posición del cels sobre la reforma del consejo de la magistratura

POSICIÓN DEL CELS SOBRE LA REFORMA DEL CONSEJO DE LA MAGISTRATURA
Para el CELS, tal como sostuvimos en la audiencia pública convocada en el día de ayer, martes 20 de
diciembre, por la Comisión de Asuntos Constitucionales y la Comisión de Justicia, existen razones más
que suficientes para que el Senado reconsidere el dictamen aprobado sobre el proyecto de
reforma del Consejo de la Magistratura.
El CELS agradece y reconoce la invitación de los senadores a participar del debate sobre este importante
proyecto. Sin embargo, manifiesta su preocupación por la premura que se le ha otorgado a este
proyecto, en tanto el dictamen ya ha sido aprobado y se prevé su discusión en el pleno del Senado para
el día de la fecha.
Como usuarios de la administración de justicia, sabemos que el Consejo de la Magistratura es un órgano
esencial del sistema judicial y tiene una relevancia máxima para garantizar su buen funcionamiento. En
este sentido, coincidimos con la necesidad de modificar la dinámica de trabajo del Consejo de la
Magistratura, pues ésta ha distado de ser la adecuada. Sin embargo, el proceso de debate parlamentario
sólo será un buen ámbito para discutir y solucionar las debilidades del organismo si se propicia una
discusión profunda, no dominada por urgencias injustificables. Incluso, gran parte de las reformas que el
Consejo de la Magistratura precisa no necesariamente requieren un cambio legal.
Por lo demás, es preciso advertir que el proyecto en discusión no se enmarca en una verdadera
reforma judicial. Y que el debate ha quedado limitado, por las características de este proyecto, a la
cuestión de la reducción de los miembros del Consejo de la Magistratura.
El CELS no defiende intereses corporativos. También es conciente de que este proyecto ha recibido
fuertes críticas de sectores que tuvieron una importante responsabilidad en el proceso de crisis y
desprestigio de la justicia argentina, y a los que no se los escuchó alzar sus voces en resguardo de la
independencia y la calidad del Poder Judicial. Por ello, el CELS quiere aclarar que las críticas sobre este
proyecto de ley no diluyen las diferencias profundas que tenemos con estos sectores.
Para el CELS, las críticas más importantes sobre el proyecto se resumen en las siguientes:
1. Una reforma como la que se propone no redundará en una mejora del funcionamiento del
Consejo de la Magistratura.
2. La reducción de miembros no implica desburocratizar el órgano, ni agilizar sus decisiones.
3. El proyecto concentra poder en el sector político al permitir que sus representantes puedan
sesionar con quórum propio, lo que significa alterar el equilibrio que prevé la Constitución
Nacional entre los distintos estamentos que integran el Consejo.
4. Esta reducción de miembros limita la representatividad de las minorías parlamentarias y del
sector de jueces y abogados.
5. El proyecto licúa las facultades del Consejo de la Magistratura en funciones presupuestarias,
administrativas y de control de gestión del Poder Judicial. Por lo tanto no tendrá como efecto,
una verdadera ruptura del corporativismo judicial existente.
6. El proyecto es técnicamente deficiente y en términos de política judicial opta por un camino
incorrecto.
7. El proyecto ha generado sospechas en la sociedad sobre la posible afectación de la
independencia judicial.
8. Por todo esto, este proyecto implica un retroceso en el proceso de recuperación de la
credibilidad de la justicia que se había iniciado con medidas como la autolimitación del Poder
Ejecutivo en la designación de jueces y el comienzo de la renovación del fuero federal.
Horacio Verbitsky
Presidente
CELS
Andrea Pochak
Directora Adjunta
CELS
Desarrollo de los argumentos expuestos en la audiencia pública convocada por la
Comisión de Asuntos Constitucionales y la Comisión de Justicia, del Senado de la Nación.
En el día de ayer, martes 20 de diciembre, el CELS participó en una audiencia pública
convocada por la Comisión de Asuntos Constitucionales y la Comisión de Justicia y Asuntos
Penales del Senado de la Nación, en la que se discutió el proyecto de ley de reforma del
Consejo de la Magistratura. Para el CELS, existen razones más que suficientes para que el
Senado reconsidere el dictamen aprobado sobre dicho proyecto.
El Senado invitó al CELS, junto a otras organizaciones no gubernamentales, a exponer su
posición sobre el proyecto de ley. El CELS, Poder Ciudadano, la Asociación por los Derechos
Civiles (ADC), la Fundación Ambiente y Recursos Naturales (FARN), la Asociación Civil por la
Igualdad y la Justicia (ACIJ), la Unión de Usuarios y Consumidores y el Instituto de Estudios
Comparados en Ciencias Penales y Sociales (INECIP), unas semanas atrás, habían solicitado a
la Comisión de Asuntos Constitucionales ser escuchados sobre el tema.
Representó al CELS en esta oportunidad, Andrea Pochak, directora adjunta y directora del
programa Justicia Democrática.
En primer lugar, expresamos nuestro agradecimiento y reconocimiento por la invitación. Sin
embargo, también manifestamos nuestra preocupación por la premura que se le ha otorgado a
este proyecto, en tanto el dictamen ya había sido aprobado por las comisiones, y se preveía su
discusión en el pleno del Senado para el día siguiente.
Para el CELS —usuario frecuente de la administración de justicia—, el Consejo de la
Magistratura es un órgano esencial del sistema judicial y tiene una relevancia máxima para
garantizar su buen funcionamiento. En este sentido, coincidimos con la necesidad de
modificar la dinámica y las lógicas de trabajo del Consejo de la Magistratura pues han
distado de ser las correctas. Sin embargo, gran parte de las reformas que el Consejo de la
Magistratura precisa no necesariamente requieren de un cambio legal. A su vez, el proceso
de debate parlamentario sólo puede ser un buen ámbito para discutir y solucionar las debilidades
del organismo si se propicia un debate profundo, que no esté dominado por urgencias que no se
logran justificar satisfactoriamente.
Por lo demás, entendemos que este proyecto no se enmarca en una verdadera reforma
judicial. El debate quedó limitado a la cuestión de la reducción de los miembros del Consejo de
la Magistratura.
Tal como expresamos, nuestra posición no responde a intereses corporativos. Somos
concientes de que este proyecto ha recibido fuertes críticas de sectores que tradicionalmente
han tenido responsabilidad en el proceso de crisis y desprestigio de la justicia argentina.
Sectores a los que no se los escuchó alzar sus voces en resguardo de la independencia y
calidad del Poder Judicial, tal como en esta oportunidad. Las críticas a este proyecto de ley no
diluyen las diferencias profundas que el CELS mantiene con estos sectores: en todo caso, no
nos une el amor sino el espanto.
Para repasar nuestras críticas al proyecto organizamos la exposición según los pretendidos
objetivos de la reforma, de acuerdo con aquello que los senadores sostuvieron en reuniones
previas. En este sentido, según surge de los debates en la Comisión de Asuntos
Constitucionales, el proyecto tendría por objetivos el mejoramiento del funcionamiento del
cuerpo, las rupturas del corporativismo y un aumento del peso del poder político en el Consejo.
Nuestras observaciones demuestran que difícilmente estos objetivos se alcancen con el
proyecto.
En este sentido, los argumentos expuestos para justificar la propuesta son
inconsistentes. El proyecto contiene deficiencias técnicas y, en materia de política
judicial, ha optado por un camino incorrecto. A esto se suma que el proyecto tiene como
consecuencia la concentración de poder en un estamento y que ha sido socialmente
sospechado de pretender afectar la independencia judicial.
1. En cuanto a la mejora del funcionamiento y la eficiencia del Consejo
En primer lugar, este objetivo difícilmente se logre con los cambios propuestos. Los
senadores no han explicado cuáles son los indicadores que utilizaron para medir los problemas
de eficiencia. En base a ello, no se entiende desde qué diagnóstico concreto se parte.
Si uno de los fines queridos es mejorar la agilidad del cuerpo, entendemos que para ello no se
necesita una reforma legal sino, fundamentalmente, modificar los reglamentos que regulan su
trabajo cotidiano y las lógicas internas de funcionamiento.
El plenario, por ejemplo, en la actualidad se reúne cada 15 días. La periodicidad de las reuniones
no está en discusión en esta reforma y por supuesto eso no será cambiado con esta reforma
legal. Tampoco es materia de esta reforma (ni podría serlo) la asistencia de los Consejeros a los
plenarios. Esto está directamente relacionado con el compromiso que implica formar parte del
Consejo de la Magistratura. De un relevamiento realizado en el primer semestre de 2005 surge
que de los doce plenarios que estaban estipulados, dos se suspendieron por falta de quórum y
en el resto, los representantes políticos estuvieron ausentes en más de la mitad1. Es decir, han
estado ausentes del espacio dónde deben darse las discusiones propias de los cuerpos
colegiados. Por último, a diferencia de lo que sucede en la Corte Suprema donde los
expedientes giran de juez en juez, el funcionamiento del Consejo no va a mejorar con la
reducción de miembros. Las decisiones se toman en las reuniones plenarias, luego de una
discusión pública y el intercambio de argumentos, ya sea que el cuerpo tenga 13 o 20 miembros.
Por otro lado, el funcionamiento de las comisiones del Consejo tampoco va a mejorar con la
reforma legal. Los consejeros van a continuar teniendo la misma carga de trabajo que hasta
ahora: en la actualidad existen 20 consejeros para 5 comisiones con 47 cargos, por lo que —en
promedio— cada consejero tiene 2,35 cargos en comisiones. Con la reforma habrá 13
consejeros para 4 comisiones con 29 cargos, es decir, un promedio de 2,23 cargos por
consejero. No se ve un cambio sustancial en el trabajo de los consejeros en las comisiones, por
lo que la funcionalidad de las comisiones no variará.
Como vemos, la idea de la reducción de miembros para la mejora del Consejo resulta ser un
argumento aparente. Las reformas que se pretenden introducir no redundarán en una mejora de
la funcionalidad del Consejo.
2. En cuanto a la ruptura de las lógicas corporativas
Otro de los objetivos del proyecto parece estar dirigido a romper con las prácticas corporativas
tradicionales. Si bien coincidimos en que es necesaria una reforma judicial que ataque
Ver Poder Ciudadano, Observatorio sobre asistencias en el Consejo de la Magistratura, disponible en
http://www.abogadosvoluntarios.net/archivos_ftp/asistencia.doc
1
directamente el corporativismo, entendemos que este proyecto no va en esa dirección. No
avanza seriamente en romper las lógicas corporativas.
Por un lado, fortalece al sector político en lo que tradicionalmente estuvo a cargo del
sector político. Esto es, la selección y remoción de magistrados. Y por el otro, fortalece al
sector judicial, y a la Corte Suprema en particular, en lo que tradicionalmente estuvo a
cargo del Poder Judicial: la elaboración del presupuesto, la gestión administrativa, las
reglamentaciones de superintendencia y la disciplina de los empleados judiciales. Es
decir, el proyecto pareciera volver a la situación previa a la existencia del Consejo.
Es necesario explicar un poco más este punto: el proyecto reduce las facultades del Consejo en
varios temas fundamentales para el gobierno y la administración del Poder Judicial y los vuelve a
depositar en manos de la Corte Suprema o los tribunales inferiores (cuestión que
tradicionalmente estuvo a cargo del Poder Judicial y que siempre pretendió mantener). Esto lleva
a que la tarea central y casi exclusiva del Consejo quede limitada a la selección y remoción de
magistrados (antes de la reforma constitucional, esto estuvo exclusivamente en manos del sector
político). Si a esto le sumamos que la reducción de miembros del Consejo —tal como está
planteada— aumenta el peso relativo del sector político y permite, por ejemplo, que formen
quórum sin necesidad de la presencia de ningún otro estamento, la selección y remoción de
magistrados pasa a estar fundamentalmente en manos del sector político.
¿Por qué decimos que el proyecto reduce las facultades del Consejo y devuelve al Poder Judicial
atribuciones que había perdido en manos del Consejo en virtud de la reforma constitucional del
año 94? Por varias razones.
En primer lugar, el proyecto no resuelve la disputa histórica existente entre el Consejo y la
Corte Suprema en relación con la elaboración del presupuesto del Poder Judicial.
Por ejemplo, el proyecto no modifica la Ley de Autarquía Financiera del Poder Judicial —una ley
que rige desde el año 1990, es decir, anterior a la existencia del Consejo— y que deposita en la
Corte la tarea de elaborar el presupuesto. A su vez, el proyecto no modifica el actual artículo 7
inciso 3 de la actual ley del Consejo de la Magistratura que mantiene la elaboración del
presupuesto del poder judicial en manos de la Corte Suprema. Es decir, el Consejo sólo presenta
observaciones a la Corte, que elabora el presupuesto y lo envía al Ejecutivo. Por otra parte, al no
definir con claridad la cuestión de la administración del presupuesto, mantiene la ambigüedad y
las tensiones con las que actualmente se trata este tema2.
En segundo lugar, el proyecto parece devolverle a la Corte Suprema las facultades de
dictar los reglamentos de superintendencia, como cabeza del Poder Judicial, cuestión
esencial para el gobierno y el control de gestión del poder judicial. Por superintendencia
puede entenderse, entre muchas otras cuestiones, por ejemplo, fijar el horario de los tribunales,
cuestiones vinculadas con la gestión de los recursos humanos, el trámite de las declaraciones
juradas de los jueces, el dictado de un código de ética judicial.
Tradicionalmente estas facultades estuvieron en manos de la Corte Suprema y, por delegación,
en las Cámaras de Apelaciones3. Sin embargo, en el año 2004, el Congreso Nacional incorporó
Actualmente la Corte maneja su propio presupuesto y el Consejo de la Magistratura administra el presupuesto del
resto del Poder Judicial. Si hay un excedente del presupuesto de la Corte, es ella quien resuelve cómo distribuir el
resto en el Poder Judicial (sin intervención del Consejo). A su vez, los ingresos propios del Poder Judicial (p.e. tasa
de justicia) lo administra la Corte Suprema.
3 Recuérdese, por ejemplo, la incorporación al reglamento para la justicia criminal del trámite de los expedientes
tutelares de los menores de edad judicializados, el régimen de declaraciones juradas regulado por la Acordada de la
2
el inciso 16 al artículo 7 de la ley del Consejo de la Magistratura4 y pasó expresamente al
Consejo la facultad de dictar los reglamentos de superintendencia. Ello, en la medida que estas
tareas implicaban cuestiones propias del órgano encargado de administrar y gestionar el
funcionamiento del Poder Judicial. Claramente, en estas cuestiones están involucradas muchas
decisiones relacionadas con la organización y la gestión del trabajo de los jueces. Temas en los
que en general el Poder Judicial ha resistido reformas.
Ahora bien, este proyecto retrocede a la situación previa al 2004. Al derogar el inciso 16 que
había sido incorporado y modificar el actual inciso 2, se fortalece a la Corte Suprema en la
disputa sobre sus atribuciones para dictar este tipo de reglamentos5. En la medida que con la ley
actual las funciones del Consejo en esta materia son expresas y que con la nueva ley se las
deroga, el objetivo del proyecto parece estar dirigido a sacar del Consejo estas atribuciones y a
que las reasuma la Corte.
Por último, el proyecto mantiene en la Corte y en las Cámaras las facultades disciplinarias
sobre los empleados del Poder Judicial. La ley las depositó originalmente en la Corte
Suprema y los tribunales inferiores (artículo 7, inciso 12 de la ley vigente). En el año 1999 la
Corte le pasó al Consejo estas facultades sobre sus propios empleados, aunque respecto del
resto siguió en manos de los tribunales inferiores. Sin embargo, en el año 2004 la Corte retomó
aquellas facultades que tenía6.
Como vemos, el proyecto ratifica que estas facultades se mantengan en la Corte y en los
tribunales inferiores. Claramente, esta es una discusión más amplia sobre funcionamiento y
gestión del poder judicial que, tal como está plateado el debate, el proyecto no parece interesado
en intervenir, aunque representa uno de los aspectos fundamentales de las tradicionales
defensas corporativas que los senadores dicen querer quebrar. Por el contrario, se ha optado
por un modelo que mantiene la tradicional organización y vuelve sobre viejas prácticas y
rutinas. Los jueces están para fallar y no para administrar.
3. En cuanto al mayor peso político en el Consejo
Un tercer fundamento del proyecto es que resulta necesario que el Consejo tenga un mayor peso
político. Estamos de acuerdo en que los representantes políticos deben tener un peso importante
en la definición de política judicial. Desde el CELS no sostenemos un discurso apolítico en
temas de reforma judicial. Estamos convencidos de que el poder político no puede faltar
en la definición y el diseño de estas políticas. Sin embargo, este proyecto no parece apuntar
verdaderamente a este objetivo. Veamos.
En primer lugar, al reducir las facultades del Consejo en materia de administración del
presupuesto, disciplina, etcétera, no se gana en mayor peso político del Consejo. Por el
contrario, se lo debilita en relación con sus facultades para definir o diseñar cuestiones de
política judicial.
A su vez, entendemos que para que el Consejo tenga efectivamente más peso político, los
representantes políticos deben asistir a las reuniones plenarias y llenar de contenido a las
discusiones. Cuestión que actualmente no sucede, ni la ley puede modificar.
Corte Suprema 1/2000, o la excepción en el pago del impuesto a las ganancias dispuesto por Acordada de la Corte
6/96.
4 Incorporado por artículo 1 de la ley 25.876.
5 La Corte Suprema sigue considerando que tienen estas atribuciones, aún con la actual redacción de la ley.
6
La Corte delegó estas facultades en la Acordada 16/99 y las retomó en la Acordada 35/2004.
En tercer lugar, creemos que un mayor peso político implica más representatividad política y no
se entiende, entonces, la razón de la disminución de las minorías parlamentarias o de los
abogados o de los jueces. Existen también importantes diferencias políticas e ideológicas entre
jueces y abogados. No es cierto que los únicos que hacen política sean los políticos, por eso la
reducción de miembros debilitará el peso político del cuerpo. La legitimidad de los integrantes del
Consejo está dada por diversas fuentes. En el caso del Consejo de la Magistratura, la legitimidad
no proviene únicamente del voto popular. Es necesario entender que, por la forma en que la
Constitución ha organizado el sistema de gobierno, el Consejo de la Magistratura no se rige
por la lógica parlamentaria sino que posee sus propias reglas de funcionamiento.
La propia Constitución es la que ha definido que el Consejo sea un órgano plurisectorial y que
estos estamentos estén representados en forma equilibrada. Claramente la Constitución ha
optado por la idea de que ningún sector pueda tomar decisiones en forma autónoma. Tal como
dijimos antes, en la medida que con la nueva conformación, el sector político tendrá
posibilidad de formar quórum propio, esta ingeniería institucional se ve afectada.
En este sentido, la idea de mayor peso del sector parlamentario no puede implicar romper
el equilibrio de estamentos que dispone la Constitución. Así como es importante que los
políticos tengan voz en el Consejo, también es necesario que otras voces intervengan en el
debate sobre política judicial. Esto no se garantiza si se permite que el estamento político pueda
sesionar con quórum propio, ya que no tiene en cuenta que otros sectores deben participar
también de la discusión sobre política judicial.
Los senadores entienden que actualmente están sobre-representadas las minorías. Sin
embargo, el mismo argumento puede utilizarse para denunciarse la posible sobrerepresentación de las mayorías: si dos legisladores representarán a la mayoría y uno a la
minoría, la mayoría (mitad más uno) se quedará con dos tercios de los representantes de los
consejeros políticos. Creemos que deberían estudiarse opciones más creativas para superar
estos inconvenientes, quizá, por ejemplo, pensar en que los representantes no lo sean por
bloques, sino por las Cámaras, propendiendo a la formación de alianzas entre los distintos
bloques.
4. Otros temas de preocupación
Existen también otros temas que nos preocupan en el proyecto de ley. Un tema que apareció
recién en el dictamen firmado el 13 de diciembre es la caducidad de los expedientes de
acusación y disciplina que se inicien contra los jueces por el mero paso del tiempo. Si bien
creemos que la garantía del plazo razonable también se aplica a procesos de remoción de
magistrados, consideramos que la manera de asegurarla no es por medio de decretar la
caducidad del proceso sino por medio de otras alternativas. Por ejemplo, podría pensarse en
sancionar al consejero instructor que deje vencer los plazos, o cambiarlo por otro, o que el
expediente se eleve al plenario para que lo tomen cuenta todos los consejeros, etc. La propuesta
de la caducidad es un reclamo corporativo del sector de jueces, que ya ha sido debatido en el
Consejo y que no ha logrado consenso. Este nuevo avance vuelve a permitir que un juez
acusado pueda salir impune con el solo “cajoneo” del caso por algún consejero.
También vemos con preocupación que no se requieran mayorías agravadas para designar
consejeros en las comisiones. Una mayoría de dos tercios hace que tengan que lograrse
acuerdos con un alto grado de consenso sobre cómo conformar una comisión. En cambio, con la
reforma, un sector mayoritario podrá integrar como desee las comisiones sin necesidad de
acordar con las minorías.
En tercer lugar nos llama poderosamente la atención que el sistema para remover consejeros
sea distinto para el caso de los jueces, abogados y académicos que para los legisladores y el
representante del Ejecutivo. Para el primer caso, con una mayoría de tres cuartos de los
consejeros se puede remover un miembro. En cambio, para el segundo caso será necesario que
con tres cuartos el Consejo comunique a la Cámara o al Presidente para que sean éstos quienes
promuevan la remoción. Creemos que este tratamiento diferente es contradictorio con el objetivo
de luchar contra el corporativismo.
En definitiva, tal como expresamos al comienzo, este proyecto no resuelve los problemas que los
senadores aluden atacar y mantiene inalteradas muchas de las deficiencias existentes.
Asimismo, por su contenido y por la forma en que se lo sometió al debate público, pareciera
recorrer el camino inverso al iniciado con la renovación de la Corte Suprema.