LEY DE REGULACIÓN DEL LOBBY EN LA FUNCIÓN PÚBLICA

LEY DE REGULACIÓN DEL LOBBY
EN LA FUNCIÓN PÚBLICA
Expediente Nº 16.931
http://www.gaceta.go.cr/pub/2008/06/17/COMP_17_06_2008.html
ASAMBLEA LEGISLATIVA:
Históricamente las personas han buscado defender y promover sus intereses privados por medio de
la influencia en las decisiones del poder público para que estas respondan a sus propios intereses.
Asimismo, tradicionalmente esta actividad ha estado llena de perjuicios para el interés público, y la
opinión pública mira con recelo que grupos de negocios particulares busquen proteger sus propios
intereses ante los funcionarios públicos.
Sin embargo, los ciudadanos tienen un derecho fundamental de abogar ante sus representantes
políticos para que la función de estos sea acorde a los intereses de sus representados. Pero, al mismo
tiempo, este derecho abre un espacio para que los grupos de presión y los empresarios y políticos
inescrupulosos traten de influir en las decisiones de los entes públicos buscando únicamente su
beneficio propio, muchas veces con mecanismos ilegales, y siempre de forma oculta, tras
bambalinas, bajo la mesa.
Costa Rica ya ha tomado acciones para contrarrestar esta situación; el más claro ejemplo es la Ley
N° 8422, Contra la corrupción y el enriquecimiento ilícito en la función pública. Pero, a pesar de las
medidas tomadas, estas no han sido dirigidas efectivamente para regular las acciones que privados
pueden hacer para influir sobre el accionar y decisiones de los encargados de administrar los
intereses públicos.
Ese es el caso de lo denunciado por la diputada Mayi Antillón y publicado en el periódico La Prensa
Libre el 17 de septiembre del 2007. Dicha diputada expresó que grupos de particulares, externos a
la Asamblea Legislativa y con intereses sobre el TLC (Cafta), llevaron a cabo “chantajes” y
presiones a los diputados favorables a dicho tratado comercial, para buscar la aprobación de
proyectos de ley.1 Ella no especificó quiénes eran estos grupos ni cuáles intereses defendían, lo que
no permite saber a la ciudadanía si los intereses defendidos y los métodos usados eran legítimos.
Asimismo, recientemente el país vivió uno de sus peores momentos en su vida republicana,
múltiples funcionarios, directivos de instituciones autónomas, y ex Presidentes de la República
fueron evidenciados como receptores de pagos de comisiones y dádivas por parte de empresas
privadas adjudicatarias de contratos del Estado.
Estos hechos son argumento suficiente para justificar la necesidad de una legislación que pretenda
regular los mecanismos de ejercicio del derecho de influencia que los individuos o grupos busquen
tener sobre los administradores de los intereses públicos.
De la misma manera, siguiendo las nociones de transparencia y libre acceso a la información de
intereses públicos, es importante que se lleve un control sobre los individuos y grupos que se
dedican a esta actividad mediante remuneración, sea para un asunto específico o como una
actividad habitual, para que la ciudadanía pueda conocer quiénes son y qué están buscando los
promotores de intereses propios o ajenos, para que así puedan ejercer de manera efectiva su derecho
de fiscalizar los asuntos públicos y se aumente la transparencia en la toma de decisiones políticas.
¿Qué es el lobby?
El Diccionario de la Real Academia de la Lengua Española, define lobby como “grupo de personas
influyentes, organizado para presionar a favor de determinados intereses”. De esta manera, los
enunciados que giran en torno al concepto de lobby son sinónimos de “intervenir para influenciar”,
“ejercer presiones”, “tratar de convencer”, “intentar neutralizar”, “obtener una inflexión”,
coincidiendo en que es una actividad orientada a la persuasión de quienes ostentan alguna forma de
poder público, encaminada a influir sobre sus decisiones.
De esta forma, el lobbying, como vocablo inglés que identifica a la actividad de practicar el lobby,
ha sido asimilado a los grupos de presión, en cuanto actúa sobre la opinión y los poderes públicos
sin que sea un partido político ni siquiera una organización formal. Para algunos, la diferencia entre
ambos es que el partido político tiene por objeto la conquista del poder mientras el grupo de presión
solo busca influir sobre quienes lo ostentan.
En cuanto a la nomenclatura, la peculiaridad de este procedimiento y la dificultad de encontrar un
término en español que refleje su contenido, sumado al hecho ya señalado que la Real Academia
Española reconoce el uso del vocablo lobby en español, se recomienda conservar el origen inglés de
su denominación reservando, como lo sugiere Walter F. Carnota, los términos lobby para la oficina
o agencia, lobbying, para la actividad específica, lobbyist o lobbyista, para el agente y lobbies,
como plural de la actividad.
Transparencia y control de los actos públicos
Toda actuación de un funcionario público debe ser pública, así lo ha señalado la Sala Segunda de la
Corte Suprema de Justicia en su voto Nº 1050-02:
“...en Costa Rica todo funcionario público (sea que haya sido elegido popularmente, haya sido
designado por otro o algún cuerpo colegiado, o haya ganado la plaza mediante concurso; sea
propietario, suplente o interino; esté nombrado indefinidamente o a plazo; sea de confianza o
goce de estabilidad laboral; sea funcionario de carrera o no; etc.) está expuesto, desde que
asume el cargo, a la fiscalización de sus actos en el desempeño del cargo. Ello obedece a que
todo lo que haga esa persona con ocasión del puesto público que ocupa es de interés para la
generalidad de habitantes de la República, ya que de lo que se trata es de velar porque actúe,
como servidor, en estricta conformidad con el ordenamiento jurídico. Esa supervisión
constante de sus actos es una de las consecuencias que acarrea el ser servidor público, de modo
que quien asume un cargo de esta naturaleza acepta de forma implícita que se examine
públicamente su actuación.” (El resaltado es propio).
De esta manera, las reuniones, encuentros y conversaciones que sostenga un funcionario público
con particulares cuando estos defiendan o promuevan sus intereses particulares o de terceros, si bien
deben ser permitidas y garantizadas, al mismo tiempo deben ser reguladas para evitar que se abuse
del derecho que tienen los ciudadanos de acceder a los funcionarios públicos para tratar de ganar
influencia sobre ellos, y se pase del ejercicio del derecho al ejercicio de una actividad ilícita o, al
menos, éticamente cuestionable.
La Democracia se basa en la existencia de diferentes grupos que poseen intereses diversos y puntos
de vista particulares sobre los asuntos públicos y privados, los cuales intentan obtener el control de
las estructuras de decisión institucionales (Estado) por medio del Gobierno, ya sea obteniendo
puestos de elección popular por medio de las elecciones, o buscando hacer valer sus demandas ante
los grupos o personas que ocupan estos cargos. Pero esto debe ser un proceso regulado y reglado,
para evitar abusos de alguna de las partes, así como garantizar la equidad de acceso al mismo.
De esta manera, al regular la actividad del lobby, se busca dar una mayor transparencia a los actos
de los funcionarios públicos, ya que será obligatorio que estos indiquen las reuniones y motivos de
la misma que sostengan con particulares; esto facilitará el acceso de la información a la ciudadanía,
permitiéndoles mantener un mayor control sobre los asuntos públicos.
El lobbying y la legislación costarricense
La legislación nacional no se encarga directamente de regular la actividad del lobbying, a pesar que
en la Ley contra la corrupción y el enriquecimiento ilícito en la función pública se establecen
sanciones para aquellas personas que busquen influir de manera indebida, por medio de dádivas o
sobornos, en los funcionarios públicos.
Esto hace importante y urgente que se apruebe el actual proyecto de ley, con el objetivo de regular
así una actividad que hasta ahora se realiza “por la libre” y que puede ser usada para influir de
manera ilícita en los representantes populares de la sociedad.
Por todo lo anterior, someto a la consideración de los legisladores costarricenses el presente
proyecto de ley.
LA ASAMBLEA LEGISLATIVA DE LA REPÚBLICA DE COSTA RICA
DECRETA:
LEY DE REGULACIÓN DEL LOBBY
EN LA FUNCIÓN PÚBLICA
CAPÍTULO I
GENERALIDADES
ARTÍCULO 1.Objetivos de la ley. El objetivo de la presente ley es la de regular la
actividad del lobby y a las personas físicas y jurídicas que lo lleven a cabo, para garantizar que su
intervención o influencia directa o indirecta en la aprobación o rechazo de proyectos de ley, así
como en cualquier otro proceso de toma de decisiones públicas, que sea llevado a cabo bajo los
principios de transparencia y legalidad.
ARTÍCULO 2.Definición de lobby. Toda acción deliberada y ejecutada de forma
sistemática, destinada a influir, directa o indirectamente, en las políticas o decisiones del Gobierno,
llevado a cabo por un individuo o grupo particular a favor de sus intereses o los de terceros, con el
fin de orientar la gestión pública en el sentido deseado por ellos. La acción del lobby será
independiente de la relación laboral o contractual que exista entre el lobbyista y el beneficiado con
la realización de la actividad.
ARTÍCULO 3.Definición de Lobbyista. Se considerará un lobbyista para los efectos de
esta Ley aquella persona o grupo que a cambio de un pago, remuneración, compensación o
beneficio, ejerce la actividad de lobby ante funcionarios públicos o funcionarios privados que
administren o gestionen bienes o servicios públicos. Quedan comprendidos dentro de los
funcionarios dichos los de elección popular, los miembros de asambleas, los miembros de juntas
directivas y los gerentes de instituciones del Sector Público y de entidades privadas, con o sin fines
de lucro, que gestionen o administren bienes o servicios públicos. Asimismo, será considerado
como objeto de lobby cualquier funcionario del Sector Público o Privado que ejerza actividades de
orden público con capacidad de decisión.
Para ejercer esta actividad, la persona interesada deberá registrarse ante la Contraloría General de la
República, y reportar a este registro al final de cada mes todas las actividades desplegadas.
ARTÍCULO 4.Registro de lobbyistas. La Contraloría General de la República llevará un
registro en el que se deberán inscribir las personas que deseen ejercer como lobbyistas. En tal
registro deben constar las calidades de las personas, sus atestados profesionales y demás
información que dicha Institución determine mediante reglamento, para llevar un control adecuado
de dicha actividad.
A partir del registro deberá conformarse una base de datos de consulta pública, donde se registren
aquellas personas físicas o jurídicas que ejerzan la actividad del lobby y, al menos, los siguientes
datos: los temas en que se encuentran trabajando, los informes mensuales de la actividad, los
funcionarios públicos con los que ha mantenido contacto y las minutas a las que hace referencia esta
Ley.
El pleno registro del lobbyista en las condiciones que se establezcan en esta Ley y en su
Reglamento, se considerará como una licencia para ejercer la actividad del lobby, la cual podrá ser
retirada y suspendida por orden judicial o administrativa por las causas indicadas en la presente
Ley.
CAPÍTULO II
DISPOSICIONES PARA LOS LOBBYISTAS
ARTÍCULO 5.Rendición de informes. Una vez al año, las personas registradas como
lobbyistas deberán presentar una declaración jurada a la Contraloría General de la República en la
que detallen los ingresos brutos o beneficios económicos de otro tipo que recibieron por su
actividad como lobbyista, así como el nombre de las personas físicas y jurídicas cuyos intereses
representó y el monto pagado por ellas, incluidos los gastos. Por otro lado, la declaración deberá
contener cuáles fueron esos intereses y un desglose de la manera en que se usó el dinero o
beneficios económicos percibidos o destinados por el propietario del interés defendido o promovido
por el declarante. De igual forma, deberán presentar mensualmente la lista completa de funcionarios
indicados en esta Ley con los que ejercieron la actividad del lobby, cuáles fueron los temas tratados
en cada reunión o contacto y los propósitos de dichas reuniones.
La Contraloría General de la República elaborará un manual y los formularios físicos o electrónicos
que contengan los requisitos que deben seguir los lobbyistas para presentar las declaraciones
juradas y los informes mensuales ante esa Institución.
ARTÍCULO 6.Prohibición para lucrar con información pública. Queda totalmente
prohibido al lobbyista cobrar o lucrar de cualquier manera, con la información de origen público
que le sea suministrada por cualquier funcionario o institución del Sector Público. Esta información
deberá ser siempre adjuntada a los informes mensuales que debe presentar el lobbyista.
ARTÍCULO 7.Prohibiciones para financiar campañas políticas. Queda totalmente
prohibido que cualquier persona física o jurídica que se dedique a la actividad del lobby aporte o
contribuya, ya sea en especie o de manera monetaria, de manera directa o por interpósita persona, al
financiamiento de la campaña política de uno o varios candidatos o partidos políticos. Por ello, se
prohíbe a las personas físicas o jurídicas que se dedican a la actividad del lobby a donar bienes de
cualquier tipo, así como financiar de cualquier manera a los partidos políticos.
ARTÍCULO 8.Restricción al ejercicio de la actividad de lobbyista. Los miembros de los
órganos de dirección nacional o local de los partidos políticos no podrán ejercer la actividad de
lobbyista, ya sea de manera personal o por medio o a cargo de una persona jurídica, durante el
tiempo que ocupen sus cargos y hasta seis meses después de haber dejado los mismos.
Tampoco podrán ejercer la actividad de lobbyistas los funcionarios públicos de elección popular en
ejercicio de sus funciones, así como los ministros y viceministros de Estado y solo podrán ejercer
esta actividad una vez cumplidos seis meses después de terminado el período de sus funciones. El
presidente y los vicepresidentes de la República estarán inhibidos para ejercer la actividad regulada
en esta Ley, hasta que hayan transcurrido dos años de la finalización del período de sus funciones.
Para el resto de personas definidas en esta Ley como personas objeto del lobby será prohibido el
ejercicio paralelo de sus cargos con el ejercicio del lobby, tanto en la actividad donde desarrolla sus
funciones como en actividades conexas o en aquellas donde, por su posición, tenga acceso
privilegiado a información relacionada con la toma de decisiones. Esta prohibición cesará en el
momento en el que la persona objeto de lobby deje el cargo que la califica como tal.
ARTÍCULO 9.Queda prohibido que personas físicas extranjeras realicen actividades de
lobby, ya sea personalmente o a través de personas jurídicas en las cuales sean directores, socios o
asociados. De la misma manera, las personas jurídicas u organizaciones extranjeras solo podrán
ejercer la actividad de lobby mediante lobbyistas debidamente registrados ante la Contraloría
General de la República.
ARTÍCULO 10.Prohibiciones a los propietarios de los intereses defendidos o
promovidos por lobbyistas. Aquellas personas físicas o jurídicas que contraten o hayan contratado
servicios de lobbyistas dentro del año anterior a la realización de una elección de cargos, tendrán
prohibido contribuir de cualquier forma a las campañas electorales de aquellos candidatos a cargos
públicos o a los partidos políticos a que pertenezcan estos, cuando el candidato haya sido objeto
activo o pasivo de las acciones de lobby contratadas dentro de los tres últimos años previos a la
elección.
ARTÍCULO 11.Prohibición de lobby en el Poder Judicial y en el Tribunal Supremo de
Elecciones. Queda totalmente prohibido la realización de cualquier tipo de lobby, ante los jueces y
magistrados del Poder Judicial y del Tribunal Supremo de Elecciones.
CAPÍTULO III
DISPOSICIONES PARA LOS FUNCIONARIOS PÚBLICOS
ARTÍCULO 12.Funcionarios públicos objeto de lobbying. Se consideran como posibles
objetivos de lobbying a todos los funcionarios públicos o funcionarios privados que administren o
gestionen bienes o servicios públicos. Quedan comprendidos dentro de dichos funcionarios los de
elección popular, los miembros de asambleas, los miembros de juntas directivas y los gerentes de
instituciones del Sector Público y de entidades privadas, con o sin fines de lucro, que gestionen o
administren bienes o servicios públicos. Asimismo, será considerado como objeto de lobby
cualquier otro funcionario del Sector Público o Privado que ejerza actividades de orden público con
capacidad de decisión, así como cualquier otro funcionario que por la naturaleza de sus funciones se
asimile con los indicados.
ARTÍCULO 13.Obligación de transparencia. Todo funcionario público mencionado en
esta Ley, que sostenga una reunión o conversación con un lobbyista, ya sea en persona o por medios
electrónicos, deberá realizar una minuta en la que se expongan los temas tratados, los motivos del
lobbyista para la visita y una reseña de todo documento o información que le haya sido entregada.
Esta minuta será de acceso público, tendrá que llevarse en un registro especial de cada oficina, bajo
consecutivo y fecha. De cada minuta deberá remitirse una copia inmediatamente al registro de la
Contraloría General de la República creado en esta Ley.
ARTÍCULO 14.Prohibición a los empleados públicos de recibir donaciones y obsequios.
Los obsequios de cualquier tipo a los funcionarios públicos por parte de los lobbyistas o sus
representados estarán sujetos a lo dispuesto en la Ley contra la corrupción y el enriquecimiento
ilícito de la función pública.
CAPÍTULO IV
SANCIONES Y MULTAS
ARTÍCULO 15.Las sanciones administrativas contenidas en la presente Ley serán tramitadas
por la Contraloría General de la República de acuerdo con las garantías de ley. Los delitos serán
perseguibles a instancia pública y de conocimiento de los órganos correspondientes del Poder
Judicial.
ARTÍCULO 16.Al lobbyista que trasgreda lo dispuesto en el artículo 6 de la presente
legislación, se le retirará su licencia por un período de dos años.
ARTÍCULO 17.Quien trasgreda las prohibiciones del artículo 7 de la presente Ley, será
sancionado con la suspensión de su licencia de lobbyista por un período de diez años, sin
detrimento de otras sanciones dispuestas en la legislación nacional.
ARTÍCULO 18.Las personas miembros de los órganos de dirección local o nacional de los
partidos políticos que incumplan con lo dispuesto en el artículo 8 de la presente Ley, serán
sancionados con la suspensión de su licencia de lobbyista por un período de tres años, en caso de
haberla obtenido y la pérdida de su cargo dentro del partido político, sin perjuicio de otras sanciones
dispuestas en la legislación nacional.
ARTÍCULO 19.El incumplimiento de lo dispuesto en el artículo 8 de la presente legislación
por parte de los funcionarios indicados será considerado como tráfico de influencias en los términos
de la Ley contra la corrupción y el enriquecimiento ilícito en la función pública.
ARTÍCULO 20.Las personas físicas o jurídicas extranjeras que violen lo dispuesto en el
artículo 8 de la presente Ley, serán sancionadas en sede administrativa con una multa de quinientos
salarios base de la ley, sin perjuicio de las sanciones penales dispuestas en la legislación nacional.
ARTÍCULO 21.Las personas físicas o jurídicas que trasgredan lo dispuesto en el artículo 9
de la presente legislación, serán sancionadas en sede administrativa con una multa equivalente a
cien salarios bases, sin perjuicio de las sanciones penales dispuestas en la legislación nacional.
ARTÍCULO 22.A cualquier lobbyista que trate o influya en las personas objeto de lobby por
medio del pago de dádivas, soborno o cualquier otro beneficio patrimonial injustificado, le será
suspendida su licencia de lobbyista por un plazo de 25 años, sin perjuicio de otras sanciones
previstas en la legislación nacional para tales casos.
ARTÍCULO 23.El ejercicio de la actividad de lobby sin el previo registro del lobbyista y su
licencia correspondiente, será considerado como tráfico de influencias en los términos de la Ley
contra la corrupción y el enriquecimiento ilícito en la función pública.
ARTÍCULO 24.El incumplimiento de elaborar la minuta indicada en el artículo 13 de esta
Ley, conservarla en el orden del consecutivo pertinente o remitida con retraso de más de dos días
hábiles a la Contraloría General de la República, será considerado como falta a la probidad en los
términos de la Ley contra la corrupción y el enriquecimiento ilícito, y será causa suficiente para el
despido sin responsabilidad patronal del funcionario obligado por las disposiciones de esta Ley. En
el caso de los funcionarios de elección popular dicho incumplimiento será causa suficiente para la
pérdida de credencial, previo proceso correspondiente ante el Tribunal Supremo de Elecciones.
Rige a partir de su publicación.
Sergio Iván Alfaro Salas
DIPUTADO
NOTA: Este proyecto pasó a estudio e informe de la Comisión Permanente de Asuntos
Jurídicos.
San José, 12 de febrero de 2008.—1 vez.—C-176180.—(52300).