Tercer tema

2do Encuentro del Programa FIDA / MERCOSUR
Colonia del Sacramento - Uruguay
Hotel Casa del Sol
10 y 11 de mayo de 2012
Programa Regional del FIDA para el MERCOSUR
Soporte Institucional:
Centro Latinoamericano de Economía Humana
(CLAEH)
DOCUMENTO DE TRABAJO
Tema 3.
Institucionalización de las políticas públicas y de los programas y proyectos de cooperación
técnica y financiera internacional, a los efectos de mejorar la calidad y sostenibilidad de los
resultados.
La siguiente reflexión apunta a encontrar variados mecanismos de intervención que le
permitan al Programa FIDA/MERCOSUR, en esta nueva fase, post consolidación de la REAF,
ayudar a fortalecer la institucionalidad pública especializada en las políticas diferenciadas
para la AF, la Seguridad Alimentaria y Nutricional y el Desarrollo Rural, en los países de la
región. De esta forma los avances logrados en los últimos 10 años en el diseño y aplicación
de políticas públicas diferenciadas, derivados en primer lugar de los cambios de enfoque
político en los gobiernos y los cambios de paradigma en relación al desarrollo económico y
la integración, podrían consolidarse y el diálogo dentro del MERCOSUR tornarse aún más
efectivo.
Al mismo tiempo una mayor institucionalización en este sentido, permitiría una más eficaz
armonización de las inversiones públicas indispensables para asegurar la calidad de vida de
la población rural, la competitividad de la AF, la redistribución de los ingresos y la renta,
mediante un mejor desempeño y un amplio acceso a la producción de bienes y servicios
públicos. Estos objetivos son los que justamente se plantean desde las definiciones de
política, pero la falta de institucionalidad apropiada en los territorios (o muy complejos y
enrevesados sistemas de coordinación interinstitucional), torna difícil su acceso a sus
destinatarios que son los AF y la población rural más vulnerable.
Los tiempos de maduración de las inversiones tanto económicas como sociales requieren de
estabilidad, continuidad y articulación en el crecimiento del capital humano, social, y físico.
Parece necesario consolidar una tendencia que se ha dado en los países de la región de
armonizar estas inversiones bajo una unidad institucional que haga un ensamble muy
directo y profundo entre decisiones de política y ejecución de proyectos de inversión social,
productiva, física, de servicios o infraestructura. Inversiones a destiempo o inoportunas,
más allá de su orientación no generan resultado y muchas veces son contraproducentes.
Instrumentos que en teoría se dice están disponibles, pero no llegan efectivamente a los
territorios mediante procedimientos claros, simples y transparentes, son una mera fantasía
para las comunidades rurales más pobres y los AF que más los necesitan. General
desaliento y frustración.
Instituciones imperfectas y/o mecanismos de llegada a los territorios mal diseñados y
aleatorios, solo coadyuvan a la concentración de los recursos en la población con más
recursos de partida y en sus organizaciones más desarrolladas (los más preparados porque
más tienen, están en mejores condiciones de captar más recursos y nuevas oportunidades),
discriminando negativamente (aún sin proponérselo) a los más necesitados. En el mejor de
los casos instituciones que no logren gestionar muy bien las inversiones públicas en la
producción de bienes y servicios con una visión sistémica, no logran superar el estado de las
intervenciones compensatorias y puntuales que acumulan poco al desarrollo más amplio y
general.
A pesar de haberse logrado acuerdos a nivel de la REAF (recomendaciones) en muchos
temas, que fueron de recibo para el MERCOSUR (resoluciones/decisiones del GMC/CMC) y
se tradujeron entonces de alguna manera en un compromiso con ciertas políticas, aun se
observan dificultades, que van desde los tiempos de espera para su concreción (ej.
registros) hasta la ausencia de implementación (como puede ser el caso de los servicios
3 financieros). Ello podría explicarse en parte por problemas en la organización de la
institucionalidad publica sectorial cuando le corresponde a ella directamente la ejecución
(institucionalidad débil y/o poco especializada), y tanto más cuando debe promover e
involucrar a otras instituciones del Estado. De allí que resulte conveniente analizar nuevos
modelos institucionales que den mayores garantías de resultados al momento de la
implementación de los acuerdos alcanzados en el marco del dialogo político.
A lo anterior debe agregarse también la debilidad en algunos casos de las organizaciones
sociales en la medida que participar en la mesa de diálogo les implica el abordaje de temas
extremadamente técnicos y/o operacionales para los cuales no tienen recursos humanos
preparados ni recursos financieros para contratar profesionales comprometidos.
La experiencia indica que el debate entre Gobiernos y Organizaciones de la AF en diferentes
ámbitos de la REAF (las plenarias regionales, los grupos temáticos, las sesiones nacionales,
e incluso los intercambios bilaterales derivados), sobre políticas públicas diseñadas o en
aplicación, y también sobre el resultados de experiencias probadas a partir de la ejecución
de Programas y Proyectos de cooperación y/o financiamiento externo, ha permitido en
muchos casos alcanzar acuerdos de recomendaciones, entre los estados que hacen parte de
la REAF y que la misma REAF elevó al GMC.
Muchas de ellas motivaron luego Resoluciones y/o Decisiones del MERCOSUR que se
tradujeron en mandato para los socios plenos del bloque sobre diferentes tópicos, y que
luego pudieron implementarse parcial o totalmente en cada uno de los países, ya sea
trabajando de forma autónoma y/o cooperando con sus socios (ej. Argentina/BrasilJuventud Rural, ABC-Compras Públicas), u otras instituciones (ej. IICA-Seguros Agrícolas,
FAO-Tierra, FIDA-Compras Públicas, AECID-Equidad de Género).
Otras en cambio han quedado plasmadas formalmente pero no han alcanzado niveles de
implementación satisfactorios hasta el momento. En ambos casos pueden contarse incluso
progresos disímiles en cuanto a su institucionalización.
Como ejemplos de avances destacados pueden citarse los referidos a (i) Identificación de
los AF a los cuales dirigir la Políticas Diferenciadas (Registros Nacionales de AF), (ii)
Implementación de Políticas de Equidad de Género en el ámbito rural, (iii) Implementación
de Políticas para la Juventud Rural, (iv) Implementación de Políticas sobre Concentración y
Extranjerización de la Tierra.
En una situación intermedia puede citarse el caso de Compras Públicas. En una posición
extrema de muy poco progreso en la implementación e institucionalización, pese a los
debates ocurridos y a la profundidad de los mismos en la REAF (incluso llegando a alcanzar
acuerdos consagrados en Recomendaciones, adoptadas luego por el GMC), pueden citarse
los casos de (i) Financiamiento, (ii) Seguros Agrícolas, y (iii) Educación Rural.
Hay temas que a pesar de su importancia y a pesar que periódicamente vuelven a la mesa
de diálogo político, como es el caso de: (i) la generación, transferencia y adopción de
tecnologías apropiadas para la AF; (ii) producción y acceso a equipamiento agrícola
apropiado para fincas pequeñas, acceso a nuevas variedades, procesos de post-cosecha y
acondicionamiento, etc; (iii) infraestructura pública de apoyo a la producción, el acopio,
4 acondicionamiento y comercialización; (iv) medidas sanitarias, fitosanitarias, de inocuidad
alimentaria, procesos de buenas prácticas, trazabilidad y certificación, éstos no se
consolidan ni se avanza en el debate. Cuanto más especializado es el tema, más difícil
resulta avanzar el diálogo político dentro y entre los países, fundamentalmente porque el
diálogo suele transformarse en monólogo por parte de los expertos de los gobiernos, ya que
a las OSC les resulta muy difícil dotarse de los recursos y el tiempo para llegar a dominar
los aspectos técnicos detrás de estas políticas.
Avanzar en estos temas requeriría entonces de un esfuerzo muy grande de objetivación y
simplificación de los resultados de la aplicación de determinados criterios técnicos como
políticas y el impacto de éstas sobre la AF, ya sea sobre la producción o el comercio.
Vale decir que no en todos los casos el proceso seguido ha recorrido las etapas que
formalmente o en forma “ad hoc”, podría esperarse (de acuerdo a la arquitectura del
MERCOSUR, para que sirva como aporte a un proceso de integración más armónico que
contemple los intereses de todas las partes comprometidas).
Las etapas en forma muy esquemática serían las siguientes:
1) Introducción, debate y análisis del tema a nivel de la REAF.
2) Acuerdos consagrados en Recomendaciones de la REAF, que muestran una visión
compartida/consensuada por Gobiernos y Organizaciones de AF y que son
pertinentes para ser elevadas a los órganos ejecutivos del MERCOSUR, ya que existe
la voluntad de ser implementadas a la interna de cada uno de los estados parte.
3) Resoluciones/Decisiones
del
MERCOSUR,
que
confirman
una
visión
compartida/consensuada ya no sectorial desde la perspectiva exclusiva de la AF sino
desde la perspectiva de las máximas autoridades responsables por el desarrollo
económico y social del bloque, y que explicita una orientación para actuar en
determinada dirección a todos los socios plenos.
4) Implementación de las Políticas y aplicación de sus instrumentos concretos en cada
país, con los arreglos institucionales correspondientes, que sirvan para dar
sostenibilidad a las acciones definidas en la dirección acordada a nivel de bloque, y
que vayan en el sentido de alcanzar una armonización de las políticas de inversión
pública en el medio rural, que contribuyan entre otras cosas, a facilitar la integración
regional.
El tema que más ha evolucionado siguiendo el esquema anterior ha sido el de los Registros
de la AF, que paso por las primeras 3 etapas y avanza (aún a ritmos diferentes) en los
cuatro países. Este sería un buen ejemplo del funcionamiento natural del proceso, que va
logrando resultados, pero aún así muestra cierta lentitud para lograr su pleno
funcionamiento, si se toma en cuenta que la 3er. etapa se cerró en 2007, y aún hoy día (en
2012) las Delegaciones no estarían en condiciones de reconocerse todas entre sí los
respectivos Registros Nacionales.
Otro tema que ha avanzado incluso hasta la cuarta etapa en casi todos los países, aunque
salteándose la tercera etapa, es ciertamente el de las Políticas sobre Concentración y
5 Extranjerización de la Tierra. Argentina, Brasil y Uruguay, han aprovechado el trabajo que
sobre el tema ha realizado la REAF y en los últimos años legislaron al respecto, a pesar de
que las Recomendaciones de la REAF no fueron adoptadas por el MERCOSUR. Este podría
observarse como un caso extremo en cuanto a la implementación de ajustes en las Políticas
en línea con las propuestas de la REAF, pese a no lograr que las mismas se tradujeran en
acuerdos de bloque, y por tanto han sido en cada caso adoptadas de manera unilateral sin
una referencia expresa al proceso de integración regional.
En una situación extrema por haber seguido las etapas 1 a 3 en el orden esperable, pero
por no haber logrado progresos de destaque en la implementación de sistemas
compatibles/armonizables entre los países, se debe citar el tema del financiamiento para la
AF. En esta materia los instrumentos de las políticas vigentes en los 4 países no parecen
orientarse en el sentido de facilitar su armonización en el marco de la integración, y no
responden necesariamente a los acuerdos consagrados en las Recomendaciones de la REAF.
También los resultados han sido muy limitados en el caso de la implementación de Políticas
de Compras Públicas, a pesar de que todas la Delegaciones comparten su importancia y han
logrado acuerdos que incluso involucran directamente a las máximas autoridades sectoriales
de los cuatro socios plenos del MERCOSUR (firmado en Brasil entre los Ministros
competentes). Sin embargo y a pesar de los esfuerzos por avanzar en la implementación de
iniciativas en la materia, los progresos son muy limitados en la mayoría de los casos.
En estos dos últimos casos referidos, se constatan acuerdos a nivel de la REAF (etapas 1 y 2
previsibles cumplidas a satisfacción), e incluso van más allá logrando que sus
recomendaciones sean de recibo del MERCOSUR, estableciéndose acuerdos de cooperación
entre los países para apoyar su implementación. Los progresos limitados parecen tener que
ver con el hecho de que son temas de agenda REAF que requieren del involucramiento de
otros actores institucionales en cada país, a los que no se ha logrado integrar plenamente
durante el debate del tema y menos aún comprometiéndoles en los acuerdos.
Consecuentemente ha resultado muy difícil comprometerlos para la puesta en marcha de las
Recomendaciones de la REAF aunque hayan sido adoptadas por el MERCOSUR y/o
consagradas en acuerdos de cooperación entre los países.
En última instancia todo este proceso y el andamiaje institucional que se construya o
fortalezca tiene que asegurar la reducción de asimetrías entre los socios, la armonización de
las políticas para evitar competencias donde el éxito de algunos AF en un país, signifique la
ruina de otros AF en otros países socios. El paradigma detrás de esta estrategia es que si
bien el comercio no es un fin en sí mismo, es a través de la facilitación del comercio entre
los países, que los AF de cada uno de ellos encontrarán la expansión de sus mercados y las
nuevas oportunidades. Para ello es importante un estado activo (no prescindente) un estado
con políticas e instrumentos modernos y de calidad para intervenir, poniendo en igualdad de
condiciones a los actores y agentes económicos, evitar distorsiones en el funcionamiento de
los mercados, pero asegurar la redistribución de los beneficios que se generen con las
nuevas opciones de mercado, que derivan de una situación de coyuntura o cambios
estructurales que se manifiestan por una expansión sostenida de la demanda. Un estado
con una institucionalidad eficiente y jerarquizada a los ojos de sus ciudadanos.
6 Esta realidad regional es el reflejo de la realidad institucional a nivel de cada uno de los
países que hacen parte del MERCOSUR ampliado. A la vez que asegurar la internación al
derecho positivo de cada estado las normas y recomendaciones MERCOSUR, su adopción y
aplicación, también sería útil abordar cómo se armonizan las inversiones públicas para el
medio rural, en el entendido que las mismas son instrumentales para mejorar la calidad de
vida de la población, aumentar el grado de ingresos familiares y competitividad de la AF en
los mercados, generar empleo genuino y promover alianzas público /privadas que
apalanque nuevos recursos. Por tanto también hace parte de las acciones del Programa
FIDA/MERCOSUR, promover la institucionalización de las Políticas y de los Programas y
Proyectos.
En estos últimos 15 años la situación evolucionó desde una realidad si políticas específicas o
diferenciadas para la AF y con inversiones públicas orientadas, en general, a mejorar los
niveles de competitividad económica y comercial de la “agricultura” considerada como un
sector amplio y homogéneo, hasta una realidad actual con un stock bastante satisfactorio
de políticas e instrumentos diferenciados, pero sujetos a una institucionalidad aún débil
(salvo los caso de Brasil y Chile) y en muchos casos con dificultades para llegar
efectivamente a los territorios y muy especialmente para que la población rural
(especialmente la más vulnerable) a quienes van dirigidos los recursos y los instrumentos
accedan fácilmente a ellos.
La brecha entre necesidades estructuradas traducidas en demandas y la oferta de recursos,
a nivel de los territorios es todavía grande. En esta situación la armonización y articulación
de inversiones para actuar sobre territorios (definido este concepto como el de una
construcción social sobre una base física o geográfica), es muy relevante, puesto que el
territorio es un “sistema complejo de múltiples dimensiones” sobre el cual deben “aterrizar”
las políticas, los instrumentos de intervención y los recursos.
Promover el capital social sin servicios e infraestructura seguramente llevará al fracaso a las
intervenciones, al desaliento y la frustración social. Promover e invertir en infraestructura
pública de carácter físico (obra civil), equipamiento, tecnología, sin el desarrollo del capital
social y humano, encontrará organizaciones sociales débiles y unidades productivas
familiares no preparadas para aplicar y adoptar nuevas opciones tecnológicas, generando un
muy bajo retorno social de los recursos invertidos.
Un aspecto crucial para alcanzar mayores niveles de efectividad e impacto en cuanto a la
calidad de vida y/o la inserción productiva de la población rural en general, y la AF en
particular a partir de los recursos invertidos por los gobiernos, es el de la necesaria
armonización de las inversiones públicas, sean estas realizadas directamente con recursos
presupuestales o mediante operaciones de préstamo con organismos de cooperación
financiera internacional o regional. Inversiones ya sean en materia de fortalecimiento del
capital humano y social, como canto inversiones relativas a la infraestructura pública y la
provisión de servicios públicos en las áreas rurales.
El análisis de las experiencias vividas en el MERCOSUR sugiere que las posibilidades de
institucionalización de políticas, programas y proyectos a los efectos de mejorar la calidad y
sostenibilidad de los resultados, requiere en nuestra opinión, de al menos:
7 (i) Un proceso que logre culminar debidamente al menos las etapas 1 y 2 que la
arquitectura institucional del MERCOSUR propone, e idealmente que logre completar
la etapa 3 con base a las Recomendaciones de la REAF.
(ii) Un proceso que, si refiere a temas que escapan a la órbita de actuación directa de
los Ministros involucrados en la REAF, consigan comprometer a los actores
institucionales a los que les va a corresponder hacerse cargo de la implementación
total o parcial de las políticas derivadas de las Recomendaciones que puede elevar la
REAF y sean de recibo de las autoridades ejecutivas del bloque (GMC y/o CMC).
(iii) El mayor compromiso de las máximas autoridades sectoriales (Ministros) en apoyo a
los Coordinadores Nacionales, a la hora de trabajar a nivel de cada país con otras
instituciones que se encargan directamente de la implementación parcial o total de
los instrumentos de política sugeridos.
(iv)La adopción al más alto nivel de parte de los Ministerios sectoriales de las medidas y
los arreglos institucionales apropiados para dar cuenta de la aplicación de los
instrumentos de las políticas recomendadas que le competen.
(v) La adaptación del modelo de organización para la ejecución de políticas, programas y
proyectos en forma coordinada, en espacios institucionales de los Ministerios
sectoriales con la mayor jerarquía posible. Desarrollar los vínculos formales más
directos posibles con los Ministros, y la mejor coordinación, al estilo por ejemplo de
la Unidad para el Cambio Rural (UCAR) en la Argentina y la Dirección General de
Desarrollo Rural en Uruguay. Diseños muy ambiciosos y muy bien orientados como
el caso del SIGEST en el MAG de Paraguay, quizás por su complejidad funcional no
ha podido ser implementado con éxito a pesar de la potencialidad de un muy buen
diseño.
Unidad de Coordinación Regional del Programa FIDA/MERCOSUR
Colonia del Sacramento, mayo de 2012.
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