CIRCULAR Nº 5126 “Resumen de algunas disposiciones legales y técnicas, que deben observarse en el proceso presupuestario ” (se indican los puntos que fueron actualizados mediante la circular Nº 8270 del 17 de agosto de 2000) TABLA DE CONTENIDOS Nota de Presentación Introducción Página Capítulo 1- De los recursos: Sobre origen y aplicación de recursos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8 Programación de efectivo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8 Sobre estimación de ingresos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8 Efectiva gestión de cobro . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8 Prohibición de compensación de egresos con ingresos o viceversa . . . . . . . . . . . . . . . . . 8 Inversiones transitorias . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8 Tarifas por servicios . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9 Recursos del crédito . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9 Superávit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 10 Recursos por transferencias o aportes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11 Capítulo 2 –De los egresos Sobre artículo 180 de la Constitución Política . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 12 Sobre laudos arbitrales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 12 Régimen del Servicio Civil . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 12 Provisión salarial . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 12 Contenido económico salario período anterior . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 14 Jornada de trabajo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 14 Plazas vacantes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 15 Plazas nuevas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 16 Servicios especiales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 16 Suplencias . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 17 Jornales ocasionales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 17 Anualidades . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 17 Incentivos salariales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 18 Incentivos para profesionales en ciencias médicas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 19 2 Disponibilidad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 19 Horas extras . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 20 Compensación de vacaciones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 21 Zonaje . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 21 Dietas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 20 Consultorías y honorarios . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 21 Leasing operativo o financiero . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 22 Actos de concesión o de contratación administrativa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 23 Información y publicidad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 24 Tarjetas de crédito . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 25 Gastos de viaje y de transporte . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 26 Kilometraje . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 26 Gastos de representación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 26 Pólizas de fidelidad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 27 Uniformes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 28 Inversiones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 28 Aportes a organismos públicos y privados . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 30 Prestaciones legales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 31 Cuota organismos internacionales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 31 Fondos sin asignación presupuestaria . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 32 Capítulo 3 –Normas de tipo general Presentación y ejecución del presupuesto ordinario . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 33 Sobre modificaciones al presupuesto ordinario y presupuestos extraordinarios . . . . . . . . . 33 Referente al Manual de normas técnicas sobre presupuesto . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 34 Requisitos legales . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 34 Sobre Lineamientos de la Autoridad Presupuestaria . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 34 Condición de suspenso . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 35 Seguro de Riesgos Profesionales . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 35 Sentencia firme (juicios) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 36 Informes de ejecución presupuestaria . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 36 Lista de circulares . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 37 3 DIRECCION GENERAL DE PRESUPUESTOS PUBLICOS DEPARTAMENTO DE EMPRESAS PUBLICAS __________________________________________________________________ Al contestar refiérase al oficio No. 11842 5 de noviembre, 1998 362-DGPP Señores Presidentes Ejecutivos Gerentes Generales Directores Ejecutivos TODAS LAS ENTIDADES PUBLICAS Estimados señores: Conforme con lo indicado en las notas de remisión de los presupuestos ordinarios, para 1999, nos permitimos remitirles la “Circular No. 5126 –Resumen de algunas disposiciones legales y técnicas que deben observarse en el proceso presupuestario-” (versión revisada y actualizada). Atentamente, Oscar Calderón Fallas, Lic. Director General OCF/jsr ci Auditoría Interna Depto. Presupuesto Dirección Financiera Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica Autoridad Presupuestaria – Ministerio de Hacienda Dirección Gral de Planif. Interna y Evaluación de Sistemas – C.G.R. Dirección General de Auditoría – C.G.R. Dirección General de Asuntos Jurídicos – C.G.R. Dirección General de Contratación Administrativa – C.G.R. Archivo Central (2) 4 CIRCULAR No. 5126 “Resumen de algunas disposiciones legales y técnicas, que deben observarse en el proceso presupuestario ” Introducción Para llevar a cabo una administración pública eficaz y eficiente se hace imperiosa la necesidad de acometer un proceso de mejoramiento del sistema integrado de la administración financiera con sus respectivos subsistemas de presupuesto, tesorería, proveeduría, contabilidad y crédito público. Dichos subsistemas ligados entre sí forman una unidad indisoluble para alcanzar un fin único. Así la previsión que contempla el presupuesto cuando se ejecuta se traduce en ingresos y gastos, en adquisición de bienes y servicios necesarios para lograr objetivos y metas, sobre los que registra e informa la contabilidad y se afecta la tesorería o el crédito público. Dicho sistema integrado de la administración financiera tiene como columna vertebral el proceso presupuestario y para propiciar su permanente mejoramiento se presenta el documento que actualiza la circular N º 5126 que resume los conceptos más importantes de la normativa legal y técnica relativa a las distintas fases del proceso presupuestario. Consideramos que de esta forma se contribuye para que se cuente con dicha normativa, y en su forma de resumen facilite la consulta; no obstante advertimos que la misma debe ser de conocimiento y aplicación obligatoria por parte de las entidades públicas, en lo que corresponda. Esta circular se ha apoyado, fundamentalmente, en la Constitución Política, la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, la Ley General de la Administración Pública, la Ley de la Administración Financiera de la República y otras leyes relacionadas con la materia presupuestaria, el “ Manual de normas técnicas sobre presupuesto...”, circulares y otras disposiciones emitidas por esta Oficina, por distintos medios. Constituye motivo de permanente preocupación para esta Oficina, que los responsables de la Administración Financiera posean una clara conciencia sobre su responsabilidad en la adecuada administración de los fondos públicos, pues estamos convencidos que ningún sistema que se establezca será suficiente si las personas que lo guían no están suficientemente motivadas. Acorde con esto es importante realizar las siguientes consideraciones: 1. El proceso presupuestario está conformado por una serie de etapas que son la formulación, discusión, aprobación y promulgación, ejecución y contabilidad y control y evaluación. Dichas etapas están estrechamente interrelacionadas, y en ellas participan diferentes actores, en diferentes momentos y con diferentes roles, pero es de vital relevancia que se reconozca la responsabilidad de la 5 entidad de sujetarse a todas las disposiciones legales y técnicas, vigentes en dicho proceso presupuestario. 2. Uno de los puntos a destacar es que el presupuesto es un importante instrumento de ejecución de los planes institucionales y para ese fin se definen programas presupuestarios, para los que se concretan objetivos y metas y se les asignan recursos, pero todo ello son previsiones, que luego deben ejecutarse, y es precisamente en esta fase donde con frecuencia se observan, en algunas entidades, serias divergencias entre los elementos proyectados y lo que en la práctica llevan a cabo los responsables de dichos programas. Por lo anterior, es necesario recordar que el presupuesto no debe ser un proceso que se desarrolle con objeto de cumplir un requisito legal, es un valioso instrumento útil para la toma de decisiones en los diferentes niveles de la administración en la utilización de los recursos públicos con criterios de eficacia, eficiencia y economicidad, pero para que esto se reconozca así, es preciso que en la entidad se establezca un adecuado sistema de presupuesto, sustentado en una verdadera cultura de planificación y presupuesto. 3. La primera fase mencionada es la de formulación presupuestaria, cuyo desarrollo compete a la entidad, en el marco de las políticas públicas que hayan sido definidas, y con el concurso de algunos órganos que coadyuvan en la formulación, tales como el Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica y la Autoridad Presupuestaria. Es necesario que se realicen esfuerzos para propiciar que en esta etapa se cuente con una serie de elementos jurídicos y técnicos enunciados en el Manual de normas técnicas sobre presupuesto y en diversas circulares remitidas por esta Oficina, especialmente, lo indicado en la circular Nº 8034 del 4 de julio de 1997. 4. Surge luego la discusión y aprobación interna que es responsabilidad del órgano directivo de la entidad quién emite un acto administrativo, y le corresponde realizar el estudio analítico para armonizar los objetivos, políticas, programas y metas considerando los recursos disponibles y las restricciones de diversa índole que pueden incidir en la armonía de esos elementos. Preocupa, sin embargo, que no todos los jerarcas ni los órganos colegiados de las entidades, reconozcan la relevancia de esta fase, ya que constituye un elemento indispensable para que puedan contar con una visión integral del proceso presupuestario en sus diferentes momentos, lo que a su vez les posibilita conocer la forma en que se asignan y utilizan los fondos de la entidad en el cumplimiento de los objetivos y metas que son su razón de ser. 5. La aprobación externa del presupuesto de los entes descentralizados, empresas públicas y municipalidades le corresponde a la Contraloría General de la República, como auxiliar de la Asamblea Legislativa en la superior vigilancia de la Hacienda Pública, acorde con lo dispuesto en la Constitución Política y en su Ley Orgánica. 6 6. La fase de ejecución presupuestaria que lleva a cabo la entidad es de gran importancia, pues comprende una serie de decisiones y numerosas operaciones financieras tendientes a hacer posible la ejecución de los programas y actividades; es la etapa en que se deben movilizar los recursos humanos y materiales para lograr los objetivos y metas previstos, implica definir responsables de medios y fines. Constituye una prueba auténtica de la bondad o no de los programas definidos, así como de la capacidad de la entidad para ejecutarlos, y posibilita, además, apreciar la calidad de las previsiones realizadas tanto con respecto a las acciones a ejecutar como a los recursos proyectados para financiarlas. 7. Por lo tanto, debe tenerse presente que la buena formulación y aprobación presupuestaria en sus fases internas y externas, son condiciones necesarias pero no suficientes para una adecuada administración y fiscalización de los fondos públicos, pues es imprescindible, además, que se cumplan determinadas condiciones en la etapa de la ejecución presupuestaria cuya responsabilidad, con estricto apego a las disposiciones constitucionales, legales y técnicas vigentes, debe asumir la administración en forma exclusiva. 8. En consecuencia, el éxito de la gestión presupuestaria exige la concurrencia de una serie de requisitos o elementos por parte de los responsables de la ejecución del presupuesto, tales como: a) el ajuste de dicha ejecución a las disposiciones legales y técnicas vigentes, b) el apoyo del nivel superior de la entidad para que la ejecución presupuestaria se lleve a cabo según las políticas definidas y las previsiones establecidas, c) la necesaria programación de los ingresos y gastos, acorde con los objetivos y metas definidos, d) la necesidad de un sistema de información periódica que permita a los responsables de la toma de decisiones estar debida y puntualmente informados de la gestión presupuestaria en lo que se refiere a la evolución de los recursos y de los gastos, e) la coordinación eficaz entre los responsables de la gestión física y financiera. 9. Asimismo, el presupuesto es útil para controlar y evaluar, en términos de los bienes y servicios proporcionados, los resultados obtenidos de la actividad de la entidad. Pero el control y la evaluación debe realizarse en los diferentes momentos del ejercicio presupuestario con la participación estelar de la entidad. Específicamente, consideramos que la remisión de la presente circular contribuirá a lograr objetivos tales como: 1. Que los funcionarios que se relacionan con el proceso presupuestario, especialmente los de las áreas de planificación y presupuesto, tengan un marco de referencia de consulta de algunos criterios legales y técnicos, para apoyar sus opiniones y que les ayude a cumplir satisfactoriamente sus tareas, y con ello se propicie en particular el mejoramiento del sistema integrado de administración financiera y en general la gestión institucional. 7 2. Apoyar los controles internos en su tarea de colaborar en la consecución de los objetivos y metas con mayor eficiencia, eficacia y economicidad, dentro de la normativa legal y técnica vigente. No podemos dejar de mencionar que como su nombre lo indica en esta circular se incluye tan solo un “Resumen de algunas disposiciones legales y técnicas, que deben observarse en el proceso presupuestario”, siendo de acatamiento obligatorio la totalidad de las disposiciones existentes, en lo que corresponda. Finalmente, les indicamos que lo dispuesto en está circular será complemento de lo indicado en las notas de remisión de los documentos presupuestarios que apruebe esta Contraloría General; en consecuencia, en dichas notas se considerarán únicamente los aspectos más relevantes de la aprobación como tal y los errores y omisiones en que incurra este Despacho al aprobar los documentos presupuestarios, no faculta a la entidad a que se actúe en contra del ordenamiento jurídico o técnico existente, ni a lo enunciado en la presente circular. 8 Capítulo 1- De los recursos: 1. Cuando se remitan a la Contraloría General documentos presupuestarios, se debe aportar un detalle de origen y aplicación de recursos, donde se refleje claramente la asignación de recursos específicos. 2. En lo que a programación de efectivo se refiere, se debe observar lo que dispone la norma Nº 564 del “Manual de normas técnicas sobre presupuesto...”, con la finalidad de que se puedan atender oportunamente las necesidades institucionales. 3. De conformidad con la norma 563 del “Manual de normas técnicas sobre presupuesto...”, (matemáticos, los ingresos financieros y deben estimarse estadísticos) de con base común en métodos aceptación. En consecuencia, los documentos presupuestarios que incorporen recursos que deban ser estimados, deben indicar, al menos, la metodología utilizada, su composición, estacionalidad e información que incluya unidades físicas y monetarias. (Actualizado ver circular No. 8270 del 17 de agosto de 2000) 4. Se debe realizar una efectiva gestión de cobro con el fin de que se recauden, como mínimo, las sumas que se han estimado en los documentos presupuestarios, para evitar problemas de liquidez o situaciones deficitarias. 5. De conformidad con lo establecido en el artículo 17 de la Ley de la Administración Financiera de la República “... son prohibidas las compensaciones de egresos con ingresos o viceversa”. 6. Esta Contraloría no ha objetado que se realicen inversiones transitorias, en el mercado financiero. indicaciones: No obstante se deben tener en cuenta las siguientes 9 a. Disponer siempre de la liquidez necesaria para el cumplimiento de los fines de la entidad. b. Los intereses que generan tales inversiones, deben incorporarse al presupuesto y aplicarse a los mismos fines que tienen los recursos que les dieron origen. c. Las inversiones a corto plazo se consideran operaciones de caja o tesorería y por consiguiente no sujetas a presupuestación. Las de largo plazo deben presupuestarse, siguiendo los trámites de aprobación establecidos. d. Los intereses que se hayan generado con recursos específicos invertidos, al igual que éstos últimos, sólo pueden trasladarse a otro ente –aunque sea para cumplir el mismo fin-, si una ley lo autoriza expresamente. e. Se debe considerar, además, lo expuesto en la Ley Reguladora del Mercado de Valores, Nº 7732, publicada en La gaceta Nº 18 del 27 de enero de 1998. f. Se deben ajustar a las directrices publicadas por la Autoridad Presupuestaria. 7. Cuando en los documentos presupuestarios se incluyan recursos provenientes de la aplicación de nuevas tarifas por servicios, o se den incrementos de éstos, las tarifas respectivas deben estar debidamente autorizadas por el organismo competente y publicadas en el Diario Oficial “La Gaceta”. Para lo anterior deberá considerarse lo expuesto en el artículo 5º de la Ley Nº 7593, Ley de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos. 8. Con respecto a los recursos del crédito les recordamos: 10 a. Ajustarse a lo que dispone el artículo 7º de la Ley Nº 6947 y sus reformas, en lo que se refiere a las autorizaciones que deben emitir el Banco Central, el Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica y la Autoridad Presupuestaria. b. Ajustarse a las directrices publicadas por la Autoridad Presupuestaria. c. Que una vez finalizado el año, deberán realizar las gestiones necesarias para que los recursos del crédito (interno-externo), no transferidos en su oportunidad, por el Gobierno Central, se incorporen al presupuesto nacional por medio de Decreto Ejecutivo, en el siguiente ejercicio económico, en los casos que correspondan. d. En los documentos presupuestarios donde se incluyan recursos del crédito, deberán remitir un cuadro con la información que se señala en las circulares Nos. 5826 y 5827, según corresponda. e. Cuando se incorporen en los documentos presupuestarios transferencias provenientes del presupuesto de la República, cuya fuente de financiación sean préstamos o donaciones o recursos que se van a utilizar como contrapartida local, deben aportar una certificación de la Tesorería Nacional en la que se indique la suma que será girada en el período presupuestario respectivo. (Actualizado ver circular No. 8270 del 17 de agosto de 2000) 9. Respecto del superávit determinado al 31 de diciembre: a. Debe reflejarse el superávit acumulado en su totalidad, como ingreso real en el primer informe de ejecución presupuestaria del año siguiente. 11 b. Debe ajustarse cuando se den situaciones especiales debidamente justificadas, que se determinen con posterioridad al 31 de diciembre y por el resultado de la liquidación de compromisos al 30 de junio. c. Cuando en los presupuestos se incorpore como fuente de financiamiento, deberá aportarse la certificación del órgano que tenga funciones de decisión en cuanto a lo certificado. En la certificación debe detallarse cuánto corresponde a superávit libre y cuánto al específico, así como los conceptos que componen este último. Igual certificación debe emitirse cuando se haya realizado la liquidación de compromisos. d. Cuando al 31 de diciembre se cierre con déficit, este debe enjugarse en el ejercicio siguiente y para ello debe ser presupuestado en la partida “Servicio de la Deuda”, subpartida “amortización cuentas pendientes de ejercicios anteriores” con las correspondientes justificaciones. 10. Cuando se incorporen recursos provenientes de transferencias o aportes de otras instituciones públicas, es necesario que la entidad beneficiada, antes de incluirlos en su presupuesto, compruebe que la entidad que los otorga los haya presupuestado. Si provienen de recursos del Fondo de Desarrollo Social y Asignaciones Familiares en ningún caso se podrán destinar a financiar gastos administrativos, sino exclusivamente al pago de los programas y servicios, según lo establecido en el artículo 17 de Ley Nº 5662. 12 Capítulo 2 –De los egresos 1. De acuerdo con lo establecido en el artículo 180 de la Constitución Política, el presupuesto constituye el límite de acción de la institución para el uso y disposición de los recursos públicos. Por otra parte el artículo 72 de la Ley de la Administración Financiera de la República dispone: “...ninguna institución podrá realizar gastos que no estén contemplados en sus presupuestos”. Por lo anterior no podrán adquirir obligaciones y compromisos que excedan las sumas autorizadas en el presupuesto, ni variar el límite de dichos gastos sin la previa aprobación de esta Contraloría General, según lo establece la constitución. 2. De conformidad con lo dispuesto en el voto Nº 3285 de la Sala Constitucional, es responsabilidad de la administración verificar la correcta aplicación de los beneficios que se originaron en laudos arbitrales, los cuales deberán estar plenamente justificados como derechos adquiridos. 3. Las instituciones que estén bajo el régimen del Servicio Civil deben seguir los trámites establecidos por la Dirección General del Servicio Civil; por lo tanto no se podrán crear plazas, ni hacer aumentos generales, revaloraciones, reasignaciones y reclasificaciones que no estén debidamente autorizados por esa Dirección. 4. En concordancia con las facultades que le confiere a esta Contraloría General, el artículo 19 de su Ley Orgánica, Nº 7428, se ha autorizado para que las instituciones incluyan en sus presupuestos, en las subpartidas de gastos respectivas, una suma estimada para el eventual aumento general de salarios del primero y del segundo semestre o posibles reasignaciones, en las siguientes condiciones: a) Las instituciones que se rigen por los lineamientos de la Autoridad Presupuestaria y las que están bajo el régimen del Servicio Civil en el momento en que se dicten las resoluciones que dispongan el aumento 13 general de salarios o las reasignaciones, estos se pueden hacer efectivos sin que para ello se requiera la remisión de una modificación externa o presupuesto extraordinario a esta Contraloría General. b) Las instituciones que no se rigen por los lineamientos de la Autoridad Presupuestaria ni están bajo el régimen del Servicio Civil en el momento que el órgano competente dicte la (s) resolución (es) que disponga (n) el aumento general de salarios o las reasignaciones deberán remitir para el primer caso, a esta Contraloría General, un oficio con las justificaciones pertinentes, en el que se solicite nuestra autorización para utilizar la provisión. c) Tanto para las situaciones expuestas en los incisos a) y b), las reasignaciones que se deban hacer, producto de reestructuraciones institucionales, deben someterse a estudio de esta Oficina, mediante un documento presupuestario. Se deberá proceder igual en los casos de reasignación de los puestos del nivel gerencial y de confianza. d) A fin de que este despacho cuente con los detalles de puestos (denominados “Relación de puestos”), debidamente actualizados, cada entidad deberá remitir esos detalles en el mes en que se haga efectivo el aumento general, con las explicaciones correspondientes, los cuales deben contener desglose de los salarios gerenciales, en los diferentes conceptos que los componen. En el caso de reasignaciones, deberá actualizarse la relación de puestos y enviarla con el informe de ejecución presupuestaria de junio y la liquidación al 31 de diciembre, también con las explicaciones respectivas. En ambos casos acompañados con el (los) acuerdo (s) respectivo (s) de la Junta Directiva, u órgano que corresponda. 14 Esta Oficina se reserva el derecho de no aceptar la incorporación de la provisión en cuestión o de solicitar su eliminación, si se comprueba su uso indebido. Además, de conformidad con sus facultades de fiscalización superior y a tenor de lo dispuesto en el Capítulo V (“De las sanciones y de las responsabilidades”) de su Ley Orgánica, hará las verificaciones del caso, en el momento que lo estime pertinente. Si fuera procedente recomendará al órgano o autoridad administrativa competente, la aplicación de la sanción correspondiente, de acuerdo con el mérito del caso. 5. En la primera modificación presupuestaria o presupuesto extraordinario, se deberá incluir el suficiente contenido económico que permita hacer frente a cualquier aumento o ajuste salarial aprobado por la Contraloría General, en el ejercicio económico inmediato anterior y que no fue incluido en el presupuesto ordinario. 6. En cuanto al aumento de la jornada de trabajo, se considera que la fecha de vigencia debe ser la de aprobación por parte de esta Contraloría General, dado que esos casos no involucran sólo el contenido presupuestario, sino también el cambio en la relación de puestos. En torno a este punto, debe considerarse lo expuesto por nuestra Dirección General de Asuntos Jurídicos en oficio Nº 499/93, donde manifestó: “...no podemos obviar el hecho de que la adopción de una medida de esta naturaleza podría significar, para la institución un fuerte egreso, amén del deber de cumplir con el procedimiento correspondiente. Por otra parte, pese a que la entidad pudiera tener la expectativa de contar con los recursos necesarios para tal fin, lo cierto es que el aumento de jornada sólo podría llevarse a cabo si la institución cuenta con el correspondiente proyecto o modificación de presupuesto debidamente aprobado, pues lo contrario sería asumir una obligación sin el correspondiente sustento económico”. 15 Del texto transcrito se desprende que, en efecto, una medida de esta naturaleza entraría a regir luego de la aprobación del presupuesto o modificación que le otorgue sustento económico al cambio de jornada. Lo anterior, sin olvidar que una reforma como esta –entre otras cosas- exige un absoluto respeto a los derechos de los servidores. Debe recordarse, además, que no procede pagar beneficios salariales por incrementos en la jornada de trabajo en puestos de nivel gerencial y de confianza. 7. Sobre las plazas vacantes deberá observarse lo establecido en los “Lineamientos generales de política salarial y empleo”, emitidos por la Autoridad Presupuestaria, y en la Ley Nº 6955 y sus reformas (ver Ley Nº 7560 publicada en La Gaceta 215, Alcance 50 del 13 de noviembre de 1995). 8. Sobre plazas nuevas se recuerda: a. Deben crearse por medio de un documento presupuestario que debe venir para aprobación de esta Contraloría General. b. Cuando se incorporen plazas nuevas en documentos presupuestarios, debe aportarse la autorización de la Autoridad Presupuestaria, según lo establecido en el artículo Nº 80 de la Ley Nº 7097, y la justificación de su creación en función de la prestación de nuevos programas o servicios o ampliación de los existentes. c. La vigencia de las plazas nuevas, será a partir de la fecha del oficio de aprobación de esta Contraloría General, del documento presupuestario que las incorpora, de conformidad con lo expuesto por la Dirección General de 16 Asuntos Jurídicos de esta Contraloría General en oficio Nº 499 del 14 de enero de 1993. d. Lo anterior es aplicable para lo que se ha venido denominando transformación de plazas. 9. En lo que respecta a “Servicios especiales”, recordamos que incluye las remuneraciones al personal profesional, técnico o administrativo, contratado por un período, no mayor de un año, para realizar trabajos de carácter especial o eventual. Su remuneración se debe dar de acuerdo con la clasificación y escala de sueldos básicos del régimen vigente en la institución. 10. La subpartida de “Suplencias”, incluye la remuneración del personal contratado con el propósito de sustituir, temporalmente, (por vacaciones, incapacidades, licencias, etc.), al titular de un puesto. 11. La subpartida de “jornales ocasionales”, considera los pagos que se hacen al personal no profesional ni técnico ni administrativo, presta servicios a la entidad en trabajos de tipo manual. que eventualmente Los funcionarios contratados bajo esta modalidad, generalmente no tienen considerado en su pago el día de descanso obligatorio, dado que el cálculo se establece tomando como base las horas o días trabajados o la tarea realizada. La relación laboral de quienes se contratan en forma ocasional, no puede exceder de los plazos que determinan las leyes existentes. No se podrán pagar con cargo a “jornales”, plazas que por sus características corresponden a “sueldos para cargos fijos” y “servicios especiales”. 17 12. Para el reconocimiento de anualidades deberá tenerse presente lo siguiente: a. Debe regirse, en principio, por la Ley Nº 6835. De lo contrario, debe indicarse, en los documentos presupuestarios que incorporan este tipo de gastos, el fundamento legal. b. Sólo deben reconocerse anualidades que correspondan a años de servicio en el sector público, inclusive en empresas estatales constituidas como sociedades anónimas, según lo establecido en el pronunciamiento Nº 009793 del 16 de agosto de 1994 de la Dirección General de Asuntos Jurídicos de esta Contraloría General. c. En caso de traslado de funcionarios dentro del sector público, se debe tomar en cuenta que el cálculo de anualidades se hará con la escala que rige en la entidad a la cual se traslada el funcionario. 13. En lo que se refiere a los conceptos salariales: “prohibición”, “dedicación exclusiva”, “carrera profesional”, “incentivo por cómputo”, se debe observar lo siguiente: a. La “prohibición” se podrá pagar sólo en las instituciones y en los casos que están autorizados en la Ley Nº 5867 y sus reformas u alguna otra ley que así lo establezca. b. La “dedicación exclusiva” es un concepto excluyente de la “prohibición” y sólo se puede pagar si se cumple con lo dispuesto por la Autoridad Presupuestaria en el Decreto que regula ese beneficio. c. La “carrera profesional”, se podrá pagar si se cumple con lo dispuesto por la Autoridad Presupuestaria en el Decreto que regula ese beneficio. 18 d. El “incentivo por cómputo”, según el artículo 41 de la Ley Nº 7097 y lo establecido por la Autoridad Presupuestaria en la sesión Nº 21-92, se establece en un 25% sobre el salario base, aplicable, en forma exclusiva, a los puestos de la serie técnico con especialidad en cómputo. Es excluyente de la “prohibición” y “dedicación exclusiva”. 14. Incentivos médicos y estatuto de servicios de enfermería (leyes 6836 y 7085). El pago correcto de estos incentivos es responsabilidad de la administración, la cual deberá velar, en el caso de los profesionales en ciencias médicas y enfermeras de empresa, para que los incentivos que se paguen sean concordantes con las labores realizadas en la institución. 15. En las instituciones donde se pague el incentivo por concepto de disponibilidad se recuerda: a) A quienes se les otorgue ese incentivo deben ser funcionarios técnicos o especializados, personas insustituibles por sus conocimientos y experiencia, sin cuyo auxilio en un determinado momento, no se puede seguir el curso del trabajo institucional. b) La persona puede ser requerida en cualquier momento, abarca las 24 horas del día (oficios C-015-87 y C-077-87 de la Procuraduría General de la República). c) El pago por disponibilidad debe otorgarse en forma restrictiva, para lo que debe considerar el encargado de otorgarla en cada caso, los parámetros legales y los límites de la discrecionalidad. 19 d) La “disponibilidad” no debe entenderse como un recurso de “reajuste salarial”. e) Al no existir motivo para que la persona que ocupa determinado puesto deba prestar el servicio dentro de los supuestos de la disponibilidad laboral, no puede justificarse esa retribución económica. f) Ningún funcionario podrá alegar derecho adquirido por la compensación que se le haya pagado (disponibilidad) si se acuerda trasladarlo a otras funciones que no amerita el reconocimiento por disponibilidad o por cualquier otra razón justificable que amerita suprimir la disponibilidad. 16. Los gastos en la subpartida “horas extras” se regirán por las siguientes disposiciones: a) No podrá pagarse a quienes ocupen puestos de confianza o jefatura, salvo después de una jornada de doce horas. b) La autorización para trabajar jornada adicional, debe emanar del superior jerárquico, preferentemente por escrito. c) Su pago no puede convertirse en práctica ordinaria, y sólo se permite en casos debidamente justificados. La calificación sobre su necesidad, la hará la propia administración, bajo su exclusiva responsabilidad. d) Debe observarse la regulación existente en los “Lineamientos generales de política salarial y empleo”, emitidos por la Autoridad Presupuestaria. e) En los organismos de la administración central se requiere la autorización de la Comisión de Recursos Humanos para los casos en que proceda el trabajo en tiempo extraordinario. 20 17. Según lo dispuesto en la Ley Nº 7641, reformada por Ley Nº 7805, no pueden compensarse las vacaciones, excepto en jornales ocasionales o a destajo. Por lo tanto, la administración será responsable de velar por su cumplimiento. (Modificado mediante circulares 6149 y 12743, del 22 de junio de 2000 y 28 de noviembre de 2000, respectivamente). 18. Se le pagará zonaje a aquel funcionario que para el desempeño de sus labores deba trasladarse en forma permanente a un lugar distinto de su domicilio legal, para residir en otro alejado de su circunscripción territorial, donde se presentarían las características de residencia habitual y permanente, pero sin la intención de fijar allí “su principal establecimiento”. La residencia en el nuevo lugar no es voluntaria, puesto que el sujeto no escoge su traslado, sino que se ve obligado a ello para el mejor desempeño de su trabajo. Para mayor información debe consultarse el decreto Nº 90-S.C.: “Reglamento para el pago de zonaje a los servidores de la Administración Pública”, dirigido al Poder Ejecutivo e instituciones semiautónomas. 19. Dietas: Instituciones autónomas y semiautónomas. a) Para el pago de dietas a los miembros de las Juntas Directivas de las instituciones autónomas (excepto bancos) y semiautónomas, debe ser considerado lo expuesto en el artículo 60 de la Ley Nº 7138. Con la modificación presupuestaria donde se incorpore este tipo de gastos debe aportarse nota del Banco Central de Costa Rica, en la que se señale la variación en el índice de inflación del año anterior. Los entes que no son autónomos ni semiautónomos, deberán regirse por lo que estipulen sus leyes orgánicas y otras leyes especiales. 21 Para el caso de las empresas constituidas como sociedades anónimas, se debe tener presente lo que por este concepto reciben las Juntas Directivas de las demás instituciones del Estado. 20. Consultorías y honorarios: La contratación administrativa de servicios, por su naturaleza y fines, debe estar referida a un objeto que no implique relación de subordinación jurídica laboral. De este modo, por la vía de la contratación administrativa no es procedente que se lleven a cabo contrataciones para suplir necesidades en el campo de los servicios profesionales, que sean continuas y permanentes, ya que necesidades de este tipo corresponde atenderlas mediante el establecimiento de una relación jurídica laboral o, más precisamente, mediante una relación de empleo público. Así, la contratación administrativa de servicios profesionales se concibe como el medio legal idóneo para atender necesidades ocasionales, que estén referidas a un objeto específico. En este sentido, tampoco podemos admitir fraccionamientos de contrataciones que por su propia naturaleza o prestación pudieran haberse promovido mediante un solo procedimiento; esto es, en contratos efectuados por “etapas” que bien pudieran haber sido contratadas en un solo momento, fraccionadas con el único fin de evadir el procedimiento de contratación que corresponda. Es oportuno hacer aquí una reflexión sobre el deber de planeamiento y de fijar objetivos de trabajo institucionales, para establecer así los ámbitos concretos de acción de cada unidad administrativa. Así, lo visto como trabajos independientes –que tienden todos a lograr el mismo fin último- deberían estar siendo visualizados como objetivos particulares y concretos de una única misión. La contratación administrativa no puede prestarse para el “fraude laboral”, esto es, como un mecanismo que encubra una relación de empleo público. Insistimos que su objeto contractual debe ser específico, esto es, referirse a una necesidad 22 administrativa puntual, susceptible de ser verificada en el cumplimiento de las obligaciones y derechos asumidos previamente. En cuanto a su fase de preparación, selección y adjudicación se deben de seguir los procedimientos y normas que al efecto prevé la Ley de Contratación Administrativa y el Reglamento General. En el caso particular de la contratación de asesores de los niveles institucionales superiores, éstos tienen un régimen de nombramiento, remuneración y número de plazas, especialmente previsto en el Decreto Ejecutivo Nº 20183-H publicado en La Gaceta Nº 17 de 24 de enero de 1991 (Reglamento para la determinación de puestos de confianza del Sector Público Descentralizado), por lo que por vía de contratación administrativa resulta absolutamente improcedente que se amplíe su número, no sólo porque resulta incompatible con el régimen de contratación administrativa, sino porque por esta vía, las administraciones públicas están inhibidas de exceder el número de “asesores” o “consultores” (como se le denomina en este caso sometido a examen) que expresamente tiene previsto el Decreto Ejecutivo citado. Este Despacho estima conveniente llamar la atención del órgano interno de control, así como de la asesoría legal de cada institución, para que cuando los contratos de servicios estén referidos a “asesorías” o contratos de servicios profesionales, tengan especial cuidado en revisar que el objeto sea susceptible de ser contratado administrativamente, en razón de su especialidad, verificabilidad de sus resultados y razonabilidad del precio pagado. En estos casos, cabe señalar que deberán seguirse las normas que informan la materia en la fase de preparación, selección y adjudicación del contrato, previstas en la Ley de Contratación Administrativa y el Reglamento General. 21. En lo que respecta a la utilización de las figuras “leasing operativo o financiero” y las demás formas abiertas a que se refiere el artículo 55 de la Ley 23 Nº 7494, Ley de la contratación administrativa y el artículo 66 de su reglamento, deben tener presente lo dispuesto por la Sala Constitucional en su voto Nº 99898 del 16 de febrero de 1998, referente a la existencia de un decreto ejecutivo donde se autorice a las instituciones la utilización de esas figuras. 22. En las instituciones donde se esté aplicando la Ley Nº 7668 (publicada en La Gaceta Nº 84 del 5 de mayo de 1997), en la cual se faculta a los órganos del Estado, las instituciones públicas descentralizadas, autónomas y semiautónomas, las empresas públicas del Estado y las municipalidades a transferir, mediante actos de concesión o de contratación administrativa de conformidad con la ley, la prestación de servicios y actividades auxiliares a favor de las siguientes organizaciones sociales: asociaciones de desarrollo comunal, cooperativas, asociaciones, fundaciones y sociedades anónimas laborales, se debe considerar lo siguiente: a) Esta transferencia no perjudicará el obligado control y la regulación de la actividad transferida, para proteger el interés público y el ejercicio de potestades de imperio y las atribuciones de la administración, que son indelegables, imprescriptibles e irrenunciables. Los superiores jerárquicos deberán definir cuales actividades y servicios son auxiliares y cuales fundamentales para el quehacer institucional, de conformidad con el reglamento que se dictarán para tal efecto. b) En ningún caso, podrán transferirse los bienes de dominio público, en particular los referidos en el inciso 14) del artículo 121 de la Constitución Política. Tampoco podrá contratarse la prestación de servicios y actividades en los que el estado y las instituciones ejerzan potestades de imperio o de naturaleza regulatoria, las cuales no podrán ser delegadas. c) Las Juntas Directivas de las instituciones deberán definir previa consulta con la Contraloría General de la República, cuáles actividades o servicios 24 son auxiliares y cuáles sustanciales o fundamentales del quehacer institucional. d) Las sumas necesarias para el pago de servicios contratados deberán ser presupuestados por las administraciones interesadas, bajo el rubro “Pago de Servicios Sociedades Anónimas Laborales”. e) La Administración titular del servicio contratado deberá efectuar, periódicamente, auditorías sobre el grado de cumplimiento de contrato. f) Cada institución o ente público deberá publicar su definición tanto de actividades y servicios auxiliares, como de los sustanciales, en La Gaceta y en los periódicos de circulación nacional. 23. Respecto de los gastos de “información y publicidad por radio y televisión”, se recuerda que: a) De conformidad con lo establecido en el artículo 1º de la Ley Nº 4325, las instituciones autónomas y semiautónomas del Estado, el Gobierno de la República y todas las entidades que reciban subvención del Estado, están obligados a presupuestar dentro de ese rubro, al menos un 30% de la suma total que éste representa, para patrocinar programas en vivo, grabados o filmados, artísticos, culturales e informativos de producción nacional. Dicha norma constriñe a las citadas instituciones a que durante un período fiscal determinado, de la suma total ejecutada, al menos un 30% se haya dirigido a patrocinar programas producidos en nuestro país. b) Tales gastos deben reflejarse presupuestariamente en forma separada de los gastos de información y publicidad que se hagan por otros medios. 25 c) Deben detallarse en los informes de ejecución presupuestaria. d) Mayores detalles sobre ese particular pueden consultarse en la circular Nº 552-OD-74 del 16 de octubre de 1974. 24. La asignación de tarjetas de crédito a funcionarios y servidores de alto nivel, con el fin de que éstos –en representación del Organismo Estatal de que se trate y con cargo a su presupuesto- efectúen pagos (tanto en el interior como en el exterior del país) por concepto de gastos de representación, recepción, atención de visitas oficiales, y en general por cualquier otro concepto, no procede sin el debido sustento jurídico que la respalde, toda vez que se viola con ello el Principio de Legalidad que recoge el artículo 11 de la Ley General de la Administración Pública. Por otra parte, estimamos que el uso de las tarjetas de crédito –en la forma y para los fines indicados arriba- resulta improcedente, pues, si lo que se busca con ello es efectuar pagos sobre determinados gastos, debe tenerse presente que las referidas tarjetas no constituyen un medio de pago (vid. Artículos 4 y 9 de la Ley de la Moneda), sino más bien un sistema de crédito cuya esencia consiste en financiar al “tarjetahabiente” la compra de bienes y servicios hasta donde alcance la línea de crédito que se ha abierto en su favor, por lo cual se exige, para minimizar los riesgos de un eventual crédito insoluto, el otorgamiento de garantías como por ejemplo: letras de cambio, prendas, fiadores, etc. Además, en cuanto a los pagos, los mismos no se limitan exclusivamente a satisfacer las deudas por concepto de gastos de representación o atención de visitas oficiales, pues en ellos se incluyen conceptos tales como intereses, comisiones, derechos por renovación de tarjetas, etc.; todo lo cual rebaza abiertamente el propio marco de los gastos públicos que se pretenden cubrir con este sistema. 26 En nuestro criterio, el uso de “tarjetas de crédito institucionales”, dificulta el control oportuno de los gastos, se presta para cometer abusos, no evita que el funcionario se exceda de la suma para él autorizada y pone en riesgo los recursos públicos en caso de robo o pérdida de la tarjeta. 25. En lo que respecta a los gastos de viaje y de transporte para funcionarios públicos, debe atenderse el reglamento respectivo, emitido por esta Contraloría General y publicado en el Diario Oficial “La Gaceta”. 26. El pago de “kilometraje” se podrá realizar siempre y cuando se cumpla con lo que dispone –al respecto- el artículo 79.8 del Reglamento General de Contratación Administrativa (decreto Nº 25038-H). De igual manera se deberán respetar los montos fijados, para esos efectos, por esta Contraloría General. 27. Gastos de representación: a) Deben corresponder a erogaciones ocasionales en que incurren ciertos funcionarios, autorizados para realizarlas, con motivo de atenciones de carácter oficial que le dispensen a personas o entidades ajenas a la institución. Por lo tanto quedan excluidas todas aquellas atenciones en que incurran los funcionarios en su carácter personal. b) No se pueden asignar como sumas fijas, sino que deben liquidarse o girarse contra presentación de los respectivos justificantes. c) Debe observarse lo que al respecto dispone el “Reglamento de gastos de viaje y de transporte para funcionarios públicos”, cuando se trate del pago de gastos de representación fuera del país. d) Debe existir un reglamento para el buen uso de esta subpartida. 27 e) Debe clasificarse dentro de la partida “servicios no personales”, subpartida “gastos de representación”. 28. Pólizas de fidelidad: Con el fin de que se tomen las previsiones del caso se recuerda que de acuerdo con el artículo 9º de la Ley de la Administración Financiera de la República, todo funcionario o empleado que tenga a cargo la recaudación, administración o custodia de fondos o bienes fiscales, deberá rendir garantía a favor de la Hacienda Pública, para asegurar el correcto cumplimiento de sus deberes u obligaciones. Esto significa que se impone a estos funcionarios un deber para ejercer el cargo, que deben atender personalmente con su patrimonio, sin que sea posible trasladarlo a la entidad que los contrató. Así, el funcionario o empleado que maneje fondos o bienes públicos agrega a sus deberes personales, el cumplimiento del precepto del artículo 9º arriba comentado. Dispone este artículo, además, que ningún funcionario o empleado podrá entrar al desempeño de su cargo, sin dar previamente cumplimiento a esta obligación. Sin embargo, ha sido criterio de esta Contraloría que entratándose de funcionarios ad-honorem, cajeros, cobradores y funcionarios que manejen fondos de caja chica, puede la institución como caso absolutamente excepcional, cubrirles con sus fondos el monto de la póliza que garantice su gestión. Ha sido criterio reiterado de esta Contraloría, que dada la naturaleza y fines que persigue la garantía en comentario, se puede tomar una Póliza Colectiva de Fidelidad, en tanto se adopten –como requisito sine qua non- las medidas necesarias a efecto de que aquellos funcionarios obligados a caucionar personalmente su gestión, reintegren al erario institucional, la parte proporcional del valor de la póliza que se adquiera –ver oficios 1037 y 10156 de fechas 23 de 28 enero de 1990, 3 de octubre de 1985 de nuestra Dirección General de Asuntos Jurídicos-. 29. En relación con los gastos para uniformes, se recuerda: a) Que la necesidad de dotar de uniforme a los servidores públicos depende esencialmente de las labores que éstos desempeñan y siempre que las necesidades del servicio así lo requieran (artículo 9º Ley de salario de la administración pública). De tal manera que el uso de esa indumentaria debe responder a una evidente necesidad del servicio que se presta, más que a criterios de índole económica tales como el ahorro o beneficio directo del trabajador. b) La asignación de uniforme no puede considerarse como salario en especie. c) Es criterio de esta Contraloría General que el uso de uniforme está, en los casos que luego se citan, plenamente justificado, aún en ausencia de disposición convencional o reglamentaria expresa que así lo indique: choferes, conserjes, policías de tránsito, rurales y civiles. En otros casos, procede cuando de las labores que deba cumplir el servidor se imponga la utilización del uniforme como medio indispensable para la obtención del fin propuesto. d) Cualquier entidad que pretenda ejecutar gastos por concepto de uniformes, debe contar con la aprobación de esta Contraloría General, para lo cual se requiere de un detalle donde se indique el tipo de personal beneficiado y las razones consideradas por la institución para concederlo. 30. Sobre las inversiones deben tener en cuenta lo siguiente: 29 a) Cumplir con lo establecido en la Ley Nº 5525, especialmente en el artículo 9º. b) Para las empresas constituidas como sociedades anónimas el decreto Nº 7927-H. c) Lo que señale la Autoridad Presupuestaria en las directrices. d) Con respecto a la construcción de edificios públicos, se recuerda la obligación de observar lo que establece el artículo 7º de la Ley Nº 6750. Asimismo, con base en dicha ley y su reglamento (Decreto Nº 18215-C-H del 23 de junio de 1988), se debe incluir en el presupuesto el respectivo porcentaje para la adquisición de obras de arte. e) En las obras por contrato se debe considerar su avance a efecto de establecer el compromiso presupuestario. f) Sobre los Fideicomisos, ha sido criterio reiterado de esta Contraloría que – por regla de principio- se requiere de autorización expresa de ley para que una entidad pública concerte un contrato de fideicomiso; y sólo por vía de excepción, resultaría factible permitir que una institución pública lleve a cabo un negocio de esa naturaleza, siempre y cuando la contratación resulte estrictamente compatible con su campo de acción, se presente como necesaria o idónea para satisfacer un fin público y no se utilice para delegar competencias propias de la entidad –ver oficio DAJ-1260, del 18 de junio de 1998, de nuestra Dirección General de Asuntos Jurídicos-. Previo a la concertación de un contrato de fideicomiso, se requiere su incorporación en el presupuesto de la institución y la aprobación de esta Contraloría General. 30 g) Cuando se presupueste la subpartida por concepto de Equipo de Cómputo, se debe remitir su justificación acompañada de un plan informático. 31. Para la ejecución de aportes a organismos públicos y privados, la entidad donante debe considerar lo siguiente: a) Que la Contraloría General de la República haya aprobado el aporte por medio del documento presupuestario respectivo, para lo que debe suministrar la base legal que la autoriza a realizar ese gasto. b) La entidad beneficiaria debe contar con personalidad jurídica. c) La institución que transfiera fondos públicos se encuentra obligada a implementar los mecanismos de control necesarios y suficientes para verificar la correcta utilización de los recursos que transfiere, con la facultad no solo de solicitar informes y exigir las liquidaciones respectivas sobre las sumas giradas, sino también de responder o revocar las transferencias, cuando se compruebe que los receptores se han apartado de los fines asignados, tal y como lo dispone el párrafo primero del numeral 7 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República. d) Si el aporte es en especie se debe cumplir, obligatoriamente, con lo señalado en los incisos anteriores, y particularmente, tratándose de bienes en desuso, es importante indicar que mediante la Ley Nº 6106 del 27 de enero de 1978, se reguló la distribución (donación) de bienes confiscados o comisados por las autoridades, estableciendo la posibilidad de donarlos, en forma equitativa, a centros o instituciones de educación, de beneficencia, o a otras dependencias del Estado, que los necesiten para la realización de sus fines, (artículo 1º), siguiendo los mecanismos que en dicha normativa se establecen. En lo que nos interesa dispone esta ley, en su 31 artículo 1, inciso d), que “el mobiliario, equipo de oficina y otros objetos que no sean ocupados por las instituciones autónomas y semiautónomas serán igualmente donados por intermedio de la Proveeduría Nacional a las entidades antes supracitadas, de donde que este Organo Contralor estima jurídicamente factible esa institución, a la luz de lo expuesto, se desprenda de aquellos bienes muebles que tengan las características contempladas en la ley de comentario, es decir, que sean mobiliario, equipo de oficina o similares que se encuentren en desuso para ofrecerlos a otras entidades a través de la Proveeduría Nacional la que al amparo de lo establecido en el artículo 2º de la ley de referencia y en el Decreto Nº 11568-H, publicado en La Gaceta Nº 110 del 11 de junio de 1980 realizara la donación respectiva dando preferencia a las instituciones y dependencias que más lo necesiten y a las más lejanas del país. e) Se recuerda, además, que para algunas instituciones existen normas jurídicas específicas que deben cumplirse; tal es el caso de ICODER, FODESUR, FODESAF, Dirección Ejecutora de Proyectos. 32. Prestaciones legales: Cuando se incluya en los presupuestos la subpartida por concepto de prestaciones legales, producto de los procesos de movilidad laboral o de reestructuración de la institución se deberá adjuntar información donde se demuestre que los cambios en la planilla no afectará el cumplimiento de los objetivos y metas institucionales. 33. Las instituciones autónomas deben incluir en sus presupuestos, las sumas correspondientes para cumplir con el aporte al Gobierno Central, denominado “Cuota organismos internacionales”, de acuerdo con lo dispuesto en la Ley Nº 3418, y sin perjuicio de lo que resuelva la Sala Constitucional, sobre acción interpuesta a esa ley. 32 34. A las subpartidas “fondos sin asignación presupuestaria” y “provisión para aumentos salariales”, no se le podrán cargar gastos. Su utilización está sujeta al trámite de modificación externa ante esta Contraloría General. 33 Capítulo 3 –Normas de tipo general. 1. Sobre la presentación y ejecución del presupuesto ordinario se les recuerda lo siguiente: a) Cumplir con lo establecido en las circulares que se detalla a continuación: 5826: Para las instituciones públicas de servicio, financieras y no financieras. 5827: Para las empresas del Estado, constituidas como sociedades anónimas. b) Lo establecido en el “Manual de normas técnicas sobre presupuesto...”, al respecto. c) No deben concentrarse en un solo programa (subprograma o actividad), asignaciones de gastos que deben y pueden ser distribuidos. Atendiendo a este principio, tampoco podrán cargarse a partidas aprobadas, gastos que no sean los propios de cada programa (subprograma o actividad), salvo casos debidamente autorizados. 2. Sobre las modificaciones al presupuesto ordinario y los presupuestos extraordinarios se debe cumplir con lo siguiente: a) Utilizarse con criterios de racionalidad administrativa. b) La fecha límite para presentarlos a esta Oficina es el 30 de setiembre de cada año, mes en el cual solo se recibirá un documento. 34 c) Ajustarse a las disposiciones contenidas en la circular Nº 14919 “Disposiciones sobre presentación de presupuestos ordinarios, extraordinarios y modificaciones”. d) Contener información sobre la incidencia que el documento tendrá en el cumplimiento de los objetivos y las metas considerados en el plan de trabajo o en el plan anual operativo. 3. En todas las etapas del proceso presupuestario deben tener presente el “Manual de normas técnicas sobre presupuesto...”, así como las indicaciones que sobre el particular se formulen por diferentes medios. 4. La Contraloría General devolverá sin el trámite respectivo, los documentos presupuestarios que no cumplan con los requisitos legales, de acuerdo con lo comunicado en diferentes circulares. 5. La Administración deberá cumplir, según sea el caso, con: a) Los lineamientos generales de política presupuestaria; b) Los lineamientos de política salarial y empleo; y c) Los lineamientos específicos de política presupuestaria. Todos dictados por la Autoridad Presupuestaria, de acuerdo con lo dispuesto en la Ley Nº 6821. Si en el presupuesto ordinario, presupuestos extraordinarios o en sus modificaciones se incumple alguno de ellos, la entidad deberá obtener la anuencia de la Autoridad Presupuestaria e informará a esta Contraloría lo correspondiente. De lo contrario, se tendrán que realizar los ajustes respectivos. 35 6. La condición de suspenso de un ingreso y un gasto o ambos, se regirá por lo siguiente: a) Solamente podrá darse en los presupuestos ordinarios, de conformidad con disposiciones legales vigentes. b) Se dejará sin efecto hasta que la Administración nos amplíe o remita la información necesaria y requisitos pertinentes solicitados y este Despacho se pronuncie al respecto. c) La Contraloría General comunicará mediante nota si se autoriza o no el ingreso o gasto respectivo. d) Transcurrido el plazo indicado en la nota de remisión del documento presupuestario, para cumplir con lo que originó el suspenso, esta Contraloría General resolverá lo que corresponda. e) Si por alguna situación especial un ingreso o gasto se mantiene en esa condición, no se podrán efectuar erogaciones con cargo a los conceptos involucrados en el suspenso. f) Los gastos que al 31 de diciembre mantengan la condición de suspenso, se deben considerar improbados por la Contraloría General. El producto de lo anterior deberá trasladarse a la subpartida “Fondos sin asignación presupuestaria” y reflejarse, de esa manera, en los informes de ejecución presupuestaria al 31 de diciembre. 7. De conformidad con lo establecido en el artículo 331 del Título cuarto del Código de Trabajo las instituciones públicas deben incluir la asignación presupuestaria 36 suficiente para cubrir las primas del seguro de riesgos profesionales. De lo contrario esta Contraloría podrá tomar las acciones del caso para que esa situación se corrija. 8. De acuerdo con lo dispuesto en los artículos 77 y 78 de la Ley reguladora de la jurisdicción contencioso administrativa Nº 3667, referentes a los juicios que se establezcan contra las instituciones, recordamos que éstas deberán incluir en sus presupuestos las sumas correspondientes para darle contenido a las obligaciones que se deriven. Asimismo, si cuentan con suficiente contenido deben comunicarnos las gestiones que se realicen para la cancelación y remitirnos la resolución del Juzgado donde se hace el levantamiento de lo dispuesto en la citada ley. 9. Sobre la presentación de los informes de ejecución presupuestaria les recordamos lo siguiente: a) De conformidad con lo dispuesto en el artículo 19 de la Ley Nº 7428, Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, en la circular Nº 1259 y en la norma Nº 700 del “Manual de normas técnicas sobre presupuesto...”, la entidad debe remitir a más tardar el 16 de febrero de cada año, los informes de ejecución presupuestaria (salvo norma jurídica que establezca una fecha diferente) y la liquidación presupuestaria al 31 de diciembre, con la correspondiente evaluación de los resultados, especialmente de los programas fundamentales o sustantivos. Lo anterior, entre otros propósitos, con el fin de presentar a la Asamblea Legislativa el informe que establece el artículo 184 inciso 3) de la Constitución Política y el artículo 32 de la Nº 7428 citada. 37 Asimismo, requerimos que ese organismo nos remita los estados financieros al 31 de diciembre. b) Son requisitos indispensables para el trámite de los documentos presupuestarios. c) Deben ajustarse a lo dispuesto en las siguientes circulares: 1259: Para instituciones públicas de servicio y no financieras. 7246: Para empresas públicas financieras. 10. Con el fin de facilitar la consulta a las circulares que ha emitido la Dirección General de Presupuestos Públicos, se presenta seguidamente un resumen que contiene su referencia completa. 38 Lista de circulares más importantes remitidas a las entidades sujetas a fiscalización de la Contraloría General de la República Nº de Circular Instituciones a las que se les remitió Fecha Asunto 552-OD-74 Para todas las entidades 20-10-74 Comunicar disposiciones sobre Descentralizadas y las que reciben gastos en publicidad e información subvención del Estado. por radio y televisión. 72-CO-80 (724) Instituciones financieras, no financieras 25-01-80 Instructivo sobre modificaciones y Públicas de servicio. internas y externas 4526 (194-EP-84) 4527 (195-EP-84) Instituciones financieras y empresas 01-06-84 Aspectos que deben tener presente constituidas como sociedades en relación con los gastos de anónimas. representación, inversión financiera, seguros de tipo general, crédito interno y externo, contrataciones y otros. 4030 Para todas las entidades públicas. 02-05-85 Sobre la aplicación de los intereses generados por inversiones transitorias financiadas con recursos específicos. Nº de Circular Instituciones a las que se les remitió Fecha Asunto 5826 Instituciones públicas constituidas como sociedades anónimas. Junio 1986 5827 Empresas estructuradas sociedades anónimas. Referente a aspectos de orden técnico, formal y legal que deben considerar las empresas e instituciones en la formulación de sus presupuestos y modificaciones. Contiene algunos formularios para la remisión de la información mínima que requerimos en aspectos como por ejemplo deuda interna y externa y origen y aplicación de recursos. como 39 7246 Empresas públicas financieras. 9469 Para entidades con presupuestos de C.O.I. 1259 Instituciones públicas. (070-OD-88) Nº de Circular -- Instituciones a las que se les remitió Asociaciones/Fundaciones/Cooperativas/Organismos privados. 8034 Todas las instituciones. (181-DGPP) Nº de Circular Agosto 1988 Circular sobre informes y liquidaciones para empresas públicas financieras. Circular sobre liquidaciones. 05-12-88 Circular de liquidaciones. Fecha informes informes y y Asunto A todas las entidades públicas excepto 27-05-91 Circular con disposiciones sobre las que utilizan la modalidad de compromisos presupuestarios. presupuesto de caja, operaciones e inversiones. 14919 A todas las entidades públicas. (185-CO-94) 5644 Julio 1987 Instituciones a las que se les remitió 25-11-94 Disposiciones sobre presentación de presupuestos ordinarios, extraordinarios y modificaciones. 13-05-97 Regulaciones a los entes privados, que tienen asignados aportes en el presupuesto nacional... 04-07-97 Se recuerdan una serie de aspectos relacionados con el proceso plan-presupuesto, que deben ser observados por todos los entes y órganos sujetos a la fiscalización de la Contraloría General. Fecha Asunto 10941 Presidentes Juntas Administrativas y 08-09-97 Se comunica que la Ley 7687, (274-DGPP) Fundaciones. modificó el artículo 18 de la Ley Nº 40 5338-Ley de Fundaciones. Por lo anterior, se complementa la circular Nº 5644 del 13-05-97. 11261 (286-CO) A todas las entidades públicas. 3986 Asociaciones, Fundaciones, (141-DGPP) Cooperativas y otros organismos privados. 16-09-97 Se recuerdan algunos aspectos sobre el uso racional de los recursos, bajo condiciones de eficacia, eficiencia y economicidad, que obliga a la ordenada administración de los ingresos y los gastos, mediante la adecuación del presupuesto. 23-04-98 Se comunican algunas modificaciones a la circular Nº 5644 del 13-05-97.