perspectivas del arancel externo comun andino.

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PERSPECTIVAS DEL ARANCEL EXTERNO COMUN ANDINO
RESUMEN EJECUTIVO
El Contexto Internacional y Regional
1.
La mayoría de los países de Latinoamérica han llevado a cabo programas de
estabilización y reformas estructurales orientadas a liberalizar sus mercados. En
consonancia con las tendencias centrales de la economía internacional, definidas
por los procesos de globalización y regionalización, los países de la región han
puesto en marcha programas de liberalización comercial, impulsando al mismo
tiempo acuerdos de libre comercio en un marco de regionalismo abierto.
2.
Así, en América Latina han tomado importancia bloques de integración como la
Comunidad Andina y Mercosur, los cuales coexisten con acuerdos comerciales de
los países integrantes con otros bloques o países. Sin embargo, en los años
recientes ha tomado gran importancia la necesidad de la actuación conjunta de los
integrantes de los bloques en las negociaciones comerciales, con el fin de no crear
o profundizar las “perforaciones” en el mercado comunitario.
3.
Una consecuencia de los diferentes acuerdos regionales y subregionales ha sido
la reducción significativa de los aranceles efectivos promedio. En la medida que la
formación de los bloques comerciales sea un medio para liberalizar el comercio
mundial, se espera que los aranceles tiendan a ser cada vez menos relevantes en
la determinación de los flujos de comercio y como fuente de ingresos fiscales.
4.
Asimismo, los países han reducido la dispersión y nivel de sus aranceles para
evitar los costos en que incurrieron en el pasado al aplicar políticas de
industrialización por sustitución de importaciones con el consecuente sesgo antiexportador. De esta manera, los países buscan una mayor y más eficiente
integración a los mercados mundiales.
El Arancel Externo Común
5.
La teoría económica y las tendencias mundiales sugieren la conveniencia de
aranceles relativamente bajos y con menor dispersión. Este enfoque teórico se
sustenta en evidencias empíricas que indican una relación positiva entre la
apertura y el crecimiento económico.
6.
Durante la última década se ha reducido de manera significativa el nivel y la
dispersión arancelaria de los países de la Comunidad Andina, reduciéndose en
consecuencia las diferencias en la política comercial de estos países. Sin
embargo, aún no se ha llegado a implementar en su totalidad el arancel externo
común, al existir un alto grado de discrecionalidad en las modalidades de
aplicación de los mecanismos de excepción y al existir además una serie de
excepciones a la estructura arancelaria común acordada. De esta manera, la
ausencia de una estructura arancelaria estable y predecible, impide el adecuado
aprovechamiento de los beneficios de una Unión Aduanera.
-27.
Un arancel externo común imperfecto y de aplicación parcial en la Comunidad
Andina generan incentivos diferenciados para un mismo producto en función de su
ubicación productiva dentro del bloque. Teniendo en cuenta que la localización de
la inversión también es afectada por los niveles y dispersión de los aranceles, ésta
puede registrar sesgos que no reflejan las verdaderas ventajas comparativas de
los países. Asimismo, sin un AEC, se pueden generar flujos de comercio
artificiales, que hacen necesaria la aplicación de normas de origen, las que
implican altos costos burocráticos de administración y control.
8.
La adopción de un arancel externo común implica necesariamente modificaciones
en la asignación de recursos en los países. Sin embargo, frente a los mayores
flujos de comercio esperados, es posible que se produzcan cambios en el tipo de
cambio real, que ayuden en el proceso de ajuste. Asimismo, los gobiernos
pueden adoptar medidas para facilitar este proceso. Este es el caso, por ejemplo,
de las reformas impositivas, que evitan cargas excesivas hacia ciertos sectores
productivos, o de la mejora en la eficiencia de los servicios públicos que redunda
en una mayor eficiencia en los sectores usuarios de los mismos.
9.
Otras importantes ventajas que trae consigo la adopción de un AEC deben ser
destacadas:
Grupos de interés. Con un AEC, los gobiernos de cada país enfrentan una menor
presión por parte de los grupos de interés locales frente a la apertura comercial,
garantizándose la permanencia de la misma. Ello puede ocurrir porque una
potencial modificación de la estructura arancelaria debe ser aprobada al nivel
comunitario.
Futura negociación multilateral. Puede contribuir a un más exitoso proceso de
negociación multilateral porque elevar el poder negociador de los países de la
región y puede minimizar los costos de negociación al reducir el número de
negociadores y de discrepancias internas.
Imagen. Contribuye a mejorar la aceptación e imagen de otros programas y
políticas de estabilización al interior y desde fuera de la región.
Inversión. Fomenta los flujos de inversión entre los países miembros y los flujos de
inversión desde otros países hacia la región porque:
a)
Reduce la incertidumbre sobre la política comercial y económica de los
países; y
b)
Permite a los inversionistas aprovechar un mayor tamaño de mercado si
existen economías de escala.
Armonización. Al tenerse una estructura arancelaria estable y predecible, se
facilita la armonización de las políticas macroeconómicas y otras políticas, de tal
manera de eliminar gradualmente cualquier distorsión en contra de una eficiente
asignación de recursos.
Integración profunda. Permite avanzar en el camino de un proceso de integración
más profundo en que se eliminen las restricciones al libre movimiento de los
-3factores de producción. A su vez, una integración más profunda aumenta los
beneficios de la participación en el proceso para cada uno de los países.
10. La profundización del proceso de integración conducente a una unión aduanera
plena, no tiene que verse necesariamente como una pérdida de recursos fiscales,
debido a que probablemente daría incentivos a mayores volúmenes de comercio y
menor contrabando e informalización, además de los recursos que podrían
generarse por la vía de una dinamización de la actividad productiva.
11. El Arancel Externo Común andino rige a partir del 1º de febrero de 1995 con lo que
la experiencia de la Comunidad en esta materia suma ya 4 años. Las
características del mecanismo andino, en cuanto a estructura, nivel y
administración, son un reflejo de las condiciones económicas y comerciales de los
Países Miembros al momento de adoptarse. Estas mismas características ponen
de relieve los aspectos neurálgicos que deben debatirse y solucionarse en pro de
la consolidación de la Unión Aduanera y por ende del Mercado Común en el 2005.
Son tres las características generales que deben abordarse en simultáneo por la
estrecha relación entre ellas.

Estructura Escalonada y nivel del Arancel.

Modalidades de excepción a la aplicación comunitaria.

Modo de Participación de los Países Miembros de la Comunidad
12. Los aranceles, resultado de las reformas estructurales de los países andinos en la
presente década, han permitido mantener e incluso aumentar en términos de valor
constante los ingresos fiscales que originan. Dichos ingresos arancelarios
mantienen una tendencia relativamente estable en niveles entre 7% y 10% con
respecto al total de ingresos de los gobiernos centrales. Adicionalmente, dada la
composición del comercio de los países, la existencia de acuerdos comerciales y
la aplicación de políticas fiscales, la tasa de recaudo arancelario (arancel
económico) es entre tres y cuatro puntos menor que el arancel nominal. Es
innegable las ventajas en materia de eficiencia de recaudo que trajo consigo el
menor nivel y la menor dispersión en comparación con las estructuras arancelarias
vigentes en la década pasada.
Agenda de Trabajo y Armonización de Políticas
13. Se hace necesario para los países de la Comunidad Andina, establecer una
metodología de discusión que conduzca a la adopción del AEC. Partiendo de la
amplia base común que actualmente existe en las estructuras arancelarias, se
debe analizar en primer lugar las diferencias no conflictivas y definir los aspectos
sensibles para los que se puede establecer un período de adecuación ajustado a
cada uno de los países involucrados. Todo en función de las ventajas
comparativas, grado de avance en el proceso de apertura y de reforma estructural
de las economías en el necesario proceso de transición.
14. La adopción del AEC debería ser complementada con la armonización de otras
políticas económicas para evitar cualquier distorsión y reducir los niveles de
incertidumbre actuales, que afecten los flujos comerciales dentro de la región. Los
Presidentes de los países de la CAN se han comprometido a la conformación
-4plena del Mercado Común en el año 2005. Este debe ser considerado como el
próximo paso en el cumplimiento de una agenda de profundización de la
integración económica de la Comunidad Andina de Naciones, que entre otras
cosas requerirá de un adecuado nivel de coordinación de políticas
macroeconómicas.
15. Esta coordinación de políticas macroeconómicas, en especial en los campos
monetario, cambiario y fiscal, debe permitir reducir los efectos de posibles fuentes
de inestabilidad económica sobre los flujos de comercio a nivel subregional.
16. Asimismo, se requerirá la armonización de las políticas tributarias, laborales,
normas de competencia y todas aquellas medidas que puedan afectar la
asignación de recursos en la Subregión.
-5-
PERSPECTIVAS DEL ARANCEL EXTERNO COMUN ANDINO
INTRODUCCIÓN
El día 24 de mayo de 1999 se celebró en Cartagena, en el marco del XI Consejo
Presidencial Andino, una reunión de la Presidencia de la Comisión con el Consejo
Asesor de Ministros de Hacienda o Finanzas, Bancos Centrales y Responsables de
Planeación Económica. En dicha reunión se resaltó la necesidad de fortalecer el
proceso de integración andino y su credibilidad, especialmente a los temas de AEC,
simplificación de procedimientos aduaneros y la conformación del Mercado Común
Andino. Para tal efecto, los participantes acordaron la realización una reunión de trabajo
conjunta entre el Consejo Asesor y la Comisión en la ciudad de Caracas, al día
siguiente de la reunión del Directorio de la CAF prevista para el mes de julio de 1999,
para tratar a fondo el tema en cuestión.
El presente documento expone de manera sintética los diferentes elementos y
aspectos, que a juicio de la Secretaría general, resultan más relevantes para el análisis
de la política arancelaria y arancel externo común y las tendencias sobre la materia,
dentro del espíritu del diálogo amplio y abierto con el que se convocó la reunión. El
documento fue elaborado con el invaluable aporte del Fondo Latinoamericano de
Reserva y contó con la participación de expertos del FLAR, la Secretaría General y los
consultores Marta Rodríguez y Gonzalo Tamayo.
1.
Contexto Internacional
Desde mediados de la década de los ochenta, el mundo está viviendo una ola de
acuerdos regionales de integración. Así por ejemplo, entre 1990 y 1994 se
firmaron 33 nuevos acuerdos comerciales regionales, lo cual representa alrededor
de un tercio de los acuerdos regionales suscritos desde la segunda guerra
mundial. Hoy en día existen muy pocos países que no son miembros de algún
acuerdo regional. Más aún, en los últimos años, muchos acuerdos suscritos en
décadas anteriores han tomado una importancia renovada.
Esta tendencia a la formación de bloques comerciales es parte de una tendencia
más global a la liberalización general de los mercados, particularmente en los
países en vías en desarrollo. El mundo en desarrollo ha abandonado desde los
años ochenta las estrategias de industrialización por sustitución de importaciones
que estuvieron en boga en el pasado.
Así, la formación de los bloques comerciales en los últimos años ha estado
acompañada de una reducción generalizada en el nivel de protección y en la
dispersión arancelaria. Gran parte de los países en desarrollo han llevado a cabo
programas de liberalización comercial en simultáneo a la suscripción de acuerdos
regionales de integración. Cabe destacar que muchas de las liberalizaciones
comerciales en estos países han superando incluso las metas de desgravación
arancelaria fijadas por el GATT (ver Nogues 1998). Asimismo, desde la caída del
Muro de Berlín los antiguos países comunistas de Europa del Este han seguido
también programas de liberalización comercial, otra vez como parte de programas
de liberalización económica más integrales.
-6-
La actual ola integracionista mundial no es ciertamente la primera. En la década
de 1960, y con el precedente de la formación de la Comunidad Económica
Europea en 1957, existió una ola de acuerdos de integración. Sin embargo, con la
notable excepción del proceso de integración europeo, estos acuerdos no
liberalizaron el comercio de manera efectiva. Por el contrario, la actual ola
integracionista ha tenido ya efectos importantes sobre el comercio internacional y
regional. Existe un conjunto de razones por las cuales la actual ola integracionista
ha tenido un impacto mucho mayor que la de los años sesenta. Entre las razones
centrales podemos señalar:
a. La influencia del exitoso proceso de integración europeo.
b. El abandono de las estrategias de industrialización por sustitución de
importaciones en los países en vías en desarrollo.
c.
El papel de Estados Unidos. Hasta mediados de los ochenta los Estados
Unidos eran firmes partidarios del GATT. A partir de entonces la política
comercial norteamericana ha privilegiado los acuerdos bilaterales, por ejemplo
con Israel, y los regionales, como el NAFTA y la Iniciativa de las Américas.
Estas razones, además, sugieren que la tendencia a la integración regional va a
continuar en los próximos años. La interrogante fundamental es si los actuales
acuerdos de integración regional van a terminar en un proceso de integración
multilateral, que acerque al mundo al libre comercio, o si más bien éstos llevarán a
la formación de bloques comerciales rivales entre sí.
1.1. El Contexto Regional
La última década se ha caracterizado por las siguientes tendencias en la política
comercial, en los esquemas de integración y en los flujos de comercio en la región
latinoamericana:
a. Caída sustantiva del nivel de protección. El arancel promedio en la región
latinoamericana se ha reducido de 45% a mediados de la década de los
ochenta a 13% en 1995. Así por ejemplo, actualmente la Comunidad Andina
tiene un arancel promedio de 13.6%, el Mercosur de 13.9 y Chile de 7%.
Asimismo, el grado de dispersión arancelaria relativo en la región es
moderado. Por ejemplo, la desviación estándar promedio de los aranceles en
América Latina en el período 1990-93 era de 4.6 frente a 13.1 en el sudeste
asiático y China (ver Banco Mundial, 1997). Actualmente, la desviación
estándar del arancel en la Comunidad Andina es de 4.7.
b. Eliminación de la mayor parte de las restricciones para-arancelarias al
comercio internacional tales como los subsidios a la exportación, las
restricciones cuantitativas y otras formas de protección. Así, en el período
1990-93, sólo el 1.7 por ciento de las partidas de importación estaban sujetas
a restricciones para-arancelarias (ver Banco Mundial, 1997).
c.
Incremento marcado del número y la importancia de los acuerdos regionales
de integración. Entre 1990 y 1997 se han suscrito 14 nuevos acuerdos de
integración en el Hemisferio, ya sea bajo la forma de áreas de libre comercio o
-7de uniones aduaneras (ver Iglesias 1997).
A diferencia de la ola
integracionista de la década de 1960, América Latina en la actualidad es parte
de un programa de liberalización general de los mercados. De manera
fundamental, la actual liberalización comercial ha sido acompañada de una
apertura de los países de la región a la inversión extranjera y al libre flujo de
capitales.
d. El patrón de integración actual en América Latina se conoce como
regionalismo abierto. Es decir, los bloques comerciales regionales que se han
formado pueden aceptar a nuevos miembros y a firmar acuerdos comerciales
con otros bloques e incluso con países no miembros por separado.
e. La mayoría de los bloques comerciales que se han formado están avanzando
hacia la constitución de uniones aduaneras. Así por ejemplo la Comunidad
Andina y el Mercosur han establecido ya un arancel externo común, aunque
todavía con importantes excepciones en su aplicación.
f.
El aumento en el número de acuerdos comerciales ha dado lugar a una
creciente yuxtaposición entre los diferentes acuerdos. Así por ejemplo,
Colombia y Venezuela, miembros de la Comunidad Andina, también hacen
parte del G-3 junto con México, a su vez miembro del NAFTA. Además estos
países tienen cada uno acuerdos comerciales bilaterales con Chile y con la
CARICOM. Esta yuxtaposición dificulta significativamente la administración
aduanera y de las normas de origen.
g. Crecimiento marcado del comercio. Entre 1990 y 1996 las exportaciones de la
región se expandieron en cerca de 76% y las importaciones en 127%. El flujo
de comercio total (exportaciones más importaciones) representaba en 1996 un
36% del producto frente a un 24% en 1990. Este crecimiento en el flujo de
comercio es mayor que el del promedio mundial. La participación de América
Latina en el comercio mundial ha aumentado de 4% a 5% por ciento entre
1990 y 1996.
h. El comercio en el interior de la Región ha crecido a tasas aún más elevadas
que el comercio con terceros. En particular, esta tendencia se ha manifestado
en el caso de las exportaciones. Las exportaciones intra-regionales han
crecido a un promedio de 18% en la década de los 90 frente a un 9% de las
exportaciones extra-regionales. Las importaciones intra-regionales han
aumentado en 18% frente a 14% de las importaciones extra-regionales.
Como factores explicativos de estas tendencias en el flujo comercial
latinoamericano se mencionan el impacto de los nuevos acuerdos comerciales
regionales y la profundización de los ya existentes, los procesos de reforma
estructural, la apreciación del tipo de cambio real y el más fácil acceso al crédito
internacional (ver Iglesias 1997) Esta multitud de posibles factores explicativos
complica la evaluación del impacto de la formación de los bloques comerciales y
de la liberalización comercial en los flujos de comercio.
1.2. Regionalismo frente a Multilateralismo
El nuevo dinamismo que han tomado los bloques comerciales ha llevado a la
discusión sobre la complementariedad entre el regionalismo y el multilateralismo.
-8Es decir, si el regionalismo es un medio para llevar a cabo una liberalización
comercial más global y no un fin en sí mismo. En este debate se han presentado
un conjunto de elementos que permiten evaluar las ventajas y las dificultades que
puede enfrentar el regionalismo.
1.2.1. Aspectos estáticos de los acuerdos comerciales regionales

Creación y Desviación de Comercio
Una primera aproximación para evaluar las ventajas y desventajas de los
acuerdos comerciales regionales es si los mismos contribuyen a crear o a
desviar comercio. Se considera que la formación de un bloque comercial
“crea” comercio cuando un proveedor doméstico menos eficiente es
sustituido por un proveedor más eficiente en alguno de los países miembros
del bloque. Un bloque comercial “desvía” comercio cuando un proveedor
más eficiente en un país que no es miembro del bloque es sustituido por
otro proveedor menos eficiente en un país miembro del bloque,
simplemente debido a la reducción en el nivel de protección dentro del
bloque. La teoría económica ha demostrado que la creación de comercio
aumenta el bienestar y la eficiencia económicas mientras que la desviación
de comercio las reduce. De otro lado, países con aranceles relativamente
bajos que forman un bloque tienen un mayor potencial de creación de
comercio.
En todo caso y especialmente cuando se trata de economías en vías de
desarrollo, los conceptos de “creación” y “desviación” de comercio se
matizan notablemente al tomar en cuenta otros elementos tales como la
generación de empleo y la dinámica de “aprendizaje” en la apertura de
mercados para las exportaciones. En otras palabras, en las primeras etapas
de consolidación de un bloque comercial aparecen economías de escala no
apreciables antes de la conformación del bloque, las cuales permitirían
caracterizar las eventuales “desviaciones” de comercio como un fenómeno
positivo en términos dinámicos.

Normas de origen: Aumento en los costos administrativos
Cuando se sobreponen un conjunto de acuerdos comerciales regionales y
no existe un arancel externo común, es decir una unión aduanera, se
aumentan los costos burocráticos de administración de las normas de
origen. Ello incrementa los costos de transacción del comercio internacional
y por lo tanto tiende a reducir el intercambio comercial internacional.

Distensión geopolítica.
Algunas veces los acuerdos regionales pueden contribuir a una distensión
geopolítica entre los países. Asimismo, se piensa que es menos probable
que dos socios comerciales cercanos compitan o se enfrenten militarmente
entre sí.
-91.2.2. Aspectos dinámicos de los acuerdos comerciales regionales
Se dice que un bloque comercial es un “bloque que construye” (building
block) si el mismo ayuda a acercarse al libre comercio mundial. De otro
lado, se dice que un bloque comercial es un “bloque vacilante” (stumbling
block) si el mismo no contribuye a acercarse al libre comercio mundial. Con
esta perspectiva en mente, podemos identificar un conjunto de ventajas y
desventajas dinámicas de los acuerdos comerciales regionales. Entre las
ventajas podemos señalar:

Viabilidad política y costo fiscal.
Muchas veces, los acuerdos regionales pueden ser políticamente más
fáciles de aprobar que los acuerdos multilaterales o la liberalización
unilateral. Ello puede ocurrir, entre otras razones, por la percepción de
cercanía cultural entre los países miembros del bloque comercial, y porque
se garantiza acceso a otro mercado como retribución. Además los acuerdos
regionales tienen un impacto menor en la recaudación fiscal frente a una
apertura unilateral.

Aumento y perfeccionamiento del tamaño del mercado.
Es posible que un país tenga ventajas comparativas en la producción de
ciertos bienes que no se pueden aprovechar. Entre otras razones, ello
puede ocurrir si en la producción de estos bienes existen costos de
aprendizaje y economías de escala. Asimismo, especialmente en los países
en vías de desarrollo, puede ser que existan mercados incompletos. En
estos casos, la integración regional puede ser una mejor alternativa
inmediata que la liberalización unilateral o los acuerdos multilaterales. Así,
una vez que los mercados se hayan completado o las economías de escala
se hayan aprovechado, el país puede proceder a un proceso de integración
multilateral.

Credibilidad.
La suscripción de un acuerdo comercial regional puede también hacer más
creíbles otras políticas de estabilización y de reforma económicas. En la
medida en que un acuerdo regional implica un compromiso con otros países
ello puede aumentar los costos de un cambio de política en el futuro, y por
lo tanto hacer más creíble la liberalización económica y comercial.

Grupos de interés.
Un acuerdo comercial regional puede ayudar a los gobiernos a resistir
presiones de grupos particulares en cada país que vayan en contra de la
reforma comercial.

Reducción de futuros costos de negociación.
Siempre y cuando los acuerdos regionales terminen siendo uniones
aduaneras, ello puede facilitar futuras negociaciones multilaterales.
- 10 Asimismo, la integración regional puede facilitar la liberalización comercial
entre bloques regionales.
De otro lado, entre las potenciales desventajas dinámicas de los acuerdos
comerciales regionales, podemos señalar:

Asimetría en los costos fiscales.
En el caso en que existan asimetrías marcadas en el arancel promedio exante entre los países miembros, la integración puede originar pérdidas
significativas de recaudación fiscal en algunos países.

Incentivos al proteccionismo.
Una vez formado el bloque comercial, pueden existir incentivos al
proteccionismo frente a otros países que no son miembros del área
comercial y frente a otros bloques. Es decir, se pueden constituir bloques
comerciales rivales entre sí, en lugar de propender al libre comercio.

El acuerdo regional como fin y no como medio.
En el mismo sentido, como resultado de la negociación política al interior de
los países, la integración regional puede excluir explícitamente un ulterior
avance hacia un proceso de liberalización multilateral. En estas situaciones,
los acuerdos regionales son un fin en sí mismos y no suponen una
evolución futura hacia el libre comercio.
¿Cómo hacer que las ventajas superen a las desventajas de los acuerdos
regionales? Podemos identificar dos características fundamentales que los
acuerdos regionales deben de tener con el fin de evitar que las ventajas de los
mismos superen a las desventajas (ver Bhagwati et. al. 1998).

Los aranceles que se impongan dentro del bloque comercial y frente a los
otros países deben de ser reducidos y con escasa dispersión. De esta manera
se limitan los potenciales impactos negativos de los acuerdos comerciales.

Manejo cuidadoso de las medidas antidumping, salvaguardias y de
restricciones para-arancelarias al comercio. En muchos casos, especialmente
si hay un alto grado de discrecionalidad en su aplicación, estas medidas
imponen altos costos al comercio y terminan siendo formas de protección
escondida.
1.3.
Relevancia del arancel en el comercio internacional y nuevos
instrumentos
Si la tendencia actual de reducción arancelaria continúa, es evidente que el
arancel como elemento de política comercial irá perdiendo vigencia
paulatinamente.
- 11 En este contexto cobrarán mayor vigencia otros instrumentos de política que son
los que influirán en el patrón de los flujos de comercio. Incluso, algunos de estos
aspectos, distintos a la política comercial, se encuentran en discusión en los
grupos de trabajo de ALCA. Entre éstos se cuentan la aplicación de normas de
carácter laboral, de competencia y antimonopolio, de protección a la propiedad
intelectual, del rol de las empresas estatales, de la no discriminación a empresas
extranjeras y normas ambientales, entre otras.
2.
Principales Aspectos en la Definición del Arancel
2.1. El arancel en la asignación de recursos de la economía
Los aranceles son un determinante en la asignación de recursos y el patrón de
especialización de las economías y, en gran medida, de la rentabilidad de la
producción nacional frente a los productos importados. Los aranceles elevan el
precio doméstico de los productos importados por encima del precio internacional.
Ello estimula la producción nacional que compite con las importaciones pero
perjudica a los consumidores. Asimismo, los aranceles generan un sesgo antiexportador en la economía, pues los recursos se desvían hacia aquellos sectores
protegidos frente a las importaciones en detrimento del sector exportador. De esta
manera, los aranceles pueden dificultar el que las economías se especialicen en
aquellos sectores en los que cuentan con ventajas comparativas. Finalmente, los
aranceles reducen el intercambio comercial internacional y, por lo tanto, reducen
las ventajas del comercio.
Una economía pequeña, bajo el supuesto de la existencia de mercados
competitivos, alcanzará un mayor bienestar a través de una mayor interacción con
el resto del mundo mediante el comercio y en función del aprovechamiento de sus
ventajas comparativas. Este enfoque teórico ha sido frecuentemente apoyado por
la creciente evidencia empírica de la relación positiva existente entre una
orientación abierta al exterior y el crecimiento económico.
Si bajo consideraciones de orden fiscal, entre otras razones, se opta por la
imposición de un arancel, se sugiere que se debe optar por reducir el grado de
distorsión a través de la imposición de una estructura arancelaria uniforme, que
afecte a todos los sectores de manera homogénea. La aplicación de una
estructura de aranceles diferenciados privilegia la protección de algunas
actividades en desmedro de otras. En consecuencia es recomendable la adopción
de un arancel promedio bajo y con poca dispersión.
Medidas más refinadas del grado de protección se pueden establecer bajo el
análisis de protección efectiva en la medida que no sólo interesa el arancel
aplicado al producto final sino también el arancel de los insumos requeridos para
su producción. Este análisis se complica bajo la existencia de una estructura
arancelaria diferenciada.
Si los bienes finales tienen aranceles mayores que sus insumos, las tasas de
protección efectiva de estos bienes superan a sus tasas de protección nominal. Se
pueden generar altas tasas protección efectiva, especialmente si los bienes finales
usan una elevada proporción de insumos importados, incluso con tasas
moderadas de protección nominal. A su vez, diferencias en las tasas de protección
- 12 efectiva entre los sectores, originan diferencias en la asignación de recursos en la
economía. Por ello, los sectores con mayor protección efectiva atraerán más
inversiones que los demás.
2.2. Aspectos Fiscales
Desde el punto de vista de las tendencias internacionales, en el marco del
multilateralismo se está produciendo un intenso proceso de reducción de
aranceles, existiendo en algunos casos objetivos concretos de eliminación de los
mismos con fechas conocidas. ALCA establece el inicio del proceso de libre
comercio en la región a partir del año 2005. APEC contempla la aplicación del libre
comercio entre los países industrializados en el año 2010, extendiéndose al año
2020 para el resto de países.
De esta manera, se espera que la contribución fiscal de los aranceles tenderá a
desaparecer en el tiempo (y junto con ello la contribución de los impuestos a las
ventas aplicados en la nacionalización de bienes), forzando a los gobiernos a
aplicar medidas de reforma tributaria que permitan mejorar sustancialmente la
administración fiscal.
Además, las tasas arancelarias económicas o tasas de recaudo arancelario son
usualmente menores que las tasas nominales, en virtud a la existencia de
excepciones por acuerdos comerciales y la misma estructura de importaciones. A
medida que la tasa nominal promedio se reduzca es probable que ambas tasas
converjan.
Por lo tanto, las tendencias mundiales en materias de aranceles deben ser
enfocadas teniendo en cuenta los siguientes elementos:

La reducción arancelaria deberá contribuir a elevar el volumen de comercio y
por lo tanto, el efecto de reducción de ingresos fiscales puede ser
compensado, al menos parcialmente. El esperado crecimiento económico
derivado de una mayor apertura al exterior contribuirá en esta dirección, con
mayores ingresos de tributación, de naturaleza recurrente.

En un contexto de países con fronteras extensas, una estructura arancelaria de
promedios bajos, reduce los incentivos para el contrabando, la economía
informal y la evasión tributaria, de manera que los ingresos fiscales pueden
verse positivamente beneficiados.

La reducción arancelaria hará menos dependiente la recaudación fiscal del
carácter procíclico de las importaciones, lo que a su vez dará menores
incentivos para la aplicación de políticas fiscales de naturaleza expansiva.
2.3. Administración aduanera y recaudos
La existencia del arancel no garantiza en sí mismo que la recaudación aduanera
sea efectiva pues ello requiere que los mecanismos administrativos se encuentren
convenientemente adaptados para aplicar eficientemente las estructuras
arancelarias adoptadas por los países.
- 13 En principio un arancel uniforme reduce los costos de la administración tributaria
en la medida que requiere menos información para la determinación correcta de
las bases gravables, a diferencia de una estructura arancelaria dispersa donde los
requerimientos informativos son mayores para contrarrestar los incentivos
generados para buscar una clasificación arancelaria con menores tasas a la real.
Además, una estructura arancelaria uniforme tiende a tener menos exenciones
con lo cual la recaudación efectiva puede ser incluso equivalente a la alcanzada
con una estructura arancelaria de promedios más altos.
Sin embargo, aún en los casos de un arancel uniforme la administración aduanera
puede enfrentar dificultades para detectar situaciones de subvaluación de
importaciones. Una alternativa es la imposición de mecanismos de fiscalización
ex-post, aforo selectivo y altas penalidades por evasión tributaria.
2.4. Competitividad sectorial y macroeconómica (impacto en la eficiencia
económica).
La alteración en la estructura de precios relativos genera cambios en el grado de
competitividad de una economía, introduciéndose, de ser el caso en una
estructura de aranceles diferenciados, ventajas para el desarrollo de algunas
actividades en contra de otras en función de grados diferentes de protección.
Un arancel uniforme busca proveer un tratamiento igualitario a todas las
actividades productivas en la medida que una estructura arancelaria que no
discrimine entre distintos tipos de bienes, permite identificar los sectores donde la
economía es más eficiente y puede facilitar la orientación de los recursos hacia las
actividades donde se poseen ventajas comparativas.
Por tanto, una estructura diferenciada altera las ventajas competitivas naturales a
favor de actividades seleccionadas bajo el argumento del desarrollo de una
industria naciente. Además, la estructura supone que se ha elegido correctamente
aquellos sectores que tendrán ventajas comparativas en el futuro para justificar su
mayor grado de protección actual.
Sin embargo, una elevación de la competitividad de un sector mediante el uso de
los aranceles no es eficiente, porque se puede terminar desarrollando
artificialmente sectores que no tienen ventaja comparativa o, porque aún
teniéndola, ésta sea distorsionada por un nivel inadecuado de protección.
Asimismo, la tendencia a bajos aranceles puede generar una alteración en la
relación de precios de los bienes transables y no transables, compatible con un
incremento en el tipo de cambio real. A su vez, el incremento en el tipo de cambio
real puede redundar en un aumento de la competitividad de la producción
nacional sin originar los problemas de discriminación sectorial de los aranceles
altos.
2.5. Análisis al nivel de Arancel Externo Común.
Los procesos de integración económica contemplan diferentes etapas, desde la
concesión de algún tipo de tratamiento preferencial a un socio comercial en
materia de aranceles hasta un proceso de integración económica a gran escala,
que supone como fin último, entre otros aspectos, una moneda única.
- 14 -
Desde este punto de vista los países participantes ceden, de manera progresiva,
soberanía individual en favor de las decisiones soberanas del conjunto,
entendiéndose esto como una situación donde la soberanía de los países
miembros es compartida en función de las decisiones globales.
Un aspecto de estas decisiones es la determinación de un Arancel Externo
Común, como una condición previa para arribar a una unión aduanera y,
posteriormente, a otro tipo de esquemas de integración profunda. Este elemento
tiene que ser analizado a la luz de la decisión de los Presidentes de los países de
la CAN, que han establecido el mandato político de compromiso con la
conformación plena del Mercado Común en el año 2005.
Así, la discusión sobre la necesidad que todos los países de CAN adopten un
AEC, tiene que tener en cuenta los siguientes elementos:

La ausencia de un arancel externo común puede crear incentivos
diferenciados para un mismo producto en los diferentes países. En
consecuencia, la localización de la inversión estaría influenciada por las
decisiones individuales sobre los niveles y dispersión de los aranceles y no por
las verdaderas ventajas comparativas de los países.

Sin AEC, se pueden generar flujos de comercio artificiales, a través de
operaciones de arbitraje y re-exportación, que hacen necesaria la aplicación
de Normas de origen, las que implican altos costos burocráticos de
administración y control.

Grupos de interés. Con un arancel común, es posible que los gobiernos de
cada país enfrenten una menor presión por parte de los grupos de interés
locales. Ello puede ocurrir porque una potencial modificación de la estructura
arancelaria debe ser aprobada a nivel comunitario, lo que además limita el
potencial de reversión del proceso de reforma comercial.

Futura negociación multilateral. Puede contribuir a un más exitoso proceso de
negociación multilateral en el futuro porque:

Reduce los costos de negociación al reducir el número de negociadores, y;

Aumenta el poder negociador de los países de la región.

Imagen. Contribuye a mejorar la aceptación e imagen de otros programas y
políticas de estabilización al interior y desde fuera de la región.

Inversión. Fomenta los flujos de inversión entre los países miembros y los
flujos de inversión desde otros países hacia la región porque:

Reduce la incertidumbre sobre la política comercial y económica de los
países; y

Permite a los inversionistas aprovechar un mayor tamaño de mercado si
existen economías de escala (ejemplo: proyectos de inversión con costos
fijos).
- 15 -

Armonización. Favorece la armonización de otras políticas económicas en el
marco de la profundización de los esquemas de integración.

Integración profunda. Permite avanzar en el camino de un proceso de
integración más profundo en que se eliminen las restricciones al libre
movimiento de los factores de producción. A su vez, una integración más
profunda aumenta los beneficios de la participación en el proceso para cada
uno de los países.
Sin embargo, la suscripción común de un determinado AEC por los países
miembros del CAN requiere tener en cuenta también los siguientes elementos:

Los países del CAN parten de un grado diferente de avance en el proceso de
proceso de apertura y de reforma estructural de sus economías, y que tiene
como principio subyacente la reducción del rol del estado en la economía, un
uso intensivo de los mecanismos de mercado y una tendencia a la neutralidad
en la política económica.

El tamaño de la participación estatal en cada una de las economías debe
orientarse, de modo que sea compatible con una nueva estructura de ingresos
fiscales, fundada en impuestos indirectos vinculados a la generación de valor
agregado.

Políticas complementarias como la reducción de subsidios contribuirán con el
avance en la dirección de profundización de la integración.
La Comunidad Andina podrá beneficiarse más del comercio internacional en la
medida en que el Arancel Externo Común tienda a ser relativamente bajo y con
escasa dispersión. Ello evitará dar tratamientos diferenciados a algunos sectores
en desmedro de otros. Además evitará que se afecte artificialmente la rentabilidad
de los sectores entre los países.
Dado ello, debe analizarse el proceso de adecuación de países que parten de
situaciones diferentes, tanto en el tema de apertura comercial, apertura financiera
y de capitales así como del grado de regulación de sus economías en el marco de
los programas de reforma estructural en cuanto el principio general detrás de ellas
es la promoción del uso intensivo de mecanismos de mercado. Para ello debería
hacerse un análisis de los impactos sectoriales para minimizar los costos de
adecuación.
3.
El Arancel Externo Común en la Comunidad Andina.
El Arancel Externo Común andino rige a partir del 1º de febrero de 1995 con lo que
la experiencia de la Comunidad en esta materia suma ya 4 años. Las
características del mecanismo andino, en cuanto a estructura, nivel y
administración, son un reflejo de las condiciones económicas y comerciales de los
Países Miembros al momento de adoptarse. Estas mismas características ponen
de relieve los aspectos neurálgicos que deben debatirse y solucionarse en pro de
la consolidación de la Unión Aduanera y por ende del Mercado Común en el 2005.
Son tres las características generales que deben abordarse en simultáneo por la
estrecha relación entre ellas.
- 16 -
 Estructura Escalonada y nivel del Arancel.
 Modalidades de excepción a la aplicación comunitaria.
 Modo de Participación de los Países Miembros de la Comunidad.
Las ventajas de la existencia del mecanismo, en cuatro países cuya dependencia
de los flujos comerciales con terceros es aun muy alta, se encuentran en dos
aspectos fundamentales: Por una parte, el traslado de la administración del
arancel a una instancia comunitaria ha permitido a los países reducir
sustancialmente las presiones de sectores privados sobre el mismo, limitando así
las distorsiones en la asignación de los recursos de producción e inversión.
Por otra parte y más importante aún, los éxitos en materia de comercio al interior
de la Subregión en los últimos años se han fundado en la consolidación de una
Zona de Libre Comercio reforzada por un mecanismo arancelario comunitario.
Aunque, como se verá más adelante, el mecanismo arancelario común andino
debe resolver importantes aspectos para su plena aplicación y óptimo
funcionamiento.
La aparición de otras ventajas y la profundización de los beneficios ya existentes
dependerán obviamente de los ajustes necesarios sobre el mecanismo vigente en
materia de estructura, nivel, administración y participación de los Países
Miembros.
3.1. La Estructura Escalonada por Grados de Elaboración
El AEC Andino se alcanzó por la coincidencia de varios factores, entre ellos, la
decisión de conformar una estructura de cuatro niveles arancelarios con un
máximo de 20%; la necesidad de establecer condiciones equitativas en la
competencia para el mejor funcionamiento del mercado ampliado de la Subregión
y el hecho de que los aranceles nacionales de Colombia, Ecuador y Venezuela,
eran ya bastante similares a la estructura del Arancel Externo Común diseñada por
grados de elaboración.
La estructura escalonada del AEC sobre el criterio técnico uniforme de grado de
elaboración, no recoge satisfactoriamente las diferencias en la composición
sectorial productiva de los cinco países, ni las diferencias en la utilización de los
factores productivos al interior de cada uno y genera diferencias sustanciales en
las protecciones efectivas (PE) de los distintos sectores. En estas circunstancias y
dado que los niveles de protección efectiva no responden a una decisión
consciente de selectividad por parte de los gobiernos, lo más probable es que el
proceso de asignación de recursos en cada una de las economías participantes en
el mecanismo se vea seriamente distorsionado, por los sesgos comerciales
derivados1.
La actual estructura del AEC (Anexo 1 de la Decisión 370) tiende a proteger más a
sectores como la agroindustria, el textil, el agropecuario, la química, otras
1
Todos los resultados reseñados en este documento, entorno a la protección efectiva del AEC andino,
fueron desarrollados en detalle en el trabajo de Esguerra, Pilar y Elorza, Juan Carlos: “El AEC Andino:
Protecciones Efectivas, sus Efectos Sectoriales, sobre el Comercio Intrarregional y la Integración
Continental”. Junta del Acuerdo de Cartagena. JUN/di/1680. Agosto de 1996.
- 17 industrias, el plástico, el cuero y el automotor. Además, en esta estructura se
encuentran relativamente desprotegidos sectores como la minería, la química
básica, el papel, los editoriales, la maquinaria y la metalurgia. En mismo sentido,
destaca que tampoco las protecciones efectivas aplicadas en los países andinos
son iguales. Al ponderar esta variable por el valor agregado, por ejemplo, se
encuentra que la PE implícita en el arancel colombiano es más alta que en
Venezuela o Ecuador.
Al nivel sectorial también se encuentran diferencias en la PE que aplican los tres
países, en virtud a la existencia de diferimientos no comunitarios que utilizan los
tres países. En Colombia se protege efectivamente más al sector automotor,
editorial, plástico, azúcar, armas y otras industrias, en Ecuador a los productos en
franjas agrícolas y agroindustriales y en Venezuela a la agroindustria, metalurgia,
papel y maquinaria.
Esta situación es potencialmente muy grave para la integración andina, puesto
que estas diferencias contribuyen a generar distorsiones en los flujos de comercio,
al hacer más atractivos ciertos mercados frente a otros. Esto puede, a su vez,
conllevar a la utilización de mecanismos como las salvaguardias y otras medidas
restrictivas del comercio entre Países Miembros.
3.2. Impacto de las Modalidades de Excepción.
Todas las experiencias internacionales en materia de arancel externo común han
incluido diversos mecanismos de excepcionalidad para atender las dificultades en
el ajuste de los sectores productivos de los integrantes, derivadas de las nuevas
condiciones arancelarias. Al revisar otros procesos de integración que han
adoptado AEC, tales como la Unión Europea, el Mercado Común del Sur, El
Mercado Común Centroamericano y CARICOM, se aprecia una diferencia
sustancial en la metodología como fue aplicado por los países integrantes el
mecanismo.
En efecto, mientras en todos los procesos señalados se establecieron programas
de adecuación gradual por parte de todos o algunos miembros, en el AEC Andino,
la mayoría de los tratamientos excepcionales tienen una vigencia permanente, que
perpetúan las distorsiones y dificultan la adecuación de los sectores productivos,
especialmente aquellos que erigen su productividad sobre la base de estos
tratamientos especiales. Un ejemplo de ello es lo sucedido recientemente con la
prórroga para el desmonte definitivo del Anexo 4 de la Decisión 370, pues los
Países concentraron para la última fase los sectores más sensibles.
En general, el AEC contempla varias modalidades de excepción que comprometen
el óptimo desempeño del mecanismo y por la vía de las cuales, se incurre en
inequidades y distorsiones que afectan el óptimo desempeño de los flujos
comerciales al interior de la Subregión y con terceros, menoscabando los
propósitos fundamentales del mismo en la configuración del mercado ampliado.
Desde la vigencia de la Decisión 370, el AEC andino mantiene en gran parte la
configuración establecida por la misma. La estructura básica del actual AEC
consta de cuatro niveles, 5, 10 15 y 20 y ha sufrido mínimas modificaciones
producto fundamentalmente de los ajustes requeridos por el desarrollo de la
nomenclatura NANDINA y su adecuación permanente al Sistema Armonizado,
- 18 además de cambios por solicitudes específicas de los países. Sin embargo, la
Decisión 370 contempla los siguientes tratamientos que permiten a los países
apartarse de los niveles básicos:

Anexo 2: Ecuador aplica un arancel inferior en 5 puntos para 1018 subpartidas
arancelarias (15.5% del universo).

Anexo 3: 31 subpartidas para las que los países aplican hasta 0% de arancel.

Anexo 4: Lista de excepciones nacionales. Eliminadas a razón de 50
subpartida por año, en la actualidad se mantienen vigentes por país:

Colombia:

Venezuela: 84 subpartidas de 230 originales (1.3% del universo).

Ecuador:
82 subpartidas de 230 originales (1.3% del universo).
247 subpartidas de 400 originales (3.8% del universo).

Arancel de Bolivia: Bolivia aplica un arancel de 10% con algunas subpartidas
en 5%

Nómina de bienes no producidos en la Subregión: En la actualidad se tienen
registradas 2227 subpartidas (34% del universo).

Diferimientos Temporales por Insuficiencia Transitoria de Oferta y por
Emergencia Nacional. Diferimientos a solicitud de los Países Miembros y previa
autorización de la Secretaría General.
Con este panorama, los resultados de aplicación comunitaria del arancel se
pueden resumir en los siguientes cuadros. En primer lugar, la composición por
niveles muestra una gran concentración de los diferimientos desde el nivel de 10%
hacia 5%, como resultado, fundamentalmente, de la aplicación de la Nómina de
Bienes no Producidos (NBNP).
Composición de los Aranceles Andinos por Nivel
1998 – en porcentaje de subpartidas
Nivel
0
3
5
10
12
15
20
35
Total
AEC
(anexo 1)
7,8
37,5
Bolivia
Colombia
5,6
94,4
3,6
0,3
33,4
14,5
Ecuador
Perú
2,9
0,3
35,8
17,7
Venezuela
0,5
33,0
16,6
84,9
29,1
25,6
100,0
100,0
24,3
23,7
0,2
100,0
18,7
24,3
0,2
100,0
15,1
100,0
25,4
24,3
0,2
100,0
Estas estructuras arrojan los resultados en el nivel nominal de protección para
cada País que se ilustran en la siguiente tabla:
- 19 -
Comunidad Andina
Arancel promedio nominal 1997
AEC (Anexo 1 Dec. 370)
13.6
Bolivia
9.7
Colombia
11.7
Ecuador
11.3
Perú
13.2
Venezuela
12.1
El tamaño del Anexo 2 de la Decisión 370 y de la NBNP permite establecer dónde
está la fuente principal de las diferencias en la aplicación del AEC. El Anexo 2 es
aplicado por un solo país y los diferimientos arancelarios en la NBNP, tal como se
reglamentó en la Decisión 370, son de carácter optativo, apartándose del principio
establecido en el Acta de Barahona de que los diferimientos por este concepto
deberían ser comunitarios. La situación de coincidencias se ilustra entonces en la
siguiente tabla. No se ha considerado Bolivia por su arancel especial, que de
incluirse, el nivel de coincidencia con el Anexo 1 sería inferior al 20%).
En resumen, la mayoría de las diferencias entre Colombia y Venezuela, se pueden
encontrar en la aplicación no comunitaria de la NBNP, mientras que las diferencias
de éstos con Ecuador están explicadas fundamentalmente por el Anexo 2. Debe
prestarse atención a los 15 puntos adicionales de coincidencia entre los tres
países cuando no se comparan con los niveles del Anexo 1, pues esto indica la
existencia de un arancel común en la práctica, para ese porcentaje de subpartidas.
Coincidencias en la Aplicación del AEC Andino
Porcentaje por Sección de la NANDINA
Sección del Arancel
01
02
03
04
05
06
07
08
09
10
11
12
13
14
15
16
17
18
19
20
21
Animales Vivos y Prods. Del Reino Animal (caps 01 a 05).
Prods. del Reino Vegetal (caps 06 a 14).
Grasas y Aceites Animales o Vegetales (cap 15).
Prods. de las Industrias Alimentarias, Bebidas y Tabaco
(caps 16
24).
Prods.
Minerales
(caps 25 a 27).
Prods. de las Industrias Químicas (caps 28 a 38)
Materias Plásticas y Caucho y sus Manuf (caps 39 y 40).
Pieles, Cueros, Peletería y Manuf. de Estas Materias (caps
41 a 43) Carbón Vegetal, Corcho y sus Manuf (caps 44 a
Madera,
46). de Madera, Papel, Cartón y Aplicaciones (caps 47 a
Pasta
49).
Materias Textiles y sus Manuf (50 a 63).
Calzado, Sombrería, Paraguas, etc (caps 64 a 67).
Minerales no Metálicos y sus Manuf (caps 68 a 70).
Piedras Preciosas, Semip. Metales Preciosos y sus Manuf
(cap
71).Comunes y Manuf. de Estos Metales (caps 72 a 83)
Metales
Máquinas y Aparatos Electricos y Electrónicos y sus Partes
(caps 84de
y 85).
Material
Transporte (caps 86 a 89).
Instrumentos de Medida, Control o Precisión y sus Partes
(caps
a92).
Armas90
y Municiones
(cap 93)
Mercancías y Prods. Diversos (caps 94 a 96).
Objetos de Arte, de Colección o de Antigüedad (cap 97)
TOTAL
Con el
AEC
(anexo1)
96,0
84,8
75,0
92,4
82,9
20,3
39,6
92,7
97,9
52,2
88,2
100,0
60,7
76,8
47,3
20,8
24,2
13,1
92,0
87,9
100,0
50,3
entre:
entre:
Col.
Col. y
Ecu. y
Ven.
Ven.
96,0
100,0
85,7
97,8
75,0
98,4
92,8
96,4
83,9
99,1
57,8
81,1
51,7
84,0
92,7
92,7
99,0
100,0
63,2
78,9
88,2
95,5
100,0
100,0
64,9
92,3
76,8
76,8
56,0
86,5
46,1
77,7
45,1
84,7
39,6
85,7
92,0
92,0
88,5
97,5
100,0
100,0
65,7
87,3
- 20 3.3. La Participación de Bolivia y Perú.
El AEC no tiene aplicación plena por parte de los cinco Países Miembros de la
Comunidad Andina. Por una parte Bolivia, que aunque suscribió la Decisión 370,
mantiene una estructura semiplana con un nivel de 10% y, por otra parte Perú,
que se ha mantenido apartado de sus compromisos en materia arancelaria desde
1992.
Bolivia no adoptó la estructura de 4 niveles por los efectos negativos que los
niveles altos de arancel pueden tener sobre una economía sin puertos marítimos.
Sin embargo, al suscribir la Decisión 370, su arancel y las eventuales
modificaciones del mismo están sujetos a las condiciones y procedimientos que
establece la normativa correspondiente.
Con respecto a Perú, el arancel que nominalmente tiene estructura plana, es
complementado con algunas medidas que, en menor medida que el AEC andino,
lo hacen escalonado. En efecto, el nivel de 20% para algunos productos agrícolas,
textiles y confecciones, la sobretasa de 5% aplicada a un conjunto de productos, el
mecanismo de pago diferido del arancel de los bienes de capital, un sistema de
aranceles adicionales como estabilizador de precios para algunos bienes agrícolas
y condiciones preferenciales para la importación de insumos agrícolas, hacen que
en la práctica el arancel no sea plano. Esta situación refleja la adaptación de la
política arancelaria a los requerimientos de abastecimiento y condición competitiva
de los sectores productivos, en el país.
A diferencia de la situación vigente en 1992, cuando Perú se apartó
temporalmente de los compromisos comerciales con el resto del Grupo Andino, en
la actualidad la existencia de un cronograma para la desgravación total del
comercio con los demás Países Miembros hace que la adopción adicional del
mecanismo arancelario comunitario sea no solo más viable, sino más adecuada
para evitar que las diferencias en las estructuras arancelarias coloquen al país en
una clara desventaja competitiva.
3.4. Algunos Resultados de la Aplicación del AEC Andino
Los beneficios en materia comercial al interior de la Subregión en los últimos años
han sido destacados en múltiples ocasiones y, si bien es difícil separar cuánto del
crecimiento y diversificación de los flujos comerciales entre los Países Miembros
es resultado de la puesta en marcha de la Zona de Libre Comercio y cuánto es
soportado por la formación de la Unión Aduanera, es indudable el aporte que ha
representado para la estabilidad de dichas corrientes comerciales la existencia del
AEC Andino.
En efecto, la Comunidad Andina como destino de sus propias exportaciones, ha
pasado de representar 7.8% del total en 1992 al 13.8% en 1998. En los países
que participan en la práctica del AEC los resultados reflejan una dinámica
especial, particularmente para Ecuador y Venezuela, cuyas exportaciones a la
unión aduanera han pasado de representar 3.6% del total en 1992 a 9.4% en
1998.
Por supuesto, los resultados en materia de comercio al interior de la Comunidad
Andina están estrechamente ligados además, a otras circunstancias tales como la
- 21 cercanía geográfica y el carácter complementario de las economías participantes.
Pero es claro que de no existir el AEC en la actualidad, éste debería sustituirse
inmediatamente por mecanismos de control, como normas de origen restrictivas o
medidas correctivas por diferencias arancelarias, que con toda seguridad
atentarían contra el desarrollo del comercio andino.
Desde el punto de vista de la práctica y administración del AEC destacan dos
aspectos: En primer lugar, aunque por el tamaño de la misma, la Nómina de
Bienes No Producidos de la Subregión (34% del universo) podría ser la principal
fuente de “perforaciones” arancelarias, la dinámica comercial ha favorecido una
convergencia de los aranceles nacionales de Colombia, Ecuador y Venezuela
hasta tal punto que existe un AEC en la práctica para el 70% de las subpartidas de
dicha Nómina, aunque distinto de los niveles del Anexo 1 de la Decisión 370. Por
otra parte, el carácter discrecional de los diferimientos temporales se ve mermado
sustancialmente si se tienen en cuenta la baja frecuencia de los mismos. En 1998
se aprobaron tan solo 5 diferimientos, de los cuales uno fue concertado mediante
Decisión de la Comisión.
En lo que se refiere al Arancel andino como fuente de recursos fiscales cabe
resaltar el que por la composición del comercio de los países, la existencia de
acuerdos comerciales y la aplicación de políticas fiscales, la tasa de recaudo
arancelario (arancel económico) es entre tres y cuatro puntos menor que el
arancel nominal. Adicionalmente, es innegable las ventajas en materia de
eficiencia de recaudo que trajo consigo el menor nivel y la menor dispersión en
comparación con las estructuras arancelarias vigentes en la década pasada.
ºEstos dos resultados son muy importantes porque reflejan la dimensión real de la
recaudación arancelaria en los países. En la tabla siguiente se ilustran las
diferencias entre los niveles nominales de arancel respecto de la tasa de recaudo
arancelario en dos momentos distintos en cuanto a política arancelaria se refiere.
Arancel y Recaudo en los Países Andinos
País
Bolivia
Colombia
Ecuador
Perú
1990
1997
Ar. Nominal T. Recaudo Ar. Nominal T. Recaudo
16.65
44.53
42.50
72.13
9.4
7.0
12.0
11.1
9.71
11.65
11.30
13.24
6.0
7.7
8.5
8.8
Con una mayor eficiencia fiscal y un nivel de apertura mayor, la baja relativa en la
tasa de recaudo no ha significado una pérdida de ingresos fiscales. Por el
contrario, éstos han aumentado incluso en términos de valor constante y su
participación en los ingresos fiscales mantienen una tendencia relativamente
estable en niveles entre 7% y 10%, según el país.
- 22 -
Participación de los Aranceles en los Ingresos del Gobierno Central
20.0
18.0
16.0
14.0
12.0
10.0
8.0
6.0
4.0
2.0
0.0
1989
1990
1991
Bolivia
1992
1993
Ecuador
1994
1995
Perú
1996
1997
1998
Colom bia
El caso particular de Ecuador, que registra un importante aumento en la
participación durante 1998, obedece a una caída notable en los ingresos
petroleros.
4.
Relación de la Política Arancelaria con la Política Económica en el Proceso
Hacia el Mercado Común
4.1 El arancel como instrumento de política macroeconómica
Tal como se mencionó anteriormente, los aranceles influencian directamente la
asignación de recursos en los países y además sirven como fuente de
recaudación fiscal. Los aranceles también se utilizan como instrumentos de
estabilización de ciertos precios internacionales que tienen una significativa
volatilidad, como por ejemplo los alimentos. En estos casos, los aranceles van
variando en el tiempo para contrarrestar las alzas y bajas de dichos precios. De
esta manera se busca evitar fluctuaciones en los niveles de producción. Es el caso
de los sistemas de estabilización de precios que existen en los países andinos.
Asimismo, se les utiliza como derechos compensatorios frente a subsidios de las
exportaciones de otros países, ó como medidas antidumping. Las denuncias sobre
dumping se pueden acrecentar en situaciones de choques externos en los cuales
se producen una caída fuerte en los precios de los productos importados.
Adicionalmente, el nivel arancelario puede determinar si un producto es transado
internacionalmente o no. Altos aranceles pueden hacer prohibitivas las
importaciones y lograr que un producto transable sea en la práctica no transado,
mientras que bajos aranceles harán que los productos transables sean en realidad
- 23 transados. Esto tiene implicancias en la determinación de los precios, pues los
productos transados serán determinados por los precios internacionales, el tipo de
cambio y el arancel, mientras que los no transados serán determinados por las
condiciones de demanda y oferta internas. Por esto, la situación particular de los
aranceles en una economía es un condicionante de los efectos de las políticas
macroeconómicas.
En este sentido, el contar con un arancel externo común propicia la uniformidad en
la clasificación de productos transados y no transados en los países. Asimismo, si
el arancel es relativamente bajo, las economías tenderán a ser más abiertas,
mientras que si el arancel es más uniforme, la recaudación fiscal tenderá a
depender menos de la estructura de importaciones. Además, en el contexto de un
programa de ajuste, la liberalización comercial contribuye al éxito de programas de
estabilización que buscan combatir la inflación.
En cuanto al arancel como instrumento para contrarrestar las prácticas desleales,
es deseable que se evite el riesgo de que los aranceles compensatorios se
conviertan en medidas de proteccionismo camuflado. En este sentido, el contar
con criterios discutidos y acordados al nivel de la Subregión puede ayudar no
solamente a la mejor aplicación de este instrumento, sino que puede contribuir a
cada país a enfrentar las presiones de grupos de interés por mayor protección.
Un caso similar sería el de la estabilización de los precios internacionales donde
también se tendría que cuidar que este mecanismo no se convierta en un medio
de protecciones adicionales no deseadas. En este sentido sería más conveniente
el establecimiento de fondos de estabilización.
Por su estrecha relación con la determinación de los niveles de inserción de la
economía con el sector externo, el tipo de cambio real y los precios domésticos, el
arancel debe ser considerado como uno más de los instrumentos de política
económica disponible y su uso debe ser articulado de manera coherente y
consistente con la orientación general de las políticas macroeconómicas
nacionales. Más aún, debe tenerse en cuenta que la definición de un AEC puede
ser considerado como el paso inicial de un conjunto de medidas más amplias y
complejas en el camino de la integración.
4.2 Armonización de políticas macroeconómicas y reformas
A medida que el intercambio comercial dentro de un bloque comercial va
creciendo, las necesidades de armonización de las políticas económicas se hacen
más evidentes. Esto se deriva del hecho que cuando el grado de interacción entre
los países es elevado, las políticas económicas llevadas a cabo en un país no solo
afectan al país que las aplica sino a los otros países del grupo. Un ejemplo
reciente es el caso de Brasil y Argentina en el Mercosur, pues la fuerte
devaluación brasileña causó una severa recesión en Argentina. De otro lado, una
mayor coordinación entre los países puede ayudar a un mayor dinamismo en el
comercio al existir un entorno más uniforme y estable entre los países.
Si bien es evidente la importancia de la coordinación de las políticas económicas
entre los países de un bloque, hay que tener en cuenta que la amplitud de las
medidas que deben ser coordinadas puede ser muy grande. Por un lado están las
políticas macroeconómicas, tales como las políticas fiscal, monetaria, cambiaria y
- 24 financiera. Luego se encuentran las reformas estructurales, las políticas
sectoriales, como las políticas tributaria y laboral. Asimismo están las políticas
institucionales como la supervisión bancaria, la administración tributaria, las leyes
antimonopolio, etc.
Teniendo en cuenta este amplio espectro de políticas que se tendrían que
coordinar, este proceso tendría que ser gradual, pues en muchos casos se
requerirían cambios significativos en algunos países. Afortunadamente, las
reformas llevadas a cabo en América Latina durante la década de los noventa han
uniformado significativamente las principales políticas económicas en la región, lo
cual facilitaría la necesaria coordinación.
Con relación a las políticas macroeconómicas existe cierto consenso sobre los
principales aspectos a armonizar. Así por ejemplo, la política cambiaria que
adopten los países tiene implicancias sobre los efectos de las políticas de un país
sobre los otros, condicionan el resto de políticas macroeconómicas y afectan
significativamente los flujos de comercio. Sistemas de tipo de cambio fijo requieren
de una estabilidad de precios entre los países para ser sostenibles, lo cual implica
una estrecha coordinación de las políticas fiscal y monetaria. Este sería el caso
también de las bandas cambiarias, particularmente cuando son relativamente
estrechas, las cuales serían abandonadas de mantenerse altas inflaciones,
propiciando inestabilidad en las economías.
Los sistemas de tipo de cambio flexibles pueden presentar alta volatilidad del tipo
de cambio real, que introducirían un alto grado de incertidumbre entre los agentes
económicos la cual afectaría negativamente los flujos comerciales. En este
sentido, cabe señalar por ejemplo que los exportadores no sólo toman en cuenta
para sus decisiones el nivel del tipo de cambio real sino su relativa estabilidad. Es
por ello que se requiere también de una estabilidad de los precios entre los países
del bloque para evitar las fluctuaciones significativas en el mercado cambiario,
aunque dicha estabilidad de precios no es condición suficiente para evitar la
excesiva variabilidad cambiaria.
La adopción de diferentes sistemas cambiarios entre los países ciertamente
impondría una complejidad adicional en la coordinación de las políticas
macroeconómicas. De otro lado, variaciones significativas en el tipo de cambio real
entre los países afectarían los flujos de comercio, a pesar de mantener una
estructura arancelaria común.
Con respecto a las políticas fiscal y monetaria, en general éstas deben apuntar a
mantener una baja tasa de inflación, lo cual no sólo sería beneficioso para cada
país sino para todo el bloque. Un bloque de países con condiciones
macroeconómicas estables ciertamente atrae mayor inversión.
Un aspecto especial con relación a la política macroeconómica se refiere a la
ocurrencia de choques externos, los cuales pueden afectar de manera distinta a
los países miembros de un bloque, ya que los efectos del choque dependen de la
estructura de comercio exterior y de las características de los flujos de capital de
cada país frente a terceros. Asimismo, los sistemas cambiarios implican distintos
ajustes de las economías frente a los choques externos.
- 25 Así por ejemplo, los sistemas de tipo de cambio fijo imponen un mayor peso al
ajuste de otras variables como el nivel de actividad económica y los salarios
reales. Un caso extremo serían los sistemas de “dolarización” que implican un
costo significativo en el nivel de actividad económica frente a una caída de
términos de intercambio frente a la rigidez a la baja de los precios.
Dada la naturaleza de los programas de estabilización, la reanudación del
crecimiento económico se refuerza con un programa de reformas estructurales
que atraiga al sector privado. Por lo tanto, no basta con la coordinación de las
políticas macroeconómicas sino también con la reforma en los principales
mercados. Así por ejemplo, el éxito de las reformas comerciales requiere la
adopción de correcciones previas en los mercados laborales y financieros pues las
distorsiones en éstos alteran la asignación de recursos. Asimismo, la liberalización
de los flujos de capital con el exterior tiene incidencia tanto en el tipo de cambio
real como en el dinamismo de la inversión directa extranjera de terceros países.
Ambos tienen influencia también en los flujos de comercio.
4.3 Políticas Económicas Complementarias.
Como parte de la profundización del proceso de integración, de manera adicional
a la orientación de la política macroeconómica se requiere medidas sectoriales de
naturaleza específica.

Política tributaria.
La remoción de restricciones al comercio en un acuerdo de integración supone
que la facilidad para el tránsito de bienes y servicios no debe ser promovida u
obstaculizada por tratamientos tributarios diferenciados. Los impuestos directos
e indirectos pueden alterar la rentabilidad de los distintos sectores De un lado
regímenes tributarios favorables pueden contribuir a generar competencia para
atraer inversión en cada uno de los países miembros de la unión generando un
efecto desestabilizador al interior de cada uno de ellos en la medida que las
diferencias impositivas pueden alterar la rentabilidad de los sectores. En este
sentido, si las tasas del IVA son diferentes, se tendrían que cobrar en el país
donde se consume el bien, para evitar la discriminación entre la producción
local y la importada de otro país de la Subregión. De otro lado, los sistemas de
devolución de impuestos para las exportaciones deben evitar flujos de
comercio que no respondan a las ventajas comparativas de los países.
Asimismo, subsidios especiales crean distorsiones y alteran la rentabilidad de
los sectores y los países deberán tender a removerlos.

Armonización de la política laboral.
En general, las legislaciones laborales deben estar orientadas a eliminar las
distorsiones del mercado de trabajo, para que éste funcione eficientemente
Además, el mercado común supone el libre tránsito de los factores de
producción y por lo tanto de la mano de obra. Ello requiere la adopción de
medidas para enfrentar eventuales problemas de migración así como la
armonización de criterios de calificación como homologación para las
competencias laborales. Supone también el establecimiento de regímenes
laborales similares que eliminen ventajas concedidas por la regulación, tales
como la imposición de cargas laborales y limitaciones para la contratación y
- 26 despidos de mano de obra. En algunos casos las legislaciones laborales, al
buscar proteger a los trabajadores, terminan encareciendo artificialmente el
costo de la mano de obra, desalentando la creación de empleo. Es por ello,
que los países dentro de un bloque deben armonizar sus legislaciones
laborales, de tal manera de no afectar negativamente la asignación de
recursos, y la creación de puestos de trabajo.

Políticas de competencia
Si bien la apertura comercial y los mercados ampliados favorecen la
competencia,
particularmente
de
aquellos
sectores
transables
internacionalmente, se pueden dar casos de monopolios u otras prácticas no
competitivas que pueden redundar en la eficiencia de los mercados. Este es el
caso por ejemplo del ejercicio de la posición de dominio de una empresa, de
fusiones no competitivas, integraciones verticales u horizontales de empresas
con fines no competitivos. Asimismo, se puede dar el caso de la discriminación
del gobierno entre productores nacionales y extranjeros, para las licitaciones
públicas.
En este sentido, se requiere la armonización entre los países de un bloque de
las normas y las instituciones encargadas de aplicarlas, para evitar cualquier
práctica no competitiva, y poder aprovechar plenamente las ventajas del
comercio.

Armonización de normas de control y regulación sectorial (financiera,
comunicaciones, servicios, etc.)
El libre tránsito de bienes y servicios requiere el establecimiento de normas
claras y homogéneas basadas en el reconocimiento mutuo de estándares y
normas en aspectos técnicos y sanitarios, entre otros para evitar la introducción
de restricciones no arancelarias con fines de protección, dada la nueva
orientación del crecimiento de los servicios y las consideraciones del medio
ambiente, esto impone tener en cuenta los mecanismos de protección a la
propiedad intelectual (patentes y derechos de autor) cumplimientos de normas
ambientales y prácticas en la regulación antimonopolios en los mercados.
- 27 BIBLIOGRAFÍA
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