INFORME FINAL SINIP - Presupuesto y Género
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Agencia Sueca de Desarrollo Internacional PROGRAMA REGIONAL “LA AGENDA ECONÓMICA DE LAS MUJERES” SEGUNDA FASE 2006-2010 CONSULTORÍA PARA ELABORAR UNA PROPUESTA QUE INCORPORE EL ENFOQUE DE GÉNERO EN EL SISTEMA NACIONAL DE INVERSIÓN PÚBLICA (SINIP) Consultora: Ángela I. Figueroa Sorrentini Ciudad de Panamá INFORME FINAL 30 de abril de 2008 PREÁMBULO ............................................................................................................................................ 4 INTRODUCCIÓN ...................................................................................................................................... 4 1. JUSTIFICACIÓN DEL OBJETIVO GENERAL DE LA CONSULTORÍA- ¿POR QUÉ INCORPORAR ENFOQUE DE GÉNERO AL PRESUPUESTO? ....................................................................................................................... 4 2. FUNDAMENTO LÓGICO DE LA CONSULTORÍA- ¿POR QUÉ EL SINIP?...................................................... 6 3. OBJETIVOS ESPECÍFICOS DE LA CONSULTORÍA ...................................................................................... 9 4. METODOLOGÍA ..................................................................................................................................... 9 5. MAPA DEL DOCUMENTO ....................................................................................................................... 9 SECCIÓN I: METODOLOGÍA.............................................................................................................. 10 REVISIÓN BIBLIOGRÁFICA ...................................................................................................................... 10 ENTREVISTAS ......................................................................................................................................... 13 SONDEO VÍA E-MAIL ............................................................................................................................... 15 SECCIÓN 2: PROPUESTA A LA AGEM PARA INCORPORAR EL ENFOQUE DE GÉNERO EN EL SINIP ............................................................................................................................................ 15 MODIFICACIONES A DOCUMENTOS ......................................................................................................... 15 ELEMENTOS ESTRATÉGICOS Y ACCIONES RECOMENDADAS .................................................................... 19 a. Desarrollo de capacidades ........................................................................................................... 20 b. Sensibilización de tomadores de decisiones, cuadros técnicos, diputados(as) y medios .............. 22 c. Incorporación de la sociedad civil ................................................................................................ 23 d. Traer el gobierno a bordo ............................................................................................................. 23 e. Banco de argumentos .................................................................................................................... 25 CONSIDERACIONES FINALES ................................................................................................................... 26 Resumen de actividades AGEM ........................................................................................................ 28 SECCIÓN 3: GUÍA METODOLÓGICA ............................................................................................... 30 JUSTIFICACIÓN ....................................................................................................................................... 30 MÓDULO 1: PRESENTACIÓN EN POWER POINT POR FACILITADOR/A ....................................................... 30 MÓDULO 2: TRABAJO EN GRUPOS CON PROYECTOS DE INVERSIÓN REALES ........................................... 34 SECCIÓN 4: ANÁLISIS DESDE LA PERSPECTIVA DE GÉNERO DEL PROGRAMA NACIONAL DE ADMINISTRACIÓN DE TIERRAS (PRONAT) ..................................................... 35 ANTECEDENTES ...................................................................................................................................... 35 ENFOQUE DE GÉNERO EN EL DISEÑO ORIGINAL DEL PROYECTO PRONAT-BM ..................................... 36 GÉNERO Y REESTRUCTURACIÓN DEL PROYECTO PRONAT-BM ........................................................... 38 SECCIÓN 5: INSUMOS PARA CERTIFICACIÓN CALIDAD DE GÉNERO EN INSTITUCIONES PÚBLICAS ............................................................................................................... 40 Normativa propuesta para Certificación de Calidad de Género ...................................................... 42 SECCIÓN VI: PRESUPUESTOS SENSIBLES A GÉNERO .............................................................. 45 UN PEQUEÑO PREÁMBULO ...................................................................................................................... 45 ¿QUÉ ES UN PRESUPUESTO SENSIBLE A GÉNERO? ................................................................................... 46 EXPERIENCIAS EN LA ELABORACIÓN DE PRESUPUESTOS SENSIBLES A GÉNERO ..................................... 48 Australia: abriendo el camino .......................................................................................................... 48 Sudáfrica: Aplicando lo aprendido- desde afuera y participativo .................................................... 54 Inglaterra: la elite académica........................................................................................................... 56 Filipinas: el impulso desde afuera del país ...................................................................................... 60 Región Andina: el impulso desde afuera en América Latina ............................................................ 63 Bolivia- Municipio capitalino de La Paz .......................................................................................... 64 Ecuador- Municipio Capitalino de Quito ......................................................................................... 64 Ecuador- Municipio rural de Salitre ................................................................................................ 65 Perú- Villa El Salvador ..................................................................................................................... 66 México- De (los programas contra) la pobreza a la riqueza (de programas y temáticas a abordar) .......................................................................................................................................................... 67 El Salvador: Desde el Poder Legislativo .......................................................................................... 69 2 BIBLIOGRAFÍA ...................................................................................................................................... 71 ANEXO 1: TÉRMINOS DE REFERENCIA ......................................................................................... 74 ANEXO 2: METODOLOGÍA ................................................................................................................. 80 ANEXO 3: PROPUESTA CAMBIOS NORMAS Y PROCEDIMIENTOS SINIP ............................ 84 ANEXO 4: PRESENTACIÓN POWER POINT EN TALLER SINIP ................................................ 93 ANEXO 5: TALLER INCORPORACIÓN DEL ENFOQUE DE GÉNERO EN EL SINIP ........... 103 ANEXO 6: MAPAS PRONAT .............................................................................................................. 109 3 Preámbulo En el marco del Programa Regional “Agenda Económica de las Mujeres” (AGEM), que ejecuta UNIFEM en coordinación con el PNUD, la AGEM2Panamá (Segunda Fase 2006-2010), se adquirió el compromiso de “priorizar las actividades vinculadas a la incorporación de género en los presupuestos públicos, en particular dirigir esfuerzos al análisis del presupuesto público de inversión”. A tal fin se contrató la presente consultoría que tiene como objetivo general elaborar una propuesta para incorporar el enfoque de género en el Sistema Nacional de Inversión Pública (SINIP). El presente documento constituye el Informe Final de dicha consultoría. Introducción 1. Justificación del objetivo general de la consultoría- ¿Por qué incorporar enfoque de género al presupuesto? Los gastos consignados en un presupuesto público, sea este el Nacional, Regional, Municipal o Local expresan, de manera real y concreta, las prioridades de las autoridades correspondientes pues, independientemente de los compromisos que se adquieran a nivel jurídico y discursivo, el presupuesto revela las actividades, iniciativas, proyectos y programas que van a contar con los recursos necesarios para convertirse en realidad. La economía feminista ha puesto en evidencia que los presupuestos- entiéndase: políticas públicas, programas, proyectos y asignaciones presupuestarias- no son neutrales a género. Esto significa que las decisiones presupuestarias suelen tener impactos diferentes en hombres y mujeres, aún en aquellos sectores y renglones que parecieran, al ojo inexperto, no relacionados en lo absoluto con el tema de género, tales como obras públicas, política exterior y programas de reajuste estructural. El impacto diferencial comienza a entenderse cuando registramos que hombres y mujeres ocupamos diferentes posiciones en la sociedad en todos los ámbitos y se nos asignan diferentes roles. Producto de estas diferencias en posiciones y roles surgen otras, como son diferentes necesidades y acceso diferente a recursos y oportunidades. La miopía que supone la presunción de neutralidad de las decisiones presupuestarias por lo general resulta en que, tanto por el lado de los ingresos como el de los gastos, el presupuesto tiende a mantener- o incluso a profundizar- las inequidades de género existentes. Situación obviamente gravísima para el 50 % de la población y de la ciudadanía, lo cual por sí sólo debería ser suficiente motivo de alarma. Pero es que además, la evidencia acumulada en más de tres décadas, a partir del trabajo pionero de Ester Boserup1, documentan que, en las condiciones que enfrentan los actuales países 1 Economista danesa quien laboró como consultora para Naciones Unidas en el tema del subdesarrollo. Aunque su marco teórico no es feminista, ni parece haber estado expuesta a las discusiones y conceptos feministas que ya se manejaban en la época, es la primera experta en desarrollo económico que identifica 4 subdesarrollados y/o en vías de desarrollo- condiciones radicalmente distintas a las enfrentadas en el Siglo XIX y comienzos del XX por las naciones hoy desarrolladas- el desarrollo, a diferencia del crecimiento económico, es una meta inalcanzable sin la incorporación plena de las mujeres. El peso de la evidencia acumulada es tal que, entidades bancarias internacionales como el Banco Mundial, el BID, el Banco Africano de Desarrollo y el Banco Asiático de Desarrollo, prestamistas interesados en recuperar sus empréstitos con los correspondientes intereses, sin ningún interés per se en agendas feministas o de mujeres, insisten en la incorporación de un componente de género a los proyectos. Y es que los análisis especializados de los programas de sus propias carteras de préstamo les indican que “incluir género” eleva las posibilidades de éxito de los proyectos. En sus propias palabras: “Los proyectos con actividades relacionadas a género alcanzaron sus objetivos generales, es decir, recibieron un ranking de satisfactorio, en proporciones relativamente más altas que proyectos similares en cuanto al sector y año de aprobación, pero que no contenían acciones de género.” 2 De acuerdo con un estimado, las tasas de crecimiento en el África subsahariana, el Sur de Asia (Subcontinente Indio), el Medio Oriente y el Norte de África se hubiesen incrementado en un 30 al 45 % si estas regiones hubiesen cerrado las brechas de género en años de escolaridad en la tasa lograda por el Asia Oriental entre 1960 y 1992. La evidencia también indica que un incremento del 1% en la participación de las mujeres en escuelas secundarias está asociado con un incremento del 0.3% en el ingreso per capita.3 De manera que incorporar el enfoque de género al proceso presupuestario es tanto un tema de derechos humanos como de desarrollo.4 De derechos humanos pues sin el reconocimiento de los derechos de las humanas- la mitad de la población- a un acceso equitativo a las oportunidades y servicios que provee el Estado en materia de salud, educación, vivienda, capacitación laboral, incentivos y subsidios económicos, títulos de propiedad sobre la tierra, crédito, empleos y un largo etcétera, no existirían los derechos humanos en Panamá sino privilegios masculinos. De desarrollo porque se necesita atender las problemáticas y necesidades diferenciadas de las mujeres e incorporarlas a los programas para que estos sean exitosos. Dada la tendencia a atomizar los temas que observamos en el discurso público panameño, consigno lo que debería ser obvio: que al señalar que incorporar el enfoque de género al proceso presupuestario es un tema de desarrollo significa que es un tema central a la pobreza y la erradicación de esta y que al señalar que es un tema de derechos humanos significa que es un tema de democracia. Quizás valga la pena agregar que es también un tema de gobernabilidad, transparencia y rendición de cuentas. y problematiza el efecto diferencial en hombres y mujeres de políticas públicas ligadas al paradigma del desarrollo, tales como ayuda externa, extensión agrícola y acceso al crédito. Ver Woman’s Role in Economic Development, St. Martin’s Press, NY, 1970 2 “Projects with gender-related actions achieved their overall objectives, that is, received a satisfactory outcome rating, in relatively greater proportion than projects similar in sector and year of approval but without gender actions.”, Chapter 2, Report No. 23035: Integrating Gender in World Bank Assistance, October 25, 2001, Operations Evaluation Department. 3 Klasen 1999 y Dollar y Gatti, 1999, citados en Reporte No. 23035 del Banco Mundial. 4 Soy crítica de las posibilidades de alcanzar el desarrollo económico y humano a través de estos bancos que, además de prestar bajo condiciones onerosas, imponen camisas de fuerza que nos condenan al ciclo perpetuo del subdesarrollo. Pero el punto que destaco es que, incluso estos modernos vampiros, reconocen la importancia de la mirada de género para el éxito de los proyectos. 5 De erradicación de la pobreza porque el desarrollo, a diferencia del simple crecimiento económico, requiere el desarrollo de las personas, es decir, de las capacidades y potencialidades del ser humano, de ambos sexos y de todas las “razas” y etnias. De democracia porque ésta es inconcebible sin el respeto a los derechos y dignidad humana de todos y todas las ciudadanas. También de democracia porque hombres y mujeres sin acceso a la educación, a la salud, ni siquiera a un consumo básico de calorías, luchando día a día por sobrevivir, son pueblo excluido del poder, un sinsentido en un sistema que, por definición, es el gobierno o poder del pueblo. De gobernabilidad porque la distancia entre el discurso exaltado de crecimiento, bonanza económica, equidad, oportunidades, mejor calidad de vida y la realidad persistente y violenta de la pobreza y la exclusión de un mínimo de 40 % de la población5 genera frustración y falta de confianza en la capacidad de los sistemas democráticos para promover el desarrollo humano y el bienestar de personas y comunidades. Y esta frustración se agrava, tanto por la acumulación de generaciones de una misma familia en pobreza como por la exposición a otras experiencias y posibilidades de vida- una de las pocas ventajas de la globalización para las grandes masas de los países ex coloniales. De transparencia porque abre las interioridades del proceso presupuestario al escrutinio público y permite que la ciudadanía sepa en qué se gastan sus dineros, en una forma que sea relevante y entendible. De rendición de cuentas porque permite comparar políticas públicas con compromisos adquiridos en convenios internacionales y en la legislación nacional y también, por qué no, con promesas de campaña, al igual que permite comparar las asignaciones presupuestarias tanto con los compromisos como con las políticas. De ahí que devela información muy sólida para demandar rendición de cuentas. El Estado Panameño reconoce, al menos formalmente, esta realidad. Como signatario de la Convención sobre todas las formas de discriminación contra la Mujer (CEDAW), la Plataforma de Acción de la IV Conferencia Mundial Sobre la Mujer (Beijing 95) y la Declaración del Milenio se comprometió a emprender acciones para garantizar la igualdad plena de derechos y oportunidades para las mujeres. La Ley No. 4 de 29 de enero de 1999 (Ley Igualdad de Oportunidades) constituye un importante paso en la dirección correcta. Hace falta exigir que el compromiso jurídico con la equidad de género y el mundo de posibilidades a que da cabida la ley, se realicen. La incorporación del enfoque de género en el Sistema Nacional de Inversiones Públicas sería un avance importante hacia ese objetivo. 2. Fundamento lógico de la consultoría- ¿Por qué el SINIP? Para beneficio de quienes no conocen a fondo el proceso presupuestario en Panamá, es conveniente presentar algunas consideraciones generales que permitan ubicar el fundamento de la presente Consultoría. El Presupuesto Nacional de Panamá, conocido como Presupuesto General del Estado, representa los ingresos y gastos de 17 dependencias del gobierno central, 31 entidades descentralizadas, 11 empresas públicas y 7 intermediarios financieros. 5 Algunas fuentes indican que el 40 % se basa en la operacionalización de la ONU (pobreza extrema o indigencia igual a ingresos menores a un dólar diario y pobreza igual a ingresos entre uno y dos dólares diarios) mientras otras fuentes señalan que se basa en la línea nacional de pobreza (US $ 1.42 y US $2.48 respectivamente). En ambos casos constituye un subconteo del nivel real de pobreza en Panamá. 6 El Presupuesto General del Estado se elabora anualmente y, por el lado de los gastos, se presentan de forma desagregada los gastos corrientes y los gastos de capital, estos últimos constituidos de forma predominante por inversiones. La elaboración está en manos de, literalmente, cientos- quizás miles- de funcionarios(as) públicos laborando en cada una de las sesenta y seis (66) entidades que conforman, para efectos presupuestarios, la nación. El Ministerio de Economía y Finanzas (MEF), a través de la Dirección de Presupuesto de la Nación (DIPRENA), es el organismo rector de todo el proceso presupuestario. Corresponde a DIPRENA dirigir “la programación y formulación del proyecto de Presupuesto General del Estado, la ejecución, el control, seguimiento y evaluación y el cierre y liquidación anual de los presupuestos del Gobierno Central, Instituciones Descentralizadas, Empresas Públicas e Intermediarios Financieros que integran el Presupuesto General del Estado”. DIPRENA recibe los anteproyectos de presupuesto de las dependencias del Estado a más tardar el 30 de junio de cada año para su debida revisión, análisis, recomendaciones y aprobación. Previo a la aprobación final del proyecto de presupuesto a nivel del MEF, DIPRENA abre un proceso de vistas presupuestarias con las entidades estatales. Aunque en el marco de las vistas no puede lograrse un aumento del monto total asignado a cada entidad, sí pueden conseguirse cambios en la distribución de ese monto. Es por lo tanto una oportunidad para introducir cambios a favor de la equidad de género, por ejemplo, aumentar partidas a programas con mayor potencial de cerrar brechas y rediseñar programas desde una perspectiva de equidad de género. Una vez aprobado por el MEF, el proyecto de presupuesto pasa para la aprobación del Consejo de Gabinete y finalmente de la Asamblea Nacional. El espacio para la incidencia a estos niveles es de mínima a inexistente. El Consejo de Gabinete tiende a considerar sólo aquellas modificaciones solicitadas por la Presidencia de la República y, en cuanto a la Asamblea Nacional, ésta sólo aprueba o rechaza el proyecto en su conjunto, sin la potestad de introducir modificación alguna. Hasta aquí nos hemos referido al presupuesto en el sentido estricto del documento que recoge los ingresos y gastos del Estado. Pero el presupuesto es mucho más que ese documento. Su confección requiere de políticas públicas que reflejen la visión y prioridades del Estado y expresen los compromisos que este asume, al igual que de la elaboración de programas cónsonos con la visión y prioridades contenidas en las políticas públicas y la formulación de proyectos que concreticen los objetivos de los programas. De manera que, idealmente, el presupuesto nacional, por el lado de los gastos es, en gran medida,6 la suma de los montos requeridos para hacer realidad todos los proyectos que integran los programas que permiten implementar las políticas públicas que expresan la visión y prioridades del Estado. 6 Dejo el espacio para compromisos monetarios que el Estado adquiere ajenos a una visión u objetivos estratégicos, pero que tiene que cumplir. Eso incluye asuntos como fallos legales que obliguen al Estado a pagar indemnizaciones y situaciones coyunturales provocadas por desastres naturales o por dinámicas económicas externas. En cuanto a los gastos de funcionamiento del Estado, estos se llevan el porcentaje mayor del presupuesto y entran en juego muchos factores en estas asignaciones casi inamovibles. Sin embargo, el presupuesto de funcionamiento también debería reflejar fundamentalmente las prioridades del Estado expresadas en sus políticas y programas y por eso es un área legítima en la cual debe entrar el PSG. 7 Siguiendo esa línea de pensamiento se creó la Dirección de Programación de Inversiones (DPI) del MEF y su Sistema Nacional de Inversiones Públicas (SINIP). El objetivo general del SINIP es “lograr que los programas y proyectos del sector público se fundamenten en las políticas, las prioridades sectoriales y regionales, y los procedimientos de análisis técnico, económico y social que garanticen su calidad, efectividad y eficiencia”. 7 El SINIP, o más bien, la Dirección de Programación de Inversiones en su calidad de Coordinador Técnico del SINIP, no hace asignaciones ni toma decisiones presupuestarias, pero las normas y procedimientos vigentes en el MEF establecen que “la Dirección de Presupuesto de la Nación (DIPRENA) no asignará recursos para ninguna vigencia fiscal, si los proyectos no cuentan con su respectivo informe técnico favorable en el Sistema Nacional de Inversiones Públicas (SINIP)”.8 En ese sentido, el SINIP opera como un Banco de Proyectos facultados para recibir fondos. El SINIP recibe9 el conjunto de proyectos de inversión pública (“proyectos para construir, adquirir, ampliar, mejorar, modernizar, reponer la capacidad productora de bienes y servicios públicos, el patrimonio físico y financiero de la Nación”) nuevos y de continuidad formulados por todas las entidades, analiza cada proyecto y emite una decisión de: Aprobado, Pendiente o Rechazado. Para que DIPRENA autorice fondos a un proyecto, este tiene que aparecer en el Banco de Proyectos como aprobado. Este requisito aplica no sólo a los proyectos contemplados en el presupuesto originalmente presentado a DIPRENA por las entidades sino a cualquier proyecto que se pretenda incorporar durante las vistas presupuestarias o posteriormente mediante traslado de partida o crédito extraordinario. Tres señalamientos son pertinentes. Primero, aprovechar la ventana de oportunidad que representan las vistas presupuestarias para incorporar cambios a las asignaciones presupuestarias que favorezcan una mayor equidad de género, requiere, al menos en principio, 10 que se hayan sometido previamente al SINIP los proyectos que se quiere favorecer con las reasignaciones. Segundo, en la medida en que el MEF aplique de manera diligente su normativa, el SINIP se convierte en un espacio de incidencia importantísimo para la incorporación del enfoque de equidad de género al ciclo presupuestario. Tercero, en caso de créditos extraordinarios, la Asamblea Nacional exige el número SINIP de los proyectos.11 Es esta realidad la que fundamenta la presente Consultoría. Proponemos las modificaciones necesarias en las normas y procedimientos del SINIP para que, en la medida en que: 1) se apliquen las normas y procedimientos SINIP para la evaluación y aprobación de proyectos de inversión pública por parte de la Dirección de Programación de Inversiones y 2) se aplique la norma de que DIPRENA sólo puede asignar fondos a proyectos aprobados por la DPI, todo proyecto de inversión pública tendrá 7 Normas y Procedimientos del Sistema Nacional de Inversiones Públicas, 2007, página 1. Ver explicación de documentos utilizados en la Sección I de Metodología, Bibliografía “2”, páginas 10-11. 8 Idem, página 8. 9 Solía ser hasta el 14 de abril proyectos de continuidad y hasta el 28 de abril proyectos nuevos. Este año se cambió al 9 de mayo. Los proyectos presentados después de las fechas de cierre se consideran automáticamente para el análisis del siguiente período fiscal. 10 Dadas las debilidades en la institucionalidad en el país, no puede asumirse que la normativa será aplicada siempre. La AGEM debe darle seguimiento a la solicitud ya hecha al SINIP de los datos para determinar en qué medida se está cumpliendo y si hay una tendencia a un mayor cumplimiento. 11 Fuente: Ing. Vanesa Correa del SIPROY. 8 necesariamente que partir de diagnósticos que visibilicen género y, muy concretamente, las brechas de género existentes y otras diferencias de género relevantes al proyecto, y tendrá que contribuir a la reducción de las inequidades de género. 3. Objetivos específicos de la consultoría 3.1. Identificar las variables e indicadores que favorezcan la inclusión de género en el Manual del Sistema Nacional de Inversión Pública. 3.2. Desarrollar un ejercicio con un proyecto especial en ejecución. 3.3. Aportar insumos para el establecimiento de una certificación de calidad de género en las instituciones públicas. 3.4. Diseñar una guía metodológica para un taller con funcionarios/as involucrados en proyectos de inversión y facilitar el taller. 4. Metodología Combinamos las siguientes técnicas de investigación: a) revisión bibliográfica extensa, b) entrevistas semi-estructuradas, c) entrevistas abiertas con varios actores claves, d) un sondeo vía e-mail y un ejercicio con un proyecto especial en ejecución. 5. Mapa del documento En la Sección I especificamos los aspectos metodológicos de la investigación. Entramos al nivel de detalle que consideramos útil para que la AGEM pueda realizar tanto su labor de comprobación de las actividades llevadas a cabo como evaluar la validez de los resultados. Esperamos que el detalle también sea útil para las lectoras y lectores interesadas en los temas aquí abordados. La Sección II presenta la propuesta que sometemos a consideración de la AGEM sobre cómo incorporar la perspectiva de género al Sistema Nacional de Inversiones Públicas. Contiene las modificaciones propuestas a las normas y procedimientos del SINIP y el conjunto de acciones que recomendamos para hacer viable la propuesta: que se escuche, se valide y se acoja. Vamos más allá del SINIP, al proponer medidas para avanzar en el tema de PSG en Panamá. En la Sección III presentamos la guía metodológica para el taller básico de capacitación a funcionarios(as) involucrados(as) en proyectos de inversión pública mientras que en la Sección IV presentamos un análisis preliminar, desde una perspectiva de género, del Programa Nacional de Administración de Tierras y recomendaciones puntuales sobre cómo continuar la experiencia. La Sección V la dedicamos a desarrollar la normativa que proponemos para implantar una Certificación en calidad de género para las instituciones públicas que también puede utilizarse para las empresas privadas. La Sección VI y final la dedicamos a esclarecer lo que son los presupuestos sensibles a género y a comentar diversas experiencias. En 9 lugar de enfocar en las diferencias metodológicas o en la calidad técnica de los productos, he detenido la mirada en lo que, a través de las muchas lecturas, emergen como aciertos y errores de las experiencias. Mi interés al reseñar estas experiencias ha sido aprovechar los aprendizajes que podemos aplicar a Panamá. Sección I: Metodología Revisión Bibliográfica Iniciamos con una revisión bibliográfica exhaustiva que abarcó: 1. 2. 3. 4. 5. 6. documentos teóricos, metodológicos y de descripción/evaluación de experiencias de presupuestos sensibles a género documentación del Sistema Nacional de Inversiones Públicas (SINIP) documentos que contienen los compromisos del estado panameño con la equidad de género documentos de experiencias en certificación de calidad de género, ISOS, Sellos de Calidad diversos y de buenas prácticas de género documentos de la AGEM regional y del Observatorio de Género y Economía Otros documentos de interés potencial que se indican en la Bibliografía. Bibliografía “1”: La revisión de los documentos teóricos, metodológicos y de descripción/evaluación de experiencias de presupuestos sensibles a género constituyó la base para elaborar la síntesis del tema de PSG que incluimos como sección III de este Informe. Llamamos la atención al hecho de que no conocemos de primera mano ninguna de las experiencias que comentamos. Para atenuar la incomodidad de presentar y comentar experiencias que sólo conocemos a través de relatos, hicimos un gran esfuerzo por ubicar tanto documentos oficiales de las iniciativas y/o resúmenes, comentarios, evaluaciones, reflexiones sobre estas de personas que formaron parte de las iniciativas como reflexiones de quienes no formaron parte, pero conocen la experiencia de primera mano. En los casos en que las búsquedas fueron infructuosas, revisamos todas las fuentes terciarias de la misma experiencia que pudimos obtener, en búsqueda de al menos dos de origen diferente que se corroboraran. Los siguientes sitios Web fueron especialmente útiles para la búsqueda de documentos “1”: a. b. http://www.gender-budgets.org/content/blogcategory/82/170/ (UNIFEM) http://www.undp.org/women/CD-Gender-and-Budgets-2004/ (BRIDGE/PNUD) c. d. e. www.americalatinagenera.org (PNUD) http://www.idrc.ca/en/ev-1-201-1-DO_TOPIC.html (IDRCCentro Internacional de Investigación del Desarrollo) http://www.unrisd.org/ (UNRISD- Instituto de Investigación de las Naciones Unidas para el Desarrollo Social) 10 Bibliografía “2”: Revisamos los siguientes documentos: a. Normas y Procedimientos del Sistema Nacional de Inversiones Públicas 2007 b. Manual de Usuario de Torre de Control c. Manual de Usuario Banco de Proyectos Los dos primeros documentos se obtienen en: https://www.mef.gob.pa/Portal/DirInversiones-Docu.html y son la versión más reciente disponible en el sitio web al día de hoy. Hacia el final de nuestra consultoría (marzo 2008), la Dirección de Programación de Inversiones publicó una nueva versión del “Manual de Usuario Banco de Proyectos del SINIP”. La nueva versión (2.0) elimina el nombre “Torre de Control” y la aplicación en el sitio web del MEF tiene ahora el nombre de SIPROY, pero mantiene la función de Banco de Proyectos, es decir, no hay ningún cambio en términos de la función que debe cumplir el SINIP de análisis técnico y económico de todos los proyectos de inversión pública, de aprobar aquellos que cumplen con los requerimientos y de constituir su aprobación una condición necesaria para la asignación de fondos del presupuesto nacional por parte de DIPRENA. En segundo lugar, si bien el nuevo Manual introduce cambios significativos con relación al anterior, lo hace en temas distintos al de género. En el tema de género, que es el único que esta Consultoría analiza, no se introduce ninguna modificación de fondo. Aún así, hemos procedido a modificar esa parte del informe, trabajando los cambios sobre el nuevo manual. El documento de Normas y Procedimientos es otra historia. Mientras que el Manual de Usuario es una guía para ingresar programas y proyectos, es en Normas y Procedimientos donde se especifican las normas que tienen que seguir las y los usuarios para que lo que ingresan sea considerado favorablemente. La directora de la DPI nos informó hacia finales de abril que existía una nueva versión de este documento que era el que debíamos utilizar. A pesar de que mis indagaciones indican que no se ha modificado la normativa en lo que a género se refiere y, por ello, en cuánto al contenido de mi propuesta es irrelevante que utilice el documento del año anterior, manifesté, tanto a la AGEM como al SINIP, mi disposición a presentarles la propuesta de cambios montada sobre el nuevo documento. Sin embargo, tanto la directora de la DPI como el asesor internacional manifestaron que el documento con la nueva normativa no era aún oficial y por esa razón no podían ponerlo a nuestra disposición. Resumiendo, en el presente informe utilizamos la última versión del Manual de Usuario Banco de Proyectos (Versión 2 de marzo de 2008) y el documento de Normas y Procedimientos, vigencia 2007. Utilizamos la vigencia 2007 por ser la última versión disponible. En adición, me siento confiada en que la AGEM podrá adaptar la propuesta que presento, sin mayores dificultades, al nuevo documento de Normas y Procedimientos, una vez se haga disponible. Los dos documentos de referencia rigen los procesos de formulación de proyectos de inversión pública por lo cual constituyen una vía posible para el mainstreaming del enfoque de género en las inversiones públicas. Por mainstreaming me refiero tanto a la transversalización del enfoque de género como a hacerlo central a las decisiones que toma el estado. 12 Visto de manera funcional, al incorporar la perspectiva de género a los dos documentos rectores para los procesos de formulación de proyectos de inversión 12 Hecha la aclaración aquí, procedo a utilizar en adelante transversalización para referirme al mainstreaming. 11 pública, se garantiza que todos los proyectos de inversión pública, a partir de dicha incorporación, contribuirán a cerrar las inequidades de género o, cuando menos, a no hacerlas mayores. Lo anterior es cierto sí, y sólo sí, se exige a todas las entidades estatales el estricto cumplimiento de las normas y procedimientos del SINIP y si se garantizan las capacidades necesarias en las Oficinas de Género de los ministerios y entidades para que éstas puedan llevar a cabo la certificación en género que por ley les corresponde. A nuestro juicio ello requiere tanto de la voluntad política del estado como de una alta legitimidad de la normativa entre las y los usuarios del sistema. Consideramos que la legitimidad pasa por la participación de las y los usuarios del SINIP en las modificaciones que lleven a la incorporación de la perspectiva de género, lo cual, a su vez, requiere sensibilización y capacitación en el tema. Aclaramos este punto para establecer de manera diáfana que la presente consultoría, en términos de “Identificar las variables e indicadores que favorezcan la inclusión de género en el Manual del Sistema Nacional de Inversión Pública” (TdR, Objetivo Específico 1, Pág.3) constituye tan sólo la primera aproximación al problema: es la opinión de una especialista de lo que puede hacerse y, como tal, tiene el valor de proveer a la AGEM con un entendimiento y claridad del tema que no posee en el presente y que es indispensable para potenciar su trabajo. No pretende ser, ni debe tomarse, como “una receta” de los cambios a implementar pues la vía de introducir cambios en base a “opiniones de expertas”, sin procesos participativos y, por ende, sin la debida apropiación y legitimación por las y los usuarios llevaría al fracaso. Bibliografía “3”: En torno a los compromisos que el Estado Panameño ha adquirido con la no discriminación y equidad de sus ciudadanas, examinamos: a. La Convención sobre todas las formas de discriminación contra la Mujer (CEDAW)- disponible en: http://www.un.org/womenwatch/daw/cedaw/text/sconvention.htm b. Plataforma de Acción de la IV Conferencia Mundial Sobre la Mujer (Beijing 95) disponible en: http://www.un.org/esa/gopher-data/conf/fwcw/off/a--20.en c. Declaración del Milenio en: http://www.un.org/spanish/millenniumgoals/ares552.html d. Ley No. 4 de 29 de enero de 1999 (Ley Igualdad de Oportunidades)- MIDES o http://www.asamblea.gob.pa/APPS/LEGISPAN/PDF_NORMAS/1990/1999/19 99_176_1226.PDF e. Decreto Ejecutivo No. 53 de 25 de junio de 2002 (Reglamentación Ley No. 4)MIDES o: http://www.asamblea.gob.pa/APPS/LEGISPAN/PDF_NORMAS/2000/2002/20 02_522_2459.PDF Con esta revisión buscábamos cimentar nuestra propuesta en compromisos de estado e identificar elementos para generar un banco de argumentos a favor de la incorporación de género al Sistema Nacional de Inversiones Públicas y, de manera más general, en los procesos presupuestarios públicos. Esta línea de fundamentar en compromisos adquiridos parte del reconocimiento de que la dimensión técnica es sólo una parte de la viabilidad de moverse hacia- y, eventualmente, lograr- el objetivo general de incorporar el enfoque de género en el SINIP. La dimensión política es medular pues, en definitiva, 12 atacar las inequidades requiere transformaciones que afectan no sólo la distribución y acceso a recursos y oportunidades sino que trastocan las relaciones de poder. Bibliografía “4”: Para el objetivo de aportar insumos para el establecimiento de una certificación de calidad de género en las instituciones públicas, campo novedoso por lo cual hay poca información disponible, la revisión de fuentes secundarias la dirigimos en varias direcciones. Primero, a la documentación de las contadas experiencias existentes. Segundo, a recopilaciones críticas de buenas prácticas de género. Tercero, a sistemas de certificación existentes en otros temas (ISOS y sellos ecológicos). Revisamos los siguientes sitios Web: A. Vision 2000: Gender in quality standards: http://www.gendercertification.com/eng/progetto_obiettivi.php B. ILO, Bureau for Gender Equality: Good Practices for Gender Equality (2004) en: http://www.ilo.org/dyn/gender/docs/RES/398/F1448380228/Good%20practices %20at%20the%20workplace%20-%20text.pdf C. ILO, Labor Practices and Decent Work, http://www.globalreporting.org/NR/rdonlyres/3C7B23C1-EF0B-4ACA-B29DD459937EB0C9/0/G3_IPLaborPracticesDecentWork.pdf D. PNUD, Género y Desarrollo, Base de Datos de Buenas Prácticas: http://www.sdnp.undp.org/gender/practices/completed.html E. Programa Bandera Azul internacional: http://www.blueflag.org/ F. Programa Bandera Azul Ecológica en: http://www.guiascostarica.com/bazul/ G. http://www.greenseal.org/ H. UNCTAD/OMC, Centro de Comercio Internacional, http://www.intracen.org/tdc/Export%20Quality%20Bulletins/EQM73%20spa.p df Entrevistas Elaborar una estrategia con posibilidades de éxito para la incorporación del enfoque de género al Sistema Nacional de Inversiones Públicas (SINIP) requiere atención a dos pilares fundamentales: calidad técnica y viabilidad política. Muy al inicio de nuestra labor revisamos el informe de una consultoría previa relacionada al tema13 de PSG y este nos pareció técnicamente acertado en sus recomendaciones. Incluso fue motivo de sorpresa constatar que ideas que manejaba a priori de elementos a incorporar a la estrategia que propondría, ya habían sido recomendadas, de manera formal, por otro consultor dos años antes. Sin embargo, a pesar de la solidez técnica de los elementos de estrategia sugeridos, una exploración preliminar en esos primeros días indicaba que muy pocas de las recomendaciones habían sido implementadas. De ahí que considerara punto de partida lógico para mi trabajo, explorar la suerte corrida por las recomendaciones de dicha consultoría para establecer, sobre todo, las razones para la no implementación de la 13 Incorporación de enfoque de género en los presupuestos estatales de Panamá: Elementos para una estrategia, Guillermo Monge, octubre de 2005. 13 mayoría de las recomendaciones. Razonaba que, para que la propuesta que presentase a la AGEM fuera políticamente viable, era necesario conocer si estas recomendaciones anteriores no se habían implementado por falta de una difusión adecuada que resultara en el desconocimiento de las “recomendaciones Monge”- tanto a los niveles de toma de decisiones del MIDES, como de cuadros técnicos dentro del MIDES que pudieran propiciar una apertura a favor de las recomendaciones, como a nivel de actores sociales (principalmente movimiento de mujeres) que pudieran accionar en apoyo a los cambios e iniciativas sugeridas en el informe final del consultor- o, si por, el contrario, se trataba de desacuerdo con las recomendaciones, percepción de inviabilidad política o, incluso, intentos de implementación que no encontraron la debida acogida. Es pertinente una aclaración. Aunque los Términos de Referencia de la presente consultoría solicitan una propuesta de incorporación del enfoque de género específicamente al SINIP, y no la incorporación del enfoque de género al Presupuesto General del Estado en su totalidad, a mi modo de ver muchas de las condiciones necesarias para el éxito de una iniciativa en PSG son las mismas, trátese de presupuesto de inversiones, general, regional o local. Preguntas como: ¿qué capacidades necesita adquirir/desarrollar el mecanismo de la mujer para poder cumplir a cabalidad sus responsabilidades en este nuevo emprendimiento?; ¿cómo se van a adquirir esas capacidades?; ¿contará la DINAMU con el apoyo necesario dentro del MIDES?; ¿cuál será la ruta más indicada para llevar el tema a nivel del gobierno central? ¿Para avanzar en la visibilización del tema? ¿En la sensibilización de cuadros técnicos y tomadores(as) de decisiones?, ¿En la legitimación de la propuesta?; ¿Existirá en este momento la voluntad política para implementar una iniciativa de PSG? Decidí explorar el tema mediante entrevistas con funcionarias del MIDES con interés en los asuntos de género y algún nivel de decisión, cuadros técnicos encargados de planificar, presupuestar y desarrollar políticas dentro del MIDES y dos personalidades que, por su posicionamiento institucional, resultaba de interés conocer sus perspectivas (AGEM y UNFPA). Elaboré dos cuestionarios para administrar durante las entrevistas, el No. 1 para los cuadros técnicos del MIDES y ambos para los cuadros con mando (Ver matriz de entrevistas realizadas y cuestionarios en Anexo 2). Luego de varias entrevistas se hizo evidente que había una decisión ya tomada dentro del MIDES de quitarle a la DINAMU las funciones que le otorga el Título I, Artículo 5 de la Ley No. 4 de Igualdad de Oportunidades en lo relativo a “la coordinación, promoción, desarrollo y fiscalización de la política pública de promoción de igualdad de oportunidades para las mujeres”. Se nos informó que la función de formulación y evaluación de políticas públicas con enfoque de género pasaría, de manera temporal, a la Dirección de Políticas Sociales.14 En ese momento decidimos reenfocar las entrevistas que faltaban y agregar otros nombres a la lista. Terminamos entrevistando más personas de las contempladas en el plan de trabajo inicial, pero menos de las que hubiésemos querido, e intentamos, entrevistar. Descubrimos que el proceso de entrevistas en Panamá consume una cantidad extraordinaria de tiempo por las cancelaciones frecuentes y sin aviso previo. Luego de una flexibilidad extraordinaria que significó aplazar el final de la consultoría, 14 Entrevista con Lcda. Rina Rodríguez. Nos explicó que la decisión obedecía a la opinión de que era más expedito dotar a Políticas Sociales con unidades capacidades en género que crear las capacidades en análisis y formulación de políticas públicas en la DINAMU. Una vez operativo el INAMU, pasaría a este. 14 acordamos en conversaciones con la Coordinadora de la AGEM establecer una fecha de cierre para entrevistas. Sondeo vía e-mail Para trabajar el objetivo 3, además de identificar los criterios propuestos hasta el momento en otros países, y considerar los que surgen de mi propia experticia en género, hice una consulta a especialistas en género, académicas feministas y activistas por los derechos de la mujer sobre criterios o requerimientos que, a su juicio, deberían formar parte de una certificación de calidad de género. El propósito era contar con una riqueza de opiniones que procedería a evaluar de acuerdo a: 1) su relevancia para la equidad de género y 2) cuán prácticos fuesen (fáciles de interpretar por las no especialistas, disponibilidad y fácil acceso a la información requerida- tanto para recolectar como para verificar- costo eficiente). Las respuestas fueron muy pocas y sólo una aportó a la especificación de algunos criterios. SECCIÓN 2: PROPUESTA A LA AGEM PARA INCORPORAR EL ENFOQUE DE GÉNERO EN EL SINIP Dividimos la propuesta en dos partes. Primero, el conjunto de modificaciones y adiciones que recomendamos a los documentos guías del SINIP: 1) Normas y Procedimientos del Sistema Nacional de Inversiones Públicas y 2) Manual de Usuario Banco de Proyectos. Segundo, los elementos estratégicos y acciones a contemplar para generar las condiciones que maximicen la aceptación por parte de la Dirección de Programación de Inversiones de las modificaciones propuestas. Modificaciones a documentos En la actualidad el tratamiento de género en el documento Normas y Procedimientos del Sistema Nacional de Inversiones Públicas (en adelante NP) se reduce a lo siguiente (en negrillas): Perspectivas de género: Describir el nivel de participación de la mujer en el proyecto y cómo este aumenta su capacidad productiva y eleva su calidad de vida. (Pág. 39). Ciertamente se refiere a las mujeres, más no a una perspectiva de género. Mucho menos, y aunque sólo fuera un primer acercamiento, a la incorporación del enfoque de género a la elaboración de proyectos y del presupuesto nacional. Para hacerlo aún más grave, el Manual de Usuario Banco de Proyectos, el documento que guía al funcionario o funcionaria para el ingreso de sus programas, proyectos y estudios en el sistema, tiene como única mención a género, el brindarlo como un campo OPTATIVO dentro de los Impactos Esperados (p. 35). Se indica que el campo es para describir “a través de un concepto la contribución del proyecto a mejorar la condición actual del género”. (Manual de Usuario, p. 71). 15 Recomendaciones Sustituir la mención actual en NP por lo siguiente: Perspectiva de género: ADJUNTAR CERTIFICACIÓN DE GÉNERO DE LA OFICINA DE GÉNERO15 DE SU INSTITUCIÓN. 16 Para obtener la certificación de género, el proyecto debe cumplir con la normativa que se presenta a continuación: 1. DIAGNÓSTICO: El diagnóstico del problema que sirve de base y justificación al proyecto tiene que examinar cómo se presenta el problema y repercute- o pudiera repercutir- de manera igual o diferencial en mujeres y hombres. Debe incluir como elementos mínimos: 1.1. Información desagregada por sexo y otras características sociodemográficas relevantes (como pueden ser edad y pertenencia etno-racial) de la población beneficiaria. 1.2. De ser posible, establecer la(s) brecha(s) de género existente(s): Identificación de las inequidades de género existentes en el tema o temas sobre los cuales el proyecto pretende incidir.17 1.3. De no poderse formular las inequidades existentes en términos de brechas de género cuantificables, tienen que explicarse, de manera concisa pero suficiente, las diferencias entre hombres y mujeres que sean relevantes al proyecto. Debe prestarse especial atención a necesidades diferentes de hombres y mujeres, niños y niñas. 1.4. Si el contenido central de género del proyecto no es por el lado de “los beneficiarios directos” sino indirectos y/o por su potencial para transformar positivamente las relaciones entre los géneros, debe elaborarse con claridad cuál es la situación actual que el proyecto pretende afectar. 1.5. Identificación de las diferencias de género que pueden afectar el acceso a los beneficios del proyecto.18 15 Nos referimos a las oficinas que con diferentes nombres existen en la actualidad y que el Artículo 31, Capítulo XIII, Título II de la Ley No. 4 establece se crearán para “la coordinación, promoción, desarrollo y fiscalización de la política pública de promoción de igualdad de oportunidades para las mujeres”. En lugar del más reconocido Oficina de la Mujer, usamos el nombre que aparece en el Decreto Ejecutivo No. 53 que reglamenta la Ley No.4 por considerarlo más apropiado. 16 Los requisitos que se señalan constituyen la Fase I para obtener la certificación de género del proyecto. La Fase II requiere tomar decisiones y acciones previas para crear capacidades que no existen hoy día en el país. Central a la Fase II es el puntaje que se otorgue a los proyectos en base a su concordancia (o no) con las prioridades establecidas por las políticas públicas de equidad de género vigentes en el momento de presentarse el proyecto. 17 Ejemplo: Un proyecto de titulación masiva de tierras que señala como uno de sus objetivos generar títulos que permitan “a los beneficiarios” acceder al crédito para salir de la pobreza, tiene necesariamente que establecer en su línea de base cuál es la brecha de género en titulación (diferencia entre % títulos propiedad hombres - % títulos propiedad mujeres), acceso al crédito (diferencia entre % prestatarios - % prestatarias; diferencia entre % a mujeres, % a hombres del monto total en empréstitos) y en pobreza (diferencia entre % hombres en pobreza - % mujeres en pobreza). 18 Ejemplo (siguiendo con proyecto de titulación masiva): Derechos posesorios sesgados hacia los hombres. Construcciones culturales de que la tierra, especialmente en el campo, le pertenece al hombre. Situaciones de violencia, que inhiben a la mujer de exigir se titule a su nombre. Acceso desigual a dinero en efectivo y a tiempo para la tramitación del título. El propósito de identificar estas diferencias es 16 1.6. En la medida en que se haga referencia a participación de la comunidad o grupos poblacionales en la génesis del proyecto o en procesos de consulta, presentar información desagregada por sexo y análisis cualitativo de dicha participación. 2. DISEÑO DEL PROYECTO 2.1. Cerrar la brecha de género en cualquier tema sobre el cual el proyecto pretende incidir tiene que ser un objetivo prioritario del proyecto, expresado de manera transversal en todos sus componentes (productos) y debe estar integrado al propósito del proyecto (efecto directo sobre población beneficiaria). 2.2. El proyecto debe establecer metas puntuales sobre reducción de las brechas de género. 2.3. Las estrategias, acciones y prioridades que se establezcan deben ser consistentes con el objetivo y las metas de reducir las brechas de género. El proyecto tiene que incluir indicadores que permitan monitorear (supervisar continuamente durante la ejecución del proyecto para identificar logros y debilidades y recomendar correctivos que optimicen resultados) que se cumple con los objetivos y metas de reducir las brechas de género. 2.4. Especificar las medidas que se tomarán para enfrentar las limitaciones tradicionales a la efectiva participación de las mujeres. 2.5. En proyectos en que no es posible formular las inequidades existentes en términos de brechas de género, debe establecerse claramente en los objetivos cómo exactamente el proyecto va a contribuir a generar condiciones que favorezcan la igualdad de género. 2.6. Especificar cuáles son las necesidades distintas de las mujeres y hombres y cómo el proyecto atenderá unas y otras. 2.7. Especificar que la evaluación de medio término y la evaluación de impacto (al finalizar el proyecto o años después) incluirá la evaluación en la igualdad de género. Para tal propósito, el diseño del proyecto incluirá indicadores de impacto en género. 3. INDICADORES Todo proyecto debe incluir como indicadores básicos: 3.1. Razón Beneficiarias Directas: Mujeres Beneficiarias Directas/Total Personas Beneficiarias Directas 3.2. Reducción Brecha de Género19: El indicador (o indicadores) debe(n) expresarse en términos del porcentaje en que se reducirá(n) la(s) brecha(s) de género al Año Final del Proyecto +1. A lo largo de la vida del proyecto se medirá(n) el(los) avance(s) hacia la meta final. establecer estrategias y acciones efectivas para eliminar los obstáculos al acceso de las mujeres a los beneficios del programa. 19 La forma concreta en que se interpreta la brecha varía con la variable de la cual se trate, pero, en general, la brecha debe expresarse como una diferencia porcentual entre hombres y mujeres de forma que, además de monitorear el comportamiento de una determinada brecha en el tiempo, se pueda también establecer en qué temas son mayores las brechas de género. Cada proyecto debe incluir un indicador de brecha para cada tema en que pretende incidir que sea viable expresarlo como brecha (conceptuar y operacionalizar el concepto y disponer de los datos estadísticos que permitan estimar la brecha). 17 3.3. Otros indicadores cuantitativos y/o cualitativos que permitan determinar si el proyecto logró promover una mayor equidad de género. Lineamientos adicionales a. Se enfatizan las brechas de género por ser un indicador más preciso y “duro” que permite mejor seguimiento y lectura de los avances. También para evitar una interpretación errónea de equidad de género como equidad o paridad en el % de mujeres y hombres beneficiarios. Dadas las inequidades existentes, caeteris paribus, la paridad en el número de beneficiarios hombres y mujeres en todos los proyectos, tendría el efecto de mantener las inequidades. Se insistirá en el uso de indicadores de brecha siempre que la naturaleza del proyecto lo permita. b. El porcentaje de mujeres beneficiarias es un criterio central en algunos proyectos, más no en otros. En ningún caso la paridad en beneficiarios(as) será una condición suficiente para otorgar el certificado. En algunos casos no es una condición necesaria. Se considerarán positivamente los proyectos que demuestren que es razonable esperar que favorecerán la equidad de género, aunque tengan pocas o ninguna mujer como beneficiaria directa. Algunos ejemplos son: proyectos que disminuyan la carga de trabajo no remunerado de la mujer, que promuevan la sexualidad y paternidad responsable, que mejoren la cantidad y calidad de las estadísticas para el análisis de género, que promuevan la legitimación y/o la transversalización del enfoque de género, que contribuyan a eliminar los estereotipos de género y a promover cambios en los roles de género, que disminuyan la violencia contra la mujer. En el Manual de Usuario Banco de Proyecto se sustituirá la indicación actual de que es un campo optativo. En su lugar debe leer: Género: Este es un campo requerido por el sistema. Ver Normas y Procedimientos, páginas… Ingresar Número de Certificación de Género de la Oficina de Género de su institución: ________________ El programa SIPROY debe programarse para impedir que se prosiga con el ingreso del proyecto de no contar con la Certificación. Para que esta disposición sea operativa se requiere una numeración única en las certificaciones y que se haga obligatorio que las Oficinas de Género ingresen regularmente al SINIP los números de las certificaciones que otorgan. Este es el principal, más no el único cambio sugerido y, a nuestro entender, necesario en el Documento de Normas y Procedimientos del Sistema Nacional de Inversiones Públicas (SINIP). El Anexo 3: “Propuesta de Cambios al documento: Normas y Procedimientos del Sistema Nacional de Inversiones Públicas, Vigencia Fiscal 2007” presenta todos los cambios propuestos. 18 Elementos estratégicos y acciones recomendadas Exponemos a continuación el conjunto de elementos y acciones que, a nuestro juicio, deben tomarse en cuenta para que pueda lograrse: a) la aceptación de la propuesta por el SINIP (la presente o una versión mejorada), b) la aplicación estricta de la normativa una vez sea incorporada a NP y c) el cumplimiento por parte de las Oficinas de Género de las funciones que le competen para extender o denegar la Certificación de Género a cada proyecto de su institución. Al elaborar la propuesta he tomado en consideración que el SINIP sólo afecta a los proyectos de inversión (B/. 1,703.0 millones de inversión real en 2008; el 23.3%), quedando fuera de su alcance el presupuesto de funcionamiento del Estado (B/.5,600.0 millones en 2008; el 76.7%). De ahí que, aunque se requiere de esta Consultoría sólo la propuesta para el SINIP, el sentido común y la buena fe dictan ampliar un poco la mirada para ir creando las condiciones para abordar en un futuro la verdadera transversalización del enfoque de género en los presupuestos públicos. La propuesta aborda cinco grandes temas: a. Desarrollo de capacidades b. Sensibilización de tomadores de decisiones, cuadros técnicos, diputados(as), medios y otros. El objetivo es ganar simpatizantes y aliados(as) para impulsar la iniciativa. c. Incorporación de la sociedad civil d. Traer el gobierno a bordo con vías a institucionalizar los PSG e. Banco de argumentos Comenzamos por resaltar que el valor de estas recomendaciones estriba en proveerle a la AGEM una base para poder guiar y desarrollar un proceso participativo. Sería un error tomarlas como “el Plan” o “la receta” que hay que dar a conocer a las instancias que componen la Agenda. En esa línea, mi primera recomendación- que no aparece arriba- es la elaboración de un Plan de Acción de los presupuestos Sensibles a Género. El Plan debe recoger el consenso, tras una amplia discusión con la presencia, como mínimo, del movimiento de mujeres, ONGs de mujeres, grupos comunitarios, académicas feministas y personas independientes que se sienten convocadas por el tema, sobre qué se va a hacer en relación a los temas “a-d”, cuándo se va a hacer, quiénes lo van a hacer, cuáles serán los requerimientos y costos, cuáles los riesgos a considerar y las estrategias de mitigación. La AGEM sería la indicada para propiciar, coordinar y facilitar el proceso que tendrá como producto final el Plan de Acción de los PSG. Elaborar el Plan requiere un nivel de sensibilización en PSG pues de lo contrario se estarían tomando decisiones a ciegas. Una segunda aclaración necesaria se refiere a los tiempos para llevar a cabo algunas de estas acciones, sobretodo lo que se relaciona con funcionarios(as) públicos. El 2009 es año de elecciones, lo cual representa, en la realidad política de Panamá, que existe una alta probabilidad de que las y los funcionarios que ocuparán posiciones, desde los altos mandos hasta las y los técnicos que trabajan directamente en los temas relevantes a presupuesto, serán distintos post elecciones a las y los actuales.20 El problema para 20 Quizás en menor medida si la actual alianza de gobierno es reelecta, pero incluso en ese caso. 19 efectos de las acciones de la AGEM estriba en que la nueva administración estará tomando posesión en septiembre 2010 y los cambios de personal se producen, típicamente, entre octubre y diciembre, que es la fecha en que concluye la AGEM II. Mis recomendaciones, por fuerza, tienen que tener esa fecha límite en cuenta y, cualquier propuesta que no incluya como punto central la sensibilización de personal de mando y la capacitación de personal técnico encargado del conjunto de funciones presupuestarias, sería incompleta. Sin embargo, esta realidad del cambio de personal tiene que ser sopesada para utilizar eficientemente los recursos escasos con que cuenta la AGEM. Una posibilidad pragmática es desarrollar un número pequeño de capacitaciones a empleadas(os) públicas para perfeccionar la metodología, materiales, duración, etc. de manera que la aportación de la AGEM en el 2010, más que un número X de funcionarias(os) capacitadas(os), sea dejarle al Instituto de la Mujer un instrumento validado de capacitación en PSG. Hecha estas aclaraciones necesarias, procedo a esbozar mis recomendaciones. a. Desarrollo de capacidades Debido a las débiles competencias en género en Panamá consideramos que se requiere un enorme esfuerzo a muchos niveles distintos. Por débiles competencias me refiero a pocas personas con formación teórica sólida en género, poca comprensión generalizada de los fundamentos del enfoque/perspectiva/análisis de género, muy limitada aplicación del enfoque de género y falta de legitimidad de dicho enfoque. El punto que deseo resaltar es que las carencias van mucho más allá de una falta de experticia en el área específica de presupuestos y políticas públicas desde una perspectiva de género o en el área de género y economía. A grandes males, grandes remedios. Propongo: 1. Alianzas con las universidades para incorporar cursos de género en distintas carreras, tales como: 1.1. Principios y perspectivas económicas feministas en la carrera de Economía 1.2. Análisis y elaboración de presupuestos con perspectiva de género en carreras de Economía, Administración de Negocios y Administración Pública. 1.3. Análisis y elaboración de políticas públicas con perspectiva de género en la Facultad de Administración Pública. 1.4. Filosofía de la ciencia21, con énfasis en posturas críticas feministas, mínimo en Filosofía y en todas las carreras científicas, incluyendo las ciencias sociales. 1.5. Teorías Feministas y Enfoque de Género en las carreras de ciencias sociales. 1.6. Métodos feministas en la investigación social en las carreras de ciencias sociales. 2. Una maestría en Género y Economía que incluya: 21 El área de formación menos evidente para algunas y, hasta cierto punto, la más importante. El análisis de género correctamente entendido y aplicado, requiere desaprender teorías y conceptos de las diferentes disciplinas (economía, sociología, antropología, psicología, biología, por mencionar algunas). El proceso de mirar críticamente las disciplinas, no puede hacerse desde la propia disciplina sino desde la filosofía. 20 2.1. Teorías Feministas y Enfoque de Género 2.2. Filosofía de la ciencia, con énfasis en posturas críticas feministas 2.3. Principios y perspectivas económicas feministas 2.4. Análisis y elaboración de políticas públicas con perspectiva de género 2.5. Análisis del gasto público desde una perspectiva de género 2.6. Análisis aplicado, desde una perspectiva de género, de la política y estructura impositiva en Panamá 2.7. Análisis de políticas macroeconómicas desde una perspectiva de género 2.8. Métodos feministas en la investigación social 2.9. Mujeres y hombres en… (un curso que enfocaría en un sector económico distinto cada semestre, con la información estadística más reciente que esté disponible; el curso además de formar a las y los estudiantes, contribuiría a un mayor conocimiento del sector con los proyectos/aportaciones que harían estos) 3. Diplomado en análisis y formulación de políticas públicas y presupuesto desde una perspectiva de género para unidades de la Dirección de Políticas Sociales y de la DINAMU porque no se puede esperar que egresen las personas con las nuevas capacidades (No. 1 y 2) para comenzar a trabajar el tema. Tenemos que partir de las unidades actuales que pudieran fortalecerse en el menor tiempo posible. Siguiendo la experiencia sudafricana y mi propia opinión de la dificultad relativa de aprender análisis de género y análisis de políticas públicas y presupuesto, recomiendo darle preferencia al dominio de análisis de género para participar en el Diplomado. 4. Firme creyente en el proverbio chino: Dímelo y se me olvidará, enséñame y lo recordaré, envuélveme y entenderé, enfatizo la necesidad de desarrollar pequeñas experiencias en PSG como proceso de aprendizaje y fortalecimiento de capacidades. Recomiendo tres ensayos iniciales22: 4.1. Con varios proyectos del MIDES, en ejecución, por las y los participantes del Diplomado (No.3). Puede iniciarse el ejercicio como parte del Diplomado y hacer sesiones de seguimiento posteriores. La labor de la AGEM sería la de coordinar el ejercicio y proveer apoyo técnico. 4.2. Uno a nivel municipal, tomando en cuenta tres factores para la selección del municipio: 1) su disposición a participar o, al menos, cooperar con la experiencia, 2) presencia de un grupo de mujeres- preferiblemente una organización comunitaria- dispuesta a hacer el trabajo siempre que se les provea el debido apoyo por parte de la AGEM y 3) que su ubicación (distancia, accesibilidad) haga viable que la AGEM pueda reunirse periódicamente con el grupo local. 4.3. Uno con un tema que convoca al MM de Panamá y que, por esa razón, pudiera interesarles participar y, en el proceso de participar, comprender la riqueza de posibilidades de los PSG y comprometerse con liderar la 22 Si los recursos de la AGEM no permiten abordar las tres iniciativas, recomiendo que se deje la de nivel municipal para una futura etapa y darle prioridad de aquí al 2010 a desarrollar capacidades en quienes van a tener en sus manos el tema en el corto plazo (Políticas Sociales y DINAMU) y en el MM porque su interés en, y apoyo a, los PSG es vital para hacerlos viables. 21 iniciativa. Recomiendo como tema la violencia contra la mujer pues es, sin duda, donde el MM tiene una mayor incidencia. 5. Serie de Talleres teórico-prácticos a todas las unidades de las Oficinas de Género (Oficinas de la Mujer) para que estén en capacidad de determinar qué proyectos presentados por su entidad cumplen con los requerimientos para recibir la certificación de género y poder brindar retroalimentación útil a las y los formuladores de proyectos que no cumplan con la normativa.23 6. Capacitaciones a personal técnico de oficinas de presupuesto, políticas públicas y planificación de los ministerios y otras entidades. A diferencia de los talleres y actividades de sensibilización, incluidas aparte, son talleres teórico- prácticos dirigidos a desarrollar competencias en PSG. Se trabajaría en los Talleres con proyectos reales, se asignarían tareas para trabajo grupal, entre Talleres, de las y los participantes de una misma entidad. Se comenzaría con un piloto para afinar la metodología. Si se logra desarrollar el piloto, sería una gran aportación de la AGEM. Este es un nivel de capacitación más allá del taller inicial para el cual estamos entregando una guía metodológica. 7. Incorporar a las capacitaciones en PSG al movimiento de mujeres, un módulo en incidencia política en el tema24. b. Sensibilización de tomadores de decisiones, cuadros técnicos, diputados(as) y medios 1. Seminarios, charlas, presentaciones enfocadas a transmitir unos pocos puntos: qué son los PSG, por qué son importantes, cómo pueden ayudarles a cumplir sus funciones, el hecho de que no seremos los primeros en el mundo, América Latina ni Centroamérica y cómo pueden ayudar a impulsarlos. El propósito no es meramente visibilizar el tema, es ganar aliados(as). Por ejemplo, en cualquier presentación a la Asamblea hay que solicitarles que, así como exigen el número SINIP de cualquier proyecto para aprobarle fondos durante vistas de crédito extraordinario, también lo exijan para la aprobación del Presupuesto General del Estado. 2. Generar listado de participantes que mostraron mayor interés y/o compromiso con el tema para actividades de seguimiento. Hacer el esfuerzo necesario para que el listado incluya diputadas(os) dispuestas a impulsar la iniciativa de manera pro-activa en “los pasillos del poder”. 3. Traer dos personas directamente involucradas en una experiencia de PSG en América Latina, de la Región Centroamericana preferiblemente, una que participó/participa como parte de la sociedad civil, otra del equipo de gobierno, para presentar los hitos y las lecciones aprendidas. Lo ideal, por el público objetivo de estas sensibilizaciones, sería que el participante por el gobierno, fuese un tecnócrata hombre que haya pasado por el proceso de incredulidad inicial- o franca oposición- al de convencido de la importancia y utilidad de los PSG. Un número plural de documentos de experiencias en América Latina hablan de este fenómeno así que no debería ser difícil conseguir “el ideal”. 23 Por lo ya comentado de los cambios post elección, contemplar desarrollar la metodología de las capacitaciones en lugar de las capacitaciones en sí. 24 Agradezco a Dora Arosemena, de UNFPA, el traer este punto a mi atención. 22 c. Incorporación de la sociedad civil 1. Por su importancia medular para hacer viable y sostenible una iniciativa de PSG hay que concentrar esfuerzos en traer a bordo desde el inicio al movimiento de mujeres. Que la AGEM sirva de sensibilizadora y capacitadora para que el MM comprenda por qué le corresponde asumir y que, en efecto asuma, el liderazgo en promover la iniciativa de PSG en Panamá. Esto requerirá reuniones, presentaciones y talleres. Debe verse como parte de las mismas actividades para conformar el Plan de Acción de los PSG. 2. La participación de la sociedad civil no debe limitarse al MM organizado. Hay que hacer esfuerzos por involucrar al Foro de Mujeres Políticas, ONG de mujeres, grupos y asociaciones de mujeres diversas, mujeres no organizadas, mujeres que enfrentan otras formas de opresión. Tampoco debe limitarse a las mujeres. Hay que interesar a las universidades, centros de investigación, sindicatos, ONG dedicadas al tema de la transparencia y rendición de cuentas, también las que trabajan con los temas de derechos económicos de las personas, o con políticas públicas y presupuestos, entre otros. 3. Un asunto que requiere mucha reflexión es cómo ser inclusivas sin diluir el esfuerzo, problema que Debbie Budlender identifica en muchas experiencias. Traigo esta preocupación porque un factor que puede potenciar el éxito de la iniciativa- o hundirla- es el discurso que se maneje en el intento de movilizar a la sociedad civil en apoyo de los PSG. No debe crearse la expectativa de que incorporar el enfoque de género significará también ver el presupuesto desde la perspectiva de todos los ejes de desigualdad pero, al mismo tiempo, hay que destacar otros ejes que se atenderán- y en qué medida- y los beneficios de la iniciativa aún para los sectores no directamente incluidos. Por ejemplo, los PSG como escuelas para otras iniciativas de análisis e incidencia en presupuestos desde otras perspectivas. 4. No perder nunca el norte que lo que se persigue al final del camino es que se institucionalicen los presupuestos con enfoque de género a nivel nacional y local. El proceso de institucionalización comienza por instalar las experiencias de PSG en DIPRENA (nacional) y en las oficinas de Presupuesto de los municipios (locales). La verdadera institucionalización, sin embargo, se logrará cuando el PSG sea la forma oficial, la única forma posible, de trabajar presupuestos públicos en Panamá. El objetivo que perseguimos es el PSG institucionalizado en su sentido más completo, es decir, no sólo como instrumento de análisis de los impactos diferenciados por género de las políticas públicas, programas y asignaciones presupuestarias sino expresado en la asignación de recursos y la captación de ingresos públicos conforme a políticas y programas dirigidos a ir cerrando las brechas e inequidades de género. Podemos y debemos debatir si esto es posible o si es utópico, lo que me parece incuestionable es que cualquier avance en esa dirección va a requerir mucha presión, seguimiento y cabildeo, de manera sostenida, de parte de la sociedad civil. Y muchísima capacidad estratégica y de negociación. d. Traer el gobierno a bordo 23 1. Mientras los ejercicios de PSG no sean apropiados por el gobierno, su impacto sobre re-asignaciones presupuestarias será marginal. En adición, es de esperarse, como ya ha pasado en otros países, Sudáfrica entre ellos, que después de varios años de ejercicios desde afuera, sin lograr avanzar en que el gobierno se involucre, surja el cuestionamiento de para qué continuar unos ejercicios anuales que consumen tanto tiempo. Después de todo, varios años de experiencia sostenida proveen la base de conocimiento para hacer el trabajo de seguimiento, presión y demanda de rendición de cuentas muchos años después. 2. La institucionalización de los PSG requiere, por definición, que la experiencia se instale dentro del gobierno. Entre más pronto el gobierno asuma esta responsabilidad, mejor, pero para que la institucionalización sea exitosa, la sociedad civil tiene que ejercer su rol, desde el inicio, de impulsar, darle seguimiento y presionar para que no se desvirtúe la experiencia o, incluso, como sucedió en Australia y Sudáfrica, se descontinúe. En mi opinión, la fuerza y efectividad de la sociedad civil en cumplir estos roles pasa por su comprensión y dominio del tema que resulta de sus propias experiencias con PSG. De ahí que hago hincapié en una estrategia que podríamos resumir como “desde afuera para crear las capacidades y condiciones para lograr el desde adentro”. 3. Dado que crear las capacidades en la sociedad civil y legitimar los PSG ante los tomadores de decisiones y cuadros técnicos del gobierno son ambos procesos que toman tiempo, lo que estoy recomendando es que se contemple el inicio de acciones en ambas direcciones desde ahora. Por el poco tiempo que le resta a la AGEM y los escasos recursos con que cuenta, debe priorizarse el desarrollo de metodologías e instrumentos de capacitación por encima de las capacitaciones mismas, a excepción de las necesarias para perfeccionar las metodologías. 4. Para la incorporación del gobierno, además de lo señalado en la parte de desarrollo de capacidades (a.3.; a.4.1; a.6) y sensibilización (b.1-b.3), es importante la labor que el MIDES desarrolle acorde con las potestades que le otorga la Ley No.4. En esta línea, rescato dos recomendaciones excelentes hechas en el 2005 por el consultor Guillermo Monge: 1) que el MIDES establezca como un objetivo central de su misión y área principal de trabajo incidir en los programas y presupuestos estatales para aumentar su impacto positivo en la igualdad de género y 2) que el MIDES impulse “un instrumento de registro, promoción y monitoreo de los compromisos del Gabinete Social en temas prioritarios para la igualdad de género”. El momentum que genera la creación del INAMU debe aprovecharse para elevar a primer plano la importancia estratégica que tiene, para la equidad de género, el articular las responsabilidades, funciones y acciones del Instituto con las del MIDES. El peligro a evitar a toda costa es que la creación del INAMU se traduzca en un desentendimiento del Gobierno Central de sus responsabilidades con la equidad de género. Intentamos, sin éxito, entrevistar al actual Secretario Técnico del Gabinete Social para ver su disposición a retomar la intención de su antecesora, la Lcda. Nischma Villareal, de impulsar el instrumento de “Compromiso del Gabinete Social con Género”. Las entrevistas realizadas hicieron evidente que tanto las funcionarias con nivel de mando como las técnicas del MIDES están de acuerdo con ambas propuestas arriba señaladas por lo cual se requiere darle seguimiento al tema. Una tarea puntual es reunirse con el actual Secretario Técnico. 24 5. Dado que la DINAMU será reemplazada por el Instituto Nacional de la Mujer25, que tendrá autonomía legal y financiera, es importante que la AGEM coloque el tema de los PSG en la discusión de las funciones que tendrá el INAMU y las que tendrá el MIDES. El UNFPA podría servir de puente para que la AGEM se reúna con los equipos de las dos consultorías en proceso para el INAMU. Por otro lado, la AGEM debe gestionar con la DINAMU acceso al Anteproyecto de Ley. El momento de intentar influir en la legislación es ahora, no después de aprobada la ley. e. Banco de argumentos 1. La equidad de género es un compromiso adquirido por el Estado Panameño en Convenios Internacionales (CEDAW, Plataforma de Acción Beijing 95) y Leyes de la República (Ley No. 4 de Igualdad de Oportunidades para las mujeres). La Ley No. 4 reconoce de manera explícita que el alcanzar la equidad de género requiere la incorporación del enfoque de género a las políticas públicas, programas, proyectos de inversión y estadísticas, entre otros, y dispone que así se haga. 2. El Art. 6 del Capítulo I Decreto Ejecutivo No. 53 de 2002 que reglamenta la Ley No. 4 establece de manera taxativa que todas las “entidades públicas deben incorporar la perspectiva de género en sus programas de inversión” para lo cual “consultarán y revisarán los proyectos con las Oficinas de Género que funcionan en cada institución, antes de ser enviados al Sistema Nacional de Inversiones Públicas (SINIP)”. El Art. 7 dispone que la Dirección de Programación de Inversiones y DIPRENA deben incorporar las orientaciones necesarias en sus instructivos y manuales “garantizando la incorporación de la perspectiva de género en todos sus instrumentos y procedimientos”. En consecuencia, la propuesta técnica es un aporte de la AGEM para el cumplimiento de los Artículos 6 y 7 del Decreto Ejecutivo. 3. Del dicho al hecho…está el presupuesto. La incorporación del enfoque de género a la labor presupuestaria permite forjar una correspondencia, que en la actualidad no existe, entre los compromisos jurídicos, políticos y discursivos que ha adquirido el Estado Panameño con la equidad de género y sus políticas y programas en ejecución. En ese sentido, es tanto un tema de consistencia ética y política como de racionalización de la asignación de recursos. Compromisos sin asignaciones presupuestarias para hacerlos realidad son palabras, tan sólo palabras. 4. Crecimiento económico no es sinónimo de desarrollo y nuestra apuesta como país es con el desarrollo, no con el crecimiento. No significa oponerse al crecimiento, pero sí privilegiar el desarrollo sobre el crecimiento. El desarrollo es, en última instancia, desarrollo de las potencialidades de las y los seres humanos, de lo contrario estaría sobrevaluado como objetivo nacional. De nada sirven tasas altas de formación de capital o altas tasas sostenidas de crecimiento o un auge de los sectores económicos de alto valor agregado si se sustentan en la negación u obstrucción del desarrollo humano o, simplemente, no se traducen en una mejora significativa en el índice de desarrollo humano ni una baja en la población viviendo en condiciones de pobreza. El crecimiento económico 25 No tuvimos acceso al Anteproyecto de Ley que crea el Instituto Nacional de la Mujer 25 5. 6. 7. 8. 9. robusto de la economía panameña en los últimos años presenta posibilidades, no realizadas, de desarrollo humano y combate a la pobreza. La evidencia demuestra que el desarrollo, a diferencia del crecimiento económico, es una meta inalcanzable sin la incorporación plena de las mujeres. Por eso la transversalización del enfoque de género en los presupuestos públicos es necesaria para, y consistente con, el objetivo nacional de salir del subdesarrollo. Uno de los renglones en crecimiento de la deuda externa son los megaproyectos y los llamados proyectos especiales. Investigaciones especializadas de los organismos prestatarios indican una correlación positiva entre inclusión “de componente de género” y estatus satisfactorio de un proyecto. Ergo, el uso eficiente del crédito exige la incorporación del enfoque de género al diseño de proyectos. Incorporar el enfoque de género al proceso presupuestario es una cuestión de derechos humanos pues sin el reconocimiento de los derechos de las humanasla mitad de la población- a un acceso equitativo a las oportunidades y servicios que provee el Estado no existirían los derechos humanos en Panamá sino privilegios masculinos. El análisis de los presupuestos desde una perspectiva de género abre las interioridades del proceso presupuestario al escrutinio público y permite que la ciudadanía sepa en qué se gastan sus dineros, en una forma que sea relevante y entendible. Como señaló una participante en el Taller de validación de la propuesta objeto de esta consultoría, el análisis desde la perspectiva de género fomenta cuestionamientos analíticos desde otras perspectivas. De modo que es un ejercicio en democracia y transparencia. La etapa de análisis de los PSG permite comparar políticas públicas con compromisos adquiridos en convenios internacionales y en la legislación nacional así como con promesas de campaña y permite comparar las asignaciones presupuestarias con los compromisos y con las políticas. Por esta razón son un instrumento de mucho peso para demandar rendición de cuentas. La familiaridad ciudadana con los presupuestos a través de las experiencias en PSG facilita la lucha contra la corrupción en el manejo de los fondos públicos. Consideraciones finales Originalmente estimé conveniente promover la participación de funcionarios(as) de mando de la Dirección de Programación de Inversiones y de la Dirección de Presupuesto de la Nación en encuentros y otras actividades especializadas sobre el tema de PSG en Panamá y explorar la posibilidad de financiar su participación en encuentros internacionales26. Una consideración subyacente era que, a través de la participación en actividades conjuntas, pudieran comenzar a identificarse como parte del “nosotros” que impulsa la iniciativa PSG dentro del gobierno. Sin embargo, la experiencia con la Dirección de Programación de Inversiones hacia el final de la consultoría me lleva a cuestionar esta ruta. 26 Gestionar fondos con la Cooperación internacional, aliadas(os) en la Asamblea, etc., no reasignar fondos de la AGEM. 26 Mediante préstamo del BID se desarrolla el Programa de Fortalecimiento y Modernización de la Gestión Económica y Fiscal, Fase II. El componente 3 de este Programa es el Fortalecimiento del SINIP. Este componente lleva sobre dos años en ejecución y se encuentra en una etapa avanzada en la cual se están implementando los cambios al sistema en base a decisiones ya tomadas al inicio de la ejecución del Componente. Decisiones basadas, en palabras del Lcdo. Daniel Martin, asesor internacional, en el análisis de “los temas realmente importantes”. De manera central, se trata de diseñar el sistema de forma tal que se articule la inversión pública con la “Visión Estratégica de Desarrollo Económico y Empleo hacia el 2009” y con los acuerdos del Proceso de Concertación Nacional, ambas instancias desprovistas de una visión de género. Estamos totalmente de acuerdo con el principio de introducir salvaguardas al SINIP para procurar una correspondencia entre las prioridades nacionales y las asignaciones presupuestarias. De hecho, esta consultoría y, en general, las iniciativas de PSG a nivel mundial, parten del supuesto que los presupuestos responden (y deben responder) a las políticas públicas. El problema, como ya señalamos, es que tanto la Visión Estratégica como los acuerdos de la Concertación carecen de una perspectiva de género y, por ello, calificar los proyectos de inversión en base a estos instrumentos equivale a institucionalizar la inequidad y discriminación de género. Pero pretender introducir a estas alturas del desarrollo del componente 3 una normativa de género, resulta chocante y extemporáneo para los involucrados que, demás está decir, carecen de un entendimiento rudimentario de “la cuestión esa” de género y de la más elemental sensibilidad a la temática. Mi apreciación de la situación es que las energías de la AGEM, específicamente en lo que atañe a cómo entrar en el diálogo con el SINIP para promover el que acojan la propuesta que hacemos, debe dirigirse, en primera instancia, a buscar aliadas(os) que hagan el trabajo de abogacía con el MEF y con el BID. Habría que explorar, por ejemplo, si la UNFPA puede abordar a la instancia correspondiente del BID sobre la base de que la ejecución del componente va en contra del compromiso con la equidad de género expresado por el Banco. A nivel de la abogacía en el MEF, y a manera de ejemplo, sería conveniente abordar a la ex diputada Teresita Yániz de Arias, una persona de compromiso comprobado con las agendas de las mujeres. Ver por esta vía qué se puede lograr. Con optimismo, pero sin expectativas irreales. Por eso mi segunda recomendación es ir creando las condiciones para aprovechar al máximo las posibilidades para introducir cambios en el SINIP que se abren con una nueva administración de gobierno en el 2010. Si algo se desprende de todas las experiencias anteriores en presupuestos sensibles a género es que los momentos de cambio político- sean violentos o pacíficos, revolucionarios o reformistas, hacia la izquierda, hacia el centro o la derecha- son coyunturas especialmente propicias para promover apoyo a las iniciativas de presupuestos sensibles a género. A veces no existe más razón que el hecho que la nueva administración gubernamental quiere proyectar a la sociedad que es diferente a la administración anterior. De ahí que la AGEM debe darle prioridad a crear las condiciones para avanzar con el tema de PSG, y no sólo del SINIP, con la próxima administración. La meta sería madurar una propuesta para desarrollar el proceso de incidencia inmediatamente después de las elecciones. 27 Resumen de actividades AGEM El cuadro a continuación resume, de forma minimalista, las nuevas demandas que recaerían en la AGEM en base a nuestra propuesta. En acciones base señalo la acción o acciones mínimas que habría que tomar para el despegue. La idea es, tomando una perspectiva pragmática, dar el margen para que la AGEM inicie una acción y determine en base, por ejemplo, a la acogida, si priorizar esa actividad o no. Actividad Coordinar elaboración de un Plan de Acción PSG Alianzas con universidades para incorporar cursos de género. Maestría en Género y Economía. Diplomado Pequeñas experiencias en PSG Desarrollo capacitaciones a empleadas(os) públicas. Talleres teórico-prácticos a Oficinas de Género Actividades de sensibilización Presentación de dos personas directamente involucradas en una experiencia de PSG en América Latina Capacitaciones a lo interno de la AGEM Implantación “recomendaciones Monge” Banco de argumentos Acciones base Convocar actores, dar taller PSG, proponer necesidad del Plan. Llevar la discusión a la Red Académica con el objetivo de reclutar compañeras(os) dispuestas(os) a iniciar los acercamientos a sus respectivas instituciones. Llevar la discusión a la Red Académica. Crear un Comité de Trabajo que desarrolle la idea. Solicitar cooperación de compañeras (os) de las diversas instituciones para recopilar los requisitos y rutas de cada institución para crear programas de maestría. Presentar iniciativa a Políticas Sociales y DINAMU. Elaborar TdeR para contratar consultorías para coordinar las experiencias. Una o dos capacitaciones para afinar metodología, materiales, etc. Solicitar a la DINAMU un inventario de los recursos humanos en estas oficinas para determinar si hace sentido desarrollar una capacitación inicial y, si afirmativo, con quiénes. Focalizar en aliados(as) potenciales cuya capacidad de apoyar los PSG trasciende los resultados electorales de 2009. Identificar quiénes son y hacer acercamientos. Gestionar fondos. Organizar actividad. El momento para la actividad sería entre las elecciones y la toma de posesión. Propiciar discusiones teóricas y metodológicas sobre PSG para enriquecer el conocimiento colectivo y estar en capacidad de ser creativas en la implantación de experiencias en Panamá. Reunirse con Edwin Rodríguez, Secretario Técnico Gabinete Social. Procurar y revisar anteproyecto de ley INAMU. Contemplar cambios, si procede. Solicitar a UNFPA viabilice reunión con equipos de las dos consultorías en proceso. Preparar un tríptico sencillo sobre PSG: qué son y por qué hay que apoyarlos para entregar en capacitaciones, actividades de sensibilización, aliados(as) potenciales y a 28 SINIP Preparación condiciones Presupuesto por resultados los medios. Considerar también entregar a candidatos(as) presidenciales, a la alcaldía de Panamá y a la Asamblea. Hacer uso de espacio ofrecido en Sección de Economía de un diario local para comenzar a visibilizar el tema en un auditorio más amplio. Identificar posibles intercesoras (es) con el BID y el MEF. Hacer acercamientos. En adición a casi todo lo anterior, poner en papel los compromisos que se quiere que el gobierno asuma, al menos inicialmente, identificar cuál es el apoyo que se requiere de cada aliado(a) y comunicarlo, determinar la estrategia a seguir. Incluir el tema, en relación a los PSG y, en general, a una gestión presupuestaria más eficiente y transparente en la presentación próxima en la Asamblea Nacional, en las solicitudes de apoyo a aliados(as), en los acercamientos a las nuevas autoridades. Convertirlo en tema de reconocimiento e interés para el MM, ilustrando su conexión con los PSG en las capacitaciones. 29 Sección 3: Guía Metodológica Justificación Como parte de esta Consultoría diseñamos un Taller para funcionarios(as) involucrados (as) en proyectos de inversión pública. El Taller persigue sensibilizar a las y los funcionarios en la importancia de incorporar el análisis de género en la formulación, seguimiento y evaluación de proyectos de inversión pública y capacitarles en el uso de la normativa nueva que se propone al SINIP. En Panamá son sesenta y seis (66) las entidades que conforman, para efectos presupuestarios, la Nación. Considerando un mínimo de 2 funcionarias(os) capacitados(as) por entidad, la cifra se eleva a 132 personas a capacitar. Si tomamos en cuenta que estamos en un año preelectoral, y que el futuro de las y los funcionarios públicos es incierto al tomar posesión la nueva administración, aumenta el número de personas a capacitar. Si consideramos adicionalmente que, en la práctica, es muy común en Panamá que todo el personal técnico se dedique a diseñar y formular proyectos, el personal a capacitar se eleva exponencialmente. De manera que el Taller que realizaremos como parte de esta Consultoría deberá replicarse un número plural de veces. La Guía que presentamos a continuación servirá de herramienta para las personas que faciliten los futuros Talleres. Taller: Incorporación del Enfoque de Género en el Sistema Nacional de Inversiones Públicas (SINIP) Público Meta: Funcionarios (as) involucrados (as) en proyectos de inversión pública, bien sea a nivel de planificación, diseño, formulación, monitoreo y/o evaluación. Personal de las Oficinas de Género que tendrá a su cargo otorgar la Certificación de Género a los proyectos de inversión de su entidad. Objetivos generales del Taller: Sensibilizar participantes sobre la importancia de aplicar el enfoque de género en la formulación, seguimiento y evaluación de proyectos de inversión pública. Capacitarles en el uso de la normativa de género contenida en la Propuesta de Cambios al documento Normas y Procedimientos del Sistema Nacional de Inversiones Públicas y del Manual de Usuario del Banco de Proyectos. El Taller consiste de Dos Módulos. Módulo 1: Presentación en Power Point por Facilitador/a (Ver Anexo 4) Parte 1: Enfoque de Género: qué es y por qué importa Objetivo específico 30 Los y las participantes sensibilizadas en la importancia de género como dimensión social y del enfoque de género como metodología analítica. Los puntos a comunicar son: a. Se trata de género (socialmente construido, transformable) y de relaciones de género, no de sexo. b. No se trata de incorporar género a nada pues el género ya está incorporado, lo impregna todo: personas, sistemas conceptuales, estructuras sociales a nivel macro (ejemplos: sistema internacional, sociedades, instituciones, mercados), medio (ejemplos: grupos, asociaciones de todo tipo, partidos, clubes, clases sociales, sindicatos, movimientos sociales) y micro (estátuses y roles). Se trata de visibilizar los arreglos y supuestos de género implícitos en todo fenómeno social, que se reproducen de forma mecánica e irreflexiva y que son fuente de profundas desigualdades. Hacerlos visibles como punto de partida para formular e implementar los cambios requeridos. Lo que se incorpora, entonces, es el enfoque o perspectiva o análisis de género, no el género. c. Evidenciar algunas de las desigualdades de mucho peso para que no quede como algo retórico o algo que cada cual entenderá a su modo. d. Resaltar que no se trata de un tema “de mujeres” sino de democracia, derechos humanos, justicia social, desarrollo económico y humano, lucha contra la pobreza, contra la corrupción, rendición de cuentas y gobernabilidad. No puede ser retórico sino explicitar el argumento para cada reclamo. e. No se está exigiendo nada que el propio Estado no haya reconocido como necesario. El Estado Panameño se comprometió a eliminar las desigualdades e inequidades de género de manera explícita desde 1979 y a incorporar el enfoque de género desde 1999. f. Dejar muy claro en qué consiste exactamente el enfoque o perspectiva o análisis de género. Resaltar que la mirada desde los hombres está institucionalizada. Posibles adiciones a. Por el desconocimiento bastante generalizado de conceptos básicos de género, podrían agregarse 1-3 diapositivas después de la No. 5 (“Comencemos por género”) para explicar cómo se “genera” la población (proceso de socialización y sus agentes). b. Presentar en una diapositiva la definición de estructura social y un vistazo a las estructuras sociales a nivel macro, medio y micro para hacer una impresión fuerte de las dimensiones del problema. También para comunicar la idea que decir que estas estructuras están atravesadas por género es decir, dado que vivimos en una sociedad patriarcal, que la lógica de las estructuras sociales es masculina y esta no cambia porque mujeres ocupen ciertas posiciones en lugar de hombres. c. Si se presenta “b” agregar que el cambio de las estructuras es un proceso político que requiere toma de conciencia del problema, movimientos que impulsen esos cambios, alianzas, estrategias, etc. EVITAR: 31 a. Una charla sobre la construcción de género y la socialización en género. Es un tema importantísimo que debe abordarse, pero no en este Taller. b. Entrar en discusiones teóricas sobre género. c. El tema de la transgeneridad porque a pesar de su importancia, y también su utilidad para ilustrar la construcción de género, es un tema muy controversial y se corre el peligro de perder el rumbo del Taller. Parte 2: Presupuestos Sensibles a Género Objetivo específico Las y los participantes tienen entendido básico de lo que es un PSG, el concepto marco de esta iniciativa con el SINIP. Los puntos a comunicar son: a. Distinción entre el PSG como producto y como proceso, distinción que tiene que ver con los dos usos diferentes del término Presupuesto27. b. Distinción entre definición del PSG en base a una concepción teórica y definición a partir de las experiencias prácticas. c. Lo que hace al PSG diferente a los procesos tradicionales de análisis, elaboración, ejecución, seguimiento y evaluación presupuestaria. d. Los presupuestos participativos (lo mismo que el mecanismo de Concertación) no son la solución. Posibles adiciones Dependiendo de factores como el tiempo disponible para el Taller y el nivel y grado de exposición de las y los asistentes al tema de género, puede ampliarse esta parte para incluir: Alusiones puntuales a experiencias de PSG que ilustran temas fundamentales como: a. La importancia de instalar la experiencia en las instancias directamente responsables de la planificación y presupuesto. (Australia, Sudáfrica) b. El papel central de monitoreo, fiscalización y presión que debe cumplir la sociedad civil y, muy en especial, el movimiento de mujeres. (Australia, Sudáfrica) c. Las experiencias de análisis de presupuesto desde la sociedad civil como creadora de capacidades para poder ejercer “b”. (Región Andina) d. La necesidad de ser creativas en cómo desarrollamos nuestras experiencias, tomando lo que nos sirva de experiencias anteriores, haciendo las adecuaciones necesarias a nuestra realidad y generando aportes. (Región Andina) Ejemplos de hallazgos que ponen de relieve la riqueza y potencial de los PSG. EVITAR: 27 Pudiéramos también acuñar el término presupuestación y utilizar presupuesto para el producto final (el documento) y presupuestación para la totalidad del proceso y sus diversos componentes. 32 a. Recuentos históricos de experiencias de PSG, no vinculados puntualmente a los objetivos del Taller. b. Detalles sobre diferentes formas de clasificar los PSG. c. Aspectos técnicos y metodológicos (por ejemplo: la metodología desarrollada por Rhonda Sharp) que, si bien centrales para hacer análisis de presupuestos con enfoque de género, no son relevantes a los objetivos de este Taller. Parte 3: Razones para iniciar por el SINIP Objetivo específico Las y los participantes dominan por qué se comenzó la iniciativa de PSG en Panamá por el SINIP. Los puntos a comunicar son: a. La incorporación del enfoque de género en el SINIP es una vía para hacer del proceso de planificación de inversiones y del producto “Presupuesto de Inversiones” un PSG. b. Existe una disposición legal desde 2002 que no se está cumpliendo. Provee una base de legitimación jurídica clara para la iniciativa. c. Existe una disposición del MEF que, de aplicarse, hace mucho más funcional y expedita la incorporación del enfoque de género a los procesos de presupuesto. Limitado, claro está, al Presupuesto de Inversiones. d. Las resistencias a cambios en las asignaciones presupuestarias son mucho mayores en el Presupuesto de Funcionamiento. Por tanto es un intento de ver resultados en un tiempo menor. Parte 4: Propuesta de cambio de la normativa del SINIP en el tema de género (en algún momento: Nueva normativa del SINIP en el tema de género) Objetivo específico Las y los participantes familiarizados con la normativa propuesta (en algún momento la nueva normativa) de manera general. Los puntos a comunicar son: a. El valor de la presente normativa depende de que: 1) se adopte, 2) SINIP la aplique rigurosamente y 3) DIPRENA se acoja a la norma vigente de no asignar recursos a ningún proyecto que no cuente con la aprobación del SINIP. Hay que puntualizarlo porque “2” y “3” no se cumplen en la actualidad. Requiere además fortalecer las Oficinas de Género y desarrollar las capacidades del personal técnico que elabora proyectos en cómo aplicar el enfoque de género. b. Todo Proyecto requerirá una Certificación de Género otorgado por las Oficinas de Género antes de ser ingresado a SIPROY (antigua Torre de Control), aprobado por el SINIP y con asignación de recursos por DIPRENA. c. Lo que se requiere para recibir la Certificación es, en pocas palabras, incorporar el enfoque de género en todos los pasos hacia la elaboración del proyecto 33 (diagnóstico, determinación y jerarquía de objetivos, estrategias, diseño de indicadores) y a todo lo largo de la vida del proyecto, incluyendo la evaluación de impacto. d. La normativa es detallada para que sirva de guía a personas que no son expertas en género. e. Se enfatiza la reducción de las brechas de género, definidas como la diferencia (resta) entre el % o la proporción correspondiente a hombres y el % o la proporción correspondiente a mujeres. f. El porcentaje de beneficiarias es un criterio, no es el único y, en ocasiones, no es importante. Distinguir entre funciones de proyectos como propiciadores de cambios en la SITUACIÓN y cambios en la POSICIÓN social de las mujeres. Posibles adiciones a. Una diapositiva donde se desarrollan dos ejemplos de brechas de género en año base, la meta de reducción de la brecha y lo que representaría al final del proyecto, de alcanzarse la meta. b. Una ilustración puntual en 1-2 diapositivas de un diagnóstico con y sin perspectiva de género. c. Una diapositiva con información de contacto de Oficinas de Género de entidades participantes. Evitar: a. Presentar todos los cambios que se proponen. b. Explicar detalladamente la nueva normativa. El aprendizaje se dará en los grupos de trabajo en el curso de tratar de aplicar la normativa. Módulo 2: Trabajo en grupos con Proyectos de Inversión reales (Ver Anexo 5) Objetivo específico Los y las participantes capacitadas para utilizar la normativa de género. Indicaciones 1. En la invitación al Taller debe solicitarse a participantes traer la documentación de un Proyecto de su entidad que dominen bien para posible trabajo en grupo. 2. Las y los participantes de una misma entidad deben trabajar en el mismo grupo. 3. Los grupos pueden oscilar entre un mínimo de 4 y máximo de 8 personas. 4. Entregar dos copias de la Normativa a cada grupo. 5. Evitar explicaciones de la Normativa antes de que surjan preguntas de los grupos. La idea es replicar, en la medida de lo posible, las condiciones reales de trabajo. 6. Brindar instrucciones claras de cómo deben proceder con el ejercicio (Ver instrucciones en Anexo 5). 34 Nota Final: La presentación en Power Point está diseñada como base y estructura de la presentación general, no como la totalidad de la presentación. Ver área de notas de diapositivas. Sección 4: Análisis desde la Perspectiva de Género del Programa Nacional de Administración de Tierras (PRONAT) Antecedentes El Programa Nacional de Administración de Tierras, el programa de regularización de tierras de Panamá, consiste de dos grandes proyectos según fuente de financiamiento y áreas de intervención (Ver mapa 1 en Anexo 6)28. Opera como un Proyecto Especial, en el cual la Unidad Coordinadora de Proyecto- integrada por consultores(as) en un régimen distinto al de empleados públicos- coordina el trabajo de siete entidades ejecutoras29 que deberán ser fortalecidas durante la ejecución del Programa para darle sostenibilidad al sistema modernizado de administración de tierras una vez termine el Programa. En julio 2001 se inició el Proyecto con fondos Banco Mundial (US $47.9 millones más contrapartida nacional de US $24.6 millones) y en abril de 2003 el Proyecto con fondos BID (US $27 millones; para un costo total del Programa de US $99.3 millones de dólares). A comienzos de noviembre de 2007 hicimos los arreglos correspondientes con el Coordinador Técnico de PRONAT para desarrollar el ejercicio de análisis desde la perspectiva de género del Proyecto PRONAT-BM. A tales efectos acordamos realizar un Taller inicial con los Gerentes de los tres componentes del Proyecto,30 la CoCoordinadora Técnica y Consultora en Monitoreo y Evaluación, su asistente técnico, la Consultora en Comunicaciones y otros técnicos de la Unidad Coordinadora de Proyecto (UCP). Sin embargo, a pesar de los ingentes esfuerzos de esta consultora no se logró concretar ninguna sesión de trabajo hasta la semana final de la consultoría (finales de abril 2008) y sólo con dos unidades: la Co-Coordinadora Técnica y Consultora en M & E y su asistente. Por esta razón, al finalizar la consultoría, apenas hemos logrado presentar el tema ante dos unidades que han demostrado gran entusiasmo y compromiso para colocarlo en la agenda de PRONAT. En el momento en que termino la elaboración de este Informe Final, la Coordinadora de la AGEM está gestionando una fecha con el Coordinador Técnico de PRONAT para iniciar el proceso de sensibilización y capacitación a la UCP. 28 En realidad tres, con la adición más reciente del Catastro de la Región Metropolitana (Ver Mapa 2 en Anexo 6). A un costo de US $38 millones, entre sus metas está regularizar 650,000 predios y otorgar un aproximado de 450,000 nuevos títulos a 2009, a razón de 20,000 títulos mensuales. 29 Dirección Nacional de Registro Público, Dirección Nacional de Catastro del MEF, Instituto Geodésico Nacional Tommy Guardia del Ministerio de Obras Públicas, Autoridad Nacional del Ambiente, Comisión Nacional de Reforma Agraria del Ministerio de Desarrollo Agropecuario, Dirección Nacional de Política Indigenista y Dirección Nacional de Gobiernos Locales del Ministerio de Gobierno y Justicia. 30 Componente 1: Políticas de Tierras, Marco Legal e Institucional; Componente 2: Servicios de Regularización de Tierras; Componente 3: Consolidación de Áreas Protegidas y Territorios Indígenas. 35 Enfoque de Género en el diseño original del Proyecto PRONAT-BM PRONAT-BM se diseñó como un proyecto a ser ejecutado en cinco años (2001-2006) en Bocas del Toro, Colón, el Oriente Chiricano y las Comarcas Kuna Yala, Ngöbe Buglé y el Territorio Naso TDjri. Se formularon tres objetivos de desarrollo31: “1) asegurar el acceso equitativo a las tierras y mejorar la seguridad de la tenencia de tierras, 2) aumentar el uso de los servicios de administración de tierras por los interesados en las áreas rurales, peri-urbanas y urbanas seleccionadas y 3) proteger los recursos naturales a través de la consolidación del Sistema Nacional de Áreas protegidas (SINAP).” Como Fin del Proyecto, o impacto a nivel macro, se trazó “promover la seguridad de la tenencia de la tierra para facilitar el acceso al crédito y a la inversión en tierras con miras al crecimiento económico, facilitando así la mitigación de la pobreza”. De manera que se concibió el Proyecto como uno que contribuiría a reducir la pobreza vía un título de propiedad que daría acceso al crédito para la inversión productiva. Ni la Matriz de Marco Lógico ni el documento de Proyecto especifican los ejes de desigualdad que se tenían en mente al elaborar el Objetivo 1. Tampoco se incluye un diagnóstico con información desagregada por sexo y/o etnia u otra característica demográfica que ofrezca claves al respecto. En adición, no se identifican en el diseño objetivos intermedios, actividades, estrategias o indicadores que “aseguren el acceso equitativo a las tierras” respecto a alguna dimensión de desigualdad. PRONAT es un programa de regularización de tierras y no de Reforma Agraria, es decir, no persigue la redistribución de la tierra sino el ordenamiento territorial y la conversión de los derechos posesorios en títulos de propiedad mediante la resolución de conflictos, el catastro legal y el registro. Dado el hecho que Panamá cuenta con una estructura de tenencia de la tierra marcadamente desigual en términos de sexo, etnia y clase social, entre otros, ¿cómo exactamente es que un programa que legaliza lo existente puede promover la equidad en el acceso? Nos parece una pregunta central, pero el Proyecto en su diseño ni siquiera la plantea. Como no solemos dar respuestas a preguntas no formuladas, el diseño no da pie a la discusión que resulta en, por ejemplo, diseñar estrategias para maximizar el logro de los objetivos del Proyecto. El haber hecho explícita la pregunta: ¿Cómo vamos a lograr cerrar (disminuir) la brecha de género en la propiedad de la tierra a través de las intervenciones de PRONAT? hubiese obligado a reflexionar sobre estrategias y actividades para lograr ese objetivo y, una esperaría, que también hubiese llevado al equipo técnico a plantearse la necesidad de especificar “equidad de género” en el Objetivo 1.32 Algunos temas que seguramente se hubiesen abordado en esa discusión serían: 1. Si el marco jurídico vigente permitía disminuir la brecha de género en propiedad o era necesario introducir modificaciones a este. El establecer “Políticas de Tierras, Marco Legal e Institucional” como uno de los tres componentes de PRONAT partió precisamente del reconocimiento de que no podían 31 En la terminología de marco lógico, serían tres objetivos a nivel de Propósito, lo cual es contrario a la lógica de dicha metodología que resalta la importancia de un solo Propósito para cada proyecto. 32 La experiencia demuestra, tal como documentan investigaciones del propio Banco Mundial a las cuales hemos hecho referencia previamente, que es necesario establecer objetivos de equidad de género de manera explícita si se quiere maximizar la probabilidad de que se logre el objetivo. 36 lograrse los objetivos del Proyecto sin una transformación a fondo del marco legal. Se consideraron, desde las modificaciones que habría que introducir al Código Agrario y al resto de legislación vigente, hasta las leyes nuevas que habría que establecer para alcanzar los objetivos; sin embargo, el logro de la equidad de género no formó parte de esta mirada crítica al marco legal. En la práctica, en lo referente a equidad de género, se tomó la legislación existente, y la nueva que se desarrollaría sin perspectiva de género, como el marco legal predeterminado dentro del que se tenía que trabajar. 2. Si resultado del análisis al que se refiere el punto 1, se hubiese concluido que la Ley No. 68 que establece la titulación conjunta proveía el fundamento legal, suficiente y necesario, para disminuir la brecha de género en la propiedad, se hubiese diseñado una estrategia para potenciar la titulación conjunta e identificado el conjunto de actividades necesarias para implementar dicha estrategia. 3. Las acciones requeridas, más allá de cambios en el marco legal, para evitar que el proceso de titulación masiva coordinado por PRONAT se convirtiera en un mecanismo para aumentar, en lugar de disminuir, la brecha de género en propiedad de la tierra, al otorgar títulos de propiedad a las parejas hombres en instancias donde el derecho posesorio era exclusivo de la mujer. 4. Cómo enfrentar las barreras sociales y culturales a la participación plena de las mujeres de suerte tal de aumentar su asistencia, y también la expresión de sus intereses, en las reuniones comunitarias de información del proceso masivo y en las exposiciones públicas. 5. Las acciones que había que tomar para otorgar un trato igual a las mujeres en las visitas a los hogares realizadas por las y los técnicos de divulgación y/o de notificación del levantamiento catastral, previo a este, y por las y los técnicos de campo quienes, luego del levantamiento, llevan la ficha catastral para la firma. El tema puede resumirse en: Dado que la ficha catastral firmada constituye, en el proceso masivo, la solicitud de título, ¿cómo elevar la probabilidad de que la mujer aparezca en la ficha como propietaria o copropietaria? A pesar del vacío en el diseño, el compromiso con el tema de género de algunas unidades dentro de la UCP, llevó al Banco Mundial a apoyar la asistencia técnica puntual para incorporar el enfoque de género al Proyecto. PROGENIAL (Programa de Género e Innovación Institucional para América Latina) inició la asistencia en el 2002. De manera que, aunque no aparezca señalado en los documentos de proyecto que se formalizaron con el contrato de préstamo, la importancia de incorporar el enfoque de género al Proyecto- y la identificación de género como un eje de desigualdad relevante al Objetivo 1- se estableció de manera explícita en los primeros meses de la ejecución del Proyecto. Señalan documentos oficiales de PRONAT que con el apoyo de PROGENIAL se ofrecieron capacitaciones en género a consultores(as) de PRONAT y a autoridades locales, se establecieron indicadores con enfoque de género a ser incluidos en el sistema de M & E y se dieron pasos hacia la incorporación de género en: a) la divulgación, b) la ficha catastral y c) los manuales de campo. En 2003 PRONAT-BM identificó la necesidad de una nueva consultoría en género para poder seguir avanzando en el tema. 37 Contrató una Consultoría de “Asistencia técnica para el diseño y aplicación de una metodología sobre la incorporación de género en el Programa Nacional de Administración de Tierras de Panamá”. A pesar del título, los Términos de Referencia no son realmente para la incorporación sistemática del enfoque de género al Programa sino, de manera puntual, a los procesos de campo: incorporar el enfoque de género en la asistencia técnica que brinda el proyecto. El resultado de la consultoría reduce el alcance a una “Guía de Capacitación para técnicos(as) de regularización de tierras”. Género y Reestructuración del Proyecto PRONAT-BM Al finalizar la consultoría, y sin que hubiera aún una decisión de cómo proceder respecto a sus recomendaciones, la atención de la UCP se volcó al hecho evidente que el proyecto PRONAT-BM enfrentaba serios problemas. A más de dos años de inicio no contaba con una línea de base que permitiera, finalizado el proyecto, evaluar su impacto ni estaban realizándose las investigaciones que llevarían a establecer la línea de base ni los procesos para contratar dichas consultorías. La creación de un Sistema de Monitoreo y Evaluación estaba detenido por falta de términos de referencia refrendados por el Banco para contratar una consultoría para el diseño del sistema. Innumerables problemas con contratistas y subcontratistas tenían empantanado el primer y único proceso de regularización “Proyecto Parque Nacional Portobelo, Fase I” en la Provincia de Colón. El proceso para contratar la empresa que llevaría a cabo la 2da experiencia de regularización- el levantamiento catastral en Chiriquí Oriente- llevaba aproximadamente un año de iniciado y no se vislumbraba el final de la contratación (tomaría 18 meses llegar a la firma del contrato con la empresa). En general, el Proyecto presentaba retrasos considerables que hacían imposible el cumplimiento de objetivos y metas a 2006, de continuar al mismo ritmo de implementación. El nivel de desempeño y de ejecución presupuestaria era bajísimo; esta última fue de apenas 33 % en 2002. Cumplidos 3 de los 5 años de vigencia, el Proyecto apenas contaba con una ejecución presupuestaria del 12% del monto total (8.7 de 72.5 millones). En junio 2004 el Banco señala “si bien se han realizado avances en algunos de los componentes y actividades del proyecto, en términos generales la implementación del proyecto sigue sufriendo retrasos significativos que ameritan la clasificación de “insatisfactorio”.33 El gobierno nacional responde con “un informe de evaluación analítica de desempeño del proyecto” en el cual asume parte de la responsabilidad por los retrasos y responsabiliza al Banco Mundial por factores que contribuyeron a los retrasos, entre ellos, problemas de diseño del Programa. Se indica en el informe la intención del gobierno nacional de solicitar formalmente una extensión del programa y se adjunta la “Propuesta de Plan de Acción 2004-2009”. En septiembre 2004 toma posesión la nueva administración gubernamental, en octubre 2005 el Consejo Superior endosa la reformulación del Proyecto y en marzo de 2006 el Directorio del Banco Mundial da su aprobación. La reestructuración extiende la vigencia del Proyecto a diciembre 2009, reduce el monto del crédito y los predios a levantar, agrega un renglón para el acompañamiento de beneficiarios post-titulación y reformula el Marco Lógico de PRONAT, fondos Banco Mundial. Este último punto es el de especial relevancia para nuestro análisis. 33 Ayuda Memoria, Misión de Supervisión, Evaluación de Medio Término, Banco Mundial, 14 al 18 de junio, 2004. 38 Luego de la etapa de diseño- a finales de los años 90 y comienzos del 2000- la reestructuración ofrecía la mejor oportunidad para introducir el enfoque de género de manera central y transversal en el Programa. Sin embargo, no asomó el tema en la discusión y ello se expresa en el nuevo Marco Lógico. La tabla a continuación resume el cambio en objetivos. JERARQUÍA DE OBJETIVOS FIN PROPÓSITO ML ORIGINAL ML NUEVO Promover la seguridad de la tenencia de tierra para facilitar el acceso al crédito y a la inversión en tierras con miras al crecimiento económico, facilitando así la mitigación de la pobreza rural. 1. Asegurar el acceso equitativo a las tierras y mejorar la seguridad de la tenencia de tierras. 2. Aumentar el uso de los servicios de administración de tierras por los interesados en las áreas rurales, peri-urbanas y urbanas seleccionadas. 3. Proteger los recursos naturales a través de la consolidación del Sistema Nacional de Áreas protegidas (SINAP). El País cuenta con barrido catastral urbano y rural ordenado y eficientemente administrado que contribuye a la seguridad jurídica y la paz social, Propiciar la Creación de Capacidades para el manejo apropiado de la regularización y administración de las tierras, conservando los recursos naturales y preservando la integridad de los territorios indígenas. Como puede apreciarse, el nuevo marco lógico de PRONAT, financiamiento Banco Mundial, remueve a los seres humanos de los objetivos del Proyecto. Desaparece el compromiso explícito de contribuir “a la mitigación de la pobreza rural” y de “asegurar el acceso equitativo a las tierras”. Se trata de un retroceso en el tema de género pues, si bien antes no se incluía la equidad de género de manera explícita como un objetivo, los objetivos enunciados (equidad y mitigación de la pobreza) permitían introducir el enfoque de género como un desarrollo lógico de estos. El punto no es renunciar a introducir el enfoque de género a PRONAT pues, dado el impacto de la propiedad de la tierra en el espacio de posibilidades económicas y sociales que se abre a las personas, el Estado estaría incumpliendo de manera grave su compromiso con la equidad de género. El punto es reconocer que ahora hay que ubicarse fuera de la lógica del Proyecto para fundamentar introducir el enfoque de género; el nuevo ML se erige como un obstáculo adicional, en lugar de un facilitador. El acuerdo de reestructuración con el Banco Mundial extiende la vida de PRONAT hasta el 31 de diciembre de 2009 y, en este momento, la directriz parece ser no solicitar una extensión. Sin embargo, es evidente que las metas de regularización (y otras) no se van a alcanzar al 2009. Me inclino a pensar que después de los fondos multimillonarios 39 ya comprometidos, el gobierno nacional- este o el próximo- solicitará la extensión por otros cinco años. Por eso favorezco el que se continúe el trabajo con PRONAT. Al primer Taller, ya solicitado, con los gerentes de componentes PRONAT-BM y PRONAT-BID, debe agregarse a los gerentes de componentes del Catastro Metropolitano. En ese Taller inicial es fundamental hacer la transición de los llamados hijos al padre34. Aprovechar el tema de la formulación de proyectos con perspectiva de género, que es lo que ha abierto las puertas del Programa (en la medida en que están abiertas), para introducir la necesidad del análisis de género del Programa. La reformulación del Marco Lógico del Proyecto no va a lograrse para lo que queda del convenio actual, la meta debe ser introducir los cambios en el ML con la solicitud de extensión más allá del 2009. Sección 5: Insumos para Certificación Calidad de Género en instituciones públicas La certificación de calidad de género (CCG) es un tema bastante novedoso, no sólo en la región centroamericana sino a nivel mundial. A grandes rasgos, la CCG constituye un reconocimiento público a las organizaciones y empresas, públicas y privadas, que adoptan en su gestión principios y prácticas conducentes a la equidad de género. Se asume que el reconocimiento: 1) estimulará a las organizaciones receptoras a seguir avanzando hacia la eliminación de las brechas de género a lo interno de la organización, 2) visibilizará el tema y estimulará a más organizaciones a adoptar sistemas de gestión similares y 3) proveerá la oportunidad a las y los consumidores de expresar su apoyo a la equidad de género, favoreciendo los productos de las empresas receptoras del CCG. En el contexto de esta consultoría, se nos solicitó atender específicamente el tema de la certificación de calidad de género en las instituciones públicas. Por el carácter monopólico de los servicios que ofrecen estas instituciones, el CCG puede impactar el nivel de conciencia sobre el tema de la igualdad y equidad de género de las y los usuarios, pero no les provee un mecanismo para hacer sentir su opinión. En una primera etapa que abarca el futuro previsible (mínimo al 2020) recomendamos una iniciativa nacional análoga a la de la Bandera Azul de la Comunidad Europea o el Sello Verde promocionado por los movimientos ambientalistas. Algo mucho más modesto que los estándares ISO35. 34 Lo utilizo a propósito de ilustrar el avance del sexismo en el SINIP. En la sociedad patriarcal la vinculación común de las hijas e hijos es con la madre por considerarse que es esta la responsable de su crianza y cuidado. Sin embargo, como aquí se trata de establecer jerarquía se vincula a “los hijos” con “el padre”. 35 Estándares de la Organización Internacional de Normalización (International Organization for Standarization), organización no gubernamental dedicada desde 1947 a promover la estandarización a nivel mundial en todas las áreas del quehacer humano. Lo más conocido de las ISO son sus normas de calidad que se adoptan por consenso de los 147 estados participantes y que buscan garantizar la compatibilidad, calidad y seguridad en la producción mundial al aplicarse unos mismos estándares o normas a toda la producción de un producto particular, por ejemplo, tarjetas de crédito o teléfonos celulares. El proceso que conlleva llegar al consenso internacional requerido es bastante costoso. 40 El Sello Verde ilustra bien las diferencias con relación a los ISO. Si bien se trata de una certificación de carácter ecológico, las normas o criterios a cumplir para merecer la certificación varían por país, lo mismo que el alcance de lo que se pretende certificar y el nombre mismo de la certificación. El BID, por ejemplo, promueve como Sello Verde una Certificación de turismo sostenible dirigido exclusivamente a las empresas proveedoras de servicios turísticos. En Francia y Alemania, entre otros, se utiliza el Sello Verde como certificación de cualquier bien o servicio generado con respeto al ambiente y cuyo uso no vaya en detrimento de este. De hecho, la Bandera Azul puede concebirse como un Sello Verde para las playas, y así sucesivamente. En resumen, estas iniciativas no están estandarizadas a nivel internacional lo cual tiene sus limitaciones. Una limitación evidente es que la consumidora o consumidor no puede inferir nada, en términos absolutos, del hecho de que una empresa o un producto tenga el Sello Verde o biosello. La persona interesada tiene que buscar información del sistema particular de cada país para saber qué significa el Sello y si se ajusta o no a sus expectativas. Sin embargo, del lado positivo, estas iniciativas nacionales representan esfuerzos meritorios para la protección del medio ambiente que comienzan a generar una conciencia en proveedores y consumidores. Una condición clave de posibilidad para la proliferación de estas iniciativas a nivel global ha sido precisamente el enfoque pragmático de implementar lo que se puede con los recursos escasos que puedan obtenerse. Dado lo anterior, una vez revisada la escasa literatura disponible sobre certificación en calidad de género, optamos por proponer un enfoque distinto en Panamá. Partimos del hecho de que para que sea viable su implementación, la metodología propuesta tiene que ser de bajo costo. Por ello buscamos un balance entre los méritos técnicos y los costos. Resaltamos dos realidades relacionadas a este balance: primero, hemos favorecido criterios cuyo cumplimiento es de, relativamente, fácil verificación; segundo, proponemos una normativa única en base a la cual se evalúa a las instituciones que solicitan la certificación y acompañan la documentación requerida. Es decir, no se trata de trabajar con cada organización para producir un plan de gestión de equidad particular a esa organización a cuyos avances se dará seguimiento, pero tampoco se trata de evaluar a todas las entidades del estado anualmente36 para determinar cuáles cumplen con la normativa acordada. La función del equipo encargado de determinar qué instituciones recibirán la CCG será revisar la documentación presentada por las instituciones que solicitan dicha certificación así como solicitar documentación adicional y evidencias, según sea el caso, a esas instituciones solicitantes. El equipo tendrá además que darle seguimiento a las instituciones certificadas para verificar que no haya retrocesos en materia de igualdad y equidad de género luego de haber obtenido la CCG. La certificación en calidad de género debe concretarse en un sello con el logo creado para tal propósito. El sello debe aparecer en la Certificación (diploma) que se le entrega a la organización. La CCG implica la autorización a la institución receptora de utilizar el sello en toda su documentación oficial, incluyendo partes de prensa, anuncios, solicitudes de préstamos e informes a entidades nacionales e internacionales. Para que la CCG cumpla con el objetivo dos (página 40) de visibilizar el tema, sugerimos una fecha anual fija de entrega de certificaciones, con una buena campaña previa en los medios y un acto de entrega con la participación amplia de los medios. En 36 Sesenta y seis instituciones en total: 17 del Gobierno Central, 31 Descentralizadas, 11 Empresas Públicas y 7 Intermediarios Financieros. A esa cifra pudieran agregarse los municipios. 41 nuestra opinión es importante exigir el cumplimiento estricto de la normativa que se adopte, pues de aplicarse de manera laxa o discrecional perderá su potencial para estimular cambios hacia la equidad de género. Como consecuencia, es posible que en un año determinado (o en varios) el Acto de Entrega se utilice para anunciar que no se otorgará ninguna certificación porque ninguna nueva institución cumple con la normativa. Normativa propuesta para Certificación de Calidad de Género Evaluar a las instituciones públicas en base a su ejecutoria en tres áreas: 1. La aplicación de toda la legislación vigente en el país, tanto nacional como internacional, que favorece el trato igual de las mujeres y la disminución de las inequidades de género. 2. La implementación de medidas no exigidas por ley- y/o que puede argumentarse están implícitas en la “no discriminación”, pero que, al momento, no son reconocidas como requerimientos legales- que redundan en la disminución de las inequidades de género. 3. La incidencia en la comunidad en general a favor de la disminución de inequidades de género. A continuación presentamos los criterios propuestos para evaluar cada una de estas tres áreas. AREA CRITERIOS MEDIDAS ESPECÍFICAS Respeto de la 1. Política de igualdad de 1. legislación oportunidades la propia institución. vigente, contratación y promoción de nacional internacional en e personal, incluyendo la igual 2. Contar con política escrita de Política tiene que especificar canales y procedimientos pago por igual trabajo. presentación, seguimiento 2. Política contra el acoso resolución de quejas. sexual. 3. 3. Fuero maternal política a todo el personal. 4. Otros derechos adquiridos 4. para y Entrega de copia física de Capacitación a Personal Oficina de Recursos Humanos en importancia y alcances de las políticas e interpretación/aplicación de artículos. 5. Que se incluyan los temas (igualdad de oportunidades, pago 42 igual y acoso sexual) por lo menos en una capacitación anual a funcionarios(as). 6. Prueba de que las políticas se aplican.37 Implementación 1. Postura oficial escrita de 1. de medidas no la cual continuada en enfoque de género a por reconoce que las diferencias funcionarios(as) y mandos medios y exigidas ley. entidad en la Plan de Capacitación entre hombres y mujeres, altos, en ejecución. dados sus roles en la esfera 2. reproductiva, subsidiar, cuidado de niñ@s y requieren Plan para implementar, o políticas diferentes por parte avances verificables hacia ese fin. de la institución para lograr 3.Plan para implementar horarios la equidad de género. flexibles y horarios parciales, a los cuales pueden acogerse, a solicitud, las y los trabajadores, y avances verificables hacia ese fin. 4.Reconocimiento de derecho a tiempo, sin descuento salarial, para atender responsabilidades puntuales como acudientes de menores: citas médicas y con docentes. 5.Permisos por paternidad. ----------------- ------------------------- 2. Reconocimiento de Valor 1. Reconocimiento oficial escrito de Comparable que trabajos que tienen un valor acción. y plan de comparable en términos de requerimientos de idoneidad y otros factores legítimos de remuneración diferenciada, recibirán el mismo pago. 37 Se considerara prueba la falta de evidencia de que se ha impedido, o en alguna forma, obstaculizado su uso. 43 2. Plan de acción aprobado que incluya revisión de todos los cargos para corregir sesgues de género y equiparación de pagos a cargos de valor comparable. 3. Incidencia en 1. Publicidad que promueva 1. Lenguaje inclusivo. la comunidad la igualdad y equidad de 2. género. 38 Imágenes estereotipos y de mensajes género ni sin otras formas de expresión sexista (por ejemplo: objetivación de la mujer, violencia de género). 3. Imágenes, mensajes y composiciones que promuevan a la mujer como igual (por ejemplo, mujeres en ocupaciones tradicionalmente masculinas; mujeres en posiciones de autoridad; voces de mujeres en “voice-overs”). ----------------- 2. Labor social de ------------------------- la 1. Cero donaciones o apoyos a institución consistente con la grupos, campañas, proyectos e promoción de la equidad de iniciativas que género. directa indirectamente o promocionan el sexismo, la violencia contra la mujer, los prejuicios, estereotipos y/o discriminación de género o de otra forma atacan los derechos humanos de las mujeres. 38 Va más allá de no ser abiertamente sexista. La propaganda y publicidad deben incorporar de manera pro activa imágenes, mensajes y composiciones conducentes a ir desmantelando las ideas sexistas y las inequidades de género que estas facilitan. 44 2. Mínimo de __% del monto total de donaciones, a grupos, campañas, proyectos e iniciativas que promocionan la igualdad y equidad de género. Sección VI: Presupuestos Sensibles a Género Un pequeño preámbulo Existe una literatura creciente sobre el tema de la elaboración de presupuestos con enfoque de género, si bien mucha de esta literatura, especialmente libros y ensayos largos con sustentos teóricos, están en inglés. Hay en español varias decenas de documentos diversos sobre el tema: algunos manuales y documentos de capacitación elaborados por especialistas latinoamericanas, análisis de experiencias de país, regionales e internacionales y documentos de corte metodológico. Se mencionan en la actualidad sobre 50 (cincuenta) países con alguna experiencia en el tema, la mayoría países sub-desarrollados. En la América Latina hay, o ha habido, alguna experiencia en Bolivia, Ecuador, Perú, Chile, México, Guatemala, Honduras, El Salvador y Nicaragua. Existe una enorme diversidad en las experiencias, producto del juego de diferentes factores como lo son: variaciones de país a país en todos y cada uno de los elementos que constituyen el proceso presupuestario- lo cual, como mínimo, requiere ajustes metodológicos- el nivel de reconocimiento y legitimidad que tiene el enfoque de género ante los cuadros técnicos y administrativos del estado, si la iniciativa se lleva desde adentro o desde afuera del gobierno, qué actor o actores la impulsan, cantidad y calidad de cuadros capacitados para abordar el tema, la perspectiva de género que se maneja (mujeres en el desarrollo, género y desarrollo, mainstreaming), el tipo de intervención que se realiza (análisis ex -ante, seguimiento, análisis ex –post, rediseño y elaboración de políticas públicas, propuestas de cambios en conceptos, instrumentos y participantes en ciclo presupuestario, incidencia política), el ámbito de la intervención (nacional, regional, provincial, municipal, local), el alcance de la intervención (todo el presupuesto, uno o algunos sectores económicos, una o varias entidades, uno o varios programas, una problemática en particular), qué componente se examina (sólo gastos o gastos e ingresos), si es sólo género o está dirigido además a otras fuentes de inequidad como raza, etnia, clase social, ubicación geográfica, qué entidad/es del gobierno se involucra(n) de manera fundamental (el Ministerio o Dirección de Finanzas, los ministerios y entidades, el organismo de la mujer), si se incluye o no el tema del trabajo no remunerado, la concepción de “participativo” que se maneja (si la experiencia es dentro del gobierno, ¿es abierta o es sólo por invitación?; qué cuenta como 45 participación: ¿algunas académicas(os)? ¿Una o varias ONG? ¿Líderes con algún reconocimiento? ¿Participación a nivel comunitario, del ciudadano y ciudadana “de a pie”?). La enorme variación que resulta de la interacción de las anteriores variables y otras que no mencionamos, hace necesario que aclaremos en cada caso en qué consiste la experiencia para evitar inferencias erróneas. Para no re-inventar la rueda, presentamos una breve introducción a los presupuestos con enfoque de género para beneficio de un público que tendrá, en estas páginas, su primer encuentro con el tema. Invitamos a la lectora o lector interesado a profundizar sus conocimientos a través de las lecturas que incluimos en la bibliografía. En el resumen de las experiencias acumuladas en otros países, antes que repetir lo que ya está disponible en documentos de UNIFEM elaborados por consultoras(es) de nuestra región, nos hemos enfocado en temas de interés que no aparecen en esas lecturas por el momento en que se escribieron y, sobre todo, en las lecciones aprendidas que consideramos de especial relevancia para Panamá. Buscamos en las experiencias previas claves para construir una estrategia exitosa en Panamá. Es importante señalar que en estos momentos se está llevando a cabo una consultoría regional de “análisis crítico de las experiencias de presupuesto de género” en Guatemala, Honduras, El Salvador y Nicaragua. Dicha consultoría se propone determinar el nivel de éxito de cada experiencia, del conjunto de experiencias por país y por región y, más importante aún, identificar los factores de éxito. Producto de esta consultoría podremos contar a mediados del 2008 con mayores elementos para definir estrategias de intervención en el área de presupuestos con enfoque de género que optimicen las probabilidades de éxito en la región centroamericana. ¿Qué es un presupuesto sensible a género? Un presupuesto con enfoque de género y un presupuesto sensible a género (PSG) son dos formas frecuentes en la literatura para nombrar el mismo fenómeno.39 En palabras de Debbie Budlender, una reconocida especialista surafricana en el tema: “PSG no se refiere a presupuestos separados para mujeres y hombres ni a presupuestos divididos por partes iguales. Se trata de determinar en qué instancias las necesidades de hombres y mujeres son las mismas y en qué instancias son diferentes. Allí donde las necesidades son diferentes, las asignaciones deberían ser diferentes.”40 En la mejor tradición feminista agrega: “PSP examina los sesgues que pueden surgir porque una persona es del género masculino o femenino, pero al mismo tiempo considera desventajas que se sufren como resultado de la etnia, casta, clase o estatus de pobreza, localización y edad.” 39 La expresión equivalente a PSG en inglés es Gender Responsive Budgeting (GRB). Tiene la ventaja de que Budgeting (a diferencia de Budget = Presupuesto) se refiere a todo el proceso de presupuesto y a las políticas y programas que orientan su elaboración. Como en español no existe la palabra presupuestación usamos presupuesto, pero es importante resaltar que se refiere a todo el ciclo presupuestario y a los elementos que le dan sustancia y guía al presupuesto, no sólo al documento que resulta. 40 Gender Responsive Budgets Initiative Brochure, 2006. 46 El PSG envuelve la incorporación sistemática del enfoque de género en la formulación de políticas públicas, diseño de programas, formulación de proyectos y la elaboración, ejecución, evaluación y fiscalización del presupuesto. Un presupuesto sensible a géneroen el sentido estricto del documento que se convierte en ley y resume los ingresos y gastos del Estado- es aquel que resulta de la incorporación del enfoque de género a través de todo el ciclo presupuestario, de manera que las fuentes de ingreso y destino de los gastos propicien el cierre de las brechas o inequidades de género. El PSG parte de los siguientes entendidos: 1. Las mujeres y los hombres nacemos con algunas características biológicas que nos hacen diferentes (sexo) más no desiguales. Sobre la base de estas diferencias biológicas somos socialmente construidos de manera que se extienden y profundizan las diferencias entre los sexos y se crean desigualdades. Género se refiere al conjunto de características socialmente construidas, todo el “deber ser” dado que se nació hembra o se nació varón tales como los roles diferenciados, las expectativas sociales que se tienen de unas y otras, las características de personalidad que se nutren, la normativa diferenciada que se aplica, etc. El punto central a recalcar es que la construcción de género se da en contextos de relaciones de poder patriarcal, de manera que, como regla general, colocan a las mujeres en posición de desventaja económica, política y social. 41 2. Los gobiernos democráticos tienen la obligación ética y legal de propiciar igualdad de derechos y oportunidades a toda su población, no sólo a los hombres. Una expresión concreta de esta obligación es el compromiso adquirido en diversas convenciones internacionales de eliminar las inequidades de género. 3. Los compromisos que se adquieren a nivel internacional, las leyes que se aprueban, los pronunciamientos que se hacen, si bien importantes, no tienen mayor impacto en la relación dominación-subordinación y las desigualdades concomitantes a esta relación, a menos que se traduzcan en compromisos presupuestarios. Por ejemplo, no basta con una ley de igualdad de oportunidades. Hay que invertir en las instancias y mecanismos que supervisen el cumplimiento de la ley, en la elaboración de las políticas y en el diseño, ejecución, monitoreo y evaluación de los proyectos y programas que nivelen el campo de juego para las mujeres 4. En la medida en que se elaboran los presupuestos como si fueran neutrales a género, es decir, como si este no importara, el resultado ha sido y seguirá siendo que el presupuesto contribuye a mantener e, incluso, ahondar las inequidades de género. Ante la confusión que generan los usos diferentes de presupuesto (el proceso en su totalidad y el documento final) y ante la confusión adicional que surge de intentos de generalizar a partir de experiencias tan variadas que no permiten generalizaciones es prudente, antes de proseguir, aclarar que en ningún país del mundo se ha logrado elaborar un presupuesto público- federal, estatal o municipal- sensible a género en el sentido de un documento de presupuesto que exprese de manera consistente las asignaciones de recursos necesarias para ir cerrando las brechas de género. Cuando Rhonda Sharp y Debbie Butlender y, en general, las feministas australianas, 41 No debe entenderse en el sentido que la subordinación de las mujeres se reduce al proceso de construcción de géneros, pero sí es un elemento central en construir, reproducir y perpetuar la desigualdad. 47 surafricanas, británicas y demás que han sido pioneras en el tema hablan de su experiencia de país elaborando PSG a lo que se refieren es, a todos o algunos de los procesos siguientes: a) los ejercicios anuales de análisis, desde la perspectiva de género, de los presupuestos o proyectos de presupuesto, parcial o total; b) la visibilización del impacto diferencial en mujeres y hombres de programas y partidas ejecutadas; c) intentos que se han dado, con mayor o menor éxito, para instituir cambios en políticas, programas y proyectos en respuesta al análisis de impacto de género; d) algunos éxitos puntuales en re-asignación de partidas; e) logro de legitimidad pública y/o algún grado de institucionalización del proceso y f) análisis desde la perspectiva de género de alguno o varios aspectos de los ingresos, principalmente del sistema impositivo. De manera que si bien, a nivel conceptual, el análisis de políticas públicas y programas que involucra el PSG es una ruta para lograr cambios en políticas y programas y en las asignaciones presupuestarias, una definición de los PSG a partir de las experiencias reales sería decir que es una metodología de análisis de políticas públicas desde una perspectiva de género. De igual forma cabría decir que si bien, conceptualmente, el PSG es una herramienta ideal para la transversalización de género en las políticas públicas, en tanto se trata de lograr que todas las políticas públicas y programas incorporen la perspectiva de género, en la práctica las más de las experiencias se enfocan de manera puntual en determinadas asignaciones presupuestarias. Veamos la experiencia de algunos países, haciendo una apreciación crítica que nos permita determinar qué nos puede ser de utilidad en Panamá. Experiencias en la elaboración de Presupuestos Sensibles a Género Australia: abriendo el camino Cualquier recuento del tema de PSG comienza con Australia. En 1972 el gobierno federal recién electo procedió a nombrar feministas en cargos públicos en cumplimiento a la promesa de campaña de hacer que el gobierno fuera más sensible a las necesidades y demandas de las mujeres. Las feministas nombradas, conocidas posteriormente como “las femócratas”, estaban convencidas de que políticas públicas consideradas neutrales a género, tales como las políticas impositivas e industriales, tenían un impacto mucho mayor en las vidas de las mujeres que los programas etiquetados a mujeres y los de igualdad de oportunidades.42 En consecuencia, las femócratas se dedicaron desde el 72 a crear una maquinaria, dentro del estado, para la evaluación crítica de las políticas públicas desde una perspectiva de género, la elaboración de propuestas de re-diseño de políticas y la formulación de nuevas políticas. Su norte fue desde el inicio transversalizar el análisis de género en los procesos centrales de políticas públicas en lugar de limitarse al sub-conjunto de “políticas de género” o de “políticas sociales”. Valga aclarar que lo antes señalado fue el resultado de una estrategia desarrollada e implementada por el movimiento de mujeres. Fue el movimiento de mujeres quien 42 Marian Sawer, Australia: The Mandarin Approach to Gender Budgets en Budlender & Hewitt, Gender Budgets make more cents, 2002. 48 obligó a los partidos participantes en la contienda electoral de 1972 a referirse a las demandas de las mujeres y asumir unos compromisos, de salir electos. Fue el movimiento de mujeres quien, una vez identificada la importancia de incidir en las políticas públicas y tomada la decisión que la forma de hacerlo era desde dentro del gobierno, dio prioridad a la formación de cuadros técnicos en números suficientes para tener una presencia en todos los ministerios y entidades a nivel federal, estatal, territorial y municipal. La dirección de esta maquinaria de las mujeres- que años después se convertiría en el mecanismo de la mujer, llamada Oficina del Estatus de la Mujer43- estaba situada en el Departamento del Primer Ministro y el Gabinete44, departamento encargado de coordinar las políticas públicas a nivel federal. Contaba con unidades descentralizadas en todos los ministerios, cuya tarea principal era informar sobre los impactos de género de las propuestas antes que estas se sometieran al Gabinete, operando bajo el supuesto de que era más viable incidir en su modificación antes de convertirse en documento oficial del respectivo ministerio. La experiencia con el trabajo en políticas públicas, y el mayor conocimiento que se adquirió en el proceso, llevó a las femócratas a una conciencia creciente de la importancia de transversalizar género en todo el ciclo presupuestario. Nació así la iniciativa del “Women’s Budget Statement” (Estado del Presupuesto de la Mujer) que consistía en un requerimiento a todas las entidades públicas de auditar el impacto sobre las mujeres de todos y cada uno de sus programas, iniciativa oficializada en 1983. En ese mismo año el movimiento de mujeres logra posicionar el tema de “presupuesto de la mujer” en la campaña electoral. El Partido Laborista ganó las elecciones en base a una plataforma de reforma económica y social en la cual figuraba prominentemente el compromiso con la igualdad de género. Dado ese hecho y el cabildeo efectivo de mujeres importantes en la nueva administración- como Anne Summers, la entonces directora de la Oficina del Estatus de la Mujer y Asesora del Primer Ministro en Asuntos de la Mujer- la administración del Primer Ministro Bob Hawke dio luz verde a la primera iniciativa piloto en el mundo de Presupuesto de la Mujer45 en 1984 (Sharp, 2002).46 Esta iniciativa fue más allá del “Estado del Presupuesto” arriba indicado al exigir, además, el establecimiento de objetivos y mecanismos para mejorar el impacto del presupuesto en las mujeres. La existencia de una directriz clara desde el nivel más alto del Ejecutivo y de los Ministerios de Planificación Económica y Finanzas, de que se trataba de una política de estado, sin duda facilitó la colaboración de los cuadros técnicos. Sin embargo, hubo resistencia en los primeros años, especialmente dentro de los ministerios “económicos”, que argüían que la naturaleza de sus funciones y las políticas públicas de sus sectores eran neutrales a género y, por lo tanto, carecía de sentido el ejercicio. De hecho, varias analistas de la experiencia australiana, entre ellas Mariane Sawer, Anne Summers y Outhwaite consideran que uno de los logros más importantes de la iniciativa de PSG de Australia fue que, al exigir las auditorias del impacto de género de todos los programas 43 Office of the Status of Women (OSW) Department of Prime Minister and Cabinet 45 El nombre se presta a confusión pues no se trataba de un presupuesto aparte para las mujeres sino del proyecto de incorporar la perspectiva de género al análisis y elaboración del presupuesto. Se trata de lo que ahora llamamos PSG. 46 Budgeting for Equality: The Australian Experience en Feminist Economics 8 (1), 2002, 25-47 44 49 de todas las entidades, quedó en evidencia que no existe tal cosa como políticas públicas y programas neutrales a género. El PSG australiano contó además con el apoyo decisivo de “las maquinarias de las mujeres en el área de políticas públicas” a lo largo y ancho de las entidades de gobierno quienes fueron, no olvidemos, quienes crearon las condiciones para que el gobierno asumiera el compromiso original con el tema y fueron el producto de una estrategia del movimiento de mujeres. Los PSG se elaboraron a nivel federal y también a nivel de los seis estados y los dos territorios que conforman Australia, aunque no en el mismo año y no todos se mantuvieron después de algunas experiencias iniciales. Fue el organismo de la mujer- la Oficina del Status de la Mujer- el ente encargado de coordinar todo el esfuerzo intergubernamental de principio a fin. Resalto este hecho: se le dio al mecanismo de la mujer la responsabilidad de coordinar el trabajo de los Ministerios de Finanzas, de Planificación Económica y de todas las instancias gubernamentales en lo referente a los PSG. Para garantizar una coordinación efectiva y eficiente de todo el proceso, la Oficina del Status de la Mujer desarrolló una presencia en todas las entidades gubernamentales, muchas veces partiendo de las unidades descentralizadas de género que se habían creado en los años 70s para filtrar las propuestas de políticas públicas de las diversas entidades. Destaco este punto por el débil dominio de los principios y marco conceptual feminista prevalecientes en Panamá que resulta, por ejemplo, en el desconocimiento de un principio básico feminista aplicado al tema que nos ocupa: Dada la vigencia de un estado patriarcal y las posiciones diferentes que ocupan mujeres y hombres en la sociedad y la economía, ninguna entidad gubernamental es neutra en cuanto a género en su estructura, actividades o efectos de éstas. Implementar cambios, en materia de género, en lo que hace el gobierno, requiere unidades u oficinas gubernamentales especializadas en género como actores principales. Obviamente, oficinas de género o de la mujer que no lo sean sólo de nombre sino con las competencias técnicas y teóricas necesarias para darle liderazgo al proceso multidimensional que envuelve la elaboración de PSG. Un tema fundamental es el de empoderar estas oficinas con el presupuesto y el mandato para que puedan desarrollar su misión, tal cual se estipula en la Ley 4 de Igualdad de Oportunidades. Esta falta de entendimiento al que hago alusión suele reducir el enfoque de género a una desagregación por sexo y, en consecuencia, a considerar sólo números relativos de hombres y mujeres como indicador de políticas públicas, programas y presupuestos. Acorde con esta reducción y sobre simplificación de lo que significa y conlleva el enfoque de género, se asume el disparate de que en talleres de unos días o de unos meses cualquiera se hace experto(a) en absolutamente todo lo que tiene que ver con género que es, ni más ni menos, la totalidad de los fenómenos sociales y de las disciplinas hasta hoy existentes. Aplicado puntualmente al tema de PSG, es preciso vencer la percepción errónea de que, mientras temas como el diseño y evaluación de políticas públicas y la elaboración, análisis y evaluación de presupuestos son temas especializados que requieren de mucha formación y experiencia, incorporar el enfoque de género a estos temas es algo bastante sencillo que cualquiera puede aprender en par de talleres y seminarios.47 Una medida necesaria para avanzar en este tema es llevar a 47 La devaluación de la complejidad que representa, y la experticia que requiere, un buen dominio del enfoque y análisis de género se relaciona con el rol que han jugado las mujeres y, específicamente las 50 cabo capacitaciones en género mucho más avanzadas, de mayor duración, con mayor sofisticación teórica y con énfasis en las aplicaciones técnicas del enfoque de género a los cuadros de mando más altos que se pueda llegar, comenzando por el MIDES. Hemos elegido destacar primeramente los éxitos de la experiencia australiana. Sin embargo, ya en Australia no se elaboran presupuestos sensibles a género. No es que se haya perdido todo, pues se mantienen diferentes instrumentos, unos a nivel federal, otros a nivel de varios estados y territorios en los cuales los gobiernos se obligan a una rendición de cuentas en materia de género y presupuesto. Pero a pesar de doce años de ejercicios en PSG, no se logró institucionalizar el proceso. ¿Por qué? La clave parece estar en el hecho de que, tras el éxito inicial de la estrategia seguida por el movimiento de mujeres de incorporar sus cuadros en el aparato estatal a todos los niveles, el movimiento de mujeres no tuvo una mayor participación en el monitoreo del proceso ni como grupo de presión. El proceso se convirtió en lo que Rhonda Sharp llama el modelo “desde adentro del gobierno”. En una versión extrema, agrego yo, pues tampoco se instituyó la práctica de trabajar los presupuestos con las mujeres a nivel de las comunidades o de involucrarlas vía una información accesible de los hallazgos para que los usaran para la incidencia política. Sin participación del movimiento organizado de mujeres ni de las mujeres de las comunidades, los PSG se convirtieron estrictamente en ejercicios burocráticos entre funcionarias(os) del estado. Pero como los cambios en las asignaciones de recursos- lo que se espera sea la consecuencia lógica de aplicar la perspectiva de género al análisis y elaboración de los presupuestos- es un tema mucho más político que técnico, faltó la presión política sobre el gobierno que sólo el movimiento de mujeres y sus aliados podían proveer. En adición, al reducirse a una iniciativa de gobierno, quedó muy vulnerable a los recortes presupuestarios y a los cambios de administración. La derrota electoral del Partido Laborista marcó el principio del fin de la experiencia australiana. Si bien es errónea la percepción, bastante generalizada, que se obtiene de muchos documentos de PSG de que Rhonda Sharp fue la encargada de la iniciativa de PSG en Australia, es decir, de la experiencia de país- la llevada a cabo a nivel federal- no es menos cierto que los y las analistas australianas de PSG coinciden en que la experiencia de PSG que ella dirigió, la del Estado de South Australia (Sudaustralia), fue la que tuvo la concepción teórica más clara, la de mayor rigurosidad técnica y la que mejor vinculó conceptualmente el ejercicio técnico de análisis con su finalidad práctica de rediseñar políticas y programas y reasignar partidas presupuestarias para cerrar las brechas de género. Y fue el modelo de Australia del Sur, el estado, y no la de Australia, el país, el que mayor influencia ha tenido sobre iniciativas posteriores, tanto por sus aciertos como por las lecciones aprendidas de su fracaso ulterior. Sharp comenzó en 1985 por desarrollar una metodología para analizar el impacto diferencial del gasto público en hombres y mujeres, niños y niñas, que aún es influyente. Por espacio de doce años examinó el impacto del presupuesto público estatal de South Australia, específicamente del gasto público, en las niñas y mujeres australianas, afinando en el proceso su metodología. La metodología desarrollada por Sharp incorpora tres aspectos o categorías de análisis: feministas, en el desarrollo de dicho enfoque y el poco valor que la sociedad patriarcal le asigna a “lo femenino”. 51 1. Gastos etiquetados por género: Se examinan los montos asignados a políticas, programas y proyectos que de forma específica bregan con mujeres y/o niñas y con hombres y/o niños. Incluiría, por ejemplo, los montos presupuestarios asignados a la DINAMU, a la CONAMU y a las oficinas de la mujer. En general son montos relativamente fáciles de identificar en el presupuesto. Para identificar gastos etiquetados para mujeres y niñas se utilizan palabras de búsqueda tales como: mujer/es, género, equidad, salud reproductiva, cáncer de las mamas, cerviz, uterino, madres, embarazo y lactancia. De igual forma, aunque no he visto la mención, habría que establecer palabras de búsqueda para identificar gastos etiquetados a hombres y niños. 2. Gastos que promueven la equidad de género en el empleo público: Se examinan los montos asignados a programas de acción afirmativa (no aplica en el presente a Panamá), a programas de igualdad de oportunidades y a cualquier otro tipo de programa que promueva un universo de empleados públicos representativo de la población en general.48 Por promover la equidad de género en el empleo se refiere no sólo a cantidades iguales de empleados y empleadas públicas sino a cantidades iguales a nivel gerencial y de toma de decisiones, igual representación en las diferentes categorías ocupacionales y equidad en el pago, beneficios y condiciones de empleo y trabajo. 3. Gasto general: Se examina todo gasto no incluido en las dos categorías anteriores para determinar su impacto en mujeres y niñas, hombres y niños. Sharp encontró que menos del 2% del gasto correspondía a las primeras dos categorías, a pesar de iniciar sus análisis del gasto público varios años después del gobierno australiano establecer la transversalización de la perspectiva de género en el tema de los presupuestos públicos como política pública. El resultado en los demás países anda por ese mismo orden, entre el uno al dos por ciento del presupuesto total. La tercera categoría de análisis es indudablemente la más importante pues es donde se concentra el presupuesto. Ahí radica la debilidad de esta metodología para países como Panamá donde la estructura del presupuesto hace prácticamente imposible en la actualidad el análisis del gasto desde una perspectiva de género. Aunque se ha hablado desde hace varios años de introducir el presupuesto por resultados en lugar del actual presupuesto por objeto del gasto, este cambio aún no se ha implementado en el país. Significa, en pocas palabras, que el Presupuesto Nacional especifica las asignaciones para el pago de diferentes insumos (salarios, combustible, papelería, por ejemplo) pero no vincula las asignaciones a productos y resultados esperados. Por eliminación, sólo podemos analizar de manera inmediata las primeras dos categorías de gasto que, además de limitarse a un porcentaje irrisorio del presupuesto, tiene el problema adicional de que presume que los montos “etiquetados” para mujeres y niñas (categoría 1) contribuyen de alguna forma a la igualdad de género. El supuesto anterior 48 Sharp hace un énfasis consistente con el feminismo que no he encontrado en las referencias a su metodología en español y es que PSG trata no sólo del análisis estrictamente de género sino de otras categorías de exclusión relevantes a un determinado país. Agrego que no se trata simplemente de las feministas colocarse en una posición ética superior al hacer suyas las luchas de otros grupos oprimidos sino del hecho que las mujeres somos de diferentes “razas”, etnias, clases sociales, edades, orientaciones sexuales, etc. de manera que reducir el análisis, y el remedio, estrictamente a género deja por fuera a todas las mujeres que son discriminadas por otros estatuses. Esa es, desde luego, la crítica central que se hace al feminismo liberal. Dicho lo anterior, hay que prevenir el peligro de ser tan inclusivas que se diluya la equidad de género. 52 es problemático por dos razones. Primero porque los “gastos en mujeres” pueden servir para perpetuar las relaciones de género existentes, basadas en la desigualdad y la subordinación de la mujer49, y segundo porque en Panamá los presupuestos no se estructuran por resultados, por lo cual no hay cómo establecer la relación entre gastos, por un lado, y por el otro, efectos en las relaciones de género. ¿Qué hacer entonces? Aunque es, a prima facie, contradictorio con lo que acabo de exponer, basada en la experiencia de trabajo con tomadores de decisiones en diferentes latitudes concluyo que proveerles datos cuantitativos basados en un análisis de ese 1 o 2% susceptible a análisis a corto plazo es mejor, aún con los problemas adicionales señalados, que la opción de no ofrecer ningún tipo de “datos cuantitativos”. A diferencia de especialistas en los diferentes temas, las y los tomadores de decisiones generalmente no tienen el tiempo, la formación ni la predisposición para analizar a fondo ningún tema, ni siquiera para escuchar presentaciones extensas en que se intenta transmitirles la complejidad y casi infinitas variantes de un tema. No. Requieren presentaciones puntuales, indicadores cuantitativos de fácil lectura y recordación y viñetas que condensen lo esencial. El análisis del gasto público desde una perspectiva de género, aún en este primer, simplista y problemático acercamiento, servirá para ilustrar ante los tomadores de decisiones que la forma en que el Estado asigna los recursos públicos no es consistente con los compromisos que ha asumido a favor de la equidad de género. También para ilustrar que el presupuesto no es neutral en cuanto a género; que al determinar a qué políticas, proyectos y programas se asignarán recursos se está manteniendo, empeorando o mejorando el estado actual de profundas desigualdades entre hombres y mujeres. En síntesis, proveer algunos datos cuantitativos en base a un análisis del gasto facilita el proceso de sensibilizar a los tomadores de decisiones sobre la importancia de incorporar el enfoque de género a todas las fases del ciclo presupuestario. Esa y no otra es la razón por la cual el análisis del gasto público desde una perspectiva de género, con más o menos limitaciones de acuerdo al país, se ha convertido en un primer paso en casi todos los intentos que se han dado en las dos últimas décadas para comprometer a los gobiernos a institucionalizar presupuestos públicos sensibles al género (PSG). Adicionalmente, hacer este primer análisis (Categorías 1 y 2)50 puede convertirse también en una forma de cabildear por cambios en la estructura del presupuesto que permitan más adelante un análisis del gasto general. Una última referencia a las experiencias australianas. El Estado de Victoria comenzó su PSG en 1986, modelado en el ejercicio de Sudaustralia. Sin embargo, introdujo varias modificaciones, una de las cuales es importante registrar. Lograron obtener el control editorial del documento que recogía el ejercicio PSG del año y produjeron un 49 En esa misma línea, muchos gastos no etiquetados tienen el potencial de cerrar brechas y propulsar relaciones más igualitarias entre los géneros. Pensemos, por ejemplo, en el potencial transformador de programas de revisión curricular y de libros de texto que incorporan una perspectiva de género; en el impacto en el uso del tiempo de la mujer de programas de extensión escolar que mantengan a las y los niños más horas en las escuelas o en programas para la atención de los adultos mayores. Para resaltar los peligros del análisis limitado a estas dos categorías, podemos pensar incluso en gastos etiquetados para hombres que pueden considerarse gastos favorables a la equidad de género. Por ejemplo, programas de re-socialización de hombres perpetradores de violencia de pareja y programas que promuevan la paternidad responsable. 50 Se llevará a cabo la primera experiencia en Panamá con estudiantes de Economía de la Universidad Nacional de Panamá becadas por la AGEM. 53 documento visualmente atractivo, técnico pero accesible a un público amplio y con un formato que facilitaba las comparaciones entre entidades y sectores. Como resultado, el documento anual del ejercicio PSG victoriano fue el único, entre todas las experiencias australianas, que se utilizó ampliamente por políticos(as), parlamentarias(os), dirigentes sindicales, grupos de mujeres y ONGs. Interesantemente, la experiencia victoriana ha sido la de mayor duración, aunque afectada también por el modelo de mercado impuesto por los conservadores. El punto a resaltar es que, a través de un documento anual distribuido entre la población, se logró movilizar el interés y participación en las discusiones de presupuesto de organizaciones de la sociedad civil, lo cual corrigió, al menos parcialmente, la reducción del ejercicio PSG a funciones netamente burocráticas. Sudáfrica: Aplicando lo aprendido- desde afuera y participativo A mediados de 1995, mientras la iniciativa de Sudaustralia y los territorios había desparecido (1993), los PSG de la mayoría de los otros estados se desvirtuaban en modelos de mercado de servicio al consumidor, y el ejercicio federal perdía impulso, nació la Iniciativa de Presupuesto de las Mujeres (WBI)51 en Sudáfrica. La WBI surgió tras las primeras elecciones democráticas en el país (1994) como un proyecto de colaboración entre parlamentarias comprometidas con la equidad de género y racial, entre otras, y dos ONGs dedicadas al análisis de políticas públicas52. La iniciativa fue de un grupo de legisladoras que habían formado parte de la lucha histórica contra el apartheid y también habían sido parte de la Coalición Nacional de Mujeres. Su interés en crear el WBI era contar con un instrumento que les permitiera monitorear el cumplimiento de las demandas hechas por las mujeres en el período apasionante de la caída del apartheid y el sueño de la nueva Sudáfrica. Dichas demandas fueron recogidas en un documento preelectoral que se elaboró a partir de una extensa consulta en todo el país. De manera que había algo preciso que monitorear. Inicialmente el socio legislativo fue el Comité de Finanzas (lo que en Panamá sería la Comisión de Finanzas). Al crearse años más tarde el Comité sobre el Estatus y Calidad de Vida de la Mujer (equivalente panameño: la Comisión de Asuntos de la Mujer) este pasó a ser el socio legislativo. Lo primero a destacar, entonces, es que a diferencia de Australia, donde la estrategia del movimiento de mujeres estuvo encaminada a lograr las condiciones para el trabajo en PSG desde adentro del aparato estatal encargado de la labor presupuestaria, en Sudáfrica las parlamentarias y las activistas, académicas y especialistas feministas interesadas en el tema, decidieron trabajar desde la sociedad civil y desde una instancia del Parlamento.53 Opinaba Budlender en los primeros años del WBI que esta decisióntrabajar desde afuera- y esta asociación- sociedad civil/Parlamento- eran la clave del éxito sostenido de la experiencia. En sus palabras: Women’s Budgets Initiative. Nombre que confunde pues no se trata de una iniciativa para elaborar un presupuesto de las mujeres sino de incorporar el enfoque de género en el análisis, diseño, elaboración, ejecución, monitoreo y evaluación del presupuesto. 52 Institute for Democracy in South Africa (IDASA) o Instituto para la democracia en Sudáfrica y Community Agency for Social Enquiry (CASE) o agencia Comunitaria para la investigación social 53 Si bien el Parlamento es parte del aparato estatal, en Sudáfrica como en Panamá y muchísimos otros países, su participación en el tema presupuestario se limita por ley a aprobar o rechazar el presupuesto nacional. 51 54 Las organizaciones no gubernamentales han podido proveer la experticia y el tiempo necesarios para recabar información, llevar a cabo las investigaciones y elaborar el análisis. Las parlamentarias han provisto acceso a la información y han dado el enfoque en términos de temas políticos claves. Más aún, sin la voz fuerte de abogacía de las parlamentarias, el análisis pudo haberse quedado recogiendo polvo en los estantes o circulado, y ser usado, solamente dentro de un círculo cerrado de activistas por la equidad de género.54 La iniciativa consistió originalmente en el análisis por sectores, desde una perspectiva de género, del presupuesto nacional, por el lado de los gastos. Se insistió desde el inicio en el análisis del impacto diferencial del presupuesto en hombres y mujeres desagregado por raza55, ubicación geográfica e ingreso. Dada la magnitud del trabajo que ello involucraba, no era viable hacer el análisis de todo el presupuesto en uno o dos años por lo cual se listaron todas las entidades y se hizo un ranking para determinar en qué momento (año) se entraría al análisis de una entidad determinada. Un dato interesante es que, de las seis entidades que se analizaron el primer año, cuatro (Educación, Bienestar Social, Trabajo y Vivienda) se escogieron por ser sectores que generalmente se consideran significativos en cuanto a su impacto de género y dos- que generalmente no se vinculan a impactos de género (Comercio e Industrias y la Oficina del Programa de Reconstrucción y Desarrollo)- se escogieron para demostrar como el género permeabiliza todas las instancias de la sociedad. Decidieron además no proceder a un segundo análisis de ninguna entidad en particular hasta haberlas analizado todas. Desde el inicio adoptaron la política de publicar los análisis sectoriales en un libro al final de cada período. Después de los primeros tres produjeron un cuarto libro que resumió los tres anteriores en un lenguaje sencillo, accesible para personas cuyo primer idioma no era el inglés y con un nivel de lectura equivalente a diez años de educación. Esta última publicación Money Matters56 se siguió publicando anualmente como una versión popular de los análisis presupuestarios realizados durante ese año. Esto es indicativo del énfasis desde el comienzo en la educación popular como base para la participación de las comunidades en el debate que se esperaba generar con el trabajo de la WBI sobre los usos de los dineros públicos. Algo totalmente ausente de la experiencia federal australiana y presente, de manera exitosa en Australia, sólo en el Estado de Victoria. A pesar de este esfuerzo, potenciado en el 2001 con traducciones de algunos capítulos de Money Matters a tres lenguas autóctonas, una evaluación del impacto de los materiales demostró que el mensaje no estaba llegando. La respuesta de WBI fue aliarse con una ONG especializada en capacitaciones en género y con un grupo experimentado en educación de adultos(as) para producir materiales para talleres en PSG (conceptos, 54 Traducción AFS. The non-governmental organisations (sic) have been able to provide the expertise and time necessary to collect information, undertake the research, and produce the analysis. The parliamentarians have provided access to information and focus in terms of key political issues. Further, without the parliamentarians’ strong advocacy voice, the analysis might well have remained to gather dust on the shelves or circulated and been used only within a closed circle of gender activists. The South African Women’s Budget Initiative, p. 14. 55 Entendida como construcción social ya que biológicamente carece de fundamento. 56 Juego de palabras con Matters que significa tanto asuntos como importar. De manera que es: “Asuntos de dinero” y “El Dinero importa”. 55 metodología, justificación) y para talleres para presentar los hallazgos de los ejercicios sudafricanos. Este probó ser un método más efectivo en un país con poco hábito de lectura y gran tradición oral. Algo a tener en mente en la comunicación de hallazgos en Panamá. Otro punto que merece destacarse de la experiencia bajo consideración es que la asociación inicial Parlamento/2 ONGs fue sólo el punto de partida para una amplia gama de alianzas formales e informales. En el trabajo de análisis de presupuesto se involucró a otras ONGs, a varias universidades y a investigadoras(es) independientes. La selección se hacía en base, más que todo, al conocimiento del sector a analizar y de asuntos de género, no de experticia en presupuesto. Crearon además los grupos de referencia por sector, compuestos por parlamentarias(os), funcionarias(os) de gobierno y/o personal de ONGs con conocimientos del sector de referencia. Las y los integrantes de los grupos de referencia eran personas que no podían, dados sus compromisos de tiempo, hacer las investigaciones, pero que ofrecían apoyo facilitando información y sus percepciones y recomendaciones. Dado que se buscaba conocimiento a fondo del sector, tanto en quienes hacían las investigaciones como en los grupos de referencia, y dado que los sectores a ser analizados cambiaban todos los años, el cuerpo de analistas y personas de apoyo involucradas con el ejercicio cambiaba de composición todos los años con el efecto neto de ir ampliando cada año el universo de personas con conocimiento de primera mano en el área de PSG. Muchas de estas personas pasaron a desarrollar iniciativas a nivel local o provincial o a analizar el presupuesto desde la perspectiva de otros grupos sociales (niñez, personas con discapacidad, campesinado, pobres, etc.). En 1997, con el anuncio del Ministro de Finanzas de que había bajado el presupuesto de gastos en defensa para darle mayores asignaciones a “las mujeres, niñas y niños”, comenzó un ejercicio paralelo de análisis del presupuesto desde una perspectiva de género desde dentro del gobierno, dirigida por el propio Departamento de Finanzas. El WBI recibió la decisión con optimismo pues sus propulsoras y sustentadoras entendían que la labor de incorporar el enfoque de género en el ciclo presupuestario era, a fin de cuentas, una obligación del gobierno que la sociedad civil había acometido para llenar un vacío, crear conciencia sobre el tema, convertir la discusión de presupuesto en parte del debate democrático, legitimar el PSG entre los cuadros técnicos y los altos mandos del Estado, todo con vías a que se institucionalizaran los PSG. Eso liberaría al WBI para dedicarse a lo que entendía debía ser su labor: darle seguimiento a la acción gubernamental y demandar rendición de cuentas. Pero la iniciativa pública sólo duró dos años, al cabo de los cuales el gobierno volvió a incrementar sus gastos en defensa y adujo que necesitaba atender otras prioridades antes de acometer nuevamente los PSG. El tema no ha sido retomado por el gobierno nacional ni por la sociedad civil, más allá de ejercicios de carácter limitado que, en opinión de varias comentaristas sudafricanas, incluyendo Budlender, no merecen el nombre de PSG. Inglaterra: la elite académica El Women’s Budget Group (WBG; Grupo de Presupuesto de las Mujeres), fundado en 1989, se define como un grupo de análisis (think tank) orientado a conocer y hacer 56 visible la relación entre mujeres, hombres y economía. Comenzó como una iniciativa de académicas feministas, trabajando de manera voluntaria, que analizaba el presupuesto nacional tan pronto se daba a conocer y emitía su opinión. Su incidencia era mínima pues ni al gobierno conservador ni a los medios les interesaba su análisis crítico y tampoco contaban con vínculos con el movimiento de mujeres o la sociedad civil. Su público más ávido eran los políticos del Nuevo Partido Laboral, entonces en oposición, porque le proveían argumentos bien formulados y fundamentados para atacar las políticas del gobierno conservador. En 1997, con el Partido Laboral en el poder, el WBG logró entablar un diálogo formal con el Departamento del Tesoro- diálogo que se mantiene hasta el presente- desde antes de iniciarse la elaboración del presupuesto hasta después de elaborado. Paralelamente, la Comisión Nacional de la Mujer (WNC) y la Unidad Mujer e Igualdad (WEU), ambas parte de la Oficina del Gabinete, facilitaron la participación de WBG en la evaluación de políticas públicas en tres sectores considerados claves: Seguro Social, Ingresos y Trabajo y Pensiones. Además de las aportaciones de WBG a la revisión de políticas públicas existentes y la formulación de nuevas políticas en el área de incentivos económicos, la economía del cuidado, las brechas salariales y de productividad, entre otras, la participación en las discusiones y seminarios de la Oficina del Gabinete les ha provisto un acceso directo a funcionarios(as) de alta jerarquía, incluyendo Ministros, lo cual ha potenciado su capacidad de influir directamente sobre tomadores de decisiones. Una medida de la ventaja que representa el que especialistas, con un manejo a profundidad de los temas de presupuesto y políticas públicas con enfoque de género, tengan acceso directo a tomadores de decisiones es que, ya para el año 2002, en lugar de la Comisión Nacional de la Mujer gestionar citas para que una entidad recibiera a las mujeres de la WBG, las entidades estaban llamando a la WBG para que les ayudara a incorporar un enfoque de género a políticas que estaban diseñando y ¡lo estaban haciendo a un volumen mayor que la capacidad de respuesta del grupo!57 El primer punto a destacar, porque se repite en las tres experiencias, es el efecto sobre estas iniciativas de PSG de la postura que asuma el gobierno de turno. Un factor incuestionable que propicia el desarrollo de las iniciativas es contar con un gobierno que legitima las agendas de género y tiene la voluntad política de hacer su práctica consistente con su discurso. Ayuda también un gobierno comprometido con una mayor participación de la sociedad civil en la toma de decisiones así como con la transparencia y rendición de cuentas. En segundo lugar, como una característica que diferencia esta iniciativa: se enfoca en el análisis de impuestos y beneficios y no en el total de gastos. Este enfoque, además de ser consistente con la particularidad del proceso presupuestario británico y de reducir considerablemente la extensión del análisis, tiene la ventaja de que facilita la identificación de los efectos de género ya que la mayoría de los impuestos y los beneficios se aplican a personas y, en Inglaterra, a diferencia de nuestros países, hay buenos registros administrativos, con data desagregada por sexo. Hago alusión a este punto, no para sugerir que ese es el camino que Panamá debe seguir sino para destacar la importancia de utilizar otras experiencias como lecciones y no como modelos rígidos; rescatar la importancia de atrevernos a ser creativas en el desarrollo de una iniciativa (o iniciativas) que responda a nuestra realidad y a nuestras necesidades. 57 Verlo como una medida de éxito relativo en esta etapa de los PSG. Es decir, el éxito en una etapa posterior se dará en la medida en que no haya que invitar a WBG ni a ningún grupo de la sociedad civil a hacer lo que es responsabilidad del gobierno. 57 Entre los éxitos de la iniciativa inglesa se señala el demostrar que las políticas del llamado Nuevo Trato tenían como supuestos implícitos que el hombre es el proveedor del hogar, que las familias eran unidades estables y que la norma familiar imperante era la familia nuclear con el padre jefe de familia, con la consecuencia de que las asignaciones presupuestarias a los hombres eran significativamente mayores que a las mujeres, aumentando la brecha de género de ingresos entre la población desempleada. Otro éxito citado en la literatura ha sido el lograr que, a partir de 2003, el incentivo fiscal por las niñas y niños (Child Tax Credit) se pague a la persona que asume la responsabilidad principal del cuidado y no al principal proveedor. Sin embargo, algunas críticas señalan que este triunfo pone de manifiesto una de las principales debilidades y peligros del giro instrumental que el WBG le ha impartido al análisis de género. Argumentan que, en lugar de utilizar el análisis de género para sustentar la necesidad de cambios desde la perspectiva de la igualdad de género, el WBG utiliza el análisis de género como instrumento para alcanzar objetivos prioritarios del gobierno que nada tienen que ver con género.58 Obviamente es una estrategia discursiva para convencer al gobierno de adoptar una reforma que beneficiará a las mujeres, pero se asume, equivocadamente a mi modo de ver, que logrado el fin, no importan los medios. El problema con este tipo de estrategia es que no se avanza en legitimar a la mujer como ciudadana de primera que exige y merece igualdad de derechos y oportunidades. La plena igualdad de género tiene que ser un objetivo prioritario del gobierno en sí mismo y no en la medida en que sirve- o no- para alcanzar otros objetivos construidos como “los realmente importantes”. Hemos tenido demasiadas experiencias, no sólo con gobiernos conservadores y de derecha sino con gobiernos autodenominados revolucionarios (la URSS, China Popular, Cuba y Nicaragua, entre otros) donde las mujeres ganan y pierden espacios de acuerdo a la “agenda de estado”. No se trata de renunciar a la multiplicidad de argumentos que facilitan la adopción de una medida por parte del gobierno; el tema es resaltar también como central y suficiente lo relativo a los derechos de la mujer y la equidad de género. Pienso que esa debe ser una posición no negociable. En los últimos años, el WBG le ha dado una importancia creciente a trabajar de forma coordinada con otros grupos de la sociedad civil con interés en incidir en el proceso presupuestario, principalmente sindicatos, asociaciones de pensionados(as) y activistas contra la pobreza. Contrasta este énfasis en la formación de alianzas, más marcado que en otras experiencias de países desarrollados, con la ausencia total de trabajo o vínculos con los grupos de mujeres que ha sido característico de muchas otras experiencias. A casi 20 años de fundado, el WBG sigue siendo un grupo elitista de académicas que interpela al gobierno en nombre de las mujeres sin tener ninguna comunicación son sus organizaciones ni rendir cuentas. Esta realidad presenta una diversidad de problemas que han sido abordadas por varias analistas, entre ellos, el que el WBG se enfoca en temas que, muchas veces, no son los que las organizaciones de mujeres consideran prioritarios, la ausencia de capacidad de presión política sobre el gobierno y el peligro potencial de que el gobierno laborista esté utilizando al WBG, hasta donde le sirve para dar la apariencia de compromiso con la agenda de las mujeres, sin efectuar ningún cambio de fondo. 58 En este caso particular, el argumento central utilizado fue que un % mayor de los ingresos de las mujeres, comparado con los hombres, se invierte en el bienestar de las hijas e hijos (lo cual es cierto) y por tanto, el cambio propuesto ayudaba al objetivo prioritario de eliminar la pobreza infantil. 58 Un punto que merece especial atención es el logro, a partir de 2001, de participar en la Revisión del Gasto Público, ejercicio realizado cada tres años para establecer las prioridades del gasto por los tres años siguientes. En Panamá aún no se hace una programación multianual del gasto público, pero el énfasis actual en garantizar, a través del Sistema Nacional de Inversiones Públicas, una correspondencia entre, por un lado, los proyectos que se aprueban y, por el otro, las políticas macroeconómicas y los recientes acuerdos de la Concertación Nacional, establecen ese mismo espacio de posibilidad- si se logra incorporar el enfoque de género- o de obstáculo adicional si no se logra. Debe ser motivo de preocupación la ausencia total del enfoque de género tanto en las políticas macroeconómicas como en los acuerdos de la Concertación que se están ingresando como restricciones en el SIPROY (Banco de Proyectos, antigua aplicación Torre de Control). Como ya indicamos en la Sección II, hay tareas pendientes que desarrollar para evitar que se utilice el SINIP para institucionalizar crecientes inequidades de género. La WBG recomienda al gobierno británico basar su evaluación de políticas públicas en cinco principios que incluyo por su relevancia y aplicabilidad a Panamá: 1. Analizar tanto la unidad familiar como al individuo. 2. Incluir en el análisis los efectos de las políticas a largo plazo. 3. Abordar el impacto del trabajo no remunerado en el empleo remunerado, pobreza, educación y en la participación en todas las esferas del quehacer público de las mujeres. 4. Partir siempre de que las posiciones diferentes y desiguales de mujeres y hombres, dan pie a respuestas de género diferentes a los incentivos económicos. Debido a lo anterior, reemplazar los modelos econométricos simplistas por modelos más sofisticados que tomen en consideración los trade-offs entre trabajo remunerado y no remunerado y los costos de oportunidad vinculados a cada esfera para mujeres y hombres. 5. Analizar la forma en que determinadas políticas reproducen o retan los estereotipos de género. Partir del supuesto de que impulsar la responsabilidad compartida de hombres y mujeres en el mercado laboral remunerado y la economía del cuidado no remunerada es indispensable no sólo para el avance económico de las mujeres sino también para el pleno desarrollo humano de los hombres. A su vez recomiendan utilizar cinco herramientas: 1. Hacer visible a las y los beneficiarios partiendo de data desagregada por sexo. 2. Hacer visible la estructura por sexo de gastos e ingresos, utilizando data desagregada por sexo. 3. Análisis de impacto dirigido a explorar tres preguntas centrales. 3.1. El impacto de las políticas, a corto y largo plazo, sobre la distribución de los recursos (dinero y tiempo) y del trabajo remunerado y no remunerado por sexo, utilizando como una de las fuentes de datos una cuenta satélite que incorpore la data de uso del tiempo. 3.2. Si la provisión de servicios es adecuada para atender las necesidades de mujeres y hombres. 3.3. Si la política tiene el efecto de reproducir o transformar las normas y roles tradicionales de género. 59 4. La transversalización del enfoque de género. 5. Establecimiento de metas específicas para alcanzar la igualdad de género. El énfasis con todas las herramientas es en el análisis crítico y no en la mera descripción como si los datos hablaran por sí solos. Por ejemplo, al examinar la estructura de ingresos y gastos, no se trata de desagregar la data para decir “las mujeres tanto % y los hombres tanto %” del ítem que se trate sino de poder comparar las aportaciones de hombres y mujeres con sus posibilidades así como los servicios que reciben con sus necesidades. El problema con la mera descripción, además de su pobreza porque nada explica, es que con frecuencia no pone al descubierto las inequidades existentes. Un buen ejemplo de desigualdad de género por el lado de los ingresos del Estado sería el de sistemas de impuestos sobre la renta con tasas fijas y, por el lado de los gastos, una casi paridad en gastos de salud a pesar de las mujeres confrontar mayores necesidades de gasto ligados a su rol reproductivo. Filipinas: el impulso desde afuera del país La coincidencia de varios factores justifica una breve mención de esta experiencia. Primero, el impulso no vino de la sociedad civil ni del gobierno sino de un organismo internacional, The Asia Foundation (TAF). Segundo, se presentó en la forma de una investigación de los presupuestos, de los dos años precedentes al estudio, de tres departamentos- Servicios Sociales y Desarrollo, Vivienda y Salud- en tres ciudades. Se trataba de adquirir conocimiento y experiencia en el análisis de presupuesto, no de hacer incidencia. Tercero, la ONG que desarrolló una de las investigaciones59 fue una organización local de mujeres con una trayectoria reconocida en el tema de género y desarrollo (GAD) en su ciudad, sin ninguna formación, experiencia o experticia en elaboración, evaluación, seguimiento, análisis de presupuestos o políticas públicas. Ni siquiera tenían un conocimiento básico de cómo “leer” el documento de presupuesto. Tras la resistencia inicial a abordar la investigación para la cual no se sentían preparadas, aceptaron el reto porque, como activistas, pensaron que la experiencia podía ser una herramienta para su trabajo de abogacía a favor de género y desarrollo. Muy al inicio constataron que el grueso del presupuesto se iba en los gastos de funcionamiento del propio aparato gubernamental60, quedando muy poco para asignar a programas y servicios para la población. Dado su acercamiento al presupuesto como activistas GAD, y no por un interés específico en el asunto de los PSG, decidieron concentrar su búsqueda en cómo se había utilizado durante 1999 y 2000, los dos años objeto del estudio, el 5% de asignación “GAD”. En 1995 la ley de presupuesto estableció que todas las entidades del estado a nivel nacional tenían que asignar el 5% de su presupuesto a género y desarrollo (GAD). En 1998 el mandato se hizo extensivo a los gobiernos locales. La ley establecía de manera explícita que ese 5% debía utilizarse para que la entidad desarrollara las capacidades y las actividades necesarias para transversalizar GAD “en sus procesos de planificación y presupuesto”. Pues bien, fue en el uso de ese 5% que enfocaron su investigación. 59 Ciudad de Bacolod en la Provincia de Negros Occidental. Fue la única investigación de la que pudimos obtener una reflexión de la experiencia por dos de sus participantes, Celia Flor y Andrea Si de la ONG Fundación DAWN (Development through Active Women Networking o Desarrollo a través de mujeres creando redes activamente). 60 Sólo en planilla: 57% en 1999 y 69% en 2000. 60 Sus hallazgos son reveladores. Primero, varios departamentos no habían separado el 5% para GAD y la omisión no produjo ninguna sanción; ni siquiera se dieron por aludidas las autoridades. Segundo, quienes asignaron el 5% lo calcularon en base a la partida de “servicios personales, mantenimiento y gastos operativos” (MOOE) y no en base al presupuesto total del departamento, que era lo que establecía la ley. Comoquiera que la asignación a MOOE representaba apenas 15% del presupuesto total (PT), en realidad se estaba destinando a GAD un mísero 0.75% del PT, o sea, tres cuartos del 1 por ciento en lugar del 5%. Lo tercero que encontraron fue que sólo de manera excepcional se utilizó dinero del 5 % para la transversalización de GAD, que era, de acuerdo con la ley, su razón de ser. Algunas prácticas comunes que descubrieron fueron cargar los salarios de las trabajadoras al 5%, desagregar por sexo los gastos en capacitaciones y cargar los costos de las mujeres capacitadas al GAD y atribuir un porcentaje de los gastos en papelería y materiales de oficina al GAD bajo el justificativo que serían utilizados por mujeres. En otras palabras, se utilizó el GAD para los gastos ordinarios del Municipio.61 Como balance de la experiencia, DAWN señala los siguientes beneficios: a) una comprensión que no tenían, antes de emprender el estudio, de la importancia estratégica del proceso presupuestario para la transversalización de GAD, b) contar con una herramienta efectiva para que la comunidad exigiera rendición de cuentas, c) la ONG fortaleció sus capacidades de análisis de presupuestos y políticas públicas y d) se elevó su confianza en el trabajo que hacían como activistas. Con el apoyo de la Asia Foundation procedieron a replicar el ejercicio en otras once (11) ciudades de la Provincia de Lagos Occidental. A UNIFEM le preocupaba el hecho de que DAWN y las otras ONG seguían enfocando el PSG como un ejercicio desligado del proceso central de presupuesto pues el principal interés entre las activistas seguía siendo implementar el Plan de Acción Género y Desarrollo, no el presupuesto en sí mismo. Peor aún, el rol de las organizaciones de mujeres se fue reduciendo a defender la apropiación del 5% y a dar seguimiento para asegurar que las agencias gastaran los fondos en “programas y actividades GAD” más no en monitorear los resultados del gasto. La paradoja del asunto, señalaba UNIFEM en un informe de marzo 2005, era que la existencia de un mecanismo fuerte de presupuesto de género (el 5% de GAD garantizado por ley) tuvo como consecuencia inesperada reducir los esfuerzos a la preservación del mecanismo per se más que en el cumplimiento de sus objetivos. La evaluación crítica de UNIFEM dio origen a una asistencia técnica que culminó en el lanzamiento de un proyecto conformado por tres componentes: investigación de políticas macro, análisis de presupuestos con enfoque de género y un piloto de Iniciativa de PSG. A juicio de UNIFEM en el 2005, el proyecto marchaba bien. Un logro importante, siempre de acuerdo a UNIFEM, que no puede adjudicarse exclusivamente al Proyecto, pero al cual el Proyecto contribuyó fue al cambio de un presupuesto por objeto de gasto al presupuesto por resultados. Recapitulo y recalco: mujeres sin ningún conocimiento ni experiencia previa en economía ni en presupuestos, acometen una investigación solicitada y alentada por un organismo internacional y en unos años logran una efectividad en la incidencia en materia presupuestaria que contribuye a la adopción del presupuesto por resultados. Por otro lado, con una dosis de cautela, anoto que, de acuerdo a la información más reciente que 61 En no pocos casos se llegó al absurdo de cargarle al GAD donaciones a los niños exploradores, clases de baile de salón para mujeres policías y ayudas a veteranos de guerra. 61 pude obtener (2005) el Proyecto permanecía con una importante inyección de recursos financieros y técnicos extranjeros. Falta ver la sostenibilidad de la experiencia cuando termine la asistencia externa que se inició en el 2001 con TAF y a la cual se sumó UNIFEM a partir del 2002. Menciono la experiencia filipina para rescatar varios puntos, a favor y en contra, de emprender estas iniciativas o de cómo emprenderlas. Por el lado de beneficios, está el familiarizarse con un tema tan importante e históricamente vedado a las mujeres, sobretodo a mujeres que no son profesionales y a mujeres pobres. Perderle el miedo al presupuesto, a las finanzas, a las filas interminables de números, a toda la terminología económica y financiera. Ese paso me parece un importante avance que no debe menospreciarse. Un beneficio asociado es que el conocimiento que se adquiere permite un seguimiento, cabildeo, cuestionamiento, presión, demanda de respuestas mucho mejor fundamentado y más efectivo. Sabemos, de la investigación sociológica, que una estrategia común de todas las profesiones es recurrir a la jerga de la profesión, y a tecnicismos innecesarios, como mecanismos intimidatorios, de invalidación, muro de contención de críticas y exclusión de amplios sectores del debate. Por eso, en la medida que quienes interpelan a los técnicos y burócratas dominan su jerga, están mejor posicionadas para obligarlos a encarar los temas de fondo. Estos factores, por sí solos, bien pueden justificar el esfuerzo que suponen los PSG. Sin embargo, si eso es todo lo que se espera obtener de la experiencia, es necesario definir los parámetros de la experiencia- ámbito, alcance, duración, costos- con esos objetivos claros en mente. Por el lado potencialmente negativo hay que destacar la trampa de las cuotas, de cómo éstas pueden convertirse en justificación para no avanzar en los cambios de fondo necesarios porque ya “se resolvió” el tema de inequidad de género con la cuota. Es fácil imaginar en Panamá el siguiente escenario: 5% o 10% de los beneficios del Canal se destinan a “la igualdad de oportunidades” y grupos de mujeres celebran el triunfo porque se trata de “algo seguro”, “un comienzo”. Fuera del tema de si habrá, pos ampliación, beneficios para repartir, los peligros de las cuotas, aprendamos de Filipinas, son dos: 1) que la cuota puede fácilmente convertirse en el techo y 2) que las energías del movimiento de mujeres se pueden consumir en defender la cuota, en que no la eliminen de la ley, en que se haga la asignación en cada entidad, en que se use para programas con beneficios para las mujeres y, en ese proceso, se pierda de vista el cómo se usa el otro 90 a 95% (siguiendo este ejemplo) de los beneficios del Canal. Otro tema que merece reflexión es el de la ayuda externa. Considerar si vale la pena iniciar estas experiencias cuando la necesidad, la inquietud, el interés, la importancia en llevarlas a cabo no ha sido identificada por el movimiento de mujeres ni por las ONG de mujeres ni por las ONG que trabajan con otros ejes de desigualdad o con políticas públicas o presupuestos ni por académicas feministas ni feministas independientes, en fin, cuando es exclusivamente un interés traído por la Cooperación Internacional. En las circunstancias en que describimos, ¿cuántos años harían falta y qué acciones tendrían que tomarse durante esos años para garantizar la continuidad de la experiencia una vez desaparezcan los dineros de la Cooperación? Es prudente recordar que Panamá, así como Costa Rica, no cuenta con fondos de cooperación en la magnitud y por las extensiones de tiempo que el resto de Centroamérica. Crear capacidades internas se presenta siempre como un tema crítico para la sostenibilidad y crear capacidades toma tiempo y requiere recursos presupuestarios. Pero además, ojo, contar con “el capital humano” es una condición necesaria, más no suficiente. A falta de darse las demás 62 condiciones, las capacidades técnicas desarrolladas serán, quizás, de gran ayuda a otros países, como consultoras, pero no para el país de origen aunque, es justo reconocer que con las mujeres nunca se sabe, con tantas experiencias de trabajar con las uñas.62 Región Andina: el impulso desde afuera en América Latina Con el impulso de UNIFEM, en el año 2001, se lanzaron seis iniciativas de análisis de presupuestos desde una perspectiva de género en tres países: Ecuador, Bolivia y Perú. En Ecuador cuatro equipos desarrollaron una iniciativa cada uno, todas a nivel municipal: una en Quito, otra en Cuenca, una en la Zona Central de Quito y el poblado rural de Salitre y la cuarta en Esmeraldas, Colta y Chambo. En Perú un equipo desarrolló la iniciativa en Villa Salvador, un distrito de Lima. En Bolivia un equipo examinó el presupuesto nacional63 y el del municipio capitalino de La Paz. Conviene destacar varios puntos de esta experiencia regional. El primer aspecto a resaltar es que UNIFEM programó un año completo de talleres y foros públicos para desarrollar capacidades, e interés, en PSG antes de lanzar las iniciativas de análisis. Otro aspecto previo importante fue desarrollar criterios para la selección de los municipios participantes buscando maximizar la probabilidad de éxito. Se establecieron cuatro criterios: 1. el municipio tenía que demostrar voluntad política para la participación ciudadana y la transversalización de género. 2. el municipio tenía que proveer acceso a la información 3. tenía que existir una relación con mujeres en la localidad 4. las organizaciones de mujeres tenían que ser parte del proceso El contexto general era favorable por cuanto se venían implementando en la región mecanismos de participación popular, transparencia y rendición de cuentas. A diferencia de Filipinas, la mayoría de las participantes directas en las iniciativas de PSG tenían experiencia previa en análisis de presupuesto y en la promoción de la participación ciudadana en la toma de decisiones a nivel municipal. Aunque un programa regional, no hubo una metodología única. Cada equipo determinó en qué medida ceñirse a la metodología que se les había presentado en un Taller inicial auspiciado por UNIFEM en 2001: la metodología de Sharp y Budlender con acotaciones de las adaptaciones hechas en otros países. En base al conocimiento de la Región Andina y a las experiencias previas en PSG en otras partes de América Latina (Brasil, Ecuador, Chile y México) y del mundo, UNIFEM identificó inicialmente que para el éxito de las iniciativas andinas era 62 Aplicando la mirada de género a lo interno, las mujeres tenemos que hacer reflexión crítica respecto al “sí podemos” a punta de mucha voluntad, mayor demanda de nuestro tiempo, voluntariado y/o remuneraciones exiguas para compensar por la falta de recursos para nuestras iniciativas. Es al goce de nuestra vida y salud, además de la justa remuneración a las capacidades que nos ha costado adquirir, a lo que estamos renunciando. 63 Aunque así se indica en varios documentos, no he encontrado información sobre esta experiencia. 63 indispensable que existiera un clima político abierto a la participación pública y a los cambios. Además estipuló cuatro tareas que debían cumplirse para garantizar el éxito: 1. análisis inicial de la situación de las mujeres y de las inequidades de género 2. capacitación de las y los empleados públicos 3. diseminación de los resultados del análisis entre el gobierno y la sociedad civil 4. establecer un mecanismo para el seguimiento por parte de la sociedad civil Cualquier evaluación de la experiencia andina tiene que tomar en consideración que no hubo un cumplimiento riguroso de estas tareas a pesar de identificarse desde el inicio su importancia. Ninguna de las seis iniciativas desarrolló a fondo la capacitación de las y los empleados públicos, sólo dos de las seis cumplieron con la tarea del análisis inicial y dos de las seis no se desarrollaron dentro de un clima político de abertura al cambio y a la participación popular. Bolivia- Municipio capitalino de La Paz Primero se analizó el presupuesto del municipio capitalino de 1999 en términos de los compromisos financieros del Municipio con el propósito de determinar qué porcentaje del presupuesto había la posibilidad de reasignar. Se concluyó que era sólo un 29% del total. Se optó entonces por someter al análisis de género sólo ese 29% del presupuesto. Decisión sustentable si el objetivo del análisis es desarrollar capacidades para experiencias posteriores y/o para empoderar a los grupos de mujeres, haciendo más efectiva su incidencia política en el tema presupuestario. Sin embargo, si se quiere conocer a fondo el impacto diferencial de género del presupuesto e, incluso, el sesgue de género de lo aparentemente “inamovible” hay que analizar el 100% del presupuesto. En ausencia de consultoras que tuvieran la experticia en género y presupuestos, se contrató a una experta en finanzas públicas y a una investigadora con experiencia en análisis de género. Se cometió el error, que no debería repetirse en ningún país, de considerar el análisis de presupuesto y el análisis de género como dos componentes del estudio que podían (y fueron) abordados por separado por cada especialista. Se trata, y parece necesario recalcarlo muchas veces y capacitar en esa dirección, de un solo estudio: es un análisis del presupuesto desde una perspectiva de género que de desarrollarse por un equipo tiene que trabajar de manera integrada desde el inicio. Finalmente vale señalar que la participación de las organizaciones de mujeres y, en general de la sociedad civil, fue tardía y muy limitada. Ecuador- Municipio Capitalino de Quito En el municipio capitalino de Quito se comenzó por analizar la correspondencia entre el Plan de desarrollo municipal y el presupuesto de 2002, enfocando en los contenidos de género del Plan. Su hallazgo principal se resume en que, mientras el Plan contenía, a nivel discursivo, el compromiso de equidad de género en los proyectos de desarrollo, no se transversalizó la perspectiva de género en el mismo ni se consideró dicha perspectiva relevante a los proyectos de obras públicas y a las políticas internacionales. Se puede decir que el presupuesto municipal era muy consistente con esta falta de compromiso 64 real con la equidad de género que evidenciaba el Plan. Otro hallazgo importante fue que el presupuesto estaba definido en términos de departamentos y no de una visión o Plan. Como resultado, las políticas y las asignaciones presupuestarias para “la equidad” se limitaban al departamento social por ser el que desarrollaba programas para mujeres. Las mujeres, como beneficiarias, no entraban en el análisis u objetivos de los otros departamentos. El enfoque de género en ninguno, ni siquiera el departamento social. Ecuador- Municipio rural de Salitre Un mismo equipo coordinó la iniciativa de la Zona Central de Quito (no confundir con el municipio capitalino) y del municipio rural de Salitre. La descripción y análisis que he encontrado de la experiencia se refiere sólo a Salitre. Comenzaron con un taller con mujeres de la comunidad con dos objetivos: introducirlas al tema de presupuesto y comenzar a identificar sus necesidades. Encontraron en Salitre lo mismo que, mediante procesos similares o distintos, han descubierto otras mujeres que han trabajado con mujeres alrededor del mundo: que las mujeres tienden a identificar sus necesidades prácticas, es decir, aquellas relacionadas a sus roles tradicionales como madre, esposa y ama de casa, pero no sus necesidades estratégicasaquellas relacionadas con su posición social subordinada. Dicho de otro modo, plantean como sus necesidades las de sus familias y comunidades, no las suyas propias. En parte porque ser socializada fémina es introducir en el cerebro y la conciencia el chip de la existencia en función del otro, en parte por las pocas o ninguna oportunidad que han tenido muchas mujeres de explorarse en primera persona- qué pienso yo, qué cosas valoro, qué quiero, qué necesito, qué me molesta, qué no soporto- en parte porque el aislamiento en que viven muchas mujeres, junto con el silencio y/o trivialización de los medios de los problemas graves que afectan a las mujeres y a su falta de exposición a un discurso feminista, las lleva a pensar que los problemas que confrontan son personales, no sociales, y por eso los ubican en la esfera de lo que ellas, personalmente, tienen que resolver o sobrellevar, no en el terreno de lo público que es deber del gobierno asumir, muchas veces, incluso, con carácter prioritario y urgente. Tomo esta experiencia para un llamado de atención de que, para lograr la participación efectiva de las mujeres es necesario- además de establecer días y horarios de reuniones sensibles a sus posibilidades, proveer cuidado de niños y niñas, dirigirse a las mujeres en toda convocatoria, invitación, comunicación, divulgación- que se creen espacios para trabajar en el empoderamiento de las mujeres: lograr cambios en su auto percepción, seguridad en sí mismas, desarrollo de capacidades, auto conocimiento, destreza para reconocer sus necesidades, validación de estas, etc. de manera que puedan articular, promover y exigir respuestas a sus demandas. Respecto al requisito de que “el municipio tenía que demostrar voluntad política para la participación ciudadana y la transversalización de género”, se operacionalizó como la disposición del Concejo Municipal de firmar un Convenio con la organización de mujeres para trabajar en pro de la equidad de género. Aparentemente el que todos los concejales fueran hombres no les hizo considerar la necesidad de explorar si había realmente la voluntad política. Tampoco encendió luces rojas el hecho de que el Municipio no estableció un canal formal de comunicación y trabajo con la iniciativa de 65 PSG sino que el acceso a los Concejales se daba a través de la esposa del alcalde. No resulta sorpresivo, dada esta realidad, que el balance hecho de la experiencia de Salitre concluye que hubo dos logros: que el Municipio les proveyó a los grupos de mujeres un espacio para reuniones en el edificio municipal y que el análisis se hizo aunque, agregan, es dudoso que el Concejo Municipal lo tome en cuenta. A riesgo de ser repetitiva, reitero que es cuestión de tener mucha claridad en los objetivos que persigue la iniciativa PSG. Si todo lo que se pretende es educar y empoderar a los grupos de mujeres en los procesos presupuestarios para desarrollar su capacidad de incidencia política, en Salitre se consiguió el objetivo aunque de forma limitada (no hubo acceso a mucha información) y con esfuerzos mucho más allá de los necesarios de haber existido una voluntad política real. Si lo que se quiere es ir legitimando, y creando las capacidades para, la institucionalización de los PSG a la vez que incidir en re-asignaciones presupuestarias, el tema de la voluntad política (de un municipio, región o nación) tiene que abordarse desde el análisis científico social y no desde el discursivo y mecánico. Por ejemplo, examinar la trayectoria de la entidad y/o de personas involucradas en esta para determinar si sus acciones reflejan un compromiso con la equidad de género, ver su disposición a adoptar compromisos con medidas puntuales en pro de la equidad, y aplicar una escala validada de sexismo a funcionarios(as) claves para el éxito de la iniciativa. Perú- Villa El Salvador A su favor Villa El Salvador contaba con una larga trayectoria de planificación participativa del desarrollo y Perú con un movimiento de mujeres robusto. La iniciativa dio los pasos para incorporar a los grupos de mujeres desde el inicio. El Municipio también se incorporó desde el inicio y firmó un acuerdo con UNIFEM, no por “la equidad de género” sino, para implementar un análisis del presupuesto municipal desde la perspectiva de género, algo mucho más puntual. Sin embargo, a pesar del acuerdo firmado ni un solo funcionario municipal asistió a la presentación de los hallazgos del equipo que desarrolló el (análisis) PSG ni hubo alguna señal alternativa de interés o sensibilidad al tema por parte del Municipio. Resalto esta realidad porque aprender de las experiencias previas es, en buena medida, evaluar la posibilidad de acometer estas iniciativas con expectativas realistas en mente. Que la decisión de invertir el tiempo, dinero y energías que estas iniciativas requieren se tome porque se considera que valen la pena los objetivos que, de manera realista, pueden lograrse, no en base a expectativas que experiencias previas no sustentan. El equipo de Villa El Salvador- una especialista en análisis de presupuesto y una especialista en género que desarrollaron desde el principio un análisis conjunto- decidió enfocar su análisis de género en el “Plan Integral de Desarrollo de VES al 2010”, plan municipal a 10 años. Inicialmente las investigadoras emplearon la metodología utilizada en Sudáfrica, pero se dieron cuenta que necesitaban desarrollar otras herramientas más adecuadas al contexto peruano. La primera tarea que acometieron fue evaluar los contenidos de género en las políticas municipales; la segunda los contenidos de género en todos los programas y proyectos. Una contribución importantísima que se le reconoce al equipo fue el examen de la proporción de los servicios municipales que se desarrollaban mediante el trabajo voluntario de las mujeres y la medición del tiempo de 66 las mujeres invertido en estos servicios. A manera de ejemplo: en el Programa “Un vaso de leche” encontraron que el aporte de trabajo no remunerado de las mujeres equivalía al 20% del presupuesto del programa. Esta área de análisis ilustra el enunciado básico que hacemos las feministas especialistas en género de que no se trata solamente de análisis desagregados por sexo sino de repensar las teorías y categorías analíticas de “nuestras” disciplinas androcéntricas para desarrollar nuevas teorías y conceptos que permitan visibizar, analizar y desarrollar conocimientos sobre la mujer como agente económico, proceso necesario para promover las transformaciones profundas requeridas para lograr la equidad de género. Sin duda, la contribución del equipo de Villa El Salvador más valiosa a experiencias futuras está en el área metodológica, al ensayar soluciones a los problemas que enfrentaron para el análisis y que son, en gran medida, problemas comunes a todos nuestros países. Por ejemplo, ante la falta de registros en el Municipio sobre beneficiarios (as) de sus servicios, el equipo optó por el análisis cualitativo basado en entrevistas de beneficiarios (as). El asunto a resaltar (e imitar) es la actitud pro activa en la investigación: dada la realidad que se enfrenta de datos inexistentes o no accesibles, ¿cómo poder avanzar en el análisis? ¿Cómo fortalecer las metodologías cualitativas para llenar los vacíos de información cuantitativa? ¿Cómo convertir la escasa data “dura” en indicadores de género? Incluso, se cuestionan la utilidad de centrarse en la información cuantitativa, si esta existiera, a expensas de descuidar “el análisis de información cualitativa que dé pistas más claras sobre dónde se encuentran los principales problemas de equidad del presupuesto público” (Andía, Beltrán, 2003). Me parece una reflexión valiosísima. Finalmente, una reflexión de este equipo que debe tomarse en cuenta en cualquier experiencia en nuestro país es analizar, no sólo el presupuesto aprobado sino el gasto ejecutado, y evaluar el impacto de género del presupuesto en función de lo ejecutado. México- De (los programas contra) la pobreza a la riqueza (de programas y temáticas a abordar) En el año 2000 la organización Equidad64 inició junto a FUNDAR65 el proyecto de PSG a nivel nacional y en cuatro estados. Comenzaron por crear vínculos con las organizaciones de mujeres66 y darles capacitaciones en materia de presupuesto. Durante el primer año analizaron veintiún programas contra la pobreza a nivel nacional enfocando su investigación en dos grandes temas: 1) si los programas tomaban en cuenta en sus diseños “las limitaciones y dificultades estructurales enfrentadas por las mujeres” y 2) si estaban atendiendo las necesidades inmediatas de las mujeres y desarrollando sus capacidades (Hofbauer, 2002). A la par de esta iniciativa, en los cuatro estados emprendieron el análisis de género de dos programas contra la pobreza: el Programa de Ampliación de Cobertura (PAC) y el Programa de Educación, Salud y Alimentación (PROGRESA). 64 Equidad de Género, Ciudadanía, Trabajo y Familia Centro de Análisis e Investigación dedicado fundamentalmente al análisis de los presupuestos públicos con fines de impulsar la democratización. 66 El Foro Nacional de Mujeres y Políticas de Población (Foro), Diversa y la Red Milenio Feminista. 65 67 A grandes rasgos, encontraron que sólo 6 de los 21 programas hacían referencia a una perspectiva de género- y los presupuestos de 3 de estos fueron significativamente recortados- sólo 4 se referían a las mujeres como un grupo meta, ningún programa tenía información desagregada por sexo por lo cual no pudieron establecer de manera satisfactoria los montos reales dedicados a las mujeres, tanto el PAC como el PROGRESA se apoyaban en el trabajo no remunerado de las mujeres, aumentando su carga de trabajo. Otro hallazgo digno de resaltar es que tres de las trece acciones del PAC estaban orientadas a las mujeres, pero ninguna se diseñó ni implementó con una perspectiva de género. Ocurrencia que podemos asumir será la norma en la medida en que se exija incorporar la perspectiva de género sin desarrollar las capacidades en el contenido y aplicación de esta perspectiva a nivel del personal técnico de las instituciones que diseñan los programas y formulan los proyectos. Las elecciones del 2000 marcaron el fin a más de 70 años de poder ininterrumpido del Partido de la Revolución Institucional, con el triunfo del Partido de Acción Nacional. Se trataba de un partido de centro-derecha y, por ende, un giro conservador, al menos formal, en relación a la base programática de centro izquierda del PRI. Una circunstancia no propicia para el desarrollo ulterior de la iniciativa de acuerdo a las conclusiones extraídas de la experiencia australiana, entre otras. Sin embargo, las organizaciones ligadas a la iniciativa de PSG (Equidad, FUNDAR, Foro) lograron, con el apoyo de UNIFEM y el respaldo de una coalición amplia de organizaciones de mujeres, aprovechar el momento de transición para establecer una relación de trabajo con la Secretaría de Salud en el cual participaban además UNFPA, la Organización Mundial de la Salud y la Organización Panamericana de la Salud. Un factor crucial en este caso bien pudo ser el hecho de que la iniciativa planteaba una forma radicalmente distinta de trabajar presupuestos, lo cual coincidía con el interés del PAN de romper, en la medida de lo posible, con todas las formas de ver y hacer de 70 años de administraciones del PRI, con el objetivo de demarcarse claramente del PRI ante los electores. Es un punto a resaltar porque sugiere la atención que debe darse a cualquier transición política- y no sólo a las que van en dirección más liberal o progresista- como un espacio de posibilidades para promover los PSG. Algo que considero debe analizarse desde ya por la AGEM con vistas a estar en capacidad de aprovechar al máximo el período post electoral y el comienzo de la nueva administración de gobierno. En el marco de este espacio de análisis y discusión de las políticas de salud y, en parte debido a él, el gobierno lanzó el programa Mujer y Salud, dirigido a transversalizar el enfoque de género en el sector salud. En este espacio se introduce también el tema de presupuesto sensible a género en el sector, pero no es hasta finales de 2001 que se lleva a cabo la primera actividad formal, un Taller, para capacitar en el tema de PSG a las y los funcionarios a cargo de planificación, presupuesto y diseño de programas en la Secretaría de Salud. El Taller constituyó lo que debe ser, en mi opinión, un taller de capacitación en PSG para profesionales involucrados en materia presupuestaria: ejercicios con dos componentes de un programa en ejecución de su sector, trabajando con los documentos y data oficial, para demostrar las diferencias en diseño, prioridades y asignación de recursos en cada componente que resultaban de aplicar un análisis de género. De modo que, además de proveerles una panorámica teórica y política de los PSG, les permitieron ver la relevancia para su trabajo y proveyeron una guía sobre cómo aplicar el enfoque de género a otros componentes y a otros proyectos. 68 Un acierto de quienes impulsaban la iniciativa fue entender que no bastaba con un Taller, por exitoso que este fuera. Que traducir el interés y compromiso manifestado por la Secretaría de Salud en acciones sostenidas hacia la transversalización del enfoque de género en el presupuesto requería una sensibilización y capacitación también sostenida sobre su importancia. No sólo debido a funcionarios que no participaron del Taller y/o por los frecuentes relevos de personal sino porque el PSG constituye un enfoque contracorriente de la forma tradicional de trabajar el presupuesto y de la mirada legitimada por las disciplinas en las cuales se forman las y los profesionales que trabajan presupuesto. Requería, además, que la iniciativa pudiese pasar del análisis a la formulación de presupuesto con enfoque de género que, insistimos, a pesar de ser la finalidad lógica de toda iniciativa de PSG, es la experiencia menos transitada a nivel mundial.67 Como resultado de estas reflexiones decidieron desarrollar una Guía de PSG en el Sector Salud. Gracias al apoyo financiero de la Secretaría de Salud lograron publicar y distribuir la Guía a mediados del 2002 a todo el personal de mando de la Secretaría a nivel federal, estatal, municipal y local. Además de explicar en qué consiste el PSG y por qué es importante, la Guía resume las preguntas, hallazgos y conclusiones de los ejercicios del Taller de 2001 en dos componentes del Programa de Ampliación de Cobertura: diabetes mellitus y planificación familiar. Esta sería la primera de una serie de publicaciones dirigidas a sensibilizar y capacitar a todo el personal de la Secretaría relacionado con la elaboración del presupuesto en su sentido amplio. Era un momento de mucho optimismo, alimentado por declaraciones como las que hiciera el entonces Secretario de Salud, Dr. Julio Frenck Mora, de que el compromiso de la Secretaría era lograr la institucionalización progresiva de la incorporación de género al presupuesto del sector salud para finales de esa administración (2006). Lamentablemente, todos los documentos consultados fueron escritos en o antes del 2003. No hemos logrado ubicar información más reciente que nos permita determinar si la realidad avaló el optimismo del momento como tampoco la suerte de las iniciativas PSG con la administración de Felipe Calderón que, aunque también del PAN, ha representado un rotundo retroceso en materia de políticas de salud sexual y reproductiva y un discurso oficial con fuertes ribetes fundamentalistas. El Salvador: Desde el Poder Legislativo El proyecto de PSG salvadoreño se inicia en 2005 como un proyecto de la Asamblea Legislativa con el apoyo del PNUD. Hace partícipe desde el inicio al movimiento de mujeres y a los medios de comunicación. Se determinó trabajar a nivel nacional con los Ministerios de Educación, Salud, Agricultura y Ganadería, Ambiente y Recursos Naturales, Hacienda y el Instituto Salvadoreño para el Desarrollo de la Mujer. La Fase I 67 Obviamente la formulación del presupuesto la hace el gobierno y, en ese sentido, sólo será abordado por una iniciativa PSG en la medida en que ésta se institucionaliza como la forma de hacer presupuesto. No es el caso de la iniciativa mexicana que es una experiencia desde fuera del gobierno. El señalamiento que hace Hofbauer, y otras comentaristas de la iniciativa mexicana, es que estas iniciativas desde afuera tienen que estar en capacidad de hacer propuestas concretas al gobierno sobre cómo incorporar género a la formulación del presupuesto y no sólo al análisis. 69 del Proyecto consistió en actividades intensivas de sensibilización y capacitación de personal técnico y con poder de decisión de las entidades seleccionadas, de la Asamblea Legislativa, los partidos políticos, sociedad civil y los medios. Como resultado de la retroalimentación recibida en estas actividades se determinó incorporar otras entidades al Proyecto (Alcaldía de San Salvador, Dirección Nacional de Juventud, Compañía Hidroeléctrica del Río Lempa y la Dirección General de Presupuesto) así como al personal técnico de otros departamentos de entidades ya incorporadas. También se acogieron las recomendaciones de incorporar otras actividades a la Fase I (en adición a la sensibilización y capacitación), a saber: 1) ejercicio de análisis y elaboración con enfoque de género del presupuesto 2007 y 2) desarrollo del marco institucional y legal para la elaborar presupuestos con enfoque de género. Una de las conclusiones de la Fase I fue que lo primordial era “llevar a cabo estrategias propias y construir una experiencia de país” (Martínez Medina). Se determinó que la forma de lograr dicho objetivo era la construcción de una metodología propia en cada entidad participante, que fuese el resultado de una experiencia práctica en la aplicación, dentro de su entidad, de la teoría y los conceptos aprendidos en la Fase I. Se elaboró una Guía con los 10 pasos que todas las entidades debían seguir en el ejercicio, con la instrucción de comentar en detalle su experiencia con cada paso del proceso de manera que el producto principal del ejercicio sería obtener las claves para perfeccionar la guía o guías metodológicas. El ejercicio en las entidades, la sistematización de las experiencias y la evaluación constituyó la Fase II del Proyecto junto con la elaboración del Informe de Gasto Etiquetado para Mujeres en la Propuesta de Presupuesto 2007. En síntesis, en base a la última información que pudimos obtener de El Salvador (2006), la experiencia salvadoreña consistió principalmente en el desarrollo de las condiciones previas necesarias a una iniciativa de análisis del presupuesto desde una perspectiva de género. Se ha hecho un gran esfuerzo en sensibilizar, capacitar a fondo un número importante de funcionarios, identificar los cambios legislativos necesarios (no se han logrado aún cambios en la legislación), desarrollar guías metodológicas y colocar el tema a diferentes niveles. Habría que ver si se ha podido avanzar a la fase de análisis de presupuesto. Lo más interesante, desde mi óptica, de la experiencia salvadoreña es que, siendo la iniciativa más comentada de Centroamérica, no había llegado, por lo menos, al 2006 a la fase de análisis de presupuesto, que es en mucha de la literatura el criterio mínimo para llamar a una experiencia PSG. No es una crítica al trabajo valioso de las compañeras salvadoreñas sino una oportunidad para enviar el mensaje de que el trabajo que estamos considerando acometer en Panamá requiere de muchas acciones en muchas direcciones por mucho tiempo. Es precisamente El Salvador una de las experiencias que me lleva a formular una propuesta enfocada fuertemente en la creación de condiciones previas en lugar de apresurarnos a un análisis de presupuesto de dudoso valor. La meta no debe ser entrar al club de los países que han desarrollado iniciativas PSG sino avanzar de forma tal que cada paso nos enriquezca como mujeres, organizaciones, movimiento y cree bases firmes para transitar el camino hacia la institucionalización de los presupuestos con enfoque de género. 70 BIBLIOGRAFÍA AGEM. Género, Corresponsabilidad entre trabajo productivo y reproductivo y presupuesto público: El caso de Panamá, México, junio 2007. Andía Pérez, Bethsabé y Beltrán Barco, Arlette. Documento metodológico sobre el análisis del presupuesto público con enfoque de género: Sistematización de las experiencias en la Región Andina, UNIFEM, 2003. Andía Pérez, Bethsabé y Beltrán Barco, Arlette. Análisis del presupuesto público con enfoque de género: Estudio de caso para Villa El Salvador (Perú), UNIFEM, 2002. Bhat, Ahalya S.; Kolhar, Suman; Chellappa, Aarathi & Anand, H. Building Budgets from Below, Economic and Political Weekly October 30, 2004, páginas 4803-4810. Budlender, Debbie. Circulares presupuestarias y estados presupuestarios con enfoque de género, UNIFEM, 2007. Budlender, Debbie. Budgeting to Fulfill International Gender and Human Rights Commitments, Booklet, 2004 Budlender, Debbie. Budgeting to Fulfill International Gender Commitments, Community Agency for Social Enquiry (CASE) Budlender, Debbie. The South African Women’s Budget Initiative, Background Paper No. 2, CASE, Cape Town, South Africa, November 1998 Budlender, Debbie. 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Presupuestos públicos con enfoque de género: Una aproximación al Presupuesto Nacional de Bolivia y al del Municipio de La Paz. Hofbauer, Helena y Vinay, Claudia. Presupuestos sensibles al género: herramientas metodológicas, experiencias internacionales y de México, Fundar, 2002. Hofbauer Balmori, Helena; Sánchez-Hidalgo, Dora; Zebadúay Yáñez, Verónica; Fragoso, Lucía Pérez y Rangel Cranado, Rosalío L. Presupuestos sensibles al género, Conceptos y elementos básicos: Guía para la elaboración de Presupuestos públicos con enfoque de género en el sector salud. Primera Edición, 2006.UNIFEM Hofbauer Balmori, Helena. Género y Presupuestos: Informe General, BRIDGE (desarrollo-género), Instituto de Estudios de Desarrollo, Universidad de Sussex, Reino Unido. Instituto del Banco Mundial. El Parlamento, el Presupuesto y el Género, 2005. Martínez Medina, María Concepción. Construyendo Presupuestos Nacionales con Equidad de Género en El Salvador: El camino recorrido, PNUD, 2006. Martínez Medina, María Concepción. Presupuestos nacionales con enfoque de género: Cuaderno de Capacitación, El Salvador, UNIFEM, 2005. Monge Guevara, Guillermo. Incorporación de enfoque de género en los presupuestos estatales de Panamá: Elementos para una estrategia, 2005. Monge Guevara, Guillermo. Guía para evaluar el impacto de programas presupuestarios estatales sobre la igualdad de género, Costa Rica, 2005. Palán Tamayo, Zonia. Análisis con enfoque de género de los presupuestos, planes y programas del Municipio Distrito Metropolitano de Quito, Ecuador, 2002. Sharp, Rhonda & Broomhill, Ray. Budgeting for Equality: The Australian Experience, Feminist Economics 8(1), 2002, 25-47 Sharp, Rhonda & Vas Dev, Sanjugta, Bridging the Gap Between Gender Analysis and Gender-Responsive Budgets: Key Lessons from a Pilot Project in the Republic of the Marshall Islands, Hawke Research Institute, University of South Australia, 2004. Sharp, Rhonda. Budgeting for equity: Gender budget initiatives within a framework of performance oriented budgeting, 2003. UNFPA-UNIFEM. Los presupuestos sensibles al género en la práctica: Manual de Capacitación. 72 UNFPA-UNIFEM. Los presupuestos sensibles al género y los derechos reproductivos de la mujer: Un paquete de recursos, 2006. UNIFEM. Presupuestos sensibles al género, conceptos y elementos básicos: Guía para la formulación de presupuestos públicos con enfoque de género en el sector salud, México, 2006. Vinay Rojas, Claudia; Hofbauer Balmori, Helena y Martínez Medina, María Concepción Mujeres y pobreza: El presupuesto del gasto social focalizado visto desde la perspectiva de género, México, 2001. Wehner, Joachim y Byanyima, MP. El Parlamento, el Presupuesto y el Género, Manual para parlamentarios No.6. Zebadúa, Verónica y Pérez, Mariana. Género, pobreza y presupuestos: Conceptos iniciales y experiencias internacionales, 2002. Documentos del SINIP Banco de Proyectos, Manual de Usuario, Versión 2.0, Marzo 2008 Normas y Procedimientos del Banco de proyectos del SINIP, Versión 1.0, Marzo 2007. De los Compromisos del Estado Panameño con la Equidad de Género Ley No. 4 de 29 de enero de 1999 por la cual se instituye la Igualdad de Oportunidades para las Mujeres. Decreto Ejecutivo No. 53 de 25 de junio de 2002, por el cual se reglamenta la Ley No. 4. Conferencias internacionales: Una puesta al día, UNIFEM. Plan de Igualdad de Oportunidades para las mujeres, PIOM II, 2002-2006. Segundo Informe Objetivos del Milenio, Gabinete Social de la República de Panamá y Sistema de Naciones Unidas en Panamá. Otros Documentos de interés López M., Cecilia; Espino, Alma; Todazo, Rosalía y Sanchos, Norma. América Latina, un debate pendiente: Aportes a la economía y a la política con una visión de género Todaro, Rosalba. ¿Flexibilidad Laboral o Precarización? El Debate sobre la Reproducción Social. Rodríguez Enríquez, Corina; Giraldo Giraldo, César Augusto. Políticas Fiscales y Género, Estudios de Caso: Argentina y Colombia. 73 ANEXO 1: TÉRMINOS DE REFERENCIA 74 Agencia Sueca de Desarrollo Internacional República de Panamá Ministerio de Desarrollo Social DIRECCIÓN NACIONAL DE LA MUJER “Agenda Económica de las Mujeres“ Telefax: 500-6061/62 PROGRAMA REGIONAL “LA AGENDA ECONÓMICA DE LAS MUJERES” SEGUNDA FASE 2006-2010 TERMINOS DE REFERENCIA Consultoría para Elaborar una propuesta que incorpore el enfoque de género en el Sistema Nacional de Inversión Pública (SINIP). ANTECEDENTES: La Agenda Económica de las Mujeres es un programa regional del Fondo de Desarrollo de las Naciones Unidas para la Mujer (UNIFEM) y el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) Su primera fase se ejecuta desde el año 2003, con el auspicio de la Agencia Sueca para el Desarrollo Internacional, para fortalecer la capacidad económica de las mujeres, en los seis países de la región centroamericana: Guatemala, Costa Rica, Panamá, Nicaragua, Honduras y El Salvador. La Agenda Económica de las Mujeres es un espacio de trabajo, intercambio y cooperación de tres actores claves, los Mecanismos Gubernamentales de las mujeres, la academia, la Alianza del movimiento de mujeres e instituciones no gubernamentales que promocionan los derechos humanos de las mujeres. Durante la primera fase de la AGEM, en Panamá se elaboró un perfil económico de género y varios estudios sobre la realidad de las mujeres en el ámbito del turismo, el teletrabajo (o centros de llamadas), el sector agroexportador, la condición jurídica de las mujeres trabajadoras en la legislación laboral y la segregación de las mujeres en el mercado laboral. También se realizó un mapeo institucional sobre género y economía. En la programación anual de la AGEM2 se consideró indispensable priorizar las actividades vinculadas a la incorporación de género en los presupuestos públicos, en particular dirigir esfuerzos al análisis del presupuesto público de inversión. En el Mapeo institucional sobre género y economía se observó que existen en el país proyectos públicos que en sus documentos de diseño y negociación contemplaban el tema de género como un aspecto básico de intervención, pero, en la ejecución el tema no se desarrolla adecuadamente. 75 Además, se analizó el Manual de Normas y Procedimientos del Sistema Nacional de Inversión Públicas (SINIP) observándose que incluía variables de género, no obstante, no son prioridad en la toma de decisión. El Consejo Nacional de la Mujer por medio de su secretaría técnica, la Dirección Nacional de la Mujer, en el año 2005, con el auspicio de UNFPA realizó un estudio sobre el tema, titulado: “La incorporación del enfoque de género en los presupuestos estatales de Panamá: Elementos para una estrategia” realizado por el consultor Guillermo Monge Guevara. Entre los principales resultados y recomendaciones esta el desarrollo de capacidades de análisis y promoción de políticas para la igualdad de género en la Dirección Nacional de la Mujer, principalmente por ser el marco general en el cual se integran los PSG. En ese sentido la DINAMU ha efectuado cambios importantes en este sentido. Se recomendaba la creación de un mecanismo para la incidencia política: los “Compromisos del Gabinete Social con la igualdad de género”. Se propone también la adopción de un enfoque de análisis de presupuestos estatales sobre la igualdad de género conocido como “evaluación del impacto de los programas estatales sobre la igualdad de género”. Enfoque que analiza todas las fases del ciclo de planificación y presupuesto, y se asume que el plan anual operativo y el presupuesto son una sola unidad de análisis. La AGEM2 iniciará el trabajo de presupuesto público sensible al género en Panamá 2006-2010, con la elaboración de una estrategia que incluya de forma integral las políticas públicas de género definidas en la Ley 4 de igualdad de oportunidades y la política fiscal gubernamental. Particularmente, en este primer momento se abordará la incorporación de la perspectiva de género en el Sistema Nacional de Inversión Pública y se definirán los mecanismos más pertinentes para impactar con este proceso al presupuesto público en su conjunto. En el informe de la consultoría efectuada previamente por el CONAMUDINAMU-UNFPA se esbozan mecanismos de política que son parte sustancial del plan de trabajo de la DINAMU. Para la AGEM2, es indispensable elaborar una propuesta de inclusión del enfoque de género en el SINIP. OBJETIVOS GENERALES DE LA CONSULTORÍA: Incorporar el enfoque de género en el Sistema Nacional de Inversión Pública (SINIP). OBJETIVOS ESPECÍFICOS: Identificar las variables e indicadores que favorezcan la inclusión de género en el Manual del Sistema Nacional de Inversión Pública. Identificar los principales proyectos de inversión del Ministerio de Economía y Finanzas y el Gabinete Social, particularmente en materia de Educación, Salud e INADEH y proponer aspectos básicos de inclusión del enfoque de género. 76 Aportar insumos para el establecimiento de una certificación de calidad de género en las instituciones públicas. Diseñar una guía metodológica para un taller con funcionarios/as involucrados en proyectos de inversión y facilitar el taller. COMPONENTES DE LA CONSULTORÍA: Diseño de una propuesta de trabajo para el SINIP, que incorpore contenidos y variables de género a los documentos de dicho sistema, además que aporte insumos para establecer una certificación de calidad de género para reconocer el avance de las políticas e instituciones públicas. Identificar los contenidos de género en una muestra significativa de proyectos estatales de inversión pública en particular para instituciones vinculadas al gabinete social y el Ministerio de Economía y Finanzas. Orientar sobre que estadísticas para el análisis de género son necesarias para el trabajo de este tema. Elaborar una matriz básica que oriente la identificación, definición o construcción de indicadores que se requiere observar en lo relativo a los presupuestos públicos para el observatorio de asuntos de género de la AGEM2, con el fin de monitorear las transformaciones que se operan en los resultados de los proyectos con la incorporación de género, también en la participación de la población femenina y el impacto que tienen en las condiciones de vida de las mujeres. Actividades de la consultoría: Elaborar el diseño de investigación correspondiente con el estudio que se solicita. Es importante que se revisen los documentos que se listan a continuación para que: a) se integre un estado sobre lo que el tema significa para la política pública en Panamá; b) para que se redacte una parte (sección, capítulo… respecto al tema de los presupuestos sensibles a género desde el punto de vista teórico, las experiencias realizadas en América Latina, Centro América, Europa, Estados Unidos, Asia y Africa. Existe documentación con el cual se puede redactar un marco teórico consistente. Revisión de estudios de presupuestos de la DINAMU (estudio de Monge); Revisión de documentación que sobre presupuestos públicos sensibles a género existen en la Oficina de la AGEM –Publicaciones de CEPAL, UNIFEM, UNFPA; Manual de Cooperación (PNUD-Gobierno Nacional) y documentación sobre objetivos del milenio Informe del Seminario de Presupuesto de El Salvador 2006; Manual de UNFPA; Manual de capacitación del BID -Enfoque de género en programas y proyectos de desarrollo-; Acoger los mandatos que sobre el tema definen la Ley 4, su reglamentación y el plan de igualdad de oportunidades. 77 Revisar las páginas web que siguen también son una fuente importante de información. http://www.gender-budgets.org/content/blogcategory/82/170/ http://www.undp.org/women/CD-Gender-and-Budgets-2004/ www.americalatinagenera.org Es necesaria la revisión detallada de la documentación del SINIP, en particular de su Manual, pues la consultoría debe entregar una propuesta que incluya variables, indicadores y contenidos de género en el Manual del SINIP y en documentos de trabajo sensibles para la formulación de proyectos y su monitoreo. Identificar los proyectos de inversión del Ministerio de Economía y Finanzas y el Gabinete Social (Educación, Salud e INADEH) y mostrar las asignaciones presupuestarias que en los proyectos de inversión pública se dirigen a las mujeres. Esta identificación debe conocer si en la toma de decisiones el proyecto se sustentó con el tema de género; auscultar montos globales asignados a políticas (proyectos programas y actividades) vinculados a necesidades básicas y estratégicas de las mujeres; establecer si el proyecto incluye la participación de las mujeres y en que niveles (planificación, integralmente, o en actividades puntuales); qué espacios y posibilidades de inclusión de la perspectiva de género existe en los proyectos de inversión. Diseñar guía metodológica para taller con funcionarios involucrados en proyectos de inversión y facilitar taller, las fechas correspondientes deben ser incluidas en el cronograma de trabajo. Definir el cronograma de trabajo. El trabajo que se desarrolle respecto a la inclusión de la perspectiva de género en el SINIP debe favorecer la integración de un conjunto de elementos (categorías, variables e indicadores) que le permitan a la AGEM el desarrollo de un certificado de calidad de género con el cual se reconocería el avance del tema en las políticas e instituciones públicas. Ejecutar a partir de la guía metodológica diseñada un taller con funcionarios/as involucrados en proyectos de inversión, es importante que participen al menos dos funcionarios del SINIP y del sector social (educación, salud, inadeh, DINAMU, MIDES y otro que en función de los proyectos de inversión sea importante). Este taller debe realizarse luego de elaborado el informe preliminar, pues debe servir para entregar los resultados preliminares del trabajo y enriquecer el trabajo con las instituciones objetivo. La fecha del taller debe ser incluida en el cronograma de trabajo. Todas las actividades de la consultoría serán organizadas en un cronograma de trabajo. Resultados Esperados: 78 La AGEM2 construye una estrategia de intervención en materia de presupuestos públicos sensibles al género que integra todo el ciclo, desde la planificación, las políticas y el proceso presupuestario institucional y priorizará las necesidades de las mujeres para cerrar las disparidades de género. El Sistema Nacional de Inversión Pública incorpora en su documentación y en su normativa institucional la perspectiva de género. Además, tanto la calificación como las decisiones respecto a los proyectos públicos priorizan componentes de género. Existe una certificación de calidad de género en las políticas de inversión social y para las políticas e instituciones públicas. Perfil de la consultora requerido: Profesional de las Ciencias Sociales con experiencia de trabajo por cinco años. Experiencia y conocimiento en metodología de la investigación con enfoque de género por cinco años. Conocimiento sobre presupuestos públicos. Experiencia en investigaciones sobre género y economía. Experiencia en el diseño y elaboración de documentos técnicos de género y economía de programación y gestión de proyectos. Duración: 1 de agosto al 30 de octubre Monto: $5,000.00 (cinco mil dólares). Panamá, 28 de junio de 2007. 79 ANEXO 2: METODOLOGÍA Incluye: Instrumento Entrevistas, A Instrumento Entrevistas, B Matriz entrevistas realizadas 80 Consultoría para Elaborar una propuesta que incorpore el enfoque de género en el Sistema Nacional de Inversión Pública (SINIP) Consultora: Ángela I. Figueroa Sorrentini Instrumento utilizado en Entrevistas relacionadas a la Consultoría de Guillermo Monge. Formato A. __________________________ ______________________________________ NOMBRE ENTREVISTADA CARGO, INSTITUCIÓN Indique si está de acuerdo (SI) o en desacuerdo (NO) con los siguientes enunciados: Enunciado: SI NO No sé 1. El MIDES debe establecer como un objetivo central de su misión y área principal de trabajo incidir en los programas y presupuestos estatales para aumentar su impacto positivo en la igualdad de género. 2. El MIDES debe hacer evaluaciones periódicas de sus programas de combate a la pobreza y otros desde una perspectiva de género. 3. El MIDES debe impulsar la creación de un instrumento de registro, promoción y monitoreo de los compromisos del Gabinete Social en temas prioritarios para la igualdad de género. 4. La DINAMU, como ente estatal encargado de la política de igualdad de género, debe ser el ente encargado de evaluar políticas públicas, programas, proyectos y presupuestos públicos desde una perspectiva de género. 5. La DINAMU es la instancia estatal que está en posición de proponer y promover acciones dirigidas a involucrar a las instituciones en la elaboración de PSG. 6. La DINAMU no cuenta en la actualidad con las capacidades institucionales para hacer los análisis indicados en el punto 4 arriba. 7. Cualquier estrategia de incidencia en este tema requiere la reestructuración y fortalecimiento de la DINAMU. 81 Consultoría para Elaborar una propuesta que incorpore el enfoque de género en el Sistema Nacional de Inversión Pública (SINIP) Consultora: Ángela I. Figueroa Sorrentini Instrumento utilizado en Entrevistas relacionadas a la Consultoría de Guillermo Monge. Formato B. __________________________ ______________________________________ NOMBRE ENTREVISTADA CARGO, INSTITUCIÓN Indique si está de acuerdo (SI) o en desacuerdo (NO) con los siguientes enunciados: SI NO No Enunciado: sé 1. La DINAMU debe establecer a lo interno una Unidad Especializada en la evaluación, seguimiento y formulación de políticas públicas y PSG. 2. La DINAMU debe ejercer, vía la Unidad Especializada, la Secretaría Técnica del mecanismo de Compromiso con la Equidad de Género del Gabinete Social. 3. La creación de esta Unidad Especializada presupone el reclutamiento de profesionales con las capacidades requeridas. 4. La DINAMU debe promover y participar en la evaluación de programas del MIDES desde una perspectiva de género para ir desarrollando capacidades en el tema. 5. La DINAMU necesita replantearse las tareas que cumple en la actualidad, estableciendo prioridades basadas en el valor estratégico de la iniciativa para la equidad de género. 6. La DINAMU debe apoyar a las Oficinas de la Mujer en la revisión de los proyectos de inversión de sus respectivas entidades. Debe ser selectiva en el apoyo para no sobre extenderse. 7. Para que las Oficinas de la Mujer puedan cumplir su labor en materia de revisión de proyectos (y de manera general) la DINAMU debe exigir que se adecuen a lo que establece la Ley 4. 8. Para ser efectivos, los PSG tienen que ser trabajados en los procesos e instituciones que participan en el ciclo de planificación y presupuestación. 9. Los presupuestos tienen además de una dimensión técnica, una dimensión política (entendida como expresión de relaciones de poder). De ahí que la viabilidad de los PSG requiera la participación y monitoreo del movimiento de mujeres. 10. La labor de la DINAMU y su Unidad Especializada no es la de elaborar PSG sino promover, justificar, facilitar y servir de apoyo técnico en el mainstreaming del enfoque de género en todo el ciclo presupuestario. 82 Entrevistas Realizadas NOMBRE Juana Camargo Fanía Ruiz Veruschka Ramos Rosina Pérez Nishma Villareal Rina Rodríguez Rubiel Cajar Dora Arosemena CARGO/INSTITUCIÓN Coordinadora AGEM Directora Planificación, MIDES Jefa Presupuesto, MIDES Directora DINAMU, MIDES Directora Infancia; ex Directora DINAMU y ex Secretaria Técnica del Gabinete Social Secretaria General, MIDES Director Políticas Sociales UNFPA LUGAR DINAMU Planificación Presupuesto DINAMU MIDES Despacho Superior, MIDES El Prado Riba Smith Transístmica 83 ANEXO 3: PROPUESTA CAMBIOS NORMAS Y PROCEDIMIENTOS SINIP 84 Propuesta de Cambios al documento: Normas y Procedimientos del Sistema Nacional de Inversiones Públicas, Vigencia Fiscal 2007, Enero 2007.68 1. Sobre Anexos; Digital Pág. 5, párrafo 1, sin número página en documento, dice: 69 Por otro lado, adjuntamos los anexos constituidos por: (1) Formularios e Instructivos del Sistema de Banco de Proyectos, junto a las definiciones que describe las variables que las conforman; (2) Un modelo de “Términos de Referencia” para estudios; (3) Contenido de un documento de proyecto a nivel de perfil; (4) Aspectos ambientales que deben considerarse en los proyectos de inversión pública, (5) aspectos generales para el Análisis de Riesgos como una herramienta útil para la toma de decisiones y un insumo importante en la etapa de preinversión y planificación del proyecto, como una medida adoptada por los Gobiernos Centroamericanos en el Marco Estratégico para la reducción de las vulnerabilidades y el impacto de los desastres naturales. Cambiar a (resaltado lo que se agrega): Por otro lado, adjuntamos los anexos constituidos por: (1) Formularios e Instructivos del Sistema de Banco de Proyectos, junto a las definiciones que describe las variables que las conforman; (2) Un modelo de “Términos de Referencia” para estudios; (3) Contenido de un documento de proyecto a nivel de perfil; (4) Aspectos ambientales que deben considerarse en los proyectos de inversión pública, (5) Aspectos de género que deben considerarse en los proyectos de inversión pública, (6) aspectos generales para el Análisis de Riesgos como una herramienta útil para la toma de decisiones y un insumo importante en la etapa de preinversión y planificación del proyecto, como una medida adoptada por los Gobiernos Centroamericanos en el Marco Estratégico para la reducción de las vulnerabilidades y el impacto de los desastres naturales. 2. Sobre Capacitaciones y Asistencia Técnica; página 2 dice: 1.2.1. Capacitación y Asistencia Técnica Esta actividad tiene por objetivo desarrollar un programa continuo de formación de funcionarios profesionales de la administración pública, porque son los responsables de identificar, formular, y evaluar proyectos, así como administrar, controlar y dar seguimiento a los proyectos de inversión pública. Logrando con estas capacitaciones que sus funciones se realicen con criterios de eficiencia y asegurando con esto, el éxito del SINIP. Agregar al final: 68 Mi revisión se enfocó en temas sustanciales para la incorporación del enfoque de género. Sin embargo, una instancia particular de uso de lenguaje sexista saltó de la página por ser algo superado en otros países hace más de tres décadas. Me refiero al uso de “hombres-mes” en la página 35. Debe cambiarse por “personas-mes”. 69 En adelante los números de página se dan de acuerdo a la numeración en el documento (mirar al lado derecho, abajo y no en la pantalla de Windows). 85 Por la importancia y la poca comprensión del tema, se incluirá la programación y formulación de proyectos con enfoque de género como parte de las capacitaciones. 3. Sobre Metodologías, Normas y Procedimientos; página 2 dice: 1.2.2 Metodologías, Normas y Procedimientos. El objetivo de esta actividad es el desarrollo o adopción de Normas y Procedimientos que permitan mejorar la calidad de los proyectos, mediante la aplicación de metodologías modernas y sencillas para la identificación, preparación, formulación y su evaluación. A la vez, difundirlas en todo el país, complementándose de esta manera, con el componente de capacitación. Se dará prioridad al desarrollo de metodologías en las áreas de vivienda, salud, educación, vialidad, saneamiento, agua potable, riego y producción agrícola. Agregar al final: El enfoque de género deberá estar incorporado a todas las metodologías adoptadas. 4. Sobre tipo de solicitudes (2.2.), el punto 6, página 5 dice: En el caso de las entidades gubernamentales que cuentan con metodologías institucionalizadas para la elaboración de sus proyectos, éstas serán válidas para la presentación de sus solicitudes de financiamiento, pero sujetas a revisión por parte de la Dirección de Programación de Inversiones. Las otras deberán utilizar una metodología general. Cambiar a: En el caso de las entidades gubernamentales que cuentan con metodologías institucionalizadas para la elaboración de sus proyectos, éstas serán válidas para la presentación de sus solicitudes de financiamiento, pero sujetas a revisión por parte de la Dirección de Programación de Inversiones para asegurar, entre otras, que incorporan el enfoque de género. Las otras deberán utilizar una metodología general. 5. Sobre Resultados del Análisis Técnico (2.5), el punto 7, página 8 dice: Todo proyecto, que solicite financiamiento para la fase de ejecución, deberá incluir en su presentación de antecedentes a la Dirección de Programación de Inversiones, las consideraciones ambientales establecidas en los Artículos N° 23 y 24 de la Ley Nº 41, de fecha 1 de julio de 1998, denominada Ley General del Ambiente. (Ver Anexo No.4. Agregar al final: 86 y las consideraciones de desarrollo humano y económico contenidas en el Artículo 6, Capítulo 1, Título II de la Ley Nº 4 de 29 de junio de 2002, denominada Ley de Igualdad de Oportunidades para las mujeres. . 6. Sobre Instrucciones específicas para el proceso de análisis técnico-económico (3), agregar en el punto 3.1.1., página 10, como punto final: h. Acreditar mediante certificación del mecanismo de la mujer de la respectiva entidad el cumplimiento con lo establecido en el Artículo 6, Capítulo 1, Título II de la Ley Nº 4 de 29 de junio de 2002, denominada Ley de Igualdad de Oportunidades para las mujeres. 7. Sobre Beneficiarios, el Formulario No. 2, página 33 dice: Beneficiarios Cambiar a: Beneficiarios, Total % Mujeres 8. Sobre Perspectiva de Género, donde el Formulario No.2, página 33 dice: Perspectivas de Género: Agregar: Nota: Para que pueda ingresar el proyecta, requiere un SI en esta casilla y el Certificado adjunto. 9. Sobre Beneficiarios, página 34, abajo y 35 al comienzo dicen: Beneficiarios directos: Indica el número de personas que serán directamente favorecidas con la operación o puesta en marcha de un proyecto. Se expresará en un número la cantidad de beneficiarios del proyecto. Cambiar a: Beneficiarios, Total: Indica el número de personas que serán directamente favorecidas con la operación o puesta en marcha de un proyecto. Se expresará en un número la cantidad de beneficiarios del proyecto. % Mujeres: Indica el número de mujeres que serán directamente favorecidas con la operación o puesta en marcha de un proyecto como porcentaje del número total de personas que serán directamente favorecidas. 10. Sobre Perspectiva de Género, página 35 dice. 87 Perspectivas de género: Describir el nivel de participación de la mujer en el proyecto y cómo este aumenta su capacidad productiva y eleva su calidad de vida. Cambiar a: Perspectiva de género: ADJUNTAR CERTIFICACIÓN DE GÉNERO DE LA OFICINA DE GÉNERO70 DE SU INSTITUCIÓN. 71 Para obtener la certificación de género, el proyecto debe cumplir con la normativa que se presenta a continuación: 4. DIAGNÓSTICO: El diagnóstico del problema que sirve de base y justificación al proyecto tiene que examinar cómo se presenta el problema y repercute- o pudiera repercutir- de manera igual o diferencial en mujeres y hombres. Debe incluir como elementos mínimos: 4.1. Información desagregada por sexo y otras características sociodemográficas relevantes (como pueden ser edad y pertenencia etno-racial) de la población beneficiaria. 4.2. De ser posible, establecer la(s) brecha(s) de género existente(s): Identificación de las inequidades de género existentes en el tema o temas sobre los cuales el proyecto pretende incidir.72 4.3. De no poderse formular las inequidades existentes en términos de brechas de género cuantificables, tienen que explicarse, de manera concisa pero suficiente, las diferencias entre hombres y mujeres que sean relevantes al proyecto. Debe prestarse especial atención a necesidades diferentes de hombres y mujeres, niños y niñas. 4.4. Si el contenido central de género del proyecto no es por el lado de “los beneficiarios directos” sino indirectos y/o por su potencial para transformar positivamente las relaciones entre los géneros, debe elaborarse con claridad cuál es la situación actual que el proyecto pretende afectar. 4.5. Identificación de las diferencias de género que pueden afectar el acceso a los beneficios del proyecto.73 70 Nos referimos a las oficinas que con diferentes nombres existen en la actualidad y que el Artículo 31, Capítulo XIII, Título II de la Ley No. 4 establece se crearán para “la coordinación, promoción, desarrollo y fiscalización de la política pública de promoción de igualdad de oportunidades para las mujeres”. En lugar del más reconocido Oficina de la Mujer, usamos el nombre que aparece en el Decreto Ejecutivo No. 53 que reglamenta la Ley No.4 por considerarlo más apropiado. 71 Los requisitos que se señalan constituyen la Fase I para obtener la certificación de género del proyecto. La Fase II requiere tomar decisiones y acciones previas para crear capacidades que no existen hoy día en el país. Central a la Fase II es el puntaje que se otorgue a los proyectos en base a su concordancia (o no) con las prioridades establecidas por las políticas públicas de equidad de género vigentes en el momento de presentarse el proyecto. 72 Ejemplo: Un proyecto de titulación masiva de tierras que señala como uno de sus objetivos generar títulos que permitan “a los beneficiarios” acceder al crédito para salir de la pobreza, tiene necesariamente que establecer en su línea de base cuál es la brecha de género en titulación (diferencia entre % títulos propiedad hombres - % títulos propiedad mujeres), acceso al crédito (diferencia entre % prestatarios - % prestatarias; diferencia entre % a mujeres, % a hombres del monto total en empréstitos) y en pobreza (diferencia entre % hombres en pobreza - % mujeres en pobreza). 73 Ejemplo (siguiendo con proyecto de titulación masiva): Derechos posesorios sesgados hacia los hombres. Construcciones culturales de que la tierra, especialmente en el campo, le pertenece al hombre. 88 4.6. En la medida en que se haga referencia a participación de la comunidad o grupos poblacionales en la génesis del proyecto o en procesos de consulta, presentar información desagregada por sexo y análisis cualitativo de dicha participación. 5. DISEÑO DEL PROYECTO 5.1. Cerrar la brecha de género en cualquier tema sobre el cual el proyecto pretende incidir tiene que ser un objetivo prioritario del proyecto, expresado de manera transversal en todos sus componentes (productos) y debe estar integrado al propósito del proyecto (efecto directo sobre población beneficiaria). 5.2. El proyecto debe establecer metas puntuales sobre reducción de las brechas de género. 5.3. Las estrategias, acciones y prioridades que se establezcan deben ser consistentes con el objetivo y las metas de reducir las brechas de género. El proyecto tiene que incluir indicadores que permitan monitorear (supervisar continuamente durante la ejecución del proyecto para identificar logros y debilidades y recomendar correctivos que optimicen resultados) que se cumple con los objetivos y metas de reducir las brechas de género. 5.4. Especificar las medidas que se tomarán para enfrentar las limitaciones tradicionales a la efectiva participación de las mujeres. 5.5. En proyectos en que no es posible formular las inequidades existentes en términos de brechas de género, debe establecerse claramente en los objetivos cómo exactamente el proyecto va a contribuir a generar condiciones que favorezcan la igualdad de género. 5.6. Especificar cuáles son las necesidades distintas de las mujeres y hombres y cómo el proyecto atenderá unas y otras. 5.7. Especificar que la evaluación de medio término y la evaluación de impacto (al finalizar el proyecto o años después) incluirá la evaluación en la igualdad de género. Para tal propósito, el diseño del proyecto incluirá indicadores de impacto en género. 6. INDICADORES Todo proyecto debe incluir como indicadores básicos: 6.1. Razón Beneficiarias Directas: Mujeres Beneficiarias Directas/Total Personas Beneficiarias Directas 6.2. Reducción Brecha de Género74: El indicador (o indicadores) debe(n) expresarse en términos del porcentaje en que se reducirá(n) la(s) brecha(s) Situaciones de violencia, que inhiben a la mujer de exigir se titule a su nombre. Acceso desigual a dinero en efectivo y a tiempo para la tramitación del título. El propósito de identificar estas diferencias es establecer estrategias y acciones efectivas para eliminar los obstáculos al acceso de las mujeres a los beneficios del programa. 74 La forma concreta en que se interpreta la brecha varía con la variable de la cual se trate, pero, en general, la brecha debe expresarse como una diferencia porcentual entre hombres y mujeres de forma que, además de monitorear el comportamiento de una determinada brecha en el tiempo, se pueda también establecer en qué temas son mayores las brechas de género. Cada proyecto debe incluir un indicador de brecha para cada tema en que pretende incidir que sea viable expresarlo como brecha (conceptuar y operacionalizar el concepto y disponer de los datos estadísticos que permitan estimar la brecha). 89 de género al Año Final del Proyecto +1. A lo largo de la vida del proyecto se medirá(n) el(los) avance(s) hacia la meta final. 6.3. Otros indicadores cuantitativos y/o cualitativos que permitan determinar si el proyecto logró promover una mayor equidad de género. Lineamientos adicionales e. Se enfatizan las brechas de género por ser un indicador más preciso y “duro” que permite mejor seguimiento y lectura de los avances. También para evitar una interpretación errónea de equidad de género como equidad o paridad en el % de mujeres y hombres beneficiarios. Dadas las inequidades existentes, caeteris paribus, la paridad en el número de beneficiarios hombres y mujeres en todos los proyectos, tendría el efecto de mantener las inequidades. Se insistirá en el uso de indicadores de brecha siempre que la naturaleza del proyecto lo permita. f. El porcentaje de mujeres beneficiarias es un criterio central en algunos proyectos, más no en otros. En ningún caso la paridad en beneficiarios(as) será una condición suficiente para otorgar el certificado. En algunos casos no es una condición necesaria. Se considerarán positivamente los proyectos que demuestren que es razonable esperar que favorecerán la equidad de género, aunque tengan pocas o ninguna mujer como beneficiaria directa. Algunos ejemplos son: proyectos que disminuyan la carga de trabajo no remunerado de la mujer, que promuevan la sexualidad y paternidad responsable, que mejoren la cantidad y calidad de las estadísticas para el análisis de género, que promuevan la legitimación y/o la transversalización del enfoque de género, que contribuyan a eliminar los estereotipos de género y a promover cambios en los roles de género, que disminuyan la violencia contra la mujer. 11. Sobre Estudios Básicos, página 38, abajo, dice: Resultados Esperados del Estudio: Constituye un resumen de los resultados que se espera obtener con la ejecución del estudio. Se expresará en un campo con varias líneas de textos. Agregar al final: Cualquier estudio que forme parte del diagnóstico o para establecer la línea de base tiene necesariamente que incorporar el enfoque de género, a menos que la naturaleza del proyecto lo excluya. 12. En el Anexo 3, I. A. a. Antecedentes, párrafo 3, página 49 dice: Entre estos antecedentes se destacan los referidos a la población estudiada por el proyecto, su nivel de ingreso, calidad de vida, costumbres y actividades. 90 Cambiar a: Entre estos antecedentes se destacan los referidos a la población estudiada por el proyecto, su nivel de ingreso, calidad de vida, costumbres y actividades, desagregadas por género y estableciendo, hasta donde la información disponible lo permita, las inequidades de género existentes al igual que las dimensiones de dichas variables vistas desde una perspectiva de género (A manera de ejemplo: en calidad de vida no basta con desagregar para hombres y mujeres los aspectos que generalmente se consideran, tales como acceso a servicios de salud, agua y electrificación, sino que, además, hay que incluir otros temas como son la violencia intrafamiliar y la carga de trabajo no remunerado.) 13. En el Anexo 3, I. A. b. Identificación, página 49 dice: El problema que se resolverá con el proyecto debe ser bien claro, concreto y preciso y en la medida de lo posible se debe tratar de cuantificar la magnitud del problema. Cambiar a: El problema que se resolverá con el proyecto, incluidas explícitamente las inequidades de género, debe ser bien claro, concreto y preciso y en la medida de lo posible se debe tratar de cuantificar la magnitud del problema. 14. En el Anexo 3, I. A. e. Objetivos del Proyecto, Objetivo específico, página 50 dice: Objetivo específico. Es el efecto, el fin directo o específico que se espera alcanzar con el proyecto. Su definición debe ser clara, de manera que el avance y el final del proyecto permita (sic) realizar evaluaciones respecto al alcance de los mismos. Agregar al final: Debe incorporar claramente la reducción en las brechas o inequidades de género. 15. Sobre C. Estudio Técnico, página 54 dice: El estudio técnico abarcará como mínimo los siguientes aspectos Localización del proyecto. Tamaño del proyecto Tecnología Ingeniería de Proyecto Costos Aspectos de Organización Agregar al final: El estudio técnico incorporará el enfoque de género según sea relevante. Ejemplo: En Tecnología un tema a considerar es el de la tecnología apropiada para la 91 población beneficiaria. Debe analizarse el tema en base a las características de los hombres y de las mujeres de la población meta y no de la población global, ocultando diferencias de género que pueden ser significativas. 16. Sobre los requerimientos de información para estudios que aspiren a ser financiados por el fondo de preinversión, el punto 8, página 75, dice: 1. Objetivo general del estudio y beneficios esperados. Agregar al final: , con enfoque de género. 92 ANEXO 4: PRESENTACIÓN POWER POINT EN TALLER SINIP 93 Diapositiva 1 En esta columna aparecen algunas notas como ayuda adicional para facilitador/a futuros talleres. Agencia Sueca de Desarrollo Internacional Incorporación del Enfoque de Género en el SINIP Consultora: Ángela I. Figueroa Sorrentini Socióloga Especialista en Género Economista Diapositiva 2 OBJETIVO GENERAL DE LA CONSULTORÍA Taller para funcionarios (as) involucrados (as) en proyectos de inversión Elaborar propuesta para incorporar el enfoque de género en el Sistema Nacional de Inversión Pública (SINIP). Diapositiva 3 OBJETIVOS DE ESTE TALLER • Sensibilizarles sobre la importancia de aplicar el enfoque de género en la formulación, seguimiento y evaluación de proyectos de inversión pública. • Presentarles la normativa que estamos recomendando a la AGEM para su discusión con el SINIP. • Validar la propuesta de normativa. 1- Partimos del supuesto que se trata de desconocimiento, no de sexismo intencionado. 2- Esta es una herramienta para posibilitarle a la AGEM una discusión productiva con SINIP. 3- Por validar nos referimos a que la apliquen a un proyecto para ver si es lo suficientemente clara y detallada como para que puedan incorporar el enfoque de género al proyecto. Que nos indiquen las modificaciones necesarias para mejorar las instrucciones. Diapositiva 4 PARTE 1 ENFOQUE DE GÉNERO: QUÉ ES Y POR QUÉ IMPORTA Diapositiva 5 Comencemos por género… GÉNERO ≠ SEXO Sexo se refiere a las características biológicas con que nacemos que hacen diferentes a los varones de las hembras. Género se refiere a las diferencias socialmente construidas que nos hacen no sólo diferentes sino desiguales. Pueden cambiar. Dar ejemplos para ilustrar o lluvia de ejemplos rápidos para que ellas (os) indiquen si es sexo o género (toma + tiempo): Las ♀ paren las hijas e hijos. Las ♀ crían a las hijas e hijos. Cocinar, lavar y planchar es trabajo de ♀. Lo más importante para una ♀ es ser madre y esposa. La ♀ es más emotiva, el ♂ más racional. La ♀ es más intuitiva, el ♂ más analítico. Las ♀ menstrúan. El ♂ es más EJEMPLOS 94 activo que la ♀. Los ♂ son dominantes, las ♀ sumisas. Diapositiva 6 Algunas consecuencias a destacar, 1 • Roles de género asignados a los hombres están asociados a: más poder mejor remuneración mayor autonomía más reconocimiento más prestigio y valoración social Diapositiva 7 Algunas consecuencias a destacar, 2 Elaborar cada afirmación. Más poder: % Mujeres Poder Político: 15.8 %, Brecha = 68.4%. Religioso, Brecha = 100 %. “Militar”, brecha = 100%. Económico, estadística No disponible, pero apunta hacia hombres % altísimo dueños, accionistas principales, CEOs. Mayor autonomía: trabajos en que no tienen que ponchar, son los jefes, se premia iniciativa, trabajos en la calle con poca o ninguna supervisión. Más reconocimiento: se les busca más como expertos, más exposición en los medios, se les distingue para integrar comisiones especiales de cuanta cosa. Más prestigio y VS: se valora más al que mata (militar) que a quien da vida, a quien amasa riqueza que a quien amasa los alimentos, se sobre valoran las aportaciones del médico a la salud mientras se desvalorizan las de enfermeras, nutricionistas y personal de aseo. Se valora más el trabajo de jefe de mantenimiento de un hospital que de directora de la Unidad de Cuidados Intensivos. Elaborar cada afirmación con los datos más recientes del país. Los hombres tienen: mayor acceso a las oportunidades el control de una parte desproporcionada de los recursos el control de las posiciones de poder desde donde se pueden realizar cambios el control de la cultura y los medios Diapositiva 8 Algunas consecuencias a destacar, 3 Elaborar cada afirmación con los datos más recientes del país. • A las mujeres les toca el peso del trabajo no remunerado en el mundo. • Disponen de menos tiempo libre que los hombres. • Aportan más a la economía y reciben mucho menos. • Enfrentan mucha violencia en sus vidas. 95 Diapositiva 9 En resumen… Inequidad y desigualdad que afecta directamente al 49.9% de la población panameña, e indirectamente, a todas y todos. Diapositiva 10 El Estado tiene la responsabilidad jurídica, política y ética de implementar acciones tendientes a eliminar la desigualdad de género. De eso es de lo que estamos hablando. No de las diferencias biológicas o naturales entre los sexos sino de las diferencias socialmente creadas que son las que nos hacen desiguales. También de lucha contra la pobreza, lucha contra la corrupción y rendición de cuentas. Elaborar cada argumento. Es un tema de: Democracia Derechos humanos Justicia social Desarrollo económico y humano Gobernabilidad Diapositiva 11 El Estado ha asumido el compromiso a nivel jurídico A nivel discursivo también. Dar ejemplos de pronunciamientos recientes de presidente y altos funcionarios. • CEDAW, 1979 • Plataforma de Acción Beijing 95 • Ley No. 4 de Igualdad de Oportunidades para las mujeres, 1999 • Decreto Ejecutivo No. 53 de 2002 Diapositiva 12 Pero del dicho al hecho… está el presupuesto Los compromisos del Estado con la equidad de género son sólo palabras sino se traducen en políticas públicas que se concretan en programas y proyectos que reciben la debida asignación presupuestaria y que se ejecutan. Diapositiva 13 Ignorar las diferencias de género… • No convierten las políticas públicas, proyectos y presupuestos, en NEUTROS al género sino ciegos e insensibles a este. • Al diseñar políticas públicas, formular proyectos y elaborar presupuestos ciegos e insensibles al género, en lugar de ir cerrando brechas estamos manteniendo el status quo o AUMENTANDO LAS INEQUIDADES DE GÉNERO. 96 Diapositiva 14 De ahí la importancia de incorporar el enfoque de género • …Partir siempre de la premisa que todo fenómeno social, toda relación y toda decisión probablemente afecta a las ♀ de manera distinta que a los ♂. • Visibilizar los supuestos y los contenidos de género implícitos en el fenómeno que se estudia y sus implicaciones. EJEMPLOS Diapositiva 15 A manera de ilustración • Plan de seguridad ciudadana de Policía Nacional Hincapié: incorporar la PG, no Género, ese siempre ha estado. Ejemplo de supuestos implícitos: Que el hombre es el actor natural del desarrollo. Que el hombre es el proveedor de la familia mientras que la aportación de la mujer es secundaria. Que la mujer puede aportar su tiempo sin remuneración. Que los hogares son lugares democráticos con distribución equitativa del ingreso. Ver si pueden identificar al menos algunas de las aristas de género. Si no, presentárselas. • Programas titulación de tierras • Prevención del VIH Diapositiva 16 • Hay que examinarlo todo desde la perspectiva de las ♀ como grupo social subordinado PORQUE ES LA MIRADA AUSENTE. Verlo sólo desde la perspectiva de los hombres es lo que hemos venido haciendo siempre de forma mecánica, irreflexiva, asumiendo una neutralidad que no existe. Diapositiva 17 PARTE 2 El Objetivo de la Consultoría en Contexto: Presupuestos Sensibles a Género (PSG) Diapositiva 18 ¿Qué es un PSG? • Visto como producto final es un Presupuesto que resulta de la incorporación del enfoque de género a través de todo el ciclo presupuestario, de manera que las fuentes de ingreso y destino de los gastos propicien el cierre de las brechas o inequidades de género. Aclarar: presupuesto en sentido estricto del documento que recoge los ingresos y gastos para el período y que, si nacional, va a la Asamblea para su aprobación. 97 Diapositiva 19 ¿Qué es un PSG? Visto como proceso son todos los pasos que conducen a ese fin. Destaco algunos: EL análisis PSG parte de la premisa de que los presupuestos deben responder a las políticas y no viceversa. 1. Análisis de género de los presupuestos o proyectos de presupuesto, incluyendo políticas públicas y programas. 2. Visibilización del impacto diferencial en mujeres y hombres de programas y partidas ejecutadas. continúa Diapositiva 20 ¿Qué es un PSG? 3. Iniciativas para instituir cambios en políticas, programas y proyectos en respuesta al análisis de impacto de género. 4. Solicitud de re-asignación de partidas. 5. Análisis de género de los ingresos y propuestas de cambio acorde con los hallazgos. Diapositiva 21 Los presupuestos participativos sin enfoque de género no son la solución • Debido a la asignación tradicional de roles, las mujeres cuentan con menos experiencia de participación en vida pública. • Debido a su socialización en género, las mujeres tienden a identificar y expresar más que nada las necesidades ajenas y no las suyas propias. Diapositiva 22 La comunidad o el pueblo son lugares atravesados por género. Por las mismas razones, la Concertación no debe ser el mecanismo para aprobar políticas, programas y proyectos. Los presupuestos participativos sin enfoque de género no son la solución • Debido a la división social del trabajo, las mujeres cuentan con menos tiempo para la participación. • El machismo limita la participación de las mujeres en actividades fuera de la casa. • Si los supuestos de GÉNERO implícitos no se hacen explícitos, no se ven sus efectos y no se adoptan correctivos. 98 Diapositiva 23 PARTE 3 ¿POR QUÉ EL SINIP? Diapositiva 24 Las normas vigentes establecen “la Dirección de Presupuesto de la Nación (DIPRENA) no asignará recursos para ninguna vigencia fiscal, si los proyectos no cuentan con su respectivo informe técnico favorable en el Sistema Nacional de Inversiones Públicas (SINIP)”. Diapositiva 25 Por lo tanto…. • Al incorporar el enfoque de género a los manuales del SINIP, el seguir las normas y procedimientos del SINIP obliga a elaborar proyectos de inversión sensibles a género. • Se comienza por la porción del Presupuesto Nacional (23.3 % en 2009) con menos restricciones y rigidez, por tanto mayor posibilidad de incidir en el corto plazo. Diapositiva 26 ¡Porque es la Ley! • El Decreto Ejecutivo No. 53 de 2002 dispone que la Dirección de Programación de Inversiones y DIPRENA deben incorporar las orientaciones necesarias en sus instructivos y manuales “garantizando la incorporación de la perspectiva de género en todos sus instrumentos y procedimientos” (Art. 7) Diapositiva 27 SINIP LO IMPLEMENTÓ ASÍ • Perspectivas de género: Describir el nivel de participación de la mujer en el proyecto y cómo este aumenta su capacidad productiva y eleva su calidad de vida. (NP, Pág. 39). • En Impactos Esperados se brinda un campo OPTATIVO para describir “a través de un concepto la contribución del proyecto a mejorar la condición actual del género”. (Manual de Usuario, p. 71) 99 Diapositiva 28 ¿Qué conlleva incorporar el enfoque de género en el SINIP? A nivel operativo conlleva introducir cambios al: • Documento de Normas y Procedimientos SINIP • Al Manual de Usuario del Banco de Proyectos • A la aplicación SINIP para formular proyectos (SIPROY) Diapositiva 29 requiere además… • La voluntad política para aceptar los cambios y exigir su estricto cumplimiento. • El fortalecimiento de las Oficinas de Género para que puedan cumplir su rol central. • El desarrollo de capacidades, entre cuadros técnicos involucrados en proyectos de inversión, en análisis de género aplicado al tema. Dejar claro que en la actualidad ni todas las entidades ingresan sus proyectos ni se ingresan todos los proyectos de una entidad al Banco de Proyectos y que DIPRENA asigna recursos a proyectos que no han sido ingresados en SINIP, mucho menos evaluados y aprobados por este. SE REQUIERE ENTONCES EL FORTALECIMIENTO DE SINIP frente a DIPRENA. (La AGEM solicitó al SINIP data de cumplimiento. Proveer datos actualizados a participantes.) Diapositiva 30 PARTE 4 PROPUESTA DE CAMBIO DE NORMATIVA DEL SINIP EN EL TEMA DE GÉNERO Diapositiva 31 DEBUT Y DESPEDIDA. Normativa actual • Perspectivas de género: Describir el nivel de participación de la mujer en el proyecto y cómo este aumenta su capacidad productiva y eleva su calidad de vida. (NP, Pág. 39). Impacto Esperado de Género: Optativo. Describir “a través de un concepto la contribución del proyecto a mejorar la condición actual del género(Manual Usuario, Pág. 71). 100 Diapositiva 32 REQUIERE CAMBIOS A FONDO DE LAS OFICINAS. Recomendaciones • Crear una Certificación de Género que otorgará la Oficina de Género de la institución. • Ningún proyecto será aprobado sin la Certificación. • Ningún proyecto podrá ser ingresado al Banco de Proyectos sin la Certificación. Diapositiva 33 Para recibir Certificación… • • DIAGNÓSTICO del problema que sirve de base y justificación al proyecto tiene que examinar cómo se presenta el problema y repercute- o pudiera repercutir- de manera igual o diferencial en mujeres y hombres Identificar las inequidades de género existentes en el tema o temas sobre los cuales el proyecto pretende incidir EJEMPLOS Diapositiva 34 Para recibir Certificación… • Cerrar las brechas de género en cualquier tema sobre el cual el proyecto pretende incidir tiene que ser un objetivo prioritario del proyecto, expresado de manera transversal en todos sus componentes (productos) y debe estar integrado al propósito del proyecto. Ejemplos: 1986: Ministerio Relaciones Exteriores Australia: debido a recortes presupuestarios se reducirá significativamente la ayuda exterior, “sobretodo en lo referente a nuevas iniciativas y otras áreas discrecionales del presupuesto de ayuda externa”. Australia eliminó su aportación a UNIFEM y redujo en 78% la aportación a UNFPA. Ejemplo2: Cortes en rutas buses. Ejemplo3: Diseño carreteras. Dar ejemplo de brechas. En títulos de propiedad. En pobreza. En acceso al crédito. EJEMPLOS Diapositiva 35 Para recibir Certificación… • • El proyecto debe establecer metas puntuales sobre reducción de las brechas de género. Las estrategias, acciones y prioridades que se establezcan deben ser consistentes con el objetivo y las metas de reducir las brechas de género. 101 Diapositiva 36 Para recibir Certificación… • • Especificar las medidas que se tomarán para enfrentar las limitaciones tradicionales a la efectiva participación de las mujeres. Especificar cuáles son las necesidades distintas de las mujeres y hombres y cómo el proyecto atenderá unas y otras. EJEMPLOS Diapositiva 37 Para recibir Certificación… • En proyectos en que no es posible formular las inequidades existentes en términos de brechas de género, debe establecerse claramente en los objetivos cómo exactamente el proyecto va a contribuir a generar condiciones que favorezcan la igualdad de género. Diapositiva 38 Para recibir Certificación… • Importancia del % de ♀ beneficiarias, como criterio, varía. La paridad en beneficiarios (as) no es condición suficiente para otorgar el certificado. • Proyectos que demuestren capacidad para promover la equidad de género, aunque NO haya ♀ beneficiarias directas, recibirán el certificado. Dar ejemplos de limitaciones: menos tiempo libre, menos movilidad, cuidado de hijos (as), machismo, percepciones culturales, no sentirse convocadas, horarios diferentes debido a trabajo informal y a responsabilidades domésticas. Y ejemplos de medidas: consultar con mujeres horarios más convenientes para reuniones y demás, proveer cuidado de niños en reuniones y otras actividades, por ejemplo para asistir a talleres y hacer gestiones relacionadas con el proyecto, agregar componente de empoderamiento de mujeres y combate del machismo, usar lenguaje inclusivo e imágenes de mujeres en invitaciones y materiales de proyecto, paridad en juntas directivas. Dar ejemplos: educación sexual y paternidad responsable; iniciativas para combatir machismo, estereotipos sexistas. DAR EJEMPLOS. Elaborar en términos de proyectos que propician cambios en la Posición Social de la Mujer y no sólo su Situación. Ejemplo de textos escolares (contenidos) en las dos direcciones. EJEMPLOS Pasamos a ejercicios en grupos. Diapositiva 39 PARTE 5 ENSAYO Y VALIDACIÓN DE LA PROPUESTA TRABAJO EN GRUPOS 102 ANEXO 5: TALLER INCORPORACIÓN DEL ENFOQUE DE GÉNERO EN EL SINIP Incluye: 1. Matriz asistentes Taller de Validación 2. Proyectos analizados 3. Guía para el trabajo en grupos 4. Instrumento Evaluación del Taller 5. Tabulación Evaluación del Taller 103 Asistentes Taller Incorporación del Enfoque de Género en el SINIP Jueves 24 de abril de 2008, 8:00-3:00 PM Entidad MIDES, DINAMU MIDES, AGEM MIDES (Planificación, Políticas Sociales, otros) MEDUCA MINSA MITRADEL MINGOB MIDA MICI Ministerio Vivienda PRONAT MEF, Dirección Programación Inversiones AMPYME Total… Mujeres 3 5 3 1 0 2 0 1 1 1 1 1 1 20 Hombres 0 0 2 0 1 0 1 0 0 0 1 1 0 6 Total 3 5 5 1 1 2 1 1 1 1 2 2 1 26 Proyectos analizados Grupo No. 1 2 3 4 Nombre del Proyecto Regularización en el Occidente Chiricano Difusión en Equidad de Género Clínica de Especialidades de la Chorrera Desarrollo de Redes territoriales para fomento del capital social Entidad Gestora PRONAT DINAMU, MIDES MINSA MIDES 104 Taller: Incorporación del Enfoque de Género en el SINIP Jueves 24 de abril de 2008, 8:00-3:00 PM Hotel Roma Guía para trabajo en grupos Objetivo General del Ejercicio: Determinar si la propuesta de normativa que les estamos presentando, tal cual está, es una guía clara y suficiente para que puedan elaborar proyectos de inversión que incorporen la perspectiva de género. Contenido del Ejercicio: 1. Aplicarán la normativa, punto por punto, al proyecto ya elaborado. 2. Cada punto lo aplicarán en la forma de pregunta/s. Ejemplo para la norma inicial (1.1): ¿El diagnóstico para este proyecto examinó la información desagregada por sexo? Dada la naturaleza del Proyecto y la región en que se desarrolla, ¿qué otras características sociodemográficas son relevantes? ¿Se hizo un análisis desagregado de grupos en base a esas características? Ejemplo para norma 2.1: ¿Se expresa el cierre de las brechas de género EXPLÍCITAMENTE como un objetivo del proyecto? Si se expresa ¿a qué nivel o niveles se expresa? 3. Tomarán notas por punto de manera propositiva. Ejemplo para la norma inicial (1.1): En el diagnóstico tenemos que hacer el análisis desagregado por sexo, X y Z. Ejemplo para la norma 2.1: Propósito: Asegurar el acceso equitativo de hombres y mujeres a la tierra para mejorar la seguridad de la tenencia de la tierra y reducir la actual brecha de género en la propiedad en 20 % al año 2010. (El punto es expresar, siempre que el tema lo permita, en el Objetivo a nivel de Propósito “Reducir la brecha de género en (participación económica…empleo…acceso al crédito…salarios…acceso a subsidios…ingresos por jubilación…becas…formación técnica…propiedad de la tierra…acceso a viviendas de bajo costo…etc…..etc.) en X % para el año N. De no poderse expresar como brecha, integrar a la formulación del Objetivo de manera explícita el logro de una mayor equidad de género. Nota: Formular también los objetivos a nivel de Resultados. 4. Anotarán para cada acápite de la normativa: 4.1. preguntas y dudas que hayan surgido para entender qué es lo que se les pide 4.2. preguntas y dudas respecto a cómo proceder (entienden lo que se les pide, pero no saben cómo hacerlo) 4.3. otros comentarios que ayuden a mejorar la normativa 105 TALLER “Incorporación del Enfoque de Género en el SINIP” 24 de abril de 2008 EVALUACIÓN DEL TALLER I. Contenidos (colocar números; ver bajo tabla) TEMA Género, el concepto Enfoque de Género (EG) PSG, lo que son PSG, por qué son importantes Por qué incorporar EG a documentos del SINIP Conocimiento Relevancia Mi conocimiento del tema Relevancia para mí trabajo 1= ha aumentado 1= mucha 2= igual. 2= regular 3= poca o ninguna II. Excelente Bueno Regular Deficiente Aspectos Logísticos (marcar en la columna que aplica) Aspecto a evaluar: Espacio físico Horario Materiales Equipo Otro (indica): IV. V. Mi interés en el tema: 1= ha aumentado 2= igual 3= ha disminuido Facilitadora (marcar en la columna que aplica) Aspecto a evaluar: Dominio de Temas Ejemplos útiles Claridad en la exposición Proyección de la voz Mantiene el interés Otro (indica): III. Interés Excelente Bueno Regular ¿Recomendaría este Taller a sus colegas? Otras Observaciones y/o sugerencias Deficiente Sí __ No Sugerencia __ 106 TALLER “Incorporación del Enfoque de Género en el SINIP” 24 de abril de 2008 TABULACIÖN DE EVALUACIÓN HECHA POR LAS Y LOS PARTICIPANTES I. Efecto del Taller en el conocimiento de participante de temas n = 21 TEMA 1 2 Género, el concepto 16 5 Enfoque de Género (EG) 19 2 PSG, lo que son 20 0 PSG, por qué son importantes 19 0 Por qué incorporar EG a 18 1 documentos del SINIP 1= conocimiento aumentó como consecuencia del Taller 2= conocimiento permaneció igual En blanco 0 0 1 2 2 %1 76 90 95 90 86 II. Relevancia del tema para trabajo de participante n = 21 TEMA Género, el concepto Enfoque de Género (EG) PSG, lo que son PSG, por qué son importantes Por qué incorporar EG a documentos del SINIP 1 = mucha relevancia 2 = regular 3 = poca o ninguna relevancia 1 2 3 En blanco %1 18 18 18 18 16 3 3 2 2 2 0 0 0 0 0 0 0 1 1 3 86 86 86 86 76 III. Efecto del Taller en el interés de participante en el tema n = 21 TEMA Género, el concepto Enfoque de Género (EG) PSG, lo que son PSG, por qué son importantes Por qué incorporar EG a documentos del SINIP 1 2 3 En blanco %1 16 17 18 17 16 5 4 2 2 3 0 0 0 0 0 0 0 1 2 2 76 81 86 81 76 107 1= ha aumentado 2= igual 3= ha disminuido IV. Apreciación participantes de Facilitadora n = 21 Aspecto: EXC Bueno REG DEF Dominio de Temas Ejemplos útiles Claridad en la exposición Proyección de la voz Mantiene el interés 0 0 0 0 0 18 12 18 13 18 3 9 3 8 3 0 0 0 0 0 VI. Apreciación participantes Aspectos Logísticos n = 21 Aspecto: EXC Bueno REG DEF Espacio físico Horario Materiales Equipo 0 0 0 0 VII. 12 10 10 11 7 11 10 10 2 0 1 0 En blanco 0 0 0 0 0 % BuenoExcelente 100 100 100 100 100 En blanco 0 0 0 0 % BuenoExcelente 90 100 95 100 ¿Recomendaría este Taller a sus colegas? n = 21 Respuesta Frecuencia % SÍ 21 100 NO 0 0 108 ANEXO 6: MAPAS PRONAT Nota: Para ver mapas, cambiar configuración de página a horizontal. 109 1: DISTRIBUCION GEOGRAFICA DEL PROGRAMA 110 2: PROYECTO DE CATASTRO DE LA REGIÓN MET 111
