CIRCULAR Nº 5126
“Resumen de algunas disposiciones legales y técnicas, que deben
observarse en el proceso presupuestario ”
(se indican los puntos que fueron actualizados mediante la circular Nº 8270 del 17 de agosto de 2000)
TABLA DE CONTENIDOS
Nota de Presentación
Introducción
Página
Capítulo 1- De los recursos:
Sobre origen y aplicación de recursos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
8
Programación de efectivo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
8
Sobre estimación de ingresos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
8
Efectiva gestión de cobro . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
8
Prohibición de compensación de egresos con ingresos o viceversa . . . . . . . . . . . . . . . . .
8
Inversiones transitorias . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
8
Tarifas por servicios . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
9
Recursos del crédito . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
9
Superávit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
10
Recursos por transferencias o aportes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
11
Capítulo 2 –De los egresos
Sobre artículo 180 de la Constitución Política . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
12
Sobre laudos arbitrales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
12
Régimen del Servicio Civil . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
12
Provisión salarial . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
12
Contenido económico salario período anterior . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
14
Jornada de trabajo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
14
Plazas vacantes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
15
Plazas nuevas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
16
Servicios especiales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
16
Suplencias . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
17
Jornales ocasionales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
17
Anualidades . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
17
Incentivos salariales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
18
Incentivos para profesionales en ciencias médicas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
19
2
Disponibilidad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
19
Horas extras . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
20
Compensación de vacaciones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
21
Zonaje . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
21
Dietas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
20
Consultorías y honorarios . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
21
Leasing operativo o financiero . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
22
Actos de concesión o de contratación administrativa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
23
Información y publicidad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
24
Tarjetas de crédito . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
25
Gastos de viaje y de transporte . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
26
Kilometraje . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
26
Gastos de representación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
26
Pólizas de fidelidad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
27
Uniformes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
28
Inversiones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
28
Aportes a organismos públicos y privados . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
30
Prestaciones legales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
31
Cuota organismos internacionales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
31
Fondos sin asignación presupuestaria . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
32
Capítulo 3 –Normas de tipo general
Presentación y ejecución del presupuesto ordinario . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
33
Sobre modificaciones al presupuesto ordinario y presupuestos extraordinarios . . . . . . . . .
33
Referente al Manual de normas técnicas sobre presupuesto . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
34
Requisitos legales . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
34
Sobre Lineamientos de la Autoridad Presupuestaria . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
34
Condición de suspenso . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
35
Seguro de Riesgos Profesionales . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
35
Sentencia firme (juicios) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
36
Informes de ejecución presupuestaria . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
36
Lista de circulares . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
37
3
DIRECCION GENERAL DE PRESUPUESTOS PUBLICOS
DEPARTAMENTO DE EMPRESAS PUBLICAS
__________________________________________________________________
Al contestar refiérase al
oficio No. 11842
5 de noviembre, 1998
362-DGPP
Señores
Presidentes Ejecutivos
Gerentes Generales
Directores Ejecutivos
TODAS LAS ENTIDADES PUBLICAS
Estimados señores:
Conforme con lo indicado en las notas de remisión de los presupuestos ordinarios, para
1999, nos permitimos remitirles la “Circular No. 5126 –Resumen de algunas
disposiciones legales y técnicas que deben observarse en el proceso presupuestario-”
(versión revisada y actualizada).
Atentamente,
Oscar Calderón Fallas, Lic.
Director General
OCF/jsr
ci
Auditoría Interna
Depto. Presupuesto
Dirección Financiera
Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica
Autoridad Presupuestaria – Ministerio de Hacienda
Dirección Gral de Planif. Interna y Evaluación de Sistemas – C.G.R.
Dirección General de Auditoría – C.G.R.
Dirección General de Asuntos Jurídicos – C.G.R.
Dirección General de Contratación Administrativa – C.G.R.
Archivo Central (2)
4
CIRCULAR No. 5126
“Resumen de algunas disposiciones legales y técnicas, que deben
observarse en el proceso presupuestario ”
Introducción
Para llevar a cabo una administración pública eficaz y eficiente se hace imperiosa la
necesidad de acometer un proceso de mejoramiento del sistema integrado de la
administración financiera con sus respectivos subsistemas de presupuesto, tesorería,
proveeduría, contabilidad y crédito público. Dichos subsistemas ligados entre sí forman
una unidad indisoluble para alcanzar un fin único. Así la previsión que contempla el
presupuesto cuando se ejecuta se traduce en ingresos y gastos, en adquisición de
bienes y servicios necesarios para lograr objetivos y metas, sobre los que registra e
informa la contabilidad y se afecta la tesorería o el crédito público.
Dicho sistema integrado de la administración financiera tiene como columna vertebral el
proceso presupuestario y para propiciar su permanente mejoramiento se presenta el
documento que actualiza la circular N º 5126 que resume los conceptos más
importantes de la normativa legal y técnica relativa a las distintas fases del
proceso presupuestario. Consideramos que de esta forma se contribuye para que se
cuente con dicha normativa, y en su forma de resumen facilite la consulta; no obstante
advertimos que la misma debe ser de conocimiento y aplicación obligatoria por parte de
las entidades públicas, en lo que corresponda.
Esta circular se ha apoyado, fundamentalmente, en la Constitución Política, la Ley
Orgánica de la Contraloría General de la República, la Ley General de la Administración
Pública, la Ley de la Administración Financiera de la República y otras leyes
relacionadas con la materia presupuestaria, el “ Manual de normas técnicas sobre
presupuesto...”, circulares y otras disposiciones emitidas por esta Oficina, por distintos
medios.
Constituye motivo de permanente preocupación para esta Oficina, que los responsables
de la Administración Financiera posean una clara conciencia sobre su responsabilidad
en la adecuada administración de los fondos públicos, pues estamos convencidos que
ningún sistema que se establezca será suficiente si las personas que lo guían no están
suficientemente motivadas. Acorde con esto es importante realizar las siguientes
consideraciones:
1. El proceso presupuestario está conformado por una serie de etapas que son la
formulación, discusión, aprobación y promulgación, ejecución y contabilidad y
control y evaluación. Dichas etapas están estrechamente interrelacionadas, y en
ellas participan diferentes actores, en diferentes momentos y con diferentes
roles, pero es de vital relevancia que se reconozca la responsabilidad de la
5
entidad de sujetarse a todas las disposiciones legales y técnicas, vigentes en
dicho proceso presupuestario.
2. Uno de los puntos a destacar es que el presupuesto es un importante
instrumento de ejecución de los planes institucionales y para ese fin se definen
programas presupuestarios, para los que se concretan objetivos y metas y se les
asignan recursos, pero todo ello son previsiones, que luego deben ejecutarse,
y es precisamente en esta fase donde con frecuencia se observan, en algunas
entidades, serias divergencias entre los elementos proyectados y lo que en la
práctica llevan a cabo los responsables de dichos programas. Por lo anterior, es
necesario recordar que el presupuesto no debe ser un proceso que se desarrolle
con objeto de cumplir un requisito legal, es un valioso instrumento útil para la
toma de decisiones en los diferentes niveles de la administración en la utilización
de los recursos públicos con criterios de eficacia, eficiencia y economicidad, pero
para que esto se reconozca así, es preciso que en la entidad se establezca un
adecuado sistema de presupuesto, sustentado en una verdadera cultura de
planificación y presupuesto.
3. La primera fase mencionada es la de formulación presupuestaria, cuyo desarrollo
compete a la entidad, en el marco de las políticas públicas que hayan sido
definidas, y con el concurso de algunos órganos que coadyuvan en la
formulación, tales como el Ministerio de Planificación Nacional y Política
Económica y la Autoridad Presupuestaria. Es necesario que se realicen
esfuerzos para propiciar que en esta etapa se cuente con una serie de elementos
jurídicos y técnicos enunciados en el Manual de normas técnicas sobre
presupuesto y en diversas circulares
remitidas
por
esta
Oficina,
especialmente, lo indicado en la circular Nº 8034 del 4 de julio de 1997.
4. Surge luego la discusión y aprobación interna que es responsabilidad del órgano
directivo de la entidad quién emite un acto administrativo, y le corresponde
realizar el estudio analítico para armonizar los objetivos, políticas, programas y
metas considerando los recursos disponibles y las restricciones de diversa índole
que pueden incidir en la armonía de esos elementos. Preocupa, sin embargo,
que no todos los jerarcas ni los órganos colegiados de las entidades,
reconozcan la relevancia de esta fase, ya que constituye un elemento
indispensable para que puedan contar con una visión integral del proceso
presupuestario en sus diferentes momentos, lo que a su vez les posibilita
conocer la forma en que se asignan y utilizan los fondos de la entidad en el
cumplimiento de los objetivos y metas que son su razón de ser.
5. La aprobación externa del presupuesto de los entes descentralizados, empresas
públicas y municipalidades le corresponde a la Contraloría General de la
República, como auxiliar de la Asamblea Legislativa en la superior vigilancia de
la Hacienda Pública, acorde con lo dispuesto en la Constitución Política y en su
Ley Orgánica.
6
6. La fase de ejecución presupuestaria que lleva a cabo la entidad es de gran
importancia, pues comprende una serie de decisiones y numerosas operaciones
financieras tendientes a hacer posible la ejecución de los programas y
actividades; es la etapa en que se deben movilizar los recursos humanos y
materiales para
lograr los objetivos y metas previstos, implica definir
responsables de medios y fines. Constituye una prueba auténtica de la bondad o
no de los programas definidos, así como de la capacidad de la entidad para
ejecutarlos, y posibilita, además, apreciar la calidad de las previsiones realizadas
tanto con respecto a las acciones a ejecutar como a los recursos proyectados
para financiarlas.
7. Por lo tanto, debe tenerse presente que la buena formulación y aprobación
presupuestaria en sus fases internas y externas, son condiciones necesarias
pero no suficientes para una adecuada administración y fiscalización de los
fondos públicos, pues es imprescindible, además, que se cumplan determinadas
condiciones en la etapa de la ejecución presupuestaria cuya responsabilidad,
con estricto apego a las disposiciones constitucionales, legales y técnicas
vigentes, debe asumir la administración en forma exclusiva.
8. En consecuencia, el éxito de la gestión presupuestaria exige la concurrencia de
una serie de requisitos o elementos por parte de los responsables de la ejecución
del presupuesto, tales como: a) el ajuste de dicha ejecución a las disposiciones
legales y técnicas vigentes, b) el apoyo del nivel superior de la entidad para que
la ejecución presupuestaria se lleve a cabo según las políticas definidas y las
previsiones establecidas, c) la necesaria programación de los ingresos y gastos,
acorde con los objetivos y metas definidos, d) la necesidad de un sistema de
información periódica que permita a los responsables de la toma de decisiones
estar debida y puntualmente informados de la gestión presupuestaria en lo que
se refiere a la evolución de los recursos y de los gastos, e) la coordinación eficaz
entre los responsables de la gestión física y financiera.
9. Asimismo, el presupuesto es útil para controlar y evaluar, en términos de los
bienes y servicios proporcionados, los resultados obtenidos de la actividad de la
entidad.
Pero el control y la evaluación debe realizarse en los diferentes
momentos del ejercicio presupuestario con la participación estelar de la entidad.
Específicamente, consideramos que la remisión de la presente circular contribuirá a
lograr objetivos tales como:
1.
Que los funcionarios que se relacionan con el proceso presupuestario,
especialmente los de las áreas de planificación y presupuesto, tengan un marco
de referencia de consulta de algunos criterios legales y técnicos, para apoyar sus
opiniones y que les ayude a cumplir satisfactoriamente sus tareas, y con ello se
propicie en particular el mejoramiento del sistema integrado de administración
financiera y en general la gestión institucional.
7
2.
Apoyar los controles internos en su tarea de colaborar en la consecución de los
objetivos y metas con mayor eficiencia, eficacia y economicidad, dentro de la
normativa legal y técnica vigente.
No podemos dejar de mencionar que como su nombre lo indica en esta circular se
incluye tan solo un “Resumen de algunas disposiciones legales y técnicas, que deben
observarse en el proceso presupuestario”, siendo de acatamiento obligatorio la totalidad
de las disposiciones existentes, en lo que corresponda.
Finalmente, les indicamos que lo dispuesto en está circular será complemento de lo
indicado en las notas de remisión de los documentos presupuestarios que apruebe esta
Contraloría General; en consecuencia, en dichas notas se considerarán únicamente los
aspectos más relevantes de la aprobación como tal y los errores y omisiones en que
incurra este Despacho al aprobar los documentos presupuestarios, no faculta a la
entidad a que se actúe en contra del ordenamiento jurídico o técnico existente, ni a lo
enunciado en la presente circular.
8
Capítulo 1- De los recursos:
1.
Cuando se remitan a la Contraloría General documentos presupuestarios, se
debe aportar un detalle de origen y aplicación de recursos, donde se refleje
claramente la asignación de recursos específicos.
2.
En lo que a programación de efectivo se refiere, se debe observar lo que
dispone la norma Nº 564 del “Manual de normas técnicas sobre presupuesto...”,
con la finalidad de que se puedan atender oportunamente las necesidades
institucionales.
3.
De conformidad con la norma 563 del “Manual de normas técnicas sobre
presupuesto...”,
(matemáticos,
los
ingresos
financieros
y
deben
estimarse
estadísticos)
de
con
base
común
en
métodos
aceptación.
En
consecuencia, los documentos presupuestarios que incorporen recursos que
deban ser estimados, deben indicar, al menos, la metodología utilizada, su
composición, estacionalidad e información que incluya unidades físicas y
monetarias. (Actualizado ver circular No. 8270 del 17 de agosto de 2000)
4.
Se debe realizar una efectiva gestión de cobro con el fin de que se recauden,
como mínimo, las sumas que se han estimado en los documentos
presupuestarios, para evitar problemas de liquidez o situaciones deficitarias.
5.
De conformidad con lo establecido en el artículo 17 de la Ley de la
Administración
Financiera
de
la
República
“...
son
prohibidas
las
compensaciones de egresos con ingresos o viceversa”.
6.
Esta Contraloría no ha objetado que se realicen inversiones transitorias, en el
mercado financiero.
indicaciones:
No obstante se deben tener en cuenta las siguientes
9
a.
Disponer siempre de la liquidez necesaria para el cumplimiento de los fines
de la entidad.
b.
Los intereses que generan tales inversiones, deben incorporarse al
presupuesto y aplicarse a los mismos fines que tienen los recursos que les
dieron origen.
c.
Las inversiones a corto plazo se consideran operaciones de caja o tesorería
y por consiguiente no sujetas a presupuestación. Las de largo plazo
deben presupuestarse, siguiendo los trámites de aprobación establecidos.
d.
Los intereses que se hayan generado con recursos específicos invertidos,
al igual que éstos últimos, sólo pueden trasladarse a otro ente –aunque
sea para cumplir el mismo fin-, si una ley lo autoriza expresamente.
e.
Se debe considerar, además, lo expuesto en la Ley Reguladora del
Mercado de Valores, Nº 7732, publicada en La gaceta Nº 18 del 27 de
enero de 1998.
f.
Se
deben
ajustar
a
las
directrices
publicadas
por
la
Autoridad
Presupuestaria.
7.
Cuando en los documentos presupuestarios se incluyan recursos provenientes
de la aplicación de nuevas tarifas por servicios, o se den incrementos de éstos,
las tarifas respectivas deben estar debidamente autorizadas por el organismo
competente y publicadas en el Diario Oficial “La Gaceta”. Para lo anterior deberá
considerarse lo expuesto en el artículo 5º de la Ley Nº 7593, Ley de la Autoridad
Reguladora de los Servicios Públicos.
8.
Con respecto a los recursos del crédito les recordamos:
10
a.
Ajustarse a lo que dispone el artículo 7º de la Ley Nº 6947 y sus reformas,
en lo que se refiere a las autorizaciones que deben emitir el Banco Central,
el Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica y la Autoridad
Presupuestaria.
b.
Ajustarse a las directrices publicadas por la Autoridad Presupuestaria.
c.
Que una vez finalizado el año, deberán realizar las gestiones necesarias
para que los recursos del crédito (interno-externo), no transferidos en su
oportunidad,
por el Gobierno Central, se incorporen al presupuesto
nacional por medio de Decreto Ejecutivo, en el siguiente ejercicio
económico, en los casos que correspondan.
d.
En los documentos presupuestarios donde se incluyan recursos del crédito,
deberán remitir un cuadro con la información que se señala en las circulares
Nos. 5826 y 5827, según corresponda.
e.
Cuando se incorporen en los documentos presupuestarios transferencias
provenientes del presupuesto de la República, cuya fuente de
financiación sean préstamos o donaciones o recursos que se van a utilizar
como contrapartida local, deben aportar una certificación de la Tesorería
Nacional en la que se indique la suma que será girada en el período
presupuestario respectivo. (Actualizado ver circular No. 8270 del 17 de
agosto de 2000)
9.
Respecto del superávit determinado al 31 de diciembre:
a.
Debe reflejarse el superávit acumulado en su totalidad, como ingreso real
en el primer informe de ejecución presupuestaria del año siguiente.
11
b.
Debe ajustarse cuando se den situaciones especiales debidamente
justificadas, que se determinen con posterioridad al 31 de diciembre y por el
resultado de la liquidación de compromisos al 30 de junio.
c.
Cuando en los presupuestos se incorpore como fuente de financiamiento,
deberá aportarse la certificación del órgano que tenga funciones de
decisión en cuanto a lo certificado.
En la certificación debe detallarse cuánto corresponde a superávit libre y
cuánto al específico, así como los conceptos que componen este último.
Igual certificación debe emitirse cuando se haya realizado la liquidación de
compromisos.
d.
Cuando al 31 de diciembre se cierre con déficit, este debe enjugarse en el
ejercicio siguiente y para ello debe ser presupuestado en la partida “Servicio
de la Deuda”, subpartida “amortización cuentas pendientes de ejercicios
anteriores” con las correspondientes justificaciones.
10.
Cuando se incorporen recursos provenientes de transferencias o aportes de
otras instituciones públicas, es necesario que la entidad beneficiada, antes de
incluirlos en su presupuesto, compruebe que la entidad que los otorga los haya
presupuestado.
Si provienen de recursos del Fondo de Desarrollo Social y Asignaciones
Familiares en ningún caso se podrán destinar a financiar gastos administrativos,
sino exclusivamente al pago de los programas y servicios, según lo establecido
en el artículo 17 de Ley Nº 5662.
12
Capítulo 2 –De los egresos
1.
De acuerdo con lo establecido en el artículo 180 de la Constitución Política, el
presupuesto constituye el límite de acción de la institución para el uso y
disposición de los recursos públicos. Por otra parte el artículo 72 de la Ley de la
Administración Financiera de la República dispone:
“...ninguna institución
podrá realizar gastos que no estén contemplados en sus presupuestos”.
Por lo anterior no podrán adquirir obligaciones y compromisos que excedan las
sumas autorizadas en el presupuesto, ni variar el límite de dichos gastos sin la
previa aprobación de esta Contraloría General, según lo establece la
constitución.
2.
De conformidad con lo dispuesto en el voto Nº 3285 de la Sala Constitucional, es
responsabilidad de la administración verificar la correcta aplicación de los
beneficios que se originaron en laudos arbitrales, los cuales deberán estar
plenamente justificados como derechos adquiridos.
3.
Las instituciones que estén bajo el régimen del Servicio Civil deben seguir los
trámites establecidos por la Dirección General del Servicio Civil; por lo tanto no
se podrán crear plazas, ni hacer aumentos generales, revaloraciones,
reasignaciones y reclasificaciones que no estén debidamente autorizados por
esa Dirección.
4.
En concordancia con las facultades que le confiere a esta Contraloría General, el
artículo 19 de su Ley Orgánica, Nº 7428, se ha autorizado para que las
instituciones incluyan en sus presupuestos, en las subpartidas de gastos
respectivas, una suma estimada para el eventual aumento general de
salarios del primero y del segundo semestre o posibles reasignaciones, en las
siguientes condiciones:
a)
Las instituciones que se rigen por los lineamientos de la Autoridad
Presupuestaria y las que están bajo el régimen del Servicio Civil en el
momento en que se dicten las resoluciones que dispongan el aumento
13
general de salarios o las reasignaciones, estos se pueden hacer
efectivos sin que para ello se requiera la remisión de una modificación
externa o presupuesto extraordinario a esta Contraloría General.
b)
Las instituciones que no se rigen por los lineamientos de la Autoridad
Presupuestaria ni están bajo el régimen del Servicio Civil en el momento
que el órgano competente dicte la (s) resolución (es) que disponga (n) el
aumento general de salarios o las reasignaciones deberán remitir para el
primer caso, a esta Contraloría General, un oficio con las justificaciones
pertinentes, en el que se solicite nuestra autorización para utilizar la
provisión.
c)
Tanto para las situaciones expuestas en los incisos a) y b), las
reasignaciones que se deban hacer, producto de reestructuraciones
institucionales, deben someterse a estudio de esta Oficina, mediante un
documento presupuestario.
Se deberá proceder igual en los casos de
reasignación de los puestos del nivel gerencial y de confianza.
d)
A fin de que este despacho cuente con los detalles de puestos
(denominados “Relación de puestos”), debidamente actualizados, cada
entidad deberá remitir esos detalles en el mes en que se haga efectivo el
aumento general, con las explicaciones correspondientes, los cuales deben
contener desglose de los salarios gerenciales, en los diferentes
conceptos que los componen.
En el caso de reasignaciones, deberá
actualizarse la relación de puestos y enviarla con el informe de ejecución
presupuestaria de junio y la liquidación al 31 de diciembre, también con las
explicaciones respectivas.
En ambos casos acompañados con el (los)
acuerdo (s) respectivo (s) de la Junta Directiva, u órgano que
corresponda.
14
Esta Oficina se reserva el derecho de no aceptar la incorporación de la provisión en
cuestión o de solicitar su eliminación, si se comprueba su uso indebido. Además, de
conformidad con sus facultades de fiscalización superior y a tenor de lo dispuesto en el
Capítulo V (“De las sanciones y de las responsabilidades”) de su Ley Orgánica, hará las
verificaciones del caso, en el momento que lo estime pertinente. Si fuera procedente
recomendará al órgano o autoridad administrativa competente, la aplicación de la
sanción correspondiente, de acuerdo con el mérito del caso.
5.
En la primera modificación presupuestaria o presupuesto extraordinario, se
deberá incluir el suficiente contenido económico que permita hacer frente a
cualquier aumento o ajuste salarial aprobado por la Contraloría General, en el
ejercicio económico inmediato anterior y que no fue incluido en el
presupuesto ordinario.
6.
En cuanto al aumento de la jornada de trabajo, se considera que la fecha de
vigencia debe ser la de aprobación por parte de esta Contraloría General, dado
que esos casos no involucran sólo el contenido presupuestario, sino también el
cambio en la relación de puestos.
En torno a este punto, debe considerarse lo expuesto por nuestra Dirección
General de Asuntos Jurídicos en oficio Nº 499/93, donde manifestó:
“...no podemos obviar el hecho de que la adopción de una medida de
esta naturaleza podría significar, para la institución un fuerte egreso,
amén del deber de cumplir con el procedimiento correspondiente. Por
otra parte, pese a que la entidad pudiera tener la expectativa de contar
con los recursos necesarios para tal fin, lo cierto es que el aumento de
jornada sólo podría llevarse a cabo si la institución cuenta con el
correspondiente proyecto o modificación de presupuesto debidamente
aprobado, pues lo contrario sería asumir una obligación sin el
correspondiente sustento económico”.
15
Del texto transcrito se desprende que, en efecto, una medida de esta naturaleza
entraría a regir luego de la aprobación del presupuesto o modificación que le
otorgue sustento económico al cambio de jornada. Lo anterior, sin olvidar que
una reforma como esta –entre otras cosas- exige un absoluto respeto a los
derechos de los servidores.
Debe recordarse, además, que no procede pagar beneficios salariales por
incrementos en la jornada de trabajo en puestos de nivel gerencial y de
confianza.
7.
Sobre las plazas vacantes deberá observarse lo establecido en los
“Lineamientos generales de política salarial y empleo”, emitidos por la Autoridad
Presupuestaria, y en la Ley Nº 6955 y sus reformas (ver Ley Nº 7560 publicada
en La Gaceta 215, Alcance 50 del 13 de noviembre de 1995).
8.
Sobre plazas nuevas se recuerda:
a.
Deben crearse por medio de un documento presupuestario que debe venir
para aprobación de esta Contraloría General.
b.
Cuando se incorporen plazas nuevas en documentos presupuestarios, debe
aportarse la autorización de la Autoridad Presupuestaria, según lo
establecido en el artículo Nº 80 de la Ley Nº 7097, y la justificación de su
creación en función de la prestación de nuevos programas o servicios o
ampliación de los existentes.
c.
La vigencia de las plazas nuevas, será a partir de la fecha del oficio de
aprobación de esta Contraloría General, del documento presupuestario que
las incorpora, de conformidad con lo expuesto por la Dirección General de
16
Asuntos Jurídicos de esta Contraloría General en oficio Nº 499 del 14 de
enero de 1993.
d.
Lo anterior es aplicable para lo que se ha venido denominando
transformación de plazas.
9.
En lo que respecta a “Servicios especiales”, recordamos que incluye las
remuneraciones al personal profesional, técnico o administrativo, contratado por
un período, no mayor de un año, para realizar trabajos de carácter especial o
eventual.
Su remuneración se debe dar de acuerdo con la clasificación y escala de sueldos
básicos del régimen vigente en la institución.
10.
La subpartida de “Suplencias”, incluye la remuneración del personal contratado
con el propósito de sustituir, temporalmente, (por vacaciones, incapacidades,
licencias, etc.), al titular de un puesto.
11.
La subpartida de “jornales ocasionales”, considera los pagos que se hacen al
personal no profesional ni técnico ni administrativo,
presta servicios a la entidad en trabajos de tipo manual.
que eventualmente
Los funcionarios
contratados bajo esta modalidad, generalmente no tienen considerado en su
pago el día de descanso obligatorio, dado que el cálculo se establece tomando
como base las horas o días trabajados o la tarea realizada.
La relación laboral de quienes se contratan en forma ocasional, no puede
exceder de los plazos que determinan las leyes existentes.
No se podrán pagar con cargo a “jornales”, plazas que por sus
características corresponden a “sueldos para cargos fijos” y “servicios
especiales”.
17
12.
Para el reconocimiento de anualidades deberá tenerse presente lo siguiente:
a.
Debe regirse, en principio, por la Ley Nº 6835.
De lo contrario, debe
indicarse, en los documentos presupuestarios que incorporan este tipo de
gastos, el fundamento legal.
b.
Sólo deben reconocerse anualidades que correspondan a años de servicio
en el sector público, inclusive en empresas estatales constituidas como
sociedades anónimas, según lo establecido en el pronunciamiento Nº
009793 del 16 de agosto de 1994 de la Dirección General de Asuntos
Jurídicos de esta Contraloría General.
c.
En caso de traslado de funcionarios dentro del sector público, se debe
tomar en cuenta que el cálculo de anualidades se hará con la escala que
rige en la entidad a la cual se traslada el funcionario.
13.
En lo que se refiere a los conceptos salariales: “prohibición”, “dedicación
exclusiva”, “carrera profesional”, “incentivo por cómputo”, se debe observar
lo siguiente:
a.
La “prohibición” se podrá pagar sólo en las instituciones y en los casos
que están autorizados en la Ley Nº 5867 y sus reformas u alguna otra ley
que así lo establezca.
b.
La “dedicación exclusiva” es un concepto excluyente de la “prohibición” y
sólo se puede pagar si se cumple con lo dispuesto por la Autoridad
Presupuestaria en el Decreto que regula ese beneficio.
c.
La “carrera profesional”, se podrá pagar si se cumple con lo dispuesto por
la Autoridad Presupuestaria en el Decreto que regula ese beneficio.
18
d.
El “incentivo por cómputo”, según el artículo 41 de la Ley Nº 7097 y lo
establecido por la Autoridad Presupuestaria en la sesión Nº 21-92, se
establece en un 25% sobre el salario base, aplicable, en forma exclusiva, a
los puestos de la serie técnico con especialidad en cómputo. Es excluyente
de la “prohibición” y “dedicación exclusiva”.
14.
Incentivos médicos y estatuto de servicios de enfermería (leyes 6836 y
7085).
El pago correcto de estos incentivos es responsabilidad de la administración, la
cual deberá velar, en el caso de los profesionales en ciencias médicas y
enfermeras de empresa, para que los incentivos que se paguen sean
concordantes con las labores realizadas en la institución.
15.
En las instituciones donde se pague el incentivo por concepto de disponibilidad
se recuerda:
a)
A quienes se les otorgue ese incentivo deben ser funcionarios técnicos o
especializados,
personas
insustituibles
por
sus
conocimientos
y
experiencia, sin cuyo auxilio en un determinado momento, no se puede
seguir el curso del trabajo institucional.
b)
La persona puede ser requerida en cualquier momento, abarca las 24
horas del día (oficios C-015-87 y C-077-87 de la Procuraduría General de
la República).
c)
El pago por disponibilidad debe otorgarse en forma restrictiva, para lo que
debe considerar el encargado de otorgarla en cada caso, los parámetros
legales y los límites de la discrecionalidad.
19
d)
La “disponibilidad”
no debe entenderse como un recurso de “reajuste
salarial”.
e)
Al no existir motivo para que la persona que ocupa determinado puesto
deba prestar el servicio dentro de los supuestos de la disponibilidad laboral,
no puede justificarse esa retribución económica.
f)
Ningún funcionario podrá alegar derecho adquirido por la compensación
que se le haya pagado (disponibilidad) si se acuerda trasladarlo a otras
funciones que no amerita el reconocimiento por disponibilidad o por
cualquier otra razón justificable que amerita suprimir la disponibilidad.
16.
Los gastos en la subpartida “horas extras” se regirán por las siguientes
disposiciones:
a)
No podrá pagarse a quienes ocupen puestos de confianza o jefatura, salvo
después de una jornada de doce horas.
b)
La autorización para trabajar jornada adicional, debe emanar del superior
jerárquico, preferentemente por escrito.
c)
Su pago no puede convertirse en práctica ordinaria, y sólo se permite en
casos debidamente justificados. La calificación sobre su necesidad, la hará
la propia administración, bajo su exclusiva responsabilidad.
d)
Debe observarse la regulación existente en los “Lineamientos generales de
política salarial y empleo”, emitidos por la Autoridad Presupuestaria.
e)
En los organismos de la administración central se requiere la autorización
de la Comisión de Recursos Humanos para los casos en que proceda el
trabajo en tiempo extraordinario.
20
17.
Según lo dispuesto en la Ley Nº 7641, reformada por Ley Nº 7805, no pueden
compensarse las vacaciones, excepto en jornales ocasionales o a destajo. Por
lo tanto, la administración será responsable de velar por su cumplimiento.
(Modificado mediante circulares 6149 y 12743, del 22 de junio de 2000 y 28 de
noviembre de 2000, respectivamente).
18.
Se le pagará zonaje a aquel funcionario que para el desempeño de sus labores
deba trasladarse en forma permanente a un lugar distinto de su domicilio legal,
para residir en otro alejado de su circunscripción territorial, donde se presentarían
las características de residencia habitual y permanente, pero sin la intención de
fijar allí “su principal establecimiento”. La residencia en el nuevo lugar no es
voluntaria, puesto que el sujeto no escoge su traslado, sino que se ve obligado a
ello para el mejor desempeño de su trabajo.
Para mayor información debe consultarse el decreto Nº 90-S.C.: “Reglamento
para el pago de zonaje a los servidores de la Administración Pública”,
dirigido al Poder Ejecutivo e instituciones semiautónomas.
19.
Dietas: Instituciones autónomas y semiautónomas.
a)
Para el pago de dietas a los miembros de las Juntas Directivas de las
instituciones autónomas (excepto bancos) y semiautónomas, debe ser
considerado lo expuesto en el artículo 60 de la Ley Nº 7138.
Con la modificación presupuestaria donde se incorpore este tipo de gastos
debe aportarse nota del Banco Central de Costa Rica, en la que se señale
la variación en el índice de inflación del año anterior.
Los entes que no son autónomos ni semiautónomos, deberán regirse
por lo que estipulen sus leyes orgánicas y otras leyes especiales.
21
Para el caso de las empresas constituidas como sociedades anónimas, se
debe tener presente lo que por este concepto reciben las Juntas Directivas
de las demás instituciones del Estado.
20.
Consultorías y honorarios: La contratación administrativa de servicios, por su
naturaleza y fines, debe estar referida a un objeto que no implique relación de
subordinación jurídica laboral.
De este modo, por la vía de la contratación
administrativa no es procedente que se lleven a cabo contrataciones para suplir
necesidades en el campo de los servicios profesionales, que sean continuas y
permanentes, ya que necesidades de este tipo corresponde atenderlas mediante
el establecimiento de una relación jurídica laboral o, más precisamente, mediante
una relación de empleo público.
Así, la contratación administrativa de servicios profesionales se concibe como el
medio legal idóneo para atender necesidades ocasionales, que estén referidas
a un objeto específico.
En este sentido, tampoco podemos admitir
fraccionamientos de contrataciones que por su propia naturaleza o prestación
pudieran haberse promovido mediante un solo procedimiento; esto es, en
contratos efectuados por “etapas” que bien pudieran haber sido contratadas en
un solo momento, fraccionadas con el único fin de evadir el procedimiento de
contratación que corresponda. Es oportuno hacer aquí una reflexión sobre el
deber de planeamiento y de fijar objetivos de trabajo institucionales, para
establecer así los ámbitos concretos de acción de cada unidad administrativa.
Así, lo visto como trabajos independientes –que tienden todos a lograr el mismo
fin último- deberían estar siendo visualizados como objetivos particulares y
concretos de una única misión.
La contratación administrativa no puede prestarse para el “fraude laboral”, esto
es, como un mecanismo que encubra una relación de empleo público. Insistimos
que su objeto contractual debe ser específico, esto es, referirse a una necesidad
22
administrativa puntual, susceptible de ser verificada en el cumplimiento de las
obligaciones y derechos asumidos previamente.
En cuanto a su fase de
preparación, selección y adjudicación se deben de seguir los procedimientos y
normas que al efecto prevé la Ley de Contratación Administrativa y el
Reglamento General.
En el caso particular de la contratación de asesores de los niveles institucionales
superiores, éstos tienen un régimen de nombramiento, remuneración y número
de plazas, especialmente previsto en el Decreto Ejecutivo Nº 20183-H publicado
en La Gaceta Nº 17 de 24 de enero de 1991 (Reglamento para la determinación
de puestos de confianza del Sector Público Descentralizado), por lo que por vía
de contratación administrativa
resulta absolutamente improcedente que se
amplíe su número, no sólo porque resulta incompatible con el régimen de
contratación administrativa, sino porque por esta vía, las administraciones
públicas están inhibidas de exceder el número de “asesores” o “consultores”
(como se le denomina en este caso sometido a examen) que expresamente tiene
previsto el Decreto Ejecutivo citado.
Este Despacho estima conveniente llamar la atención del órgano interno de
control, así como de la asesoría legal de cada institución, para que cuando los
contratos de servicios estén referidos a “asesorías” o contratos de servicios
profesionales, tengan especial cuidado en revisar que el objeto sea susceptible
de
ser
contratado
administrativamente,
en
razón
de
su
especialidad,
verificabilidad de sus resultados y razonabilidad del precio pagado.
En estos casos, cabe señalar que deberán seguirse las normas que informan la
materia en la fase de preparación, selección y adjudicación del contrato,
previstas en la Ley de Contratación Administrativa y el Reglamento General.
21.
En lo que respecta a la utilización de las figuras “leasing operativo o
financiero” y las demás formas abiertas a que se refiere el artículo 55 de la Ley
23
Nº 7494, Ley de la contratación administrativa y el artículo 66 de su reglamento,
deben tener presente lo dispuesto por la Sala Constitucional en su voto Nº 99898 del 16 de febrero de 1998, referente a la existencia de un decreto ejecutivo
donde se autorice a las instituciones la utilización de esas figuras.
22.
En las instituciones donde se esté aplicando la Ley Nº 7668 (publicada en La
Gaceta Nº 84 del 5 de mayo de 1997), en la cual se faculta a los órganos del
Estado,
las
instituciones
públicas
descentralizadas,
autónomas
y
semiautónomas, las empresas públicas del Estado y las municipalidades a
transferir, mediante actos de concesión o de contratación administrativa de
conformidad con la ley, la prestación de servicios y actividades auxiliares a
favor de las siguientes organizaciones sociales: asociaciones de desarrollo
comunal, cooperativas, asociaciones, fundaciones y sociedades anónimas
laborales, se debe considerar lo siguiente:
a)
Esta transferencia no perjudicará el obligado control y la regulación de la
actividad transferida, para proteger el interés público y el ejercicio de
potestades de imperio y las atribuciones de la administración, que son
indelegables, imprescriptibles e irrenunciables. Los superiores jerárquicos
deberán definir cuales actividades y servicios son auxiliares y cuales
fundamentales para el quehacer institucional, de conformidad con el
reglamento que se dictarán para tal efecto.
b)
En ningún caso, podrán transferirse los bienes de dominio público, en
particular los referidos en el inciso 14) del artículo 121 de la Constitución
Política.
Tampoco podrá contratarse la prestación de servicios y
actividades en los que el estado y las instituciones ejerzan potestades de
imperio o de naturaleza regulatoria, las cuales no podrán ser delegadas.
c)
Las Juntas Directivas de las instituciones deberán definir previa consulta
con la Contraloría General de la República, cuáles actividades o servicios
24
son auxiliares y cuáles sustanciales o fundamentales del quehacer
institucional.
d)
Las sumas necesarias para el pago de servicios contratados deberán ser
presupuestados por las administraciones interesadas, bajo el rubro “Pago
de Servicios Sociedades Anónimas Laborales”.
e)
La
Administración
titular
del
servicio
contratado
deberá
efectuar,
periódicamente, auditorías sobre el grado de cumplimiento de contrato.
f)
Cada institución o ente público deberá publicar su definición tanto de
actividades y servicios auxiliares, como de los sustanciales, en La Gaceta y
en los periódicos de circulación nacional.
23.
Respecto de los gastos de “información y publicidad por radio y televisión”,
se recuerda que:
a)
De conformidad con lo establecido en el artículo 1º de la Ley Nº 4325, las
instituciones autónomas y semiautónomas del Estado, el Gobierno de la
República y todas las entidades que reciban subvención del Estado, están
obligados a presupuestar dentro de ese rubro, al menos un 30% de la suma
total que éste representa, para patrocinar programas en vivo, grabados o
filmados, artísticos, culturales e informativos de producción nacional.
Dicha norma constriñe a las citadas instituciones a que durante un período
fiscal determinado, de la suma total ejecutada, al menos un 30% se haya
dirigido a patrocinar programas producidos en nuestro país.
b)
Tales gastos deben reflejarse presupuestariamente en forma separada de
los gastos de información y publicidad que se hagan por otros medios.
25
c)
Deben detallarse en los informes de ejecución presupuestaria.
d)
Mayores detalles sobre ese particular pueden consultarse en la circular Nº
552-OD-74 del 16 de octubre de 1974.
24.
La asignación de tarjetas de crédito a funcionarios y servidores de alto nivel,
con el fin de que éstos –en representación del Organismo Estatal de que se trate
y con cargo a su presupuesto- efectúen pagos (tanto en el interior como en el
exterior del país) por concepto de gastos de representación, recepción, atención
de visitas oficiales, y en general por cualquier otro concepto, no procede sin el
debido sustento jurídico que la respalde, toda vez que se viola con ello el
Principio de Legalidad que recoge el artículo 11 de la Ley General de la
Administración Pública.
Por otra parte, estimamos que el uso de las tarjetas de crédito –en la forma y para los
fines indicados arriba- resulta improcedente, pues, si lo que se busca con ello es
efectuar pagos sobre determinados gastos, debe tenerse presente que las referidas
tarjetas no constituyen un medio de pago (vid. Artículos 4 y 9 de la Ley de la Moneda),
sino más bien un sistema de crédito cuya esencia consiste en financiar al
“tarjetahabiente” la compra de bienes y servicios hasta donde alcance la línea de crédito
que se ha abierto en su favor, por lo cual se exige, para minimizar los riesgos de un
eventual crédito insoluto, el otorgamiento de garantías como por ejemplo: letras de
cambio, prendas, fiadores, etc.
Además, en cuanto a los pagos, los mismos no se limitan exclusivamente a satisfacer
las deudas por concepto de gastos de representación o atención de visitas oficiales,
pues en ellos se incluyen conceptos tales como intereses, comisiones, derechos por
renovación de tarjetas, etc.; todo lo cual rebaza abiertamente el propio marco de los
gastos públicos que se pretenden cubrir con este sistema.
26
En nuestro criterio, el uso de “tarjetas de crédito institucionales”, dificulta el control
oportuno de los gastos, se presta para cometer abusos, no evita que el funcionario se
exceda de la suma para él autorizada y pone en riesgo los recursos públicos en caso de
robo o pérdida de la tarjeta.
25.
En lo que respecta a los gastos de viaje y de transporte para funcionarios
públicos, debe atenderse el reglamento respectivo, emitido por esta Contraloría
General y publicado en el Diario Oficial “La Gaceta”.
26.
El pago de “kilometraje” se podrá realizar siempre y cuando se cumpla con lo
que dispone –al respecto- el artículo 79.8 del Reglamento General de
Contratación Administrativa (decreto Nº 25038-H). De igual manera se deberán
respetar los montos fijados, para esos efectos, por esta Contraloría General.
27.
Gastos de representación:
a)
Deben corresponder a erogaciones ocasionales en que incurren ciertos
funcionarios, autorizados para realizarlas, con motivo de atenciones de
carácter oficial que le dispensen a personas o entidades ajenas a la
institución. Por lo tanto quedan excluidas todas aquellas atenciones en que
incurran los funcionarios en su carácter personal.
b)
No se pueden asignar como sumas fijas, sino que deben liquidarse o
girarse contra presentación de los respectivos justificantes.
c)
Debe observarse lo que al respecto dispone el “Reglamento de gastos de
viaje y de transporte para funcionarios públicos”, cuando se trate del pago
de gastos de representación fuera del país.
d)
Debe existir un reglamento para el buen uso de esta subpartida.
27
e)
Debe clasificarse dentro de la partida “servicios no personales”, subpartida
“gastos de representación”.
28.
Pólizas de fidelidad:
Con el fin de que se tomen las previsiones del caso se recuerda que
de
acuerdo con el artículo 9º de la Ley de la Administración Financiera de la
República, todo funcionario o empleado que tenga a cargo la recaudación,
administración o custodia de fondos o bienes fiscales, deberá rendir garantía a
favor de la Hacienda Pública, para asegurar el correcto cumplimiento de sus
deberes u obligaciones. Esto significa que se impone a estos funcionarios un
deber para ejercer el cargo, que deben atender personalmente con su
patrimonio, sin que sea posible trasladarlo a la entidad que los contrató. Así, el
funcionario o empleado que maneje fondos o bienes públicos agrega a sus
deberes personales, el cumplimiento del precepto del artículo 9º arriba
comentado.
Dispone este artículo, además, que ningún funcionario o empleado podrá entrar
al desempeño de su cargo, sin dar previamente cumplimiento a esta obligación.
Sin embargo, ha sido criterio de esta Contraloría que entratándose de
funcionarios ad-honorem, cajeros, cobradores y funcionarios que manejen
fondos de caja chica, puede la institución como caso absolutamente
excepcional, cubrirles con sus fondos el monto de la póliza que garantice su
gestión.
Ha sido criterio reiterado de esta Contraloría, que dada la naturaleza y fines que
persigue la garantía en comentario, se puede tomar una Póliza Colectiva de
Fidelidad, en tanto se adopten –como requisito sine qua non- las medidas
necesarias a efecto de que aquellos funcionarios obligados a caucionar
personalmente su gestión, reintegren al erario institucional, la parte proporcional
del valor de la póliza que se adquiera –ver oficios 1037 y 10156 de fechas 23 de
28
enero de 1990, 3 de octubre de 1985 de nuestra Dirección General de Asuntos
Jurídicos-.
29.
En relación con los gastos para uniformes, se recuerda:
a)
Que la necesidad de dotar de uniforme a los servidores públicos depende
esencialmente de las labores que éstos desempeñan y siempre que las
necesidades del servicio así lo requieran (artículo 9º Ley de salario de la
administración pública). De tal manera que el uso de esa indumentaria
debe responder a una evidente necesidad del servicio que se presta, más
que a criterios de índole económica tales como el ahorro o beneficio directo
del trabajador.
b)
La asignación de uniforme no puede considerarse como salario en especie.
c)
Es criterio de esta Contraloría General que el uso de uniforme está, en los
casos que luego se citan, plenamente justificado, aún en ausencia de
disposición convencional o reglamentaria expresa que así lo indique:
choferes, conserjes, policías de tránsito, rurales y civiles.
En otros casos, procede cuando de las labores que deba cumplir el servidor
se imponga la utilización del uniforme como medio indispensable para la
obtención del fin propuesto.
d)
Cualquier entidad que pretenda ejecutar gastos por concepto de uniformes,
debe contar con la aprobación de esta Contraloría General, para lo cual se
requiere de un detalle donde se indique el tipo de personal beneficiado y las
razones consideradas por la institución para concederlo.
30.
Sobre las inversiones deben tener en cuenta lo siguiente:
29
a)
Cumplir con lo establecido en la Ley Nº 5525, especialmente en el artículo
9º.
b)
Para las empresas constituidas como sociedades anónimas el decreto Nº
7927-H.
c)
Lo que señale la Autoridad Presupuestaria en las directrices.
d)
Con respecto a la construcción de edificios públicos, se recuerda la
obligación de observar lo que establece el artículo 7º de la Ley Nº 6750.
Asimismo, con base en dicha ley y su reglamento (Decreto Nº 18215-C-H
del 23 de junio de 1988), se debe incluir en el presupuesto el respectivo
porcentaje para la adquisición de obras de arte.
e)
En las obras por contrato se debe considerar su avance a efecto de
establecer el compromiso presupuestario.
f)
Sobre los Fideicomisos, ha sido criterio reiterado de esta Contraloría que –
por regla de principio- se requiere de autorización expresa de ley para
que una entidad pública concerte un contrato de fideicomiso; y sólo por vía
de excepción, resultaría factible permitir que una institución pública lleve a
cabo un negocio de esa naturaleza, siempre y cuando la contratación
resulte estrictamente compatible con su campo de acción, se presente
como necesaria o idónea para satisfacer un fin público y no se utilice para
delegar competencias propias de la entidad –ver oficio DAJ-1260, del 18 de
junio de 1998, de nuestra Dirección General de Asuntos Jurídicos-.
Previo a la concertación de un contrato de fideicomiso, se requiere su
incorporación en el presupuesto de la institución y la aprobación de esta
Contraloría General.
30
g)
Cuando se presupueste la subpartida por concepto de Equipo de
Cómputo, se debe remitir su justificación acompañada de un plan
informático.
31.
Para la ejecución de aportes a organismos públicos y privados, la entidad
donante debe considerar lo siguiente:
a)
Que la Contraloría General de la República haya aprobado el aporte por
medio del documento presupuestario respectivo, para lo que debe
suministrar la base legal que la autoriza a realizar ese gasto.
b)
La entidad beneficiaria debe contar con personalidad jurídica.
c)
La institución que transfiera fondos públicos se encuentra obligada a
implementar los mecanismos de control necesarios y suficientes para
verificar la correcta utilización de los recursos que transfiere, con la facultad
no solo de solicitar informes y exigir las liquidaciones respectivas sobre las
sumas giradas, sino también de responder o revocar las transferencias,
cuando se compruebe que los receptores se han apartado de los fines
asignados, tal y como lo dispone el párrafo primero del numeral 7 de la Ley
Orgánica de la Contraloría General de la República.
d)
Si el aporte es en especie se debe cumplir, obligatoriamente, con lo
señalado en los incisos anteriores, y particularmente, tratándose de bienes
en desuso, es importante indicar que mediante la Ley Nº 6106 del 27 de
enero de 1978, se reguló la distribución (donación) de bienes confiscados o
comisados por las autoridades, estableciendo la posibilidad de donarlos, en
forma equitativa, a centros o instituciones de educación, de beneficencia, o
a otras dependencias del Estado, que los necesiten para la realización de
sus fines, (artículo 1º), siguiendo los
mecanismos que en dicha
normativa se establecen. En lo que nos interesa dispone esta ley, en su
31
artículo 1, inciso d), que “el mobiliario, equipo de oficina y otros objetos que
no sean ocupados por las instituciones autónomas y semiautónomas serán
igualmente donados por intermedio de la Proveeduría Nacional a las
entidades antes supracitadas, de donde que este Organo Contralor estima
jurídicamente factible esa institución, a la luz de lo expuesto, se desprenda
de aquellos bienes muebles que tengan las características contempladas en
la ley de comentario, es decir, que sean mobiliario, equipo de oficina o
similares que se encuentren en desuso para ofrecerlos a otras entidades a
través de la Proveeduría Nacional la que al amparo de lo establecido en el
artículo 2º de la ley de referencia y en el Decreto Nº 11568-H, publicado en
La Gaceta Nº 110 del 11 de junio de 1980 realizara la donación respectiva
dando preferencia a las instituciones y dependencias que más lo necesiten
y a las más lejanas del país.
e)
Se recuerda, además, que para algunas instituciones existen normas
jurídicas específicas que deben cumplirse; tal es el caso de ICODER,
FODESUR, FODESAF, Dirección Ejecutora de Proyectos.
32.
Prestaciones legales: Cuando se incluya en los presupuestos la subpartida por
concepto de prestaciones legales, producto de los procesos de movilidad laboral
o de reestructuración de la institución se deberá adjuntar información donde se
demuestre que los cambios en la planilla no afectará el cumplimiento de los
objetivos y metas institucionales.
33.
Las instituciones autónomas deben incluir en sus presupuestos, las sumas
correspondientes para cumplir con el aporte al Gobierno Central, denominado
“Cuota organismos internacionales”, de acuerdo con lo dispuesto en la Ley Nº
3418, y sin perjuicio de lo que resuelva la Sala Constitucional, sobre acción
interpuesta a esa ley.
32
34.
A las subpartidas “fondos sin asignación presupuestaria” y “provisión para
aumentos salariales”, no se le podrán cargar gastos. Su utilización está sujeta
al trámite de modificación externa ante esta Contraloría General.
33
Capítulo 3 –Normas de tipo general.
1.
Sobre la presentación y ejecución del presupuesto ordinario se les recuerda
lo siguiente:
a)
Cumplir con lo establecido en las circulares que se detalla a continuación:
5826:
Para las instituciones públicas de servicio, financieras y no
financieras.
5827:
Para las empresas del Estado, constituidas como sociedades
anónimas.
b)
Lo establecido en el “Manual de normas técnicas sobre presupuesto...”, al
respecto.
c)
No deben concentrarse en un solo programa (subprograma o actividad),
asignaciones de gastos que deben y pueden ser distribuidos. Atendiendo a
este principio, tampoco podrán cargarse a partidas aprobadas, gastos que
no sean los propios de cada programa (subprograma o actividad), salvo
casos debidamente autorizados.
2.
Sobre las modificaciones al presupuesto ordinario y los presupuestos
extraordinarios se debe cumplir con lo siguiente:
a)
Utilizarse con criterios de racionalidad administrativa.
b)
La fecha límite para presentarlos a esta Oficina es el 30 de setiembre de
cada año, mes en el cual solo se recibirá un documento.
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c)
Ajustarse a las disposiciones contenidas en la circular Nº 14919
“Disposiciones
sobre
presentación
de
presupuestos
ordinarios,
extraordinarios y modificaciones”.
d)
Contener información sobre la incidencia que el documento tendrá en el
cumplimiento de los objetivos y las metas considerados en el plan de
trabajo o en el plan anual operativo.
3.
En todas las etapas del proceso presupuestario deben tener presente el “Manual
de normas técnicas sobre presupuesto...”, así como las indicaciones que
sobre el particular se formulen por diferentes medios.
4.
La Contraloría General devolverá sin el trámite respectivo, los documentos
presupuestarios que no cumplan con los requisitos legales, de acuerdo con lo
comunicado en diferentes circulares.
5.
La Administración deberá cumplir, según sea el caso, con:
a)
Los lineamientos generales de política presupuestaria;
b)
Los lineamientos de política salarial y empleo; y
c)
Los lineamientos específicos de política presupuestaria.
Todos dictados por la Autoridad Presupuestaria, de acuerdo con lo dispuesto
en la Ley Nº 6821.
Si en el presupuesto ordinario, presupuestos extraordinarios o en sus
modificaciones se incumple alguno de ellos, la entidad deberá obtener la
anuencia de la Autoridad Presupuestaria e informará a esta Contraloría lo
correspondiente. De lo contrario, se tendrán que realizar los ajustes respectivos.
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6.
La condición de suspenso de un ingreso y un gasto o ambos, se regirá por lo
siguiente:
a)
Solamente podrá darse en los presupuestos ordinarios, de conformidad
con disposiciones legales vigentes.
b)
Se dejará sin efecto hasta que la Administración nos amplíe o remita la
información necesaria y requisitos pertinentes solicitados y este Despacho
se pronuncie al respecto.
c)
La Contraloría General comunicará mediante nota si se autoriza o no el
ingreso o gasto respectivo.
d)
Transcurrido el plazo indicado en la nota de remisión del documento
presupuestario, para cumplir con lo que originó el suspenso, esta
Contraloría General resolverá lo que corresponda.
e)
Si por alguna situación especial un ingreso o gasto se mantiene en esa
condición, no se podrán efectuar erogaciones con cargo a los conceptos
involucrados en el suspenso.
f)
Los gastos que al 31 de diciembre mantengan la condición de suspenso, se
deben considerar improbados por la Contraloría General.
El producto de lo anterior deberá trasladarse a la subpartida “Fondos sin
asignación presupuestaria” y reflejarse, de esa manera, en los informes de
ejecución presupuestaria al 31 de diciembre.
7.
De conformidad con lo establecido en el artículo 331 del Título cuarto del Código
de Trabajo las instituciones públicas deben incluir la asignación presupuestaria
36
suficiente para cubrir las primas del seguro de riesgos profesionales.
De lo
contrario esta Contraloría podrá tomar las acciones del caso para que esa
situación se corrija.
8.
De acuerdo con lo dispuesto en los artículos 77 y 78 de la Ley reguladora de la
jurisdicción contencioso administrativa Nº 3667, referentes a los juicios que se
establezcan contra las instituciones, recordamos que éstas deberán incluir en
sus presupuestos las sumas correspondientes para darle contenido a las
obligaciones que se deriven. Asimismo, si cuentan con suficiente contenido
deben comunicarnos las gestiones que se realicen para la cancelación y
remitirnos la resolución del Juzgado donde se hace el levantamiento de lo
dispuesto en la citada ley.
9.
Sobre la presentación de los informes de ejecución presupuestaria les
recordamos lo siguiente:
a)
De conformidad con lo dispuesto en el artículo 19 de la Ley Nº 7428, Ley
Orgánica de la Contraloría General de la República, en la circular Nº 1259 y
en la norma Nº 700 del “Manual de normas técnicas sobre presupuesto...”,
la entidad debe remitir a más tardar el 16 de febrero de cada año, los
informes de ejecución presupuestaria (salvo norma jurídica que establezca
una fecha diferente) y la liquidación presupuestaria al 31 de diciembre, con
la correspondiente evaluación de los resultados, especialmente de los
programas fundamentales o sustantivos.
Lo anterior, entre otros
propósitos, con el fin de presentar a la Asamblea Legislativa el informe
que establece el artículo 184 inciso 3) de la Constitución Política y el
artículo 32 de la Nº 7428 citada.
37
Asimismo, requerimos que ese organismo nos remita los estados
financieros al 31 de diciembre.
b)
Son requisitos indispensables para el trámite de los documentos
presupuestarios.
c)
Deben ajustarse a lo dispuesto en las siguientes circulares:
1259: Para instituciones públicas de servicio y no financieras.
7246: Para empresas públicas financieras.
10.
Con el fin de facilitar la consulta a las circulares que ha emitido la Dirección
General de Presupuestos Públicos, se presenta seguidamente un resumen que
contiene su referencia completa.
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Lista de circulares más importantes remitidas a
las entidades sujetas a fiscalización
de la Contraloría General de la República
Nº de
Circular
Instituciones a las que se les remitió
Fecha
Asunto
552-OD-74
Para
todas
las
entidades 20-10-74 Comunicar disposiciones sobre
Descentralizadas y las que reciben
gastos en publicidad e información
subvención del Estado.
por radio y televisión.
72-CO-80
(724)
Instituciones financieras, no financieras 25-01-80 Instructivo sobre modificaciones
y Públicas de servicio.
internas y externas
4526
(194-EP-84)
4527
(195-EP-84)
Instituciones financieras y empresas 01-06-84 Aspectos que deben tener presente
constituidas
como
sociedades
en relación con los gastos de
anónimas.
representación,
inversión
financiera, seguros de tipo general,
crédito
interno
y
externo,
contrataciones y otros.
4030
Para todas las entidades públicas.
02-05-85 Sobre la aplicación de los intereses
generados
por
inversiones
transitorias
financiadas
con
recursos específicos.
Nº de
Circular
Instituciones a las que se les remitió
Fecha
Asunto
5826
Instituciones
públicas
constituidas
como sociedades anónimas.
Junio
1986
5827
Empresas
estructuradas
sociedades anónimas.
Referente a aspectos de orden
técnico, formal y legal que deben
considerar
las
empresas
e
instituciones en la formulación de
sus presupuestos y modificaciones.
Contiene algunos formularios para
la remisión de la información
mínima
que
requerimos
en
aspectos como por ejemplo deuda
interna y externa y origen y
aplicación de recursos.
como
39
7246
Empresas públicas financieras.
9469
Para entidades con presupuestos de
C.O.I.
1259
Instituciones públicas.
(070-OD-88)
Nº de
Circular
--
Instituciones a las que se les remitió
Asociaciones/Fundaciones/Cooperativas/Organismos privados.
8034
Todas las instituciones.
(181-DGPP)
Nº de
Circular
Agosto
1988
Circular
sobre
informes
y
liquidaciones
para
empresas
públicas financieras.
Circular
sobre
liquidaciones.
05-12-88 Circular
de
liquidaciones.
Fecha
informes
informes
y
y
Asunto
A todas las entidades públicas excepto 27-05-91 Circular con disposiciones sobre
las que utilizan la modalidad de
compromisos presupuestarios.
presupuesto de caja, operaciones e
inversiones.
14919
A todas las entidades públicas.
(185-CO-94)
5644
Julio
1987
Instituciones a las que se les remitió
25-11-94 Disposiciones sobre presentación
de
presupuestos
ordinarios,
extraordinarios y modificaciones.
13-05-97 Regulaciones a los entes privados,
que tienen asignados aportes en el
presupuesto nacional...
04-07-97 Se recuerdan una serie de
aspectos relacionados con el
proceso plan-presupuesto, que
deben ser observados por todos los
entes y órganos sujetos a la
fiscalización de la Contraloría
General.
Fecha
Asunto
10941
Presidentes Juntas Administrativas y 08-09-97 Se comunica que la Ley 7687,
(274-DGPP) Fundaciones.
modificó el artículo 18 de la Ley Nº
40
5338-Ley de Fundaciones. Por lo
anterior, se complementa la circular
Nº 5644 del 13-05-97.
11261
(286-CO)
A todas las entidades públicas.
3986
Asociaciones, Fundaciones,
(141-DGPP) Cooperativas y otros organismos
privados.
16-09-97 Se recuerdan algunos aspectos
sobre el uso racional de los
recursos, bajo condiciones de
eficacia, eficiencia y economicidad,
que
obliga
a
la
ordenada
administración de los ingresos y los
gastos, mediante la adecuación del
presupuesto.
23-04-98 Se
comunican
algunas
modificaciones a la circular Nº 5644
del 13-05-97.
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CIRCULAR Nº 5126 - Contraloría General de la República