentes correspondientes de cada uno de los públicos reseñados por parte de la UCAR, reuniones de trabajo con UNC y UCAR, y se complementaron con revisión de informes y documentos disponibles elaborados por el propio Proyecto y por FIDA en el marco de la cartera país. El trabajo se enmarca en la donación “Diálogo sobre políticas públicas en el ámbito de la agricultura familiar y la seguridad alimentaria en el Cono Sur de América Latina”, al Centro Latinoamericano de Economía Humana (CLAEH), aprobada por el Fondo Internacional de Desarrollo Agrícola (FIDA) con el objeto de mejorar las condiciones de vida de los agricultores familiares (AF) mediante la adopción de instrumentos y políticas pertinentes y eficaces en la materia, que tomen en cuenta las condiciones y aspiraciones particulares del sector, trabajando en su diseño en ámbitos de participación a los que son convocados sus representantes por parte de la institucionalidad pública competente. Dentro de este marco, se apoya (entre otras cosas) el análisis y sistematización de las experiencias de actuación de los proyectos que los gobiernos de la región ejecutan con base a Convenios de Préstamo con el FIDA, para que sirva de antecedente para la formulación de políticas públicas pertinentes, orientadas a desarrollar la AF, garantizar la seguridad alimentaria y aliviar la pobreza rural, capitalizando sus resultados y contribuyendo a la armonización de las políticas a nivel regional. 1 Consultoría de Evaluación de Sostenibilidad del Proyecto PRODERNOA Encuadrada en este aporte, la consultoría tuvo el propósito de: a. Asistir a la UCAR en la realización de una serie de entrevistas complementarias a los talleres de evaluación participativa realizados en diciembre 2011 con técnicos y dirección de las UEP´s Provinciales y eventualmente representantes políticos de los Ministerios de la Producción, a los efectos de complementar la visión político ‐ institucional de las autoridades nacionales y provinciales sobre la estrategia de sostenibilidad de las acciones e instrumentos del proyecto y la continuidad de sus logros. b. Colaborar con la UCAR a los efectos de analizar, procesar y sintetizar la información disponible (evaluación participativa), y realizar la complementación de este análisis (perspectiva de los beneficiarios y técnicos de campo) con el nivel institucional que surja de las entrevistas a realizar y su procesamiento, colaborando de esta forma en la elaboración del Anexo pertinente para el informe de cierre del PRODERNOA, en línea con la evaluación y la estrategia país. c. Sintetizar en un documento que sirva al Informe de Cierre del PRODERNOA que la UCAR debe presentar al FIDA y que será referencia para futuras operaciones de préstamo, y de la UCAR que tiene entre sus competencias el diseño y aplicación de instrumentos para la AF. El presente documento es el producto final de este proceso, y se organiza en los siguientes capítulos: (i) Resumen de la ejecución y sus etapas, (ii) Enseñanzas extraídas, (iii) Evaluación de la sostenibilidad, y (iv) Desafíos y oportunidades de actuación. Abreviaturas y siglas AF Agricultura Familiar CAF Corporación Andina de Fomento COSOP Documento sobre Oportunidades Estratégicas Nacionales FIDA Fondo Internacional de Desarrollo Agrícola GdA Gobierno de Argentina INTA Instituto Nacional de Tecnología Agropecuaria MERCOSUR Mercado Común del Sur NOA Noroeste Argentino PRODEAR Programa de Desarrollo de Áreas Rurales PRODERNEA Proyecto de Desarrollo Rural de las Provincias del Noreste PROINDER Proyecto de Desarrollo para Pequeños Productores Agropecuarios PROSAP Programa de Servicios Agrícolas Provinciales PSA Programa Social Agropecuario PSyE Programación, Seguimiento y Evaluación REAF Reunión Especializada de Agricultura Familiar del MERCOSUR SAGPyA Secretaría de Agricultura, Ganadería, Pesca y Alimentos SSDRyAF Subsecretaría de Desarrollo Rural y Agricultura Familiar UCAR Unidad de Cambio Rural UNC Unidad Nacional de Coordinación UPE Unidad Provincial de Ejecución 2 Consultoría de Evaluación de Sostenibilidad del Proyecto PRODERNOA Evaluación de sostenibilidad del Proyecto PRODERNOA. I.
RESUMEN DE LA EJECUCIÓN Y SUS ETAPAS. 1.
El proyecto PRODERNOA se encuentra próximo el su término previsto para el 30 de junio de 2012. El presente informe se realiza a 75 meses de su declaración de efectividad con el objetivo de rescatar sus enseñanzas y analizar la sostenibilidad de sus acciones. 2.
El análisis de la ejecución del Proyecto permite caracterizar tres etapas diferenciadas en su desarrollo. Etapa 1. 2003‐2006. 3.
El proyecto se declara efectivo y comienza su implementación en el seno de la Secretaria de Agricultura, Ganadería, Pesca y Alimentación (SAGPyA), en ese momento, dependiente del Ministerio de Economía. En esta etapa se incorporan 2 provincias, Catamarca en 2003, y Tucumán en 2005. 4.
El inicio del proyecto se enmarcada en importantes cambios políticos, y en un contexto país impactado por la grave crisis económica, social y política producida en 2001. Este contexto, sumado a la compleja arquitectura institucional propuesta en el diseño original del proyecto, producen y explican una lentitud en su ejecución mayor a la prevista. 5.
La crisis financiera Argentina acaecida a comienzos del 2002, llevó a una desvalorización de la moneda que a diciembre de 2002 asciende a cerca del 350%, con los consecuentes traumas de disponibilidad de fondos a todo nivel gubernamental, y en el sistema financiero a nivel provincial y nacional. 6.
La arquitectura institucional del proyecto requería de contratos subsidiarios de préstamo entre cada provincia y el Gobierno Federal. Cada provincia requiere para esto de la aprobación de su legislatura a nivel provincial, la cual necesita hacer provisiones fiscales para cubrir compromisos de contrapartida local y además conseguir autorización de endeudamiento, situación altamente compleja en el contexto mencionado. 7.
Esta grave crisis económica, social y política afectó asimismo la situación de las entidades financieras en el país, la credibilidad de la población respecto a las mismas, así como la capacidad de tomar riesgos financieros por parte de los sistemas de producción y población objetivo del Proyecto. Estos aspectos afectaron asimismo y muy especialmente, la implementación del componente de servicios financieros del PRODERNOA. 8.
Estos aspectos evidencian la necesidad de procesar adecuaciones al diseño original del Proyecto que muestra dificultades para adecuarse a las situaciones del contexto de país, 3 Consultoría de Evaluación de Sostenibilidad del Proyecto PRODERNOA alguna de estas previsibles e inadecuadamente consideradas al momento del diseño realizado en 1999. 9.
Durante esta etapa de ejecución y según la visión aportada por jerarquías de la Jefatura de Gabinete de Ministros, y del Ministerio de Economía: (i) se registra la existencia de proyectos dirigidos a la producción familiar y el desarrollo rural que presentan una inadecuada coordinación de sus acciones en el territorio, y (ii) el seguimiento de FIDA era eminentemente técnico, por lo que cual orientado hacia la supervisión y acompañamiento técnico a la Unidad Ejecutora. Este marco de trabajo entre GdA y FIDA promovía una escaza participación y coordinación entre las entidades gubernamentales involucradas, centrando las actuaciones en la Unidad Ejecutora del PRODERNOA y la SAGPyA, estos aspectos, impactaban negativamente en su jerarquización y en los tiempos de ejecución en términos de tramitaciones internas al gobierno, y de consultas e intercambios con FIDA. 10.
Este marco, se produce la revisión de medio tiempo, y reorientación del proyecto en aspectos fiduciarios, institucionales, y de política y estrategia del proyecto. Se rescatan e incorporan lecciones aprendidas en la ejecución de PRODERNEA para la adecuación de su estrategia. El proyecto, luego de su reformulación mejora sustantivamente sus condiciones, ajusta sus contenidos al contexto, y adapta su estrategia alineada a las nuevas orientaciones de políticas y las necesidades de los beneficiarios. La estrategia del GdA y FIDA evoluciona desde un enfoque concentrado en otorgar crédito rural con asistencia técnica hasta un concepto amplio de Desarrollo Rural y Agricultura Familiar prevaleciente en la actualidad. 11.
Los avances en su ejecución y en la consecución de objetivos, califican la ejecución en esta etapa como moderadamente insatisfactoria según la autoevaluación surgida de equipo de UCAR y UNC. La misma se realiza considerando el contexto, las necesidades de adecuación del diseño del proyecto a este, y de realizar ajustes para facilitar el proceso de adhesión de las provincias, replanteando, entre otras, la estrategia de operaciones con endeudamiento subsidiario. Etapa 2. 2007‐2009. 12.
Para 2007 se había procesado la reorienta técnica, y comienzan las gestiones para su formalización, el decreto presidencial por el cual entra en vigencia la enmienda al convenio data de agosto de 2008. Simultáneamente a este proceso, se crea en 2008 la Subsecretaría de Desarrollo Rural y Agricultura Familiar (SSDRyAF), y PRODERNOA pasa a depender de la misma. 13.
Paralelamente y a nivel del contexto, desde jerarquías de Gabinete de Ministros, se consignan el desarrollo de un conflicto político muy fuerte con el sector agropecuario en 2008 (huelga), denominado “el conflicto del campo”, como otro factor que también intervienen en los índices de ejecución del proyecto. 14.
Para fines de 2008 el Proyecto reorientado se configura como una herramienta de trabajo efectiva, pertinente al contexto país, las necesidades de los destinatarios, y 4 Consultoría de Evaluación de Sostenibilidad del Proyecto PRODERNOA adecuadamente alineado a la política pública de GdA. No obstante esto, no se registran avances significativos en su ejecución. 15.
El nivel de ejecución de PRODERNOA a junio de 2009 ‐casi siete años desde su efectividad en marzo de 2003‐ era del entorno del 40% según el Informe de Evaluación País. El proyecto es calificado “de riesgo” dentro de la cartera de proyectos apoyados por FIDA. 16.
Este proceso evidencia la oportunidad de evaluar la jerarquización de la política agraria y de desarrollo rural y de la relación GdA‐FIDA, este análisis procesa cambios relevantes que logran jerarquizar: (i) el aporte de FIDA en Argentina, y (ii) la institucionalidad e importancia de la política pública nacional en materia de agricultura y desarrollo rural. 17.
La demora en la puesta en vigencia formal de la reorientación, la falta de avances significativos en su ejecución efectiva una vez puesta en vigencia la misma (agosto 2008‐
diciembre 2009), la incertidumbre de los tiempos de culminación del proyecto, los cambios en los gobiernos provinciales y en los equipos de las UPEs, explican en gran medida la demora en la adhesión de nuevas provincias y los ritmos de ejecución que se registran en esta etapa. 18.
Para superar esta limitante, la Enmienda II incorpora modificaciones en la fecha de terminación del proyecto. Se estaca desde jerarquías de gobierno el alto nivel de flexibilidad de FIDA para ajustarse a los cambios en el contexto de país y para mejorar el diseño original del proyecto. En 2009 se incorpora la tercer provincia al proyecto La Rioja. 19.
El progreso en su implementación y el nivel de avance con respecto a la consecución de los objetivos de desarrollo propuestos llevan a valorar el desempeño del proyecto como insatisfactorio en esta etapa, según la autoevaluación del proceso que surge de las entrevistas y reuniones con la UNC y UCAR realizadas en el marco del presente informe. 20.
En este contexto, se crea el Ministerio (antes secretaría) de Agricultura, Ganadería y Pesca, y en diciembre de 2009, a través de un decreto ministerial se crea la Unidad para el Cambio Rural (UCAR) en el seno del nuevo Ministerio. PRODERNOA se enmarca institucionalmente en UCAR y comienza una nueva etapa en su implementación. Etapa 3. 2010‐2012. 21.
Se destaca que durante las etapas precedentes, se procesan los cambios que posibilitan y explican en gran medida, según las jerarquías consultadas, el salto en la curva de ejecución de PRODERNOA y del exitoso desempeño registrado en el último tramo de su ejecución, a saber: (i) la reorientación y adecuación del diseño original del proyecto, en contenidos y aspectos fidusuarios, (ii) Argentina otorga al proyecto y al desarrollo rural un lugar en la estructura organizativa, (iii) FIDA modifica sus dispositivos de seguimiento de la cartera de proyectos, y (iv) el equipo y coordinación de UNC enmarcado en UCAR muestran alta calificación técnicas y compromiso con los resultados. 22.
Se destaca, desde jerarquías ministeriales, que la trasferencia de conocimientos de FIDA, combinada a la experiencia que el gobierno argentino desarrolla en proyectos como PRODERNEA, PROINDER, entre otros, unida a las capacidades técnicas y operativas del PROSAP, y la conjunción de estos elementos centralizados en la UCAR generan los aprendizajes 5 Consultoría de Evaluación de Sostenibilidad del Proyecto PRODERNOA que actualmente se reflejan en mejores capacidades, ejecución y consecución de resultados para la población rural. 23.
En definitiva se evalúa, por agentes externos a al UCAR, que la creación de UCAR mejora sustantivamente las capacidades técnicas y de operatoria conjugando aprendizajes y recursos técnicos altamente calificados anteriormente relativamente dispersos, destacando los aportados por PROSAP y otros equipos de proyectos específicos, como el caso de las Unidades Ejecutoras (UNC) de PRODERNEA Y PRODERNOA. 24.
La UNC genera una estrategia efectiva para activar la ejecución del proyecto, y PRODERNOA comienza a utilizar e implementar efectivamente las herramientas brindadas por la reorientación y fortalece la administración a fin de optimizar los tiempos de ejecución generados a partir de la heterogeneidad de los procedimientos burocráticos nacionales y provinciales involucrados. 25.
La UNC promueve una fuerte estrategia de coordinación mediante el diálogo orientado a objetivos y resultados con las autoridades provinciales y las UPEs instaladas. Se generan alianzas estratégicas con otras organizaciones, entre las que se destaca el INTA, y en base a estas, se incorpora la provincia de Jujuy en 2010. 26.
PRODERNOA en esta etapa, de 2 años, ejecuta en forma muy satisfactoria el aproximadamente 60% de saldo de ejecución mostrando avances sustantivos en sus objetivos. Se destaca, para la consecución de este resultado, la alta calificación técnica, el compromiso con la orientación de la política y la responsabilidad con los resultados del equipo de la UNC, y su coordinación técnica. 27.
El cuadro de desembolsos, expresado en porcentajes, evidencia las etapas identificadas, sus puntos de inflexión. 2003‐2007 2008 25,64% 13,15% 2009 4,6% 2010
15,21% 2011
31,68% 2012
10,24% Total general 100,52% Nota: el porcentaje de desembolso supera el 100% debido a correcciones del tipo de cambio. 28.
En cuanto a la cobertura territorial de PRODERNOA, el diseño original preveía tres provincias (Catamarca, Salta y Jujuy), el proyecto logra implementarse (enmiendas) en cuatro provincias, ampliando así los beneficios de su ejecución y área de influencia. Consideraciones generales. 29.
En términos de valoración, la primera etapa el desempeño del proyecto se considera como moderadamente insatisfactorio (3), durante la segunda su desempeño se valora como insatisfactorio (2), y la ejecución del último tramo se evalúa con un desempeño muy satisfactorio (6). Por lo que la ejecución global del proyecto es valorada, desde una mirada de autoevaluación, histórica y abarcadora del proceso, como moderadamente satisfactoria. 30.
A nivel institucional se valora que PRODERNOA genera importantes aprendizajes en relación a la articulación multinivel, y la capacidad de generar ajustes y adaptaciones 6 Consultoría de Evaluación de Sostenibilidad del Proyecto PRODERNOA metodológicas y de estrategia sobre la marcha, pertinentes y adecuadas en la medida que las mismas respondieron a cambios del contexto, de la políticas, o se procesan a fin de adecuarse a las necesidades de los beneficiarios surgidas de evaluaciones técnicas y participativas de los procesos durante la implementación. 31.
PRODERNEA, una vez reorientado, se considera como pertinente de acuerdo con las políticas del GdA y del FIDA y con las necesidades de los pobres rurales. Si bien el diseño original del proyecto no tomó suficientemente en cuenta el contexto de país (político y económico inestable en el período), PRODERNOA mostró suficiente flexibilidad para adecuarse a los cambios. En este sentido, aporta importantes lecciones y aprendizajes en lo que respecta a la capacidad de adecuación de los diseños al contexto y de simplificar la arquitectura y gestiones institucionales requeridas para efectivizar los mismos a terreno en forma oportuna. Estas enseñanzas fueron consideradas en posteriores operatorias. 32.
En el análisis surge que la aplicación de PRODERNOA y sus instrumentos promovieron importantes avances y beneficios en: (i) mejora de la productividad, (ii) mejora de la infraestructura productiva, y (iii) surgimiento y/o fortalecimiento de organizaciones de productores a partir de los aprendizajes que arrojó la autogestión colectiva de recursos. Según los consultados el logro de estos objetivos se alcanzó combinando la asistencia técnica, la capacitación y el financiamiento en una modalidad particular ensayada a partir del Proyecto. 33.
Se valora, por parte de los técnicos de las UPEs y de organizaciones colaboradoras como INTA, con menor grado de avance en términos globales los aspectos de: (i) integración productiva y (ii) comercialización (desarrollo empresarial o del negocio), si bien se registran y enumeran por parte de los entrevistados experiencias que muestran avances sustantivos y casos de éxito en estas materias. La asistencia en comercialización es el componente valorado con mayor dificultad en su implementación y registra menor avance. 34.
PRODERNOA promueve en su etapa de cierre un proceso de evaluación participativa en diciembre de 2011, del mismo participan activamente los beneficiarios del Programa, y de esta consulta surge que valoración del Programa por parte de los productores es muy alta1. En general se percibe que la participación en el Programa ha contribuido a mejorar la situación de los productores, que ha sido una ayuda para “hacer algo para crecer”, destacando sus aportes en el asesoramiento y el acompañamiento de los técnicos y las capacitaciones y el hecho de haber podido acceder a un financiamiento. 35.
Esta visión positiva de los logros del proyecto afecta la disposición de las autoridades provinciales en sostener: (i) las capacidades técnicas instaladas en la provincia a instancias de PRODERNOA, (ii) las alianzas y coordinaciones con otras organizaciones, (iii) los niveles de cooperación pública‐pública generados a partir del trabajo conjunto en territorio en base a objetivos y compromisos de gestión y para con la población beneficiaria. 1
Informe Final de la Evaluación Participativa del PRODERNOA en las provincias de Catamarca, La Rioja y Tucumán, realizado por CRISOL en diciembre de 2011. Este informe está centrado en la perspectiva de los beneficiarios y evalúa proyectos con al menos un año de ejecución para que metodológicamente pudieran ser evaluados. La muestra involucró el 17% de los proyectos ejecutados que presentaban las condiciones mencionadas. Participaron 249 productores y 31 técnicos en el proceso de consulta.
7 Consultoría de Evaluación de Sostenibilidad del Proyecto PRODERNOA II.
Enseñanzas extraídas Capacidad de ajuste ante cambios de contexto y orientación de la política. 36.
Se destaca muy especialmente la capacidad de ajuste del proyecto a los cambios del contexto y de adecuación de sus estrategias e instrumentos a fin de adecuarse a las necesidades, requerimientos y demandas de los beneficiarios. En relación a este punto se enfatizan los aspectos que se describen a continuación. 37.
El comienzo de su implementación se realiza: (i) en un contexto económico pautado por una profunda crisis, y (ii) en el marco de un cambio de gobierno con concepciones y priorizaciones de política pública diferentes al contexto de su formulación. 38.
Recordamos que para 2002 el país mostraba una caída del PNB de 21% en términos reales, desempleo del entorno del 20% y niveles de pobreza que alcanzan el 58%. La crisis financiera Argentina acaecida a comienzos del 2002, llevó a una desvalorización de la moneda que a diciembre de 2002 asciende a cerca del 350%, con los consecuentes traumas de disponibilidad de fondos a todo nivel gubernamental. 39.
De otra parte, el sistema bancario en ese período había sido fuertemente afectado por el retiro masivo de fondos de los depositantes y una inestabilidad financiera generalizada por la desconfianza del ahorrador en volver a depositar sus fondos en el sistema bancario. El crédito bancario para la inversión privada se desembolsaba con gran lentitud. Se registraba una importante incertidumbre en la estabilidad monetaria y que junto a la devaluación acaecida, habían llevado los intereses bancarios a cifras inestables superiores al 50 anual. 40.
Producto de contexto, se verifica una importante cautela al momento de tomar responsabilidad sobre la deuda por parte de las provincias2, lo que sumada a la complicada arquitectura institucional implicada en la pre‐implementación del proyecto dificulta la adhesión de las provincias previstas en el área de cobertura original de PRODERNOA. 41.
Como fuera mencionado, esta grave crisis económica, social y política afectó la situación de las entidades financieras en el país, la credibilidad de la población respecto a las mismas, así como la capacidad de tomar riesgos financieros por parte de los sistemas de producción y población objetivo del Proyecto. 42.
Estos aspectos afectaron asimismo y muy especialmente, la implementación del componente de servicios financieros del PRODERNOA que incluyó siete (7) líneas de crédito. La implementación de cada línea requiere ‐ entre otros elementos importantes ‐ una institucionalidad mínima para operar por parte de las UPE's, personal técnico y funcional 2
Para participar en el Proyecto las provincias debían aprobar una Ley de endeudamiento que faculte la firma de un convenio subsidiario con el Gobierno Nacional. La deuda cargada totalmente a la provincia y la coordinación del proyecto centralizada en la UNC/SAGPyA, lo que resultaba un esquema poco atractivo para los gobiernos provinciales. 8 Consultoría de Evaluación de Sostenibilidad del Proyecto PRODERNOA capacitado en el conocimiento específico del funcionamiento de los mercados y los instrumentos financieros, así como en el manejo de la situación de los beneficiarios. Todo ello requiere una especialización funcional y unas capacidades que no existían a nivel de las UPE's por otro lado la crisis generó a nivel de las instituciones financieras y bancos provinciales un debilitamiento en sus acciones e instrumentos dirigidos a este sector de población, en las provincias atendidas por el Proyecto, por lo que no todas las líneas pudieron ser implementadas. la práctica demostró que debido a esta razones las UPE's optaron por aplicar un par de líneas de crédito, que mostraban ser las más adecuadas para alcanzar los objetivos en el marco del contexto antes señalado. 43.
La Evaluación del Programa en el País plantea que el diseño de PRODERNOA no tomó en cuenta suficientemente situaciones conocidas y previsibles del contexto de país (por ejemplo el contexto inflacionario y la limitada capacidad de las instituciones financieras). Es importante señalar, según el análisis de la UNC, el escaso interés de las entidades financieras en brindar servicios a esta población aún persiste, dados los objetivos orgánicos de las entidades financieras, de atender a este sector de la pequeña agricultura familiar. En este sentido, se identifica la necesidad de avanzar en política pública e instrumentos en acuerdos con otros Ministerios. 44.
Debemos destacar que la crisis mencionada produjo la reorientación de PRODERNEA en diciembre de 2002, adecuación oportuna que afecta positivamente su ejecución y resultados. En el mismo contexto y con diseños similares, para el inicio de ejecución de PRODERNOA en 2003, la reorientación del proyecto se imponía a unos 4 años de su formulación, y sin embargo esta no se procesa técnicamente hasta 2006, y formalmente hasta agosto de 2008. Entendemos que el retraso en la reformulación del proyecto en este contexto país explica en gran medida la lentitud de ejecución y el relativo grado de avance en sus resultados en la primera y en parte de la segunda etapa identificada en su ejecución. 45.
En relación a la institucionalidad y política dedicada a la agricultura y el desarrollo rural a nivel país, durante la ejecución del proyecto, se procesan importantes cambios desde el diseño de PRODERNOA en 1999, a saber: (i) en el enfoque y orientación de las políticas nacionales de gobierno, (ii) en la asignación de prioridades, y (iii) en la arquitectura institucional donde se destaca el surgimiento del nuevo Ministerio (antes Secretaría) de Agricultura, Ganadería y Pesca, la elevación a rango de Secretaria de la Subsecretaria de Agricultura Familiar (creada en el año 2008) y la creación en diciembre de 2009 de la Unidad para el Cambio Rural (UCAR) en el seno del nuevo Ministerio. La UCAR centraliza las funciones relativas al planeamiento, la negociación, la formulación, administración, finanzas, el control de gestión, monitoreo y evaluación de todas las operaciones de financiamiento externo bajo el MAGyP. Esta unidad se encarga además de los proyectos del BM y del BID. Se supera de esta forma una de las limitantes identificadas en la primera etapa respecto a la coordinación de proyectos y sus instrumentos. 46.
La estrategia del Gobierno de Argentina y el FIDA evolucionó la ejecución del Proyecto desde un enfoque concentrado en otorgar crédito rural con asistencia técnica hasta un concepto amplio de Desarrollo Rural y Agricultura Familiar prevaleciente en la actualidad3. 3
Evaluación del Programa País, junio 2010. 9 Consultoría de Evaluación de Sostenibilidad del Proyecto PRODERNOA 47.
La estrategia, acorde a las lecciones aprendidas durante la implementación del Programa en el país4, identifica tres momentos: a. desde el primer proyecto (P‐NEA) del 1988 que basaba su estrategia de intervención en: créditos para pequeños productores, asistencia técnica a los beneficiarios de crédito, promoción de organizaciones de campesinos, regularización fundiaria y apoyo institucional, b. hacia una estrategia de diversificar producción, promover cambio técnico y aumentar productividad, mejorar inserción de beneficiarios en los mercados, incluyendo servicios técnicos y financieros, promover organizaciones de pequeños productores, conservación de recursos productivos y ambiente, apoyar el desarrollo de los pueblos indígenas, y fortalecer instituciones públicas y privadas de desarrollo rural, c. hasta la actualidad, donde la estrategia incorpora el apoyo técnico para mejorar productividad y diversificación de actividades económicas en respuesta a demanda, servicios financieros para producción agropecuaria, agroindustrial y actividades rurales no agropecuarias; servicios técnicos y financieros a grupos de carencias extremas y generación de ingresos. 48.
Este contexto económico, político e institucional, se impone la reorientación del proyecto para adecuarlo a los cambios y realidad del país, mejorando de esta forma y sustantivamente su pertinencia en relación a los objetivos de desarrollo social y económico de la Argentina, y propone un esquema de responsabilidad sobre la deuda5 que facilita la incorporación de las provincias. La misma tuvo lugar en 2006 en base a la Misión de Revisión de Medio Término e incorpora aspectos fiduciarios, institucionales y de políticas, y de contenido del proyecto. 49.
Si bien, el proyecto se reorienta técnicamente en 2006, el decreto presidencial por el cual entra en vigencia la enmienda al convenio data de en agosto de 2008. Este aspecto es consignado por jerarquías del Ministerio de Economía como uno de los principales factores que explican la muy lenta ejecución en esta etapa. Durante 2007 y 2008 no se confirma la reorientación por problemas jurídicos identificados en su formulación, aspectos estos que se entienden desde UCAR y el Ministerio de Economía de responsabilidad compartida entre FIDA y el GdA. Una vez superado este, el proceso de revisión de su versión corregida, por involucrar aspectos de coparticipación entre otros, involucró a la Oficina de Presupuesto, la Subsecretaría de Relaciones con las Provincias, Jurídica de Economía, y Crédito Público, este trámite se concreta en agosto de 2008. 50.
A pesar de la puesta en vigencia de la reorientación, el 2009 fue el año que mostró menores flujos de desembolso (4,6%) y de ejecución. La ejecución de PRODERNOA para 2009 4
Programa para el desarrollo rural incluyente. Anexo 3: Desempeño del país y lecciones aprendidas. 5
El nuevo esquema se basó en el aporte de aproximadamente un 50% del total a cargo de las Provincias y asignado a los componentes de inversión y administración local; y un 50% aproximadamente a cargo de la Nación y administrado directamente por la UNC, asignados a servicios de apoyo a la producción, la asistencia técnica, la capacitación y actividades relacionadas. 10 Consultoría de Evaluación de Sostenibilidad del Proyecto PRODERNOA mostraba un nivel de ejecución del entorno del 40%, por lo que a siete años de su efectividad el progreso de su implementación y/o el grado de avance con respecto a la consecución de sus objetivos hacían calificar como un proyecto “de riesgo”, según la revisión anual de la cartera realizada por la División de Latino América y el Caribe. Esta situación, entre otras, según jerarquías de gobierno involucradas (Economía y Gabinete) conlleva a replanteos de la jerarquización que el GdA le otorgan a la política pública e institucionalidad agraria a nivel país, este análisis profundo incluyó la continuidad del apoyo de FIDA en Argentina. A la luz del proceso y sus efectos, se considera y evalúa como una crisis positiva en la medida que procesa cambios relevantes que logran jerarquizar: por un lado (i) el aporte de FIDA en Argentina, y por otro (ii) la institucionalidad e importancia de la política pública nacional en materia de agricultura y desarrollo rural. 51.
En 2010, el trabajo del equipo UNC y de UCAR en general, permite superar los desafíos mencionados y avanzar significativamente en la implementación del proyecto. Para que estos aspectos logre efectivizarse en el territorio, luego de superados los problemas de orden político‐administrativos, y se verifiquen avances firmes en su implementación, PRODERNOA debió afrontar los desafíos de: (i) mejorar la adhesión de las provincias y los ritmos de ejecución ante una situación de relativo descreimiento y desmotivación de los equipos e instituciones intervinientes en el proyecto, y (ii) la generación de dispositivos de gestión tendientes a la mejora en los tiempos para la transferencias de recursos que hasta el momento habían demostrado una excesiva lentitud en la implementación. Estos aspectos surgen de las entrevistas a los asociados institucionales del PRODERNOA, y con particular se evidencia en las entrevistas a los técnicos de la UPEs y funcionarios de alto rango de los Gobiernos de las Provincias. 52.
PRODERNOA una vez reorientado, adecuadamente enmarcado en la estrategia y estructura gubernamental, ajustados sus dispositivos administrativos y arreglos institucionales, logra propiciar la coordinación con entidades de gobierno (y otras instituciones) involucradas en el programa mediante las participaciones activas las diferentes instituciones, tanto a nivel federal como provincial, envueltas en el diseño e implementación, según surge de las entrevistas y observación directa del trabajo de campo realizado durante la presente consultoría. 53.
Se destaca muy especialmente en las entrevistas, la adecuada coordinación con los Gobierno Federal. Esta se concreta y facilita con el nivel de cercanía y cotidianeidad en el diálogo del equipo técnico y administrativo de UNC con el de las UPEs, de la coordinación general (nacional) con los coordinadores provinciales ‐y las organizaciones asociadas en el caso de Jujuy‐, y de las jerarquías de UCAR con las jerarquías de los gobiernos provinciales de los ministerios de referencia para PRODERNEO en cada caso. 54.
Este largo proceso de ejecución ha generado importantes aprendizajes en materia institucional y de gestión para futuras operaciones y para la implementación de proyectos de UCAR en general. Donde se destaca la flexibilidad de FIDA para realizar ajustes pertinentes a los cambios en el contexto de país y para mejorar los diseños originales de los proyectos. 55.
PRODERNOA ‐en el marco de la cartera de proyectos apoyados por el FIDA‐ ha contribuido a generar una innovación institucional importante, crear capacidad institucional que antes casi no existía, y a mejorar las relaciones entre el centro y las provincias, elemento 11 Consultoría de Evaluación de Sostenibilidad del Proyecto PRODERNOA este que aporta fuertemente a la sostenibilidad de sus acciones y logros en los territorios involucrados. Capacidad de ajuste para la pertinencia del proyecto y su eficacia. 56.
Esta importante capacidad de ajuste y adecuación afectó la pertinencia del proyecto, el análisis global de su ejecución se valora por parte de UCAR, las UPEs, y jerarquías de gobierno nacionales y provinciales como un proyecto (reorientado) altamente pertinente. Se entiende que los componentes y servicios de PRODERNOA tienen pertinencia en la actualidad y esto afecta directamente la capacidad de sostenibilidad de los servicios y beneficios propiciados por el proyecto. Los logros destacados en clave de sostenibilidad de sus componentes y servicios 57.
Los componentes que el proyecto propone desde su reorientación son la asistencia técnica, la asesoría en comercialización, la asistencia financiera, la capacitación, el apoyo a grupos vulnerables, teniendo como acciones trasversales género y juventud. Se valora que la mayor parte de los componentes incluidos en el diseño y reorientación del proyecto fueron adecuados para la obtención de los objetivos propuestos. 58.
Los técnicos consultados valoran a la asistencia técnica, la capacitación, la asistencia financiera no reembolsable en apoyo a grupos vulnerables, y la asistencia financiera a través de las organizaciones de productores u otras organizaciones de base local los principales componentes, que en combinación, explican el avance hacia la consecución de los objetivos y resultados alcanzados por PRODERNOA. Se destaca la modalidad en que estos servicios y componentes fueron abordados y resueltos por el proyecto en territorio como un factor fundamental en el éxito de su implementación. 59.
Para lo referente a asistencia técnica y capacitación, PRODERNOA en su diseño original, plantea la generación de un mercado de asistencia técnica de nivel local. Esta estrategia se replantea en la reorientación y PRODERNOA propone varios arreglos institucionales y dispositivos de trabajo que posibilitan la complementariedad con otras instituciones pertinentes, posibles de ser evaluados en el marco de las lecciones aprendidas. 60.
El componente de Asistencia Técnica cuenta con tres modalidades para la prestación de los servicios: (a) Técnicos extensionistas de planta de los Ministerios Provinciales, (b) Técnicos y/o Instituciones privadas contratados por la UPE o la UNC, para brindar el servicio, y (c) Convenio con instituciones públicas para brindar el servicio de asistencia técnica. Se destacan dos ejemplos de trabajo puestas en práctica, el acuerdo generado en Catamarca con el Colegio de Ingenieros Agrónomos ‐modalidad (a) convenio con instituciones privadas‐ y el caso de trabajo con INTA en Jujuy ‐modalidad (b) convenio con instituciones públicas‐. 61.
Ambas modalidades demostraron ser sustancialmente más eficientes que el modelo de contratación de técnicos independientes en términos de gestión del servicio de asistencia técnica, sus efectos. Sin embargo, la modalidad de cooperación con instituciones públicas especializadas en la materia como INTA, con estructura suficiente y amplia cobertura territorial muestra las siguientes ventajas: 12 Consultoría de Evaluación de Sostenibilidad del Proyecto PRODERNOA a. Se percibe una mayor dedicación al servicio, y una probada idoneidad para la tarea asignada de los técnicos intervinientes. Dicha percepción surge de las entrevistas a los técnicos intervinientes en esta modalidad, y en análisis del tema con UCAR y UNC. b. Permite combinar adecuadamente los componentes de capacitación y asistencia técnica según los requerimientos del proceso en cuestión. La estructura y capacidad técnica especializada y heterogénea de INTA posibilitar brindar capacitación en temas diversos, lo que simplifica y maximiza tiempos de operación y para brindar respuestas oportunas a las problemáticas de los productores, sus grupos y organizaciones. c. Se percibe una filiación institucional adecuada y pertinente de los técnicos que posibilita la generación de equipos, el intercambio de problemas y soluciones en forma colectiva, y la resolución eficiente de aspectos logísticos, de infraestructura y equipamiento, generando condiciones adecuadas de trabajo y contención organizacional que potencia y facilita el trabajo individual. d. Promueve vínculos entre la institución cooperante y los beneficiarios que tienden a perdurar en el tiempo, más allá de la intervención y el aporte del proyecto. Si bien se plantea que los mismos pueden variar su intensidad o cambiar su metodología hacia prácticas de asistencia y capacitación de tipo más masivo, la intervención y el lazo institucional tiende a sostenerse, lo que aumenta el capital social y las redes de contención y asistencia de este tipo de productores y sus comunidades de origen. e. Mejora y asegura el control en la calidad del servicio, ya que el sistema plantea un esquema tripartito nación/provincia/institución cooperante. f. Muestra mayor eficacia, logrando un mayor nivel de cobertura de servicio a igual monto asignado. g. La complementariedad mejora y potencia los instrumentos del proyecto, y las herramientas que disponía la institución cooperante previo al acuerdo. Como ejemplo de esto, la aplicación de fondos que permiten resolver problemas de infraestructura productiva (instalaciones) que se visualizan como limitante en la asistencia técnica. 62.
PRODERNOA ensayó durante ejecución tres modalidades de asistencia técnica, y el desarrollo de las mismas permite concluir que la modalidad de convenio con instituciones públicas muestra ventajas por sobre otras formas de trabajo en cuanto a su eficiencia, eficacia y sostenibilidad. Se destaca en el caso de INTA que la misma promueve además sinergias y articulaciones entre instituciones pertenecientes a un mismo Ministerio que impacta positivamente sobre el fortalecimiento y las capacidades institucionales que perduran más allá de los tiempos de ejecución del proyecto. 63.
Se destaca esta modalidad como una estrategia para continuar desarrollando en futuras operatorias, siempre en diseños flexibles que posibiliten adecuaciones en base al diagnóstico situacional, las condiciones de partida y la agenda de recursos locales para cada situación, territorio y/o provincia en cuestión. 13 Consultoría de Evaluación de Sostenibilidad del Proyecto PRODERNOA 64.
Con respecto a los servicios financieros, se entiende que los instrumentos en general se adecuaron al tipo de población y el estrato al que pertenece según los niveles de ingresos que percibe – población por debajo de la línea de indigencia, entre la línea de indigencia y la de pobreza y población por encima de la línea de pobreza. Pero que resultó excesivo el diseño de siete líneas de crédito, según el análisis y evaluación de técnicos de UPEs, jerarquías provinciales y técnicos de UNC, fueron dos las que impactaron positivamente en los resultados del proyecto. 65.
Se destaca entonces como una experiencia práctica a extraer de lo ocurrido durante la ejecución respecto del acceso de la población beneficiaria a servicios financieros rurales y entre ellos a líneas de crédito específicas y necesarias para respaldar los planes de inversión, que es muy difícil sustituir a las entidades financieras especializadas, por unidades ejecutoras que no tienen ni la experiencia, ni el conocimiento de los instrumentos técnicos, jurídicos y financieros y que tampoco ofrecen las garantías de idoneidad suficiente, ni la necesaria "oposición de intereses" para asegurar no solamente el acceso a los recursos, sino también la sostenibilidad de los procesos, los recursos y el acceso a otro tipo de servicios financieros. La participación de las entidades financieras, en la Argentina, en programas con este tipo de beneficiarios como los atendidos por el PRODERNOA, siempre ha sido una gran dificultad para la implementación de los componentes referidos a servicios financieros rurales. Lo recomendable en el futuro sería explorar nuevos instrumentos financieros específicos que permitan asignar recursos presupuestales y/o de los proyectos a facilitar el acceso al crédito bancario por parte de los beneficiarios, atendiendo a complementar garantías reales de los beneficiarios, acceso a la contratación de seguros abatiendo las primas de los mismos y/o abatir el costo del dinero a partir de aplicar recursos a subsidiar las tasas de interés y asistir desde las UPE's a las entidades financieras en la atención a los beneficiarios y en el acceso a información certera para la evaluación del riesgo. 66.
En todo caso para atender las necesidades financieras de la población objetivo mediante la asignación directa de fondos no retornables (sin pasar por las entidades financieras), los criterios de accesibilidad, la operativa, el destino, deberían ser claros y sencillos de entender y aplicar. Pocos instrumentos con un enfoque amplio para su aplicación a nivel de las inversiones necesarias en las fincas, eliminando una profusión de líneas e instrumentos por producto que tornan difícil la comprensión y accesibilidad. 67.
Las experiencias de crédito en la modalidad de suministrar financiamiento a productores pequeños mediante convenios con sus cooperativas u otras asociaciones formales, si bien fueron pocas, han sido exitosos en la última fase de PRODERNOA. En relación con dicha arquitectura, también importa señalar que el nivel máximo establecido para el Fondo Rotatorio debe ser sometido a revisión y ajuste a lo largo de la vida del Programa. 68.
Se valora como altamente positiva la implementación de fondo de financiamiento no reintegrable para la atención de población vulnerable – el estrato ubicado por debajo de la línea de indigencia; la línea “de capitalización” que permito subsidiar parte del capital y/o del interés de los préstamos otorgados para el estrato cuyos ingresos se ubican entre la línea de pobreza y la de indigencia. 69.
Se destacan las experiencias de ejecución a través de la modalidad de sub‐proyectos en respuesta a demandas de los beneficiarios a través de los fondos no retornables. Esto se valora como una herramienta fundamental para el fortalecimiento de las organizaciones, a la 14 Consultoría de Evaluación de Sostenibilidad del Proyecto PRODERNOA vez de posibilitar la resolución de servicios básicos comunitarios y de infraestructura para la producción como plataforma y “disparador” de acciones en profundidad. 70.
En el análisis surge que la aplicación de estos instrumentos bajo las modalidades descriptas promovieron importantes avances y beneficios en: (i) mejora de la productividad, (ii) mejora de la infraestructura productiva, (iii) fortalecimiento (por los aprendizajes que arrojó la autogestión colectiva de recursos) y/o surgimiento de organizaciones de productores, y (iv) la actuación coordinada con Secretaría de Agricultura Familiar y otras Secretarias Ministeriales de las que se destaca el Ministerio de Desarrollo Social. 71.
Se destaca que la actuación coordinada con otras dependencias de gobierno: (i) asegura las competencias técnicas requeridas para la ejecución, (ii) optimiza recursos, y (iii) facilita, en muchos casos, los procesos de acercamiento a las comunidades, estas alianzas capitalizaron vínculos existentes entre las comunidades con otras divisiones (secretarias/ direcciones productivas y sociales de las provincias) que optimizaron los tiempos de diagnóstico y aquellos requeridos para el establecimiento de lazos de confianza y credibilidad necesarios en estos procesos de desarrollo para posibilitar el trabajo en pos de objetivos comunes. 72.
Se valora con menor grado de avance en términos globales los aspectos de: (i) integración productiva y (ii) comercialización (desarrollo empresarial), si bien se registran y enumeran por parte de las entrevistadas experiencias que muestran avances sustantivos y casos de éxito en estas materias. La asistencia en comercialización es el componente valorado con mayor dificultad en su implementación y registra menor avance. Se entiende por parte de los técnicos entrevistados que el menor avance en este aspecto refiere a la falta de capacidades técnicas instaladas y otros aspectos de implementación, y no a la pertinencia de las mismas. 73.
En este sentido, las acciones tendientes a la mejora de la comercialización e inserción en los mercados se valoran como necesarias en una estratégica de desarrollo para la población rural. En general, son consideradas como un desafío futuro de relevancia, se reconoce que este componente, en los casos de grupos altamente vulnerables que muestran condiciones básicas insatisfechas (por ejemplo el acceso al agua de calidad) refieren a una segunda etapa o nivel de implementación, lo que también fue consignado como un desafío para subsiguientes intervenciones en el territorio. 74.
PRODERNOA con estas acciones ayudó efectivamente a satisfacer necesidades básicas y reducir la pobreza extrema en las provincias participantes. Según técnicos integrantes de las UPEs estas acciones posibilitaron dar respuesta a demandas largamente planteadas por algunas comunidades vulnerables del NOA. Desde la perspectiva de funcionarios de jerarquía de los gobiernos provinciales se seña que “PRODERNOA concretó demandas de larga data de muchas comunidades” (por ejemplo el acceso al agua), y que antes de PRODERNOA el gobierno “estaba ausente” para esta población, salvo en intervenciones y medidas puntuales. 75.
Como consignamos en la síntesis de la ejecución, y según la consulta realizada en el marco de la evaluación participativa, la valoración del Programa por parte de los productores 15 Consultoría de Evaluación de Sostenibilidad del Proyecto PRODERNOA 6
es muy alta . En general se percibe que la participación en el Programa ha contribuido a mejorar la situación de los productores. El Informe elaborado por CRISOL en diciembre 2011, y enmarcado en este proceso de evaluación de resultados, los participantes destaca como principales logros y dificultades las siguientes: a. Catamarca: Los principales logros que señalan los beneficiarios son la posibilidad de acceder a un crédito blando o un subsidio por primera vez (Componente Asistencia Financiera), la utilidad de las capacitaciones y el fortalecimiento de la asociatividad (Componente Asistencia Técnica). Entre las dificultades mencionan la desactualización de los presupuestos por la demora hasta la recepción del desembolso, la limitación en los montos de los créditos y subsidios, (Componente Asistencia Financiera), las necesidades de capacitación no cubiertas y la discontinuidad en la asistencia técnica (Componente Asistencia Técnica). b. La Rioja: Entre los principales logros del PRODERNOA, los productores mencionan la capitalización que lograron a través de la compra de maquinaria y herramientas, los bajos intereses y los plazos adecuados para la devolución de los créditos, los incipientes cambios en la calidad de vida (Componente Asistencia Financiera); las capacitaciones que lograron mejorar la producción y la sanidad animal, el acompañamiento de los técnicos y la mejora en la calidad de la producción (Componente Asistencia Técnica). Entre las principales dificultades señalan el excesivo tiempo entre la presentación del proyecto y la entrega del dinero, la inflación, que impactó negativamente en el presupuesto inicial, la aprobación del proyecto cuando ya pasó la estación productiva, poca participación formal de mujeres y jóvenes aunque trabajen en los proyectos (Componente Asistencia Financiera); la falta de capacitación en comercialización y la falta de cambios concretos en los canales de comercialización (Componente Asistencia Técnica). c. Tucumán: Los principales logros que mencionan los beneficiarios tucumanos son la posibilidad de acceder al crédito, la mejora de la infraestructura y el equipamiento, la posibilidad de acceder a mejores condiciones para la venta (Componente Asistencia Financiera); la valorización y reconocimiento de la mano de obra femenina, la mejora en la calidad de la producción y el apoyo en aspectos organizativos (Componente Asistencia Técnica). Entre las principales dificultades señalan la desactualización de los presupuestos, la insuficiencia de los montos y las limitaciones para la devolución del crédito si hay alguna crisis, ‐precio de la papa, por ejemplo‐, (Componente Asistencia Financiera); la insuficiente capacitación en algunos temas, la falta de asistencia para proyectos no productivos y las dificultades de comercialización (Componente Asistencia Técnica). 76.
A nivel institucional desde las provincias, existe coincidencia en que uno de los principales logros de PRODERNOA consistió en “hacer visible poblaciones al estado”, y “hacer presente al estado” en estos territorios y comunidades. El proyecto contribuyó a generar un vínculo mediante su metodología participativa, y su estrategia de fortalecimiento de grupos y organizaciones de base que tenderá a sostenerse una vez terminada su ejecución. Asimismo se valora que acercó a otras instituciones, como por ejemplo el INTA, a estas comunidades y 6
Informe Final de la Evaluación Participativa del PRODERNOA en las provincias de Catamarca, La Rioja y Tucumán, realizado por CRISOL en diciembre de 2011.
16 Consultoría de Evaluación de Sostenibilidad del Proyecto PRODERNOA estratos de productores y que este constituye un capital social y relacional que seguramente perdure en el tiempo en beneficio de estas comunidades. En definitiva se destaca la integración de los beneficiarios a redes sociales y de contención institucional más amplias de las que participaban al inicio del proyecto. 77.
Como obstaculizadores del proceso se destaca principalmente la lentitud de los procesos administrativos. El proyecto generó estrategias para resolver este problema las cuales demostraron ser adecuadas en su implementación para el caso de la asistencia técnica. El proyecto generó estrategias exitosas de alianzas con organizaciones especializadas que facilitaron el proceso y son evaluadas como muy positivas por los participantes, como por ejemplo el convenio con INTA en el caso de Jujuy y con el Colegio de Ingenieros Agrónomos en Catamarca. 78.
Para el caso de los procesos de aprobación y ejecución que implicaron componentes de obra se considera que fue más difícil de resolver la optimización de los plazos. Este elemento genera valoraciones diferentes en las provincias ejecutoras: (i) para algunos generó dificultades de realizar planes que acompasen en forma oportuna los procesos productivos; aspecto que afecta asimismo la credibilidad de los beneficiarios en las herramientas, sin embargo, y para otros, (ii) estas demoras no fueron imputables a la gestión administrativa, sino los procesos de análisis y aprobación de las propuestas, tiempos estos que aseguran la evaluación responsable y con participación activa de todos los actores involucrados en la aprobación de los proyectos. Según este análisis “las demoras” en estos casos no tiene relación meramente con procesos administrativo‐contables, sino con aspectos aseguraron la correcta evaluación de las propuestas. 79.
En este aspecto, todos coinciden en la necesidad para futuras acciones, de generar un mecanismo de actualización o ajuste de presupuesto ‐en el contexto país‐ para asegurar la consecución de obras. En general este aspecto no contemplado, fue resuelto con aumento de los aportes de contrapartida de los beneficiarios u organizaciones colaboradoras según el caso. 80.
Esta visión positiva de los logros del proyecto afecta la disposición de las autoridades provinciales en sostener: (i) las capacidades técnicas instaladas en la provincia a instancias de PRODERNOA, (ii) las alianzas y coordinaciones con otras organizaciones, (iii) los niveles de cooperación pública‐pública generados a partir del trabajo conjunto en territorio en base a objetivos y compromisos de gestión y para con la población beneficiaria. Logos y aprendizajes surgidos de la modalidad de ejecución descentralizada. 81.
PRODERNOA propició en forma efectiva la coordinación con entidades de gobierno (y otras instituciones) involucradas en el programa. Entendiendo por esta, las participaciones activas las diferentes instituciones, tanto a nivel federal como provincial, envueltas en el diseño e implementación. 82.
Se logró un nivel adecuado de coordinación con el Gobierno Federal, durante la ejecución de PRODERNOA, se registraron importantes cambios de orientación y diseño de política pública nacional, generándose nuevos instrumentos y mejoras en la ingeniería institucional dedicada a apoyar la AF en el país. 17 Consultoría de Evaluación de Sostenibilidad del Proyecto PRODERNOA 83.
Según el análisis de UNC, esta coordinación gobierno federal/gobierno provincial y sus éxitos estuvo basada en: a. Acompañamiento en terreno de parte de la UNC a las UPEs. b. Instar a las UPEs a la apertura y puesta en común de la operatoria con otras secretarías, direcciones ministeriales y organismos e instituciones de la propia provincia. c. Promover un abordaje amplio de la problemática rural con énfasis en la escala de impacto de las acciones. d. Reconocimiento de las capacidades existentes en las UPEs, capacidades estas, que fueron desestimada en otras modalidades de trabajo. e. Atender adecuadamente la arquitectura financiera que se desarrolla al momento del diseño inicial de los programas. Esto es, entender, entre otras cuestiones, que la meta objetivo de la población a atender no se traduce en la simple división del total de recursos financieros por el número de personas a asistir. 84.
Se destaca muy especialmente en las entrevistas a jerarquías y técnicos provinciales, la adecuada coordinación con el Gobierno Federal. Reiteramos que se entiende que esta fue facilitada por el nivel de cercanía y cotidianeidad en el diálogo del equipo técnico y administrativo de UNC con el de las UPEs, de la coordinación general (nacional) con los coordinadores provinciales ‐y las organizaciones asociadas en el caso de Jujuy‐, y de las jerarquías de UCAR con las jerarquías de los gobiernos provinciales de los ministerios de referencia para PRODERNOA en cada caso. 85.
En esta línea, la interlocución política e incidencia de UCAR es un aspecto fundamental para el éxito de esta estrategia, la concentración y articulación de programas e instrumentos aporta en dos direcciones: (i) facilita el proceso de negociación y acuerdos con las provincias en base a objetivos y como estos son posibles de ser cumplidos a través de varios Programas minimizando la superposición de recursos; y por otro, (ii) mejora el diálogo y la negociación con otros Ministerios al momento de definiciones de política y recursos aplicadas a las mismas, mejorando la jerarquización de las políticas dirigidas a AF y el desarrollo rural integrador. III.
Evaluación de la sostenibilidad Sostenibilidad enmarcada en la complementariedad y la cooperación 86.
Según surge de las consultas realizadas, la estrategia de sostenibilidad de PRODERNOA está basada en una estrategia de redes y complementariedad de acciones, recursos e instrumentos de distintos Programas enmarcados en una política pública, la misma está basa en los siguientes aspectos: a. El posicionamiento logrado por el proyecto en el marco de la política pública apoyada, b. El grado de integración del Proyecto en está, el área institucional del Gobierno de la que depende el Proyecto, c. El Personal del Gobierno Federal y Provincial que trabaja con/en el proyecto, 18 Consultoría de Evaluación de Sostenibilidad del Proyecto PRODERNOA d. El grado de conflictividad y complementación con otras áreas del GdA, e. El tipo y cantidad de recursos presupuestarios asignados a la política pública vinculada a PRODERNOA, f.
La validez de la política pública asociada que no puede presuponerse solamente a través de un diseño adecuado sino que PRODERNOA y UCAR ejercitan, redefinen y reelaboran. De la evaluación realizada por parte de jerarquías provinciales y nacionales, y en reuniones de trabajo con UCAR y UNC surge que la sostenibilidad del Proyecto está pautada por: a. Los objetivos del proyecto continúan siendo coherentes, pertinentes y prioritarios para el GdA porque cubren un área esencial de las políticas públicas. b. Las máximas autoridades de Gobierno respalda el proyecto, y se identifica compromiso por parte de UCAR y del GdA. c. Los resultados alcanzados hasta la fecha se corresponden con las expectativas. Los eventuales problemas surgidos en el Proyecto han sido enfrentados por el GdA, no ha habido despreocupación o indiferencia. d. El Proyecto ha sabido adaptarse al entorno institucional y a sus cambios. 87.
Entendemos que el grado de compromiso de UCAR con la sostenibilidad de las acciones y sus efectos, y la inserción del Proyecto en su estructura le otorgan un alto grado de institucionalización a los aportes del Proyecto y configuran la clave de su sostenibilidad. 88.
Si bien el Estado y, más en concreto, el sistema político‐administrativo tiende a segmentarse en comunidades o redes de intereses estructuradas alrededor de las distintas políticas, UCAR propicia una adecuada complementariedad de acciones que se entienden debe ser profundizada en el marco de la estrategia de sostenibilidad. En este sentido, las redes de políticas públicas y de instituciones públicas generadas por PRODERNOA parecen configurar una respuesta a los problemas de eficacia de las políticas públicas, y a su vez su mejor instrumento de sostenibilidad. 89.
En este marco se constata una opinión generalizada ‐por parte de los actores involucrados directamente en la ejecución del proyecto, y de los integrantes de esta red de cooperación‐ que las acciones e instrumentos llevados adelante por PRODERNOA se podrán eventualmente reconfigurar en un futuro, pero no culminan con el termino del proyecto y su contrato. 90.
En general las provincias muestran, a partir de su participación en PRODERNOA, mayor capacidad y sensibilidad hacia esta población, y habilidades para articular con programas existentes. Las jerarquías provinciales visualizan oportunidades en diversos planes nacionales para canalizar recursos hacia el desarrollo de sus territorios y sus comunidades rurales, que previo a su participación en PRODERNOA no los identificaban como posibles de ser aplicados a la AF. 91.
Si bien parece prematuro asegurar la sostenibilidad de los logros generados por PRODERNOA, se constatan indicios alentadores en cuento a la jerarquización de la temática en 19 Consultoría de Evaluación de Sostenibilidad del Proyecto PRODERNOA la política local. En algunas provincias esto se evidencia con generación de planes de actuación específicos (como en el caso de Jujuy), y en otros con disposición de dar continuidad al menos a parte del equipo técnico que mejoró sus capacidades durante la ejecución del proyecto. En todos los casos se identifica un equipo de interlocución provincial capaz de realizar el trabajo de pre‐inversión necesaria (identificación de beneficiarios, conformación de grupos u organizaciones, entre otras) a los efectos de canalizar y articular programas sociales, sectoriales de apoyo de la producción y de mejora de la infraestructura, entre otros, existentes a nivel país. 92.
Del análisis surge una previsible sostenibilidad técnica, institucional, y de articulación multinivel, y mayores dificultades para la alcanzar la sostenibilidad financiera. Destacando que su sostenibilidad es aún requerida por el hecho de que se identifican problemas que aún persisten y el proceso de desarrollo no se encuentra aún consolidado. En base a lo cual el Gobierno solicitó y el FIDA aprobó un nuevo proyecto, PRODERI, con alcance nacional que tendrá prioridad en las provincias del NOA. 93.
Esta nueva operatoria permite atenuar el riesgo identificado en relación a la sostenibilidad financiera. El avance para su puesta en marcha registrada al momento de realización del presente informe permite concluir que el mismo estará operativo a pocos meses de terminado PRODERNOA y será parte sustantiva de la continuidad de esfuerzos, consolidación de sus logros y sostenibilidad de las acciones. 94.
En este sentido, la coordinación y el diálogo promovido por el Proyecto entre nación y provincia, seguramente contribuirá a la estrategia de canalización de recursos técnicos y financieros enmarcados en las prioridades de los gobiernos provinciales, generando acuerdos previos y compromiso con los resultados. 95.
De particular relevancia es el efecto y la pertinencia del PRODERNOA en la generación y consolidación de políticas activas y explícitas, a nivel de los Gobiernos Provinciales, para la atención a la población rural pobre con instrumentos que apuntan a la sostenibilidad y al mejoramiento de los ingresos. 96.
PRODERNOA fue un actor importante en la construcción de la visión política de desarrollo rural de la SAGPyA primero, y del MAGyP luego, así como en la construcción de un nuevo diálogo político con las provincias del NOA, con sus gobiernos y con las Organizaciones Sociales de la Pequeña Producción y representativa de los sectores de población rural más pobres. 97.
Su implementación aporta importantes aprendizajes para simplificar la complicada arquitectura institucional, las relaciones nación/provincias, la responsabilidad sobre la deuda y los trámites para la transferencias de recursos que han generado excesiva lentitud en la adhesión de las provincias, lentitud en las etapas de pre implementación y de implementación. Estas han sido lecciones consideradas al momento de la formulación del PRODERI, operatoria que genera una importante expectativa como una de las herramientas para avanzar en los logros alcanzados por el PRODERNOA, y para el aporte a los desafíos y algunos problemas que persisten en las comunidades del NOA. IV.
DESAFIOS Y OPORTUNIDADES 20 Consultoría de Evaluación de Sostenibilidad del Proyecto PRODERNOA 98.
Se consignan por parte de las provincias PROBLEMAS QUE PERSISTEN, y por tanto configuran ejes de actuación futura: a. Infraestructura comunitaria básica y de actividad agropecuaria. b. Infraestructura hídrica, si bien en esta se registra un muy importante avance. c. Tenencia de la tierra. d. Comercialización e inserción en los mercados. 99.
Se señala asimismo desde técnicos integrantes de las UPEs y autoridades provinciales como que de las claves para la sostenibilidad y avance en los resultados refiere a mejora de capacidades técnicas de encargados y miembros de las UPEs especialmente en el área de comercialización e inserción de mercados En esta línea, la creación dentro de la estructura de la UCAR del área técnica de Comercialización y Mercados, es una decisión que dá cuenta de la importancia del tema. 100. Se destaca la necesidad de generar una adecuada línea de trabajo para mejora las habilidades, capacidades y destrezas de las UPEs y el personal técnico asignado a futuros proyectos. El intercambio de experiencias, y la capitalización de los aprendizajes generados por las Provincias en la ejecución de PRODERNOA, fue señalada por la UNC como una línea de interés a explorar en este campo, por ejemplo se menciona la experiencia desarrollada por Tucumán, o los aprendizajes surgidos de la experiencia en Jujuy a partir del convenio con INTA. 101. Implementar una estrategia de mejora de las capacidades técnicas se valora como fundamental para continuar aportando a los nuevos objetivos establecidos por PRODERI: (i) ampliar y fortalecer el enfoque de apoyo a la AF con visión de desarrollo territorial; (ii) el apoyo a la generación de ingreso; (iii) el desarrollo productivo y el acceso a mercados y a cadenas de valor; y para (iv) ampliar las estrategias de fortalecimiento del capital social y consolidar los avances en el enfoque de género y de inclusión de la población vulnerable y pueblos originarios. 102. Los actos de “cierre” y presentación de resultados de PRODERNOA en las provincias, pautaron el inicio de una nueva etapa de trabajo coordinado nación/provincia. Los eventos dieron continuidad al trabajo adoptando distintas estrategias según provincia, se registra una opinión generalizada y un compromiso institucional, de que, a partir de la experiencia desarrollada en PRODERNOA, “hoy seguimos”, constatándose en los discursos de las autoridades nacionales y provinciales la voluntad y compromiso político de brindar continuidad en la atención a la población vulnerable y a la AF, seguramente con miradas y ajustes a partir de la experiencia de PRODERNOA. 21