El Diálogo Político a nivel del MERCOSUR: Su Incidencia en la Institucionalidad, y en las Políticas Públicas diferenciadas para la AF

PROGRAMA REGIONAL FIDA MERCOSUR
El Diálogo Político a nivel del MERCOSUR:
Su Incidencia en la Institucionalidad, y en las
Políticas Públicas diferenciadas para la AF
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Ámbito de Desarrollo del Diálogo Político
Regional : la REAF
El Mercosur se ha ido constituyendo desde 1991, como una estructura compleja de
organismos, con vínculos verticales (jerárquicos, decisorios) y horizontales
(asesores, no decisorios).
Los organismos decisorios toman las decisiones del Mercosur, a partir de
iniciativas propias o con base a las Recomendaciones de los organismos asesores.
La Reunión Especializada de Agricultura Familiar (REAF) constituye un organismo
no decisorio (asesor en materia de políticas públicas para la AF). En tanto tal, es
un espacio de diálogo político entre representantes de la AF y las autoridades
sectoriales de los gobiernos, y de elaboración de propuesta conjuntas -que son sus
Recomendaciones- a las máximas autoridades de los gobiernos del bloque.
Marco de Actuación de la REAF
Esquema Estructural y Operacional de la REAF
PRODUCTOS
Documentos
GOBIERNOS
NACIONALES
ORGANIZACIONES
SOCIALES DE LA
AFC
GT´s
Propuestas de
recomendación
SECCIONES
NACIONALES
REAF
Secretaría
Técnica
Reformas
institucionales
Cooperación
INSUMOS
GESTIÓN Y LOGÍSTICA
APORTE TÉCNICO
APORTE METODOLÓGICO
RECURSOS FINANCIEROS
FIDA-MERCOSUR-CLAEH
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Características del Diálogo Político Regional
Las principales características del Diálogo Político en la región, que explican su
incidencia en las adecuaciones institucionales y en las políticas diferenciadas, son:
•
Institucionalizado, sostenido en el tiempo y sistemático, más allá de las
urgencias vinculadas a la coyuntura
•
Con una mirada de mediano y largo plazo al momento de acordar los temas de
la agenda, que se pauta con base a consensos, y eso aleja habitualmente de la
misma los temas de coyuntura
•
Colaborativo y no confrontativo, entre autoridades de gobierno y dirigentes
representativos de las organizaciones de AF
•
Respaldado por un tratamiento técnico de la agenda previo a la negociación
política de los acuerdos
•
Sustentado en la disponibilidad de recursos para hacerlo efectivo
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Características del Diálogo Político Regional
El Diálogo Político es un proceso que se construye sobre la marcha, pero que
precisa de:
•
Un contexto, o actores del contexto favorables o al menos no inhibitorios
•
Un espacio institucional y físico donde desarrollarse
•
Una participación equilibrada, representativa, libremente decidida entre los
actores y debidamente informada
•
Unas reglas de juego claras sobre los contenidos y alcances del mismo, sobre
la metodología de trabajo a utilizar y sobre los resultados esperados
•
Ser sostenido en el tiempo y no espasmódico
•
No se basa en la coyuntura, sino que se asienta sobre las líneas estratégicas
que orientan la política
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Características del Diálogo Político Regional
Según nuestra experiencia, se refiere a interlocutores institucionales, que generan
procesos de diálogo institucional sobre políticas públicas, que permiten:
•
Combatir las causas que generan la pobreza rural, en forma permanente
•
Con una visión desde la inversión pública en la construcción de capacidades y
la producción de más y mejores bienes y servicios públicos para la población
meta
•
El desarrollo rural como una visión sistémica de un/unos territorio/s en donde se
combinan recursos de diferente índole y se ejecutan acciones para mejorar la
calidad de vida (en sentido amplio) de la población rural, y
•
La AF y sus organizaciones sociales representativas como actores del
desarrollo rural y como parte de la solución del problema de la pobreza rural
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Incidencia de las Recomendaciones de la REAF
La 1era. recomendación de la REAF que alcanzó el grado de resolución (25/07) del
GMC, se tradujo en la implementación de los Registros Nacionales de AF. En 2008
los 4 países fundadores del bloque completaron la internalización de la norma y
comenzaron a usar los Registros para la aplicación de políticas diferenciadas.
Luego otra recomendación de la REAF se transformó en decisión (59/12) del CMC,
consagrando el reconocimiento mutuo de los Registros. Esto es, que todo
productor inscripto en el Registro de un país es reconocido a nivel del bloque como
sujeto de políticas diferenciadas. Ej. destacables de políticas diferenciadas por su
amplia cobertura son el monotributo en Argentina y el beneficio para el acceso al
BPS en Uruguay.
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Incidencia de las Recomendaciones de la REAF
Una 2da. recomendación, sobre financiamiento para la AF, se transformó
en la resolución 05/10 del GMC. Los contenidos de esta han influido en el
diseño e implementación de nuevos instrumentos de financiamiento en
Argentina, Paraguay y Uruguay, inicialmente con recursos de proyectos
FIDA que luego fueron complementados con fondos nacionales.
En el caso de Argentina se ensayaron fideicomisos financieros; en
Paraguay se extendió el uso de certificados de depósito como garantía
para facilitar el acceso al sistema financiero; y en Uruguay se desarrolló
un mecanismo de microcrédito rural en asociación con una institución
financiera no bancaria.
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Incidencia de las Recomendaciones de la REAF
Una 3era. recomendación, referida a políticas de gestión de riesgo y seguros para
la AF, incidió en la implementación de pruebas piloto de seguro para la AF en
algunas provincias de Argentina, en la introducción de ajustes y expansión del
sistema de primas bonificadas con recursos públicos para la contratación de
seguros en el mercado en Uruguay, y tuvo relación con la formulación de un
proyecto de fondo de seguro de cosecha de Paraguay que fue presentado para su
financiamiento ante el Fondo de Convergencia Estructural del Mercosur (FOCEM).
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Incidencia de las Recomendaciones de la REAF
Una 4ta. recomendación elaborada por la REAF se refirió a educación rural, y se
transformó en la recomendación 02/11 del GMC. Dicha recomendación estuvo
directamente vinculada al Programa Regional de Formación de Jóvenes Líderes
Rurales, que se implementó con la participación de los cuatro países fundadores
del Mercosur y Chile, durante 4 años, y que sirvió de base para la realización de
programas nacionales similares en Argentina, Paraguay y Uruguay (que en
algunos casos se extienden hasta el presente).
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Incidencia de las Recomendaciones de la REAF
Una 5ta. recomendación, sobre políticas fundiarias y acceso a la tierra no fue de
recibo para las autoridades ejecutivas del Mercosur, no alcanzó el estatus de
resolución ni decisión, ni se tradujo en iniciativa alguna de carácter regional.
No obstante ello, sus contenidos, basados en estudios sobre la problemática de la
concentración y extranjerización de la tierra en los 4 países fundadores del bloque,
derivó en la sanción de nuevas normas en Argentina, Brasil y Uruguay, que
modificaron las condiciones para efectuar compraventas de tierras, definieron un
tributación progresiva sobre la concentración de la tierra e incrementaron el
presupuesto asignado a la compra de tierras por instituciones del Estado para
ofrecer a la AF bajo diferentes modalidades de uso: arrendamiento, comodato,
venta.
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Incidencia de las Recomendaciones de la REAF
Una 6ta. recomendación fue realizada sobre directrices para la igualdad de
género en las políticas públicas para la AF.
Ella se vincula con el Programa Regional de Equidad de Género en la AF que
el propio Mercosur apoyó, canalizando recursos de la cooperación de AECID
(España) destinados al bloque, durante más de 4 años. Este programa
permitió mejorar la aplicación de instrumentos de política pública de
discriminación positiva en el medio rural en los países del bloque.
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Incidencia de las Recomendaciones de la REAF
Una 7ma. recomendación derivó en 2 decisiones del CMC 45/08 y 06/09, que
terminaron de internalizar los países fundadores en 2012, y dieron lugar a la
creación del Fondo de Agricultura Familiar (FAF) que asignó presupuesto público
para el funcionamiento de la REAF por 5 años.
La creación del FAF asegura el funcionamiento de una Secretaría Técnica de la
REAF (que desde su creación hasta el 2011 había sido ejercida por el Programa
FIDA Mercosur), y asegura la participación de los representantes de las
organizaciones de la AF en las plenarias semestrales y en los grupos temáticos.
Las decisiones del CMC sobre el FAF son una excepción en el bloque, en el cual
funcionan muchas reuniones especializadas que no disponen de un presupuesto
colectivo que asegura la participación equilibrada de representantes de los
gobiernos y de organizaciones los países en el espacio de diálogo político.
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Derivaciones del Diálogo Político en la REAF
Además de las Recomendaciones mencionadas, se dieron otro tipo de acuerdos
que tuvieron derivaciones para la AF. Al respecto se puede destacar la
declaración que firmaron en 2010 los ministros responsables de la AF, para
promover el acceso del sector a las Compras Públicas y el Programa Regional
para el Intercambio de Experiencias en la materia, financiado por ABC de Brasil.
Como resultado de este proceso de cooperación se consagró el Decreto sobre
Modalidad Complementaria de Adquisición Pública de Productos de la AF en
Paraguay. En Uruguay se ajustaron algunas normas y se firmó un acuerdo de
compra por el Ministerio del Interior para adquirir carne de cerdo, carne de pollo,
harina de trigo y fideos a organizaciones de AF. En Brasil se perfeccionaron
diferentes instrumentos de compra pública. En Argentina se ensayaron algunas
experiencias de compras públicas a la AF a nivel provincial.
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Derivaciones del Diálogo Político en la REAF
La reseña anterior ilustra fundamentalmente sobre los resultados de actuación de
la REAF, siguiendo el camino natural previsto por su carácter de órgano asesor
del Mercosur. Sin embargo, hay otras derivaciones del trabajo realizado por la
REAF, que no pueden por cierto ser vinculadas tan directamente con este, pero
que vale la pena mencionar por su aporte a la construcción de un entorno más
favorable para el sector.
Ellas tienen que ver con la adecuación institucional para atender a la AF. En
Argentina se han verificado cambios institucionales de significación, como son la
creación del Foro Nacional de Agricultura Familiar, la Secretaría de Desarrollo
Rural y Agricultura Familiar y la Unidad para el Cambio Rural; y en Uruguay ha
sucedido lo propio con la creación de la Dirección General de Desarrollo Rural y
la institucionalización de las Mesas de Desarrollo Rural.
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Derivaciones del Diálogo Político en la REAF
En ambos casos la nueva institucionalidad se ha hecho responsable del diseño y
aplicación de nuevas políticas vinculadas con los debates y acuerdos alcanzados
en la REAF, se ha logrado la asignación de presupuestos crecientes para su
implementación y se ha extendido la cobertura de atención del universo potencial
de AF con sus principales instrumentos.
Del mismo modo, y sin que mediaran cambios institucionales destacables, en
Brasil y Paraguay se ha incrementado la disponibilidad de presupuesto y se ha
extendido también la atención del universo potencial de AF.
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Derivaciones del Diálogo Político en la REAF
Con base en la información de los Registros de AF e informaciones
complementarias, se estimó que en el año 2012 cerca del 45% del universo de
AF de los países que participan activamente de la REAF estaban accediendo
a instrumentos de política pública diferenciados:
En Argentina, 122.000 de los 251.000 AF.
En Brasil,1,9 millones de AF de un total de 4,4 millones de AF.
En Paraguay, 83.000 de los 270.000 AF.
En Uruguay,12.000 de los 33.000 AF
En Chile, 163.000 de los 250.000 AF.