EL SERVICIO AGRÍCOLA Y GANADERO Y LA POLÍTICA AGROALIMENTARIA ____________________________________ 1.- Con excepción de los productos del mar, los alimentos provienen de las actividades agrarias y agroindustriales, de suerte tal que no es dable considerarlos ajenos al quehacer de los Servicio Públicos del Agro. De hecho, el Servicio Agrícola y Ganadero, ejerce funciones fiscalizadoras, no sólo respecto de productos primarios, sino también sobre determinados productos agroindustriales, concretamente, alimentos destinados directamente al consumo humano. Tal es el caso de las Bebidas Alcohólicas y de las carnes de bovino. 2.- Antes de continuar, menester es considerar que, la razón de ser del Servicio es proteger el normal desarrollo de las actividades agrarias. El medio que utiliza es inducir la conducta de las personas para evitar: el deterioro de los recursos naturales - flora, fauna, suelos y aguas - base de sustentación de la actividad; la propagación de epifitias y epizootias que afecta los bienes que la actividad produce; y, el engaño y competencia desleal en el comercio de ciertos insumos y productos, que afecta al ente productor. 3.- Tres son pues, los objetos de protección: los recursos naturales, los bienes que se produce y el ente productor. Nos detendremos en este último. Se protege al productor sometiendo determinados insumos y productos al sistema de clasificación y tipificación. Los insumos son : semillas, plaguicidas, fertilizantes, alimentos para animales y fármacos veterinarios. Los productos son: bebidas alcohólicas y carnes de vacuno, ambos son alimentos industrializados. El sistema consiste en que los insumos y productos señalados se expenden envasados y rotulados, indicándose en el rótulo la clase y tipo del insumo o producto o la descripción del contenido. La correspondencia, entre la leyenda del rótulo y el contenido, se determina por análisis. La excepción la constituyen las carnes en que se utiliza el método documentario y de marcas. 4.- El sistema, someramente descrito, no es el único aplicable al control de los alimentos. Es sólo el más completo y más adecuado para los casos señalados. El Servicio aplica también el sistema que suele denominarse de “control de calidad”, para productos de la industria alimentaria destinados a la exportación, tales como carnes, cecinas, lácteos y miel ya que algunos mercados exigen que la autoridad acredite que no se encuentran contaminados o, más bien, que el proceso de producción ha sido el adecuado. 5.- El sistema referido consiste en que, para obtener la certificación del Servicio, las empresas deben adoptar mecanismos, equipos y procedimientos de producción internacionalmente aceptados, siendo supervisadas por terceros habilitados por el Servicio, el que fiscaliza el sistema en su conjunto. Como puede observarse, se dan aquí dos elementos distintivos, a saber: a) el sistema no es obligatorio; las empresas se adscriben movidas por el incentivo del mercado externo; y b) la fiscalización del Servicio puede abarcar un ámbito extenso con una moderada inversión de recursos, gracias a la intervención de los terceros habilitados. 6.- Los elementos contaminantes a que aludimos son de diversa índole. Se cuentan entre ellos, los plaguicidas, cuyo efecto residual consiste en que sus metabolitos permanecen en los vegetales y llegan al organismo que los ingiere. Las normas facultan al Servicio para prohibir el uso de plaguicidas particularmente dañinos. Tal ocurrió con el D.D.T. En una primera etapa se prohibió su uso en empastadas ya que sus residuos tóxicos permanecían en la leche. El Servicio, además, está facultado para decomisar los vegetales que resulten contaminados con plaguicidas. Un fenómeno similar ocurre en la ganadería con el uso de anabólicos que causan alteraciones orgánicas en los consumidores. Otros agentes contaminantes son los microorganismos que afectan a los alimentos por diversos medios, desde el riego con aguas servidas hasta la simple manipulación. Muchos recordarán, al menos los más antiguos, la campaña para erradicar un brote de cólera en que participó el Servicio fiscalizando las hortalizas. Facil es advertir que el control de los alimentos se encuentra claramente vinculado con el Servicio. 7.- Los órganos públicos cumplen dos clases de funciones: las que le son inherentes y las demás que le encomiendan las leyes. En mi opinión, la fiscalización de los alimentos producidos por la agroindustria se ajusta a las funciones inherentes del Servicio. En efecto, tal como fiscaliza la producción y el comercio de vinos, aguardientes, licores, cervezas y vinagres y carnes de bovinos y, con los mismos propósitos, puede fiscalizar la producción y comercio de cualquier otro alimento agroindustrial, aplicando, por cierto, en cada caso el sistema adecuado. 8.- El propósito, finalidad u objetivo, es la causa de la acción, la que no debe confundirse con las consecuencias que esta puede producir. El propósito de la fiscalización de los alimentos agroindustriales, no es otro que el de proteger el normal desarrollo de las actividades del agro – razón de ser del Servicio – evitando la competencia desleal en la producción y comercio de dichos alimentos. Esta competencia desleal consiste en que se presenta al consumidor, en igualdad de condiciones, tanto el producto que ha sido sometido a un estricto control de calidad, con el correspondiente aumento de los costos, cuanto el que ha sido producido sin control alguno o con un control ínfimo o insuficiente. Es lo que ocurriría con la carne de buey que se hace pasar por carne de novillo o con el vino aguado que se expende como vino genuino. La competencia desleal entraba el desarrollo agroindustrial y es el caso que el desarrollo agrario depende en importante medida de la agroindustria. Baste recordar que antes de la industria de congelados, los chacareros perdían cada año buena parte de sus productos y que antes de iniciarse el cultivo de la remolacha, fueron construídas las plantas de la Industria Azucarera Nacional S.A. 9.- No debe, por tanto, confundirse el propósito, que es preciso y netamente agrario, con las consecuencias que puede producir un adecuado control agroalimentario. Entre tales consecuencias se destaca, nítidamente, el beneficio del consumidor, que puede escoger libremente y sin ser engañado y muy especialmente, sin verse expuesto a ingerir elementos tóxicos. La salud de la población y los derechos del consumidor no son causa u objetivo del control, sino consecuencias del mismo, pero muy benéficas, por cierto. 10.- Nada obsta, al parecer, para entregar al Servicio la facultad de fiscalizar los alimentos agroindustriales. Resta considerar el procedimiento adecuado. Hemos señalado que existen diversos sistemas de fiscalización, siendo el más completo, el de clasificación y tipificación. A este sistema debería incorporarse tres nuevos productos, a saber: las papas, los quesos y la miel, alimentos de consumo generalizado o cuyo consumo podría incentivarse. La medida tendría un notable impacto en el desarrollo de las actividades del agro, particularmente en la agricultura familiar campesina, respecto de la cual habría que complementarla con la correspondiente asistencia financiera, técnica y promocional, materia esta de competencia del Instituto de Desarrollo Agropecuario. No puedo dejar de mencionar aquí, los beneficios que reportaría a los campesinos miniproductores de vinos la existencia de bodegas elaboradoras y destilatorios comunitarios. 11.- El otro sistema de fiscalización es el de “control de calidad” que aplica el Servicio a productos tales como carnes, cecinas y lácteos, al que adhieren las empresas voluntariamente, para poder exportar. Nada impide que el sistema se aplique también a los mismos productos pero destinados al consumo interno. La cuestión que ha de dilucidarse es si el sistema sería obligatorio o facultativo. Para este caso se requiere de un incentivo poderoso como por ejemplo, el sello de garantía del Estado. Con todo, el modelo existe, se puede ampliar al consumo interno y se puede extender a muchos productos del sector agroalimentario. Esta extensión debería ser progresiva y selectiva, lo que permitiría iniciar, desde ya, la ejecución de la política, con lo que se tiene, ampliándolo y mejorándolo. 12.- Existe, en fin, una última materia que es necesario examinar y se refiere a las adecuaciones legales y estructurales. En cuanto a las primeras, la aplicación de la política agroalimentaria no hace necesario modificar la legislación vigente, sino sólo promulgar una simple norma legal que establezca el sistema en líneas generales, reservando su desarrollo a un decreto con fuerza de ley o a un reglamento, tal como ocurrió con las leyes 19.162 y 19.283 en relación las carnes y los fármacos veterinarios, respectivamente. No se trata, pues, de modificar la legislación vigente, sino de ampliar la competencia del Servicio, incorporándole una nueva atribución. En cuanto a modificaciones estructurales, estimamos que, para el sólo efecto de la aplicación de la política agroalimentaria y, en lo que atañe al Servicio, no se requiere mayores adecuaciones. Lo anterior es sin perjuicio de los ajustes que requiere el perfeccionamiento institucional. Así, por ejemplo, muy necesario es fortalecer las funciones fiscalizadoras y sancionatorias del Servicio, respecto de la Ley de Bosques y sus Reglamentos. La devastación de los bosques produce gravísimas consecuencias para las actividades agrarias y la sociedad toda. Asimismo, no deja de tener cierta importancia delimitar definitivamente el rol del Servicio y de los órganos de Salud en las inspecciones en Mataderos.