Q 115 C P

QUE REFORMA EL ARTÍCULO 115 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS
MEXICANOS, A CARGO DEL DIPUTADO JOSÉ ANTONIO AYSA BERNAT, DEL GRUPO
PARLAMENTARIO DEL PRI
En ejercicio de la facultad otorgada por los artículos 71, fracción II, y 72 de la Constitución
Política de los Estados Unidos Mexicanos, y los artículos, 6o., fracción I, 77 y 78 del
Reglamento de la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión, el suscrito, diputado José
Antonio Aysa Bernat, del Grupo Parlamentario del Partido Revolucionario Institucional de esta
LXI Legislatura, presenta a esta honorable soberanía iniciativa de adición al artículo115, en su
fracción IV, de la propia Constitución, fundándola y motivándola en la siguiente
Exposición de Motivos
La descentralización es un factor esencial para reafirmar los vínculos entre la sociedad y el
estado, así como para mejorar la calidad de los servicios a la población. Los gobiernos estatales
y municipales son las instancias más cercanas a la comunidad, receptoras inmediatas de las
demandas de la población. Una parte esencial del federalismo es la descentralización efectiva ,
entendida ésta como la transferencia real de funciones y de recursos de las dependencias
federales a los estados y municipios. Con la descentralización se lleva la capacidad institucional
a donde se perciben los problemas, se generan las demandas y deben aplicarse las soluciones.
Es en los estados y municipios donde al fin de cuentas se palpan –como diría don José María
Morelos– los Sentimientos de la Nación.
Asimismo, el desarrollo de los seres humanos y de las comunidades que integran sólo
será sustentable cuando actúen en forma armónica con su entorno natural . Entendida
la sustentabilidad como el equilibrio existente entre los seres humanos con los recursos del
entorno al que pertenecen; básicamente lo que se propone la sustentabilidad es “satisfacer las
necesidades de la actual generación pero sin que por esto se vean sacrificadas las capacidades
futuras de las siguientes generaciones de satisfacer sus propias necesidades”.
Por otra parte, como bien lo afirma el investigador Alejandro Herrera Macías en su ensayo El
Desarrollo Sustentable y la Agenda Municipal en México: Hacia un fortalecimiento del pacto
federal , publicado en la Gaceta Mexicana de Administración Pública Estatal y
Municipal (número 51, 1995).
“El desarrollo sustentable, a decir de varios teóricos, sólo puede tener sustento si se origina
en el ámbito municipal. La raíz de la gestión pública en esta materia se fundamenta
precisamente en un sentido de región con pleno fortalecimiento del pacto federal”.
De acuerdo con un eje vertebrador, planteado por el mencionado autor, constituido por tres
niveles que corresponden a los tres órdenes de gobierno:
a) Nivel operativo: municipal
“En este punto, se pretende que la operacionalización de políticas de desarrollo sustentable
surjan en el ámbito municipal con un sentido de lo regional. La capacidad reglamentaria, las
técnicas administrativas y los efectos de su implementación son parte de la gestión municipal”.
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b) Nivel coordinador y/o ejecutor: estatal
“Aquí se pretende que la entidad federativa sea el enlace en el desarrollo sustentable entre el
municipio y la federación. La coordinación a través del territorio nacional podrían
desarrollarla los estados, siendo la entidad federativa la que establezca el sentido de lo
regional”.
c) Nivel de estrategia: federal
“Las grandes directrices, el planteamiento del sentido del desarrollo sustentable nacional, sus
efectos y relaciones a nivel internacional sería materia de la dependencia central”.
Cuenca hidrográfica, manifestación natural de integración territorial
La cuenca hidrográfica es un territorio delimitado por la propia naturaleza, esencialmente por
los límites de las zonas de escurrimiento de las aguas superficiales que convergen hacia un
mismo cauce. La cuenca, sus recursos naturales y sus habitantes poseen condiciones físicas,
biológicas, económicas, sociales y culturales que les confieren características peculiares.
Constituye un espacio geográfico que propicia la estrecha interrelación de quienes la habitan,
debido a su dependencia común a un sistema hídrico compartido, y al hecho que deben
enfrentar problemas comunes.
Según el glosario de la Comisión Nacional del Agua (Conagua)
“Cuenca hidrográfica es la unidad natural definida por la existencia de una división de las
aguas en un territorio dado. Las cuencas hidrográficas son unidades morfológicas
superficiales. Sus límites quedan establecidos por la división geográfica principal de las
aguas de las precipitaciones pluviales; también conocido como “parte aguas”. El “parte
aguas”, teóricamente, es una línea imaginaria que une los puntos de máximo valor de altura
relativa entre dos laderas adyacentes pero de exposición opuesta; desde la parte más alta de
la cuenca hasta su punto de emisión, en la zona hipsométricamente más baja”.
De acuerdo con el artículo tercero, fracción XVI, de la Ley de Aguas Nacionales:
“Cuenca hidrológica es la unidad del territorio, diferenciada de otras unidades,
normalmente delimitada por un parte aguas o divisoria de las aguas –aquella línea poligonal
formada por los puntos de mayor elevación en dicha unidad–, en donde ocurre el agua en
distintas formas, y ésta se almacena o fluye hasta un punto de salida que puede ser el mar u
otro cuerpo receptor interior, a través de una red hidrográfica de cauces que convergen en
uno principal, o bien el territorio en donde las aguas forman una unidad autónoma o
diferenciada de otras, aun sin que desemboquen en el mar. En dicho espacio delimitado por
una diversidad topográfica, coexisten los recursos agua, suelo, flora, fauna, otros recursos
naturales relacionados con éstos y el medio ambiente. La cuenca hidrológica conjuntamente
con los acuíferos, constituye la unidad de gestión de los recursos hídricos ”.
Desde otro punto de vista, la demarcación de la cuenca está dada en función de los límites
territoriales de los municipios que bordean a las mismas, adscritos a la entidad o las entidades
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federativas correspondientes (cuando se trata de cuencas compartidas por varias entidades,
como es el caso de la cuenca de los ríos Grijalva-Usumacinta).
A este propósito, cabe hacer mención de la importante observación expresada en un estudio
reciente realizado por el Instituto Nacional de Ecología (Véase Sotelo, Esthela; Garrido,
Arturo; Ruiz, Karina y Cuevas, María Luisa; Asignación de municipios a las cuencas
hidrográficas de México ; en Cotler, Helena, Las cuencas hidrográficas de México:
Diagnóstico y priorización, México, diciembre de 2010):
“Los procesos naturales y características geográficas, fueron aspectos poco considerados en
el establecimiento de la mayoría de los límites político-administrativos, que dan a nuestro
país sentido como federación. Estas fronteras jurisdiccionales, llamémosle artificiales ,
conllevan un aprovechamiento ecológicamente desintegrado de los recursos naturales por
parte de las actividades productivas. Sin embargo, las características biofísicas de las cuencas
determinan un patrón específico de actividades productivas y procesos de poblamiento. Por
esta razón, además de describir a las cuencas en función del estado de sus recursos, es
importante analizarlas en función de sus dinámicas socioeconómicas, demográficas y
territoriales”.
“En términos de análisis y planeación de las unidades hidrográficas del país, la asignación de
municipios a las cuencas o cuencas regionalizadas (tiene dos ventajas prácticas. La primera
es facilitar el cálculo de indicadores por cuenca, pues esta asignación permite utilizar las
estadísticas censales disponibles a nivel de municipio y localidad. La segunda ventaja tiene
que ver con la identificación de los actores político-administrativos (i.e. municipios y
localidades) que tienen más influencia en la gestión, modificación y/o mantenimiento de la
dinámica ecohidrológica de una cuenca”.
Las cuencas están
integradas
por subcuencas y
éstas,
a
su
vez,
por microcuencas. “Una cuenca es un territorio mayor a 50 mil hectáreas;
las subcuencas cubren una superficie de 5 mil a 50 mil hectáreas; las microcuencas entre 3 mil
y 5 mil hectáreas y, cuando las condiciones orográficas lo permiten, hay microcuencas menores
a 3 mil hectáreas”(Cecadesu 2003. La Cuenca Hidrográfica: unidad básica de planeación y
manejo de recursos naturales . Semarnat, México).
Concepto de Desarrollo Sustentable, implícito en el párrafo tercero del artículo 27
constitucional.
Aunque, ciertamente, en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos no hay una
referencia explícita sobre las cuencas, subcuencas y microcuencas, en el párrafo tercero del
artículo 27 se establece que:
“La nación tendrá en todo tiempo el derecho de imponer a la propiedad las modalidades
que dicte el interés público , así como el de regular, en beneficio social, el
aprovechamiento de los elementos naturales susceptibles de apropiación , con objeto
de hacer una distribución equitativa de la riqueza pública, cuidar de su conservación,
lograr el desarrollo equilibrado del país y el mejoramiento de las condiciones de vida de
la población rural y urbana. En consecuencia, se dictarán las medidas necesarias
para ordenar los asentamientos humanos y establecer adecuadas provisiones, usos,
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reservas y destinos de tierras, aguas y bosques, a efecto de ejecutar obras públicasy
de planear y regular la fundación, conservación, mejoramiento y crecimiento de los
centros de población ; parapreservar y restaurar el equilibrio ecológico , para el
fraccionamiento de los latifundios; para disponer, en los términos de la ley reglamentaria, la
organización y explotación colectiva de los ejidos y comunidades, para el desarrollo de
la pequeña propiedad rural ; para el fomento de la agricultura, de la ganadería, de la
silvicultura y de las demás actividades económicas en el medio rural, y para evitar la
destrucción de los elementos naturales y daños que la propiedad pueda sufrir en
perjuicio de la sociedad.”
Como puede observarse, en este párrafo constitucional subyacen los elementos del concepto
de desarrollo sustentable; así como la implicación de que el cumplimiento de los propósitos
vertidos en este, y otros párrafos, de dicho artículo, sólo sería posible mediante la adopción del
enfoque integral de cuencas y microcuencas hidrográficas; habida cuenta que “la cuenca
hidrográfica [es la] unidad básica de planeación y manejo de recursos
naturales” (Cecadesu 2003. La Cuenca Hidrográfica: unidad básica de planeación y manejo
de recursos naturales . Semarnat, México), con miras al desarrollo sustentable.
En la LXI Legislatura del Congreso de la Unión debemos legislar para que la descentralización
en el uso del agua sea un hecho, a través de su federalización, debido a que sólo la Secretaría de
Medio Ambiente y Recursos Naturales (Semarnat) y la Comisión Nacional del Agua (Conagua)
tienen la atribución y la responsabilidad sobre el uso del agua, lo que imposibilita a los
gobiernos estatales intervenir en proyectos de infraestructura hidráulica, algunos de gran
alcance, como es el caso delPrograma Hídrico Integral de Tabasco (PHIT). E incluso a los
municipios debe otorgárseles esa facultad, para que –en la medida de sus posibilidades– puedan
participar, sobre todo si se trata de obras pequeñas y medianas.
Microcuenca, unidad básica operacional y de intervención en la gestión ambiental
Si bien –como se afirma arriba– “la cuenca hidrográfica es la unidad básica de planeación y
manejo de recursos naturales”; en atención a consideraciones de escala, “la unidad básica de
intervención es la microcuenca”.
La gestión por microcuencas, delimitadas sobre la base de los municipios que las
integran, permitirá, sin duda, que el desarrollo de proyectos productivos y la adecuada
organización de los involucrados redunde en la generación de empleos y de ingresos, que,
apoyados con proyectos de carácter social en materia de educación, salud, vivienda, y demás
servicios sociales, posibiliten que los habitantes asentados en las mismas desarrollen libremente
sus capacidades como seres humanos.
Pagos por “servicios” y por “daños ambientales”
A nivel de cuencas hidrográficas, los “ pagos por servicios ambientales” , propuestos por la
Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación (FAO), se están
convirtiendo en una herramienta innovadora para financiar inversiones en conservación y
manejo sostenible. De acuerdo con dicha institución adscrita a la ONU:
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“Los productores en la parte alta de las cuencas [hidrográficas] pueden recibir incentivos
importantes a través de compensaciones para cuidar la calidad y cantidad de agua que
aprovechen los usuarios en la parte baja de las cuencas. Con el pago o compensación directo
se puede asegura el mantenimiento o provisión de servicios hídricos, disponibilidad y / o
calidad del agua y para lograr una asignación más eficiente de recursos naturales a nivel de
cuencas. Su aplicación depende de la identificación de proveedores y usuarios y la
identificación del vínculo entre uso de tierra y provisión del servicio...”.
Esto está muy bien, pero en el caso de Tabasco, y en relación con los impactos de los
fenómenos hidrometeorológicos extremos, sintomáticamente las inundaciones, que han causado
severos daños al patrimonio y la integridad física de los tabasqueños, y a la infraestructura
social y productiva de la región, bien podemos hablar de pagos por daños ambientales ,como
un mecanismo de “compensación” o, mejor dicho, de indemnización a la población tabasqueña
por daños causados por quienes, en la parte alta de la cuenca, como es el caso de la Comisión
Federal de Electricidad, que al permitir que las presas estén hasta el tope –ya que no usan el
agua para producir energía para dejar el camino libre a las empresas privadas, que controlan 23
por ciento del negocio de abastecimiento del fluido eléctrico– no descarga los embalses sino
hasta la plena temporada de lluvias, con lo cual provoca o recrudece las inundaciones.
Lo mismo sucede en la parte baja de la cuenca, con las obras realizadas por Petróleos
Mexicanos (Pemex), caminos, ductos y puentes, que obstruyen el flujo normal de las avenidas
de agua, y, por ende, provocan el desbordamiento de los ríos, y los fatales desequilibrios en sus
márgenes.
Y, obviamente, también es el caso, –en la parte alta y baja, como en la media de la cuenca– de
la Comisión Nacional del Agua, por los retrasos y falta de una programación verdaderamente
integral en materia de infraestructura para resolver el grave problema de las inundaciones, así
como el de las sequías que –paradójicamente– está padeciendo Tabasco, donde las
consecuencias del calentamiento global y del cambio climático se manifiestan como una
dramática, descarnada, y muchas veces trágica realidad; realidad que debe afrontarse desde una
perspectiva auténticamente integral, con un alto sentido humano, social, ético y sustentable.
Propuesta de adición a la fracción IV del artículo 115 constitucional
Por tanto, en el caso de la gestión del agua y los demás recursos naturales, propongo una
adición al artículo 115 constitucional que recoja el planteamiento de la federalización en su uso
y del pago por servicios y daños ambientales a los municipios; y estimo necesario que en
relación a la Comisión Nacional del Agua (Conagua) se hagan las adiciones o cambios a la
Constitución, la Ley de Aguas Nacionales y demás leyes de segundo y tercer orden para que
pueda funcionar el adecuado manejo, suministro y uso del agua en nuestro país.
Artículo Único . Se adiciona un inciso d al artículo 115 de la Constitución Política de los
Estados Unidos Mexicanos en su fracción IV, para quedar como sigue:
Artículo 115, fracción IV .
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IV. Los municipios administrarán libremente su hacienda, la cual se formará de los
rendimientos de los bienes que les pertenezcan, así como de las contribuciones y otros
ingresos que las legislaturas establezcan a su favor, y en todo caso:
Del inciso a. al c. ...
d) Participarán, de manera concurrente con las entidades federativas, de los derechos
que recaude la federación por la explotación, uso y aprovechamiento de las aguas
nacionales que se generen o escurran naturalmente en sus territorios y que forman parte
de una cuenca hidrográfica, así como de sus subcuencas y microcuencas, determinadas
por la federación y cuya demarcación estará dada por los límites de los municipios que
bordean a la mismas.
Los recursos así recaudados se destinarán a la construcción y operación de
infraestructura hidráulica, tratamiento de agua, protección de cuencas hidrológicas,
conservación del suelo, reforestación, control de incendios y plagas forestales; así como
a programas relacionados con otros trabajos vinculados directamente al cuidado y
preservación de bosques, selvas, fauna y vida silvestre, en general.
Asimismo, los municipios, en coordinación con las entidades federativas y la federación,
en el ámbito de sus respectivas competencias, diseñarán, desarrollarán y aplicarán
instrumentos económicos mediante los cuales se buscará que quienes, por la
construcción y manejo de obras de infraestructura, uso del suelo, disposición de desechos
industriales, y otro tipo de acciones, dañen el ambiente, hagan uso indebido de recursos
naturales o alteren los ecosistemas, o afecten a terceros, asuman los costos respectivos,
de modo que haya una compensación, por daños y afectaciones, por parte de quienes
realicen dichas acciones, y que los recursos percibidos se asignen a los fines arriba
mencionados o a programas de beneficio social, según sea el caso .
Transitorios
Primero. El presente decreto entrará en vigor el día siguiente al de su publicación en el Diario
Oficial de la Federación.
Segundo. Se derogan todas las disposiciones jurídicas que se opongan a lo dispuesto en este
decreto.
Palacio Legislativo de San Lázaro, a 6 de marzo de 2012.
Diputado José Antonio Aysa Bernat (rúbrica)
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