Exp: 01-010881-0007-CO

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Res: 2002-03468
SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José,
a las dieciséis horas con cuatro minutos del dieciséis de abril del dos mil dos.Recurso de amparo interpuesto por VÍCTOR DANIEL LEIVA LEIVA, Presidente de la
Asociación de Desarrollo Integral de la Reserva Indígena de Curré de Boruca (rey
Curré), representado por DANILO CHAVERRI BARRANTES, portador de la cédula
de identidad número 4-121-738, a favor de las comunidades indígenas de Boruca de
curré; contra el INSTITUTO DE DESARROLLO AGRARIO.
Resultando:
1.- Por escrito recibido en la Secretaría de la Sala el cinco de noviembre de dos mil uno
(folio 1), el recurrente interpone recurso de amparo contra Instituto de Desarrollo
Agrario y manifiesta que la Ley Indígena de mil novecientos setenta y siete en su
artículo 9 dispone "los terrenos pertenecientes al ITCO incluidos en la demarcación de
las Reservas Indígenas, y las Reservas de Boruca Térraba deberán ser cedidos por esa
institución a las comunidades indígenas". Afirma que, a pesar de lo antes citado,
veinticuatro años después de ordenado por Ley, el Instituto de Desarrollo Agrario no ha
cedido a las comunidades indígenas la titularidad registral de las tierras que les
pertenecen. Indica que, con fundamento en esa Ley, el Decreto Ejecutivo número 8516
de junio de mil novecientos setenta y ocho ordenó a la Dirección General de Catastro
inscribir los territorios indígenas mencionados y además impuso al Instituto la
obligación de elaborar los planos de agrimensura a partir de las coordenadas y límites
definidos por el Instituto Geográfico Nacional y la Comisión Nacional de Asuntos
Indígenas. Alega que en mil novecientos noventa y nueve el Instituto de Desarrollo
Agrario trató de catastrar los planos que presuntamente describían aquellas reservas. El
problema fue que en esa ocasión no se cumplieron los requisitos legales establecidos
para tal efecto, por lo que el Colegio Federado de Ingenieros y Arquitectos se negó a dar
el visado correspondiente y la Sala Constitucional le dio la razón a éste mediante el voto
número 5831-99. Reitera que veintitrés años después de promulgado el Decreto citado,
por muchos medios y en diferentes épocas se gestionó ante el Instituto la elaboración de
los planos para así ceder a los indígenas la titularidad registral de esas tierras, pero no
siempre se obtuvo la mejor respuesta y de hecho no se logró el objetivo. Afirma que la
última gestión la hicieron en mayo y julio de dos mil uno, y el Presidente Ejecutivo del
Instituto se excusó alegando que su cumplimiento dependía de una reforma legal o de
un pronunciamiento del Colegio Federado de Ingenieros y Arquitectos. Afirma que en
esa oportunidad, el Presidente Ejecutivo del Instituto le indico que "el punto medular en
todo este proceso es la imposibilidad formal del IDA de confeccionar los planos
catastrados sin hacer los levantamientos topográficos de campo, basados en un Decreto
Ejecutivo, porque la Ley de Catastro expresamente dispone lo contrario, y ello es razón
suficiente que nos impide proceder en la forma que todos queremos. Es nuestro deseo
acceder a sus reclamos por demás, acordes con los derechos que les asiste, mientras no
se verifique una reforma legal que le permita al IDA catastrar sin aquellos
levantamientos, estaremos obligados a esperar la resolución del Colegio de Ingenieros
Topógrafos con respecto a la viabilidad de ese proceder en un asunto tan especial".
Agrega que el Decreto Ejecutivo que ordena al Instituto de Desarrollo Agrario elaborar
los planos no dice que deben hacerse sin levantamiento de campo o violando alguna ley
en particular. Estima que, con las omisiones del Instituto, se está violentando el derecho
de propiedad de la población indígena, reconocido en el Convenio Internacional número
169 de la Organización Internacional del Trabajo, así como los artículos 45 y 48 de la
Constitución Política. Solicita el recurrente que se declare con lugar el amparo y que se
le de al Instituto recurrido un plazo de dos meses para que elabore el plano que describa
el territorio indígena Rey Curré y ceda a la comunidad indígena la titularidad registral
de las tierras.
2.- Por escrito recibido en la Secretaría de la Sala a las trece horas con dos minutos del
nueve de noviembre de dos mil uno el recurrente aporta el poder que le fue otorgado por
la Asociación de Desarrollo Integral de la Reserva Indígena de Curré de Boruca para
presentar el recurso de amparo.
3.- Informa bajo juramento José Joaquín Acuña Mesén, en su calidad de Presidente
Ejecutivo del Instituto de Desarrollo Agrario (folio 19), que es cierto que la Ley
Indígena de mil novecientos setenta y siete establece la obligatoriedad de ceder a las
comunidades indígenas los terrenos ubicados en reservas, cuya titularidad registral
ostente el Instituto. Sin embargo, considera que en el caso de marras se está ante una de
las muchas ocasiones en que el Poder Legislativo creó una norma legal sin establecer
los medios por los cuales se harían efectivas las obligaciones impuestas. Agrega que, en
razón de esa omisión del legislador ordinario, el Poder Ejecutivo emitió un decreto
ejecutivo por el que se ordenó a la Dirección General de Catastro inscribir esos
territorios que debían pasar a ser indígenas. El problema fue que en dicho decreto no se
consideró que, por su jerarquía inferior, el mismo no podía contrariar normas de rango
superior como la ley. Indica que la Ley antes citada, al establecer en su artículo tercero
que el Instituto de tierras y Colonización (hoy Instituto de Desarrollo Agrario) debía
elaborar los planos de agrimensura a partir de las coordenadas y límites definidos por el
Instituto de Geografía Nacional y la Comisión Nacional de Asuntos Indígenas,
disponiendo que dichos planos no se hicieran con levantamiento de campo, es decir, que
fueran simples planos de escritorio. Al pretender que el Instituto inscribiera dichos
planos en mil novecientos noventa y nueve, bajo las condiciones establecidas en el
Decreto Ejecutivo número 8516, el Colegio Federado de Ingenieros y Arquitectos se
opuso y negó el aval alegando que el citado decreto no podía contravenir la Ley.
Considera que el Instituto cumplió con su obligación de elaborar los planos conforme a
las coordenadas y límites definidos por el Instituto Geográfico Nacional y la Comisión
Nacional de Asuntos Indígenas, y que fue una entidad externa al Instituto de Desarrollo
Agrario la que impidió la materialización completa de las disposiciones del Ejecutivo y
el Legislativo. Señala que la misma Sala Constitucional avaló la posición del Colegio
Federado de Ingenieros y Arquitectos, en el voto 5831-998, por lo que alega que las
limitaciones no son del resorte del recurrido. Afirma que, contrario a lo que indica el
recurrente, el Instituto de Desarrollo Agrario sí elaboró los planos a los que se hace
referencia, pero que no habían sido inscritos por la oposición del Colegio. Son ciertas
las gestiones que realizaron los recurrentes, pero también asegura que el Instituto realizó
todas las gestiones que legalmente podía, para cumplir con el propósito de la Ley.
Considera que no lleva razón el recurrente cuando manifiesta que el Decreto que ordena
elaborar los planos no dice que deban hacerse sin levantamiento de campo o violando
alguna Ley en particular. Esta interpretación, a su criterio, es sesgada y fuera de toda
lógica, ya que literalmente el Decreto establece que los planos se elaborarían "a partir de
las coordenadas y límites definidos por el Instituto Geográfico Nacional y la Comisión
Nacional de Asuntos Indígenas". Alega que en la Ley Indígena sólo se ordenó el
traspaso de los territorios incluidos en demarcación de las Reservas indígenas y las
Reserva de Boruca Térraba a las comunidades. Es decir, que la Ley no estableció un
procedimiento para el traspaso de las tierras y, para cumplir con ese fin, se promulgó el
Decreto Ejecutivo número 8516 cuya pretensión fue la de facilitar el traspaso registral
de esas tierras a los indígenas. Considera que, habiendo cumplido con su obligación, no
es responsabilidad del Instituto de Desarrollo Agrario sino del legislador el modificar la
Ley de Catastro Nacional para permitir la inscripción de los planos con base en las
coordenadas y límites asignados por el Instituto Geográfico Nacional. Aduce que el
traspaso de los territorios comprendidos en las reservas indígenas indicadas no implican
su privatización, sino una delimitación del dominio sobre las mismas. Solicita que se
desestime el recurso planteado.
4.- En los procedimientos seguidos han sido observadas las prescripciones legales.
Redacta el magistrado Vargas Benavides ; y,
Considerando:
I.- Hechos probados. De importancia para la decisión de este asunto, se estiman como
debidamente demostrados los siguientes hechos, sea porque así han sido acreditados o
bien porque el recurrido haya omitido referirse a ellos según lo prevenido en el auto
inicial:
a) En fecha cuatro de julio de dos mil uno, Daniel Leiva Leiva, en su condición de
presidente de la Asociación de Desarrollo Integral de la Reserva Indígena de Curré
Boruca (Rey Curré), solicitó al Presidente Ejecutivo del Instituto de Desarrollo Agrario
que procediera a levantar los planos respectivos para el traspaso de los terrenos de que
habla la Ley número 6172. (Copia de folio 8)
b) Mediante oficio número PE 1317, de siete de agosto de dos mil uno, el Presidente
Ejecutivo del Instituto de Desarrollo Agrario comunicó al representante de la recurrente
la respuesta a la nota descrita en el punto anterior, indicándole que al Instituto le
resultaba imposible acceder a su petición hasta tanto no fuera reformada la Ley de
Catastrado, permitiendo la inscripción de los planos sin levantamiento topográfico.
(Copia de folio 25)
II.- Hechos no probados. Ninguno de relevancia para el dictado de esta resolución.
Sobre el fondo.
III.- La inconformidad de la asociación recurrente radica en la negativa, por parte de las
autoridades del Instituto de Desarrollo Agrario, de proceder a la confección (y posterior
presentación al Catastro) de los planos topográficos necesarios para inscribir a nombre
de las comunidades indígenas correspondientes, los terrenos que forman parte de la
Reserva Indígena de Curré Boruca-Térraba. Lo primero que debe esta Sala hacer, antes
de entrar a resolver el fondo de este recurso, es revisar la normativa aplicable al caso en
cuestión, así como a su jurisprudencia referente a este tema. Luego, analizará la
situación subyacente en este recurso, para así determinar si la alegada violación a los
derechos fundamentales de los amparados, en verdad se dio producto de las actuaciones
impugnadas. En ese sentido, la Constitución Política, si bien no contiene un estatuto
específico respecto de los derechos de las comunidades autóctonas, de su sistema (en
especial de las normas contenidas en los artículos 28, 33, 50 y 74) es posible colegir un
principio de reconocimiento de tales prerrogativas, basado en la idea de respeto y
protección estatales, como deberes ante las comunidades indígenas, velando por la
preservación de su cultura y al mismo tiempo el acceso de sus integrantes a los frutos
que el desarrollo nacional produce. Lo anterior es reafirmado por el numeral 76
constitucional, que expresamente plantea impone al Estado el deber de mantenimiento y
cultivo de las lenguas indígenas. Así, puede la Sala partir como premisa del
reconocimiento constitucional hecho a favor de la identidad cultural y protección de los
pueblos indígenas que habitan el país. El Derecho Internacional, por su parte, ha sido
profuso en el reconocimiento de derechos de estas comunidades, destacando en ese
sentido lo establecido en los siguientes instrumentos: Declaración Universal de los
Derechos Humanos (artículos 1, 2.1, 7, 17.1 y 27), Pacto Internacional de Derechos
Civiles y Políticos (27), Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y
Culturales (1.1 y 2), Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre (2,
13 y 23), Convención Americana sobre Derechos Humanos (24 y 26). En forma
concreta, ha sido la Organización Internacional del Trabajo la que ha generado la
regulación más específica respecto de los derechos de los pueblos indígenas. En ese
sentido, los convenios números 107 y 169 contienen una detallada enumeración de
derechos reconocidos a estos pueblos. Del Convenio número 107, resulta especialmente
importante para el caso en estudio lo establecido en la Parte II (régimen de propiedad de
las tierras indígenas). Del 169, también la Parte II regula lo atinente a las tierras
indígenas. De especial relevancia para este caso resulta lo estipulado por el artículo 14
de dicho Convenio:
"Artículo 14
1.Deberá reconocerse a los pueblos interesados el derecho de propiedad
y de posesión sobre las tierras que tradicionalmente ocupan. Además, en
los casos apropiados, deberán tomarse medidas para salvaguardar el
derecho de los pueblos interesados a utilizar tierras que no estén
exclusivamente ocupadas por ellos, pero a las que hayan tenido
tradicionalmente acceso para sus actividades tradicionales y de
subsistencia. A este respecto, deberá prestarse particular atención a la
situación de los pueblos nómadas y de los agricultores itinerantes.
2.Los gobiernos deberán tomar las medidas que sean necesarias para
determinar las tierras que los pueblos interesados ocupan
tradicionalmente y garantizar la protección efectiva de sus derechos de
propiedad y posesión.
3.Deberán instituirse procedimientos adecuados en el marco del sistema
jurídico nacional para decidir las reivindicaciones de tierras formuladas
por los pueblos interesados."
En desarrollo de esta disposición, la Ley Indígena (número 6172 de veintinueve de
noviembre de mil novecientos setenta y siete), ordena en su artículo 9°, respecto de las
tierras pertenecientes a los pueblos borucas lo siguiente:
"Artículo 9º.- Los terrenos pertenecientes al ITCO incluidos en la
demarcación de las reservas indígenas, y las Reservas de BorucaTérraba, Ujarrás-Salitre-Cabagra, deberán ser cedidos por esa
institución a las comunidades indígenas "
En desarrollo de los preceptos antes descritos, el Decreto Ejecutivo número 8516, de
dos de mayo de mil novecientos setenta y ocho, que "Ordena Inscribir como Patrimonio
del Estado Reservas Indígenas" establece en su artículo 3°:
"Artículo 3°.- El ITCO elaborará los planos de agrimensura a partir de
las coordenadas y límites definidos por el Instituto Geográfico Nacional
y la CONAI en los decretos antes mencionados." (Se refiere a los
Decretos 5904-G, 6036-G y "otros concordantes", los cuales
establecieron las respectivas reservas indígenas)
IV.- Por otra parte, la jurisprudencia constitucional ha sido prolija en el reconocimiento
de los derechos fundamentales de las comunidades indígenas en cuanto tales y de sus
habitantes en particular. Al respecto, en la sentencia número 1786-93, de las dieciséis
horas veintiún minutos del veintiuno de abril de mil novecientos noventa y tres, se dijo:
"I.- En Costa Rica, nueve grupos autóctonos subsisten en diferentes
"reservaciones" que suman 30,500 habitantes o cerca del 1% de la
población nacional, aproximadamente. Estos son:
a) BRIBRI: 6700 miembros. Viven en los cantones de Talamanca,
provincia de Limón y de Buenos Aires provincia de Puntarenas hasta el
pacífico sur.
b) CABECAR: 8300 miembros. Viven en el cantón de Talamanca, de
Limón: en Chirripó del cantón de Turrialba, Provincia de Cartago y en
Buenos Aires de Puntarenas.
c) BRUNKA (borucas:. 2660 Miembros, habitan en Buenos Aires de
Puntarenas.
ch) HUETAR: 855 Miembros, Viven en el cantón de Mora, provincia de
San José.
d) MELEKU (GUATUSO): 520 personas, Habitan en Guatuso de la
provincia de Alajuela.
e) MATAMBU (CHOROTEGA): 793 Personas. Viven en los cantones de
Hojancha y Nicoya de la provincia de Guanacaste.
f) TERIBE (TERRABA): 1504 personas. Viven en Buenos Aires de
Puntarenas. 8000 hectáreas.
g) GUAYMI: 2036 personas. Habitan en los cantones de Corredores,
Coto Brus, Golfito y Osa de la provincia de Puntarenas.
Estos pueblos ocupan 22 mal llamadas reservaciones, término que tiene
para ellos una connotación de aislamiento, de encierro, cuando lo más
correcto es definirlos como territorios, que abarcan más 322 000
hectáreas.
II.- Visto lo anterior la Sala reconoce que el hecho de que una o varias
poblaciones autóctonas fueran conquistadas y colonizadas por los
españoles y luego de la independencia se mantuvieran en condiciones
deprimidas, no ha podido crear ningún derecho de las poblaciones
dominantes, para desconocer los inherentes a la dignidad humana de los
indígenas. Así, nuestra Constitución Política debe interpretarse y
aplicarse de forma que permita y facilite la vida y desarrollo
independientes de las minorías étnicas que habitan en Costa Rica, sin
otros límites que los mismos derechos humanos imponen a la conducta
de todos los hombres. De la misma forma deben ser desarrolladas las
cláusulas de los instrumentos internacionales y de la legislación común
al aplicarse a los pueblos indígenas. Ni el transcurso del tiempo, ni la
superioridad numérica, tecnológica o económica son justificantes para
destruir, explotar o deprimir a las minorías, mucho menos tratándose de
los más "naturales" de nuestros naturales."
Asimismo:
"VII.- Además de la infracción señalada en el considerando anterior, al
momento de dictarse el decreto cuestionado se encontraba vigente y
debidamente aprobado por la Asamblea Legislativa de Costa Rica,
mediante ley N° 2330 de 9 de abril de 1959, vigente a partir del 17 de
abril del mismo Año el " Convenio 107 Relativo a la Protección e
Integración de las Poblaciones Indígenas y de otras Poblaciones
Tribuales ". Tal instrumento en su artículo 3 dispone la obligación de los
Estados firmantes de adoptar medidas especiales para la protección de
las instituciones, las personas, los bienes y el trabajo de las poblaciones
indígenas, mientras su situación social, económica y cultural les impida
beneficiarse de la legislación general del país a que pertenecen. Tal
normativa, de conformidad con el artículo 7 de la Constitución, tiene
rango superior a la Ley rango superior a la ley y por consiguiente, al
decreto reformista.
VIII.- El artículo 11 del convenio en cuestión, contempló el deber del
Estado de reconocer el derecho de propiedad, colectivo e individual, a
favor de los integrantes de las poblaciones indígenas sobre las tierras
tradicionalmente ocupadas por ellas. Estos territorios, tradicionalmente
ocupados por estos grupos, fueron reconocidas en el Decreto 5904-G
por el Estado costarricense, al fijar los límites de la Reserva Indígena de
Guatuso, por lo que cualquier variación en detrimento de su primera
cabida, estaría en contraposición con lo estipulado en el artículo 11 del
Convenio Internacional ratificado por Costa Rica, ya que la disminución
de los límites de la Reserva Indígena de Guatuso, por parte del Decreto
cuestionado, significó una disminución de la superficie de las tierras
tradicionalmente ocupadas por los Indígenas de Guatuso, menoscabo
que de conformidad con el Decreto °7962-G es de cerca de doscientas
cincuenta hectáreas.
IX.- Si posteriormente, las autoridades gubernamentales, tuvieron
conciencia de que dentro de esas tierras - tradicionalmente ocupadas
por los indígenas cuyos límites habían sido fijados por el Decreto 5904existían poblaciones no indígenas, el procedimiento a seguir para lograr
la separación de tales poblaciones debió haber sido diferente al
utilizado en el decreto reformista, pues lo que allí se contempló fue la
exclusión de la Reserva Indígena de Guatuso, de los poblados de Los
Angeles y San Jerónimo (Cucaracha) lo que trajo como consecuencia y
según se desprende del contenido de los Decretos Ejecutivos N° 5904-G
y 7962-G, que éste último disminuye la cabida de la Reserva en cerca de
250 hectáreas, que formaban parte de las tierras tradicionalmente
ocupadas por los indígenas. Con tal actuación violentaron el artículo 11
del Convenio Internacional de la Organización Internacional del
Trabajo "Relativo a la Protección e Integración de las Poblaciones
Indígenas y de otras Poblaciones Tribuales". Se trata, entonces, de una
violación, vía decreto, de los derechos de los indígenas reconocidos en
un convenio internacional, ya que si por decreto 5904-G y por la Ley
N°6172 se había establecido cuál era el territorio que los indígenas
habían venido ocupando tradicionalmente, no podía luego, reducirse su
cabida por decreto, toda vez que de conformidad con la Convención
citada, a favor de los indígenas surgió un derecho a un territorio cuya
extensión fue fijada y concretada en esas normas. Debe tenerse presente,
que no estamos simplemente ante la modificación de un decreto por otro,
sino ante la violación de una norma internacional de derechos humanos,
la cual conforme al artículo 48 de la Constitución Política, también tiene
rango constitucional. A mayor abundamiento, si el convenio citado urgía
a los Estados a reconocer a los indígenas las tierras que estos habían
ocupado tradicionalmente, y, en cumplimiento de ello el Estado
costarricense por decreto 5904-G y mediante la Ley N°6172 reconoció
un área determinada como el territorio que los indios malekus habían
venido ocupando tradicionalmente, con ello hizo efectivo el derecho
contemplado en la Convención, que no puede ser modificado por
decreto, ya que esto implica una violación a la Convención misma. Así
las cosas, los artículos 1 y 2 del decreto 7962-G que se refieren a la
Reserva Indígena Guatuso son inaplicables por ser contrarios a la
Constitución y a la Convención 107 ratificada por Costa Rica, y en
consecuencia el recurso debe ser estimado, por lo que debe el Poder
Ejecutivo iniciar los trámites legales correspondientes, para hacer
efectiva la ocupación de los indígenas melekus, dentro de las tierras
tradicionalmente ocupadas por ellos, cuyos límites fueron reconocidos
en el Decreto Ejecutivo N°5904-G de once de marzo de mil novecientos
setenta y seis y la Ley Indígena N°6172 del 29 de noviembre de 1977."
(Sentencia número 06229-99, de las catorce horas con treinta minutos del
once de agosto de mil novecientos noventa y nueve)
"(…)
De la lectura del expediente administrativo resulta que efectivamente se
ha omitido con la formalidad de la consulta, situación que quebranta el
debido proceso respecto de los derechos fundamentales de los pueblos
indígenas interesados, dejándolos en la imposibilidad de poder defender
el entorno natural de sus tierras y su derecho a desenvolverse con
garantía de su calidad de vida (artículo 13 del citado Tratado y 50 de la
Constitución Política)(…)" (Sentencia número 2000-08019, de las diez
horas con dieciocho del dieciocho de setiembre de dos mil)
V.- No cabe duda, por ende, que el Estado costarricense ha reconocido en forma amplia
los derechos que corresponden a los grupos indígenas que habitan el país. Lo mismo se
puede decir respecto del específico derecho de propiedad comunal que corresponde a
tales comunidades en razón de su pertenencia tradicional. Los grupos de personas
pertenecientes a las comunidades autóctonas tienen el derecho de vivir en las tierras
donde históricamente han estado asentados, y el Estado debe garantizar plenamente el
disfrute de este derecho fundamental. Para ello, la legislación nacional dispuso el
traspaso registral de tales tierras a las respectivas comunidades indígenas (Ley número
6172, artículo 9°, antes transcrito), imponiéndose al Instituto de Desarrollo Agrario el
deber de proceder a efectuar todos los trámites necesarios a fin de garantizar la efectiva
verificación de dicho traspaso. Ahora bien, basándose en lo estipulado en el artículo 3°
del Decreto 8516-G (antes transcrito), el instituto levantó los respectivos planos con
base en la información contenida en el Instituto Geográfico Nacional y la Comisión
Nacional de Asuntos Indígenas. No obstante, el Colegio Federado de Ingenieros y
Arquitectos se negó a autorizar el visado de los planos, conducta que fue avalada por
esta misma Sala en sentencia número 2001-05831, de las diecisiete horas con tres
minutos del veintisiete de julio de mil novecientos noventa y nueve, en el siguiente
sentido:
"I.- Los recurrentes acusan lesión de sus derechos fundamentales , dado
que el Colegio Federado de Ingenieros y Arquitectos ha denegado la
autorización de visado de planos para los terrenos que mediante los
Decretos números 5804-G y 6036-G se establecieron como reservas
indígenas, alegando que no se ha efectuado el levantamiento de campo
en esas zonas, el cual –según el recurrido- constituye un requisito sine
qua non para la autorización, de conformidad con la normativa que rige
la materia. Asimismo, afirma el recurrente que este proceder es
arbitrario, en razón de que el recurrido ya había autorizado quince de
los veintidós planos que corresponden al área en cuestión, sin que se
hubiese exigido el cumplimiento del mencionado requisito.
II.- De conformidad con el informe del recurrido -el cual es dado bajo fe
de juramento, con oportuno apercibimiento de las consecuencias,
incluso penales, previstas en el artículo 44 de la Ley de la Jurisdicción
Constitucional- se estima que el levantamiento de campo como requisito
para el otorgamiento del visado de planos, constituye uno indispensable
para la concesión del mismo, toda vez que de acuerdo con las
disposiciones que rigen la materia -artículo primero de la Ley número
4294 del 19 de diciembre de 1965, y artículos 48, 49, 51, 52, 58 y 59 del
Reglamento a la Ley de Catastro Nacional, Decreto Ejecutivo número
13607-J del 24 de abril de 1982- consiste en una necesidad técnica. En
este orden de ideas, se observa que el hecho de que no se haya exigido el
cumplimiento de este requisito para la concesión del visado de planos
sometidos a anterior fiscalización, no tiene la virtud de crear un derecho
subjetivo a favor de los recurrentes que puedan oponer a la actuación
del Colegio recurrido.
III.- Por otra parte, no llevan razón los actores cuando alegan que esta
actuación del recurrido los coloca en un estado de discriminación
respecto de otras comunidades indígenas a quienes sí se les autorizó el
visado sin la exigencia del mencionado requisito, dado que no se puede
pretender un trato igualitario para una situación que contraviene el
ordenamiento, en otras palabras: el hecho de que se haya autorizado
con anterioridad un visado de planos sin gestionar la realización del
levantamiento del campo, no origina para el recurrido la obligación de
tratar de la misma forma a los recurrentes, toda vez que esta practica
"contra legem" no crea ningún derecho subjetivo a favor de los
promoventes que merezca la tutela de esta Sala. De lo anterior se
desprende, que la exigencia de este requisito es una potestad reglada del
Colegio recurrido, no pudiendo éste hacer una práctica discrecional del
mismo. En consecuencia, debe desestimarse el presente recurso."
Consecuente con lo expresado en la sentencia que acaba de ser transcrita, esta Sala tiene
claro que ni al Colegio Federado de Ingenieros y Arquitectos ni en su caso al Catastro
Nacional se les puede exigir que actúen en desatención de las reglas impuestas por el
ordenamiento para el levantamiento e inscripción de planos topográficos. Así, el
artículo 1° de la Ley el ejercicio de la topografía y la agrimensura dispone:
"Artículo 1º.- Se entiende por:
AGRIMENSURA: El levantamiento y replanteo de poligonales, cálculo
del área comprendida, fraccionamiento de áreas no urbanizadas,
localización de detalles naturales y artificiales existentes dentro del
área, preparación e interpretación de descripciones del terreno para su
incorporación en escrituras u otros documentos, confección de planos en
proyección horizontal del terreno y su enlace con el sistema de
proyecciones cartográficas en uso en el país.
TOPOGRAFIA: Lo comprendido en agrimensura, nivelaciones,
desarrollo de perfiles y secciones transversales, cálculo y compensación
de movimientos de tierras, establecimiento en el terreno de las líneas y
niveles de proyectos de obras a partir de la información obtenida en los
planos, verificación vertical y horizontal geométrica de las obras
durante su construcción, levantamiento de obras ya construidas,
triangulaciones topográficas, replanteo de urbanizaciones, de la
geometría de carreteras, canales y ferrocarriles y levantamientos
hidrográficos."
Como se puede ver, la exigencia de un levantamiento de campo es requisito
indispensable para el catastro del plano. Por esa misma razón, la mención que hace el
artículo 3° del Decreto 8516-G a los límites y coordenadas establecidos por el Instituto
Geográfico Nacional, la Comisión Nacional de Asuntos Indígenas y los Decretos 5904G, 6036-G debe ser entendida en el sentido de que la misma no autoriza al Instituto de
Desarrollo Agrario a obviar los otros requisitos legales necesarios para la inscripción de
documentos ante el Registro Público de la Propiedad Inmueble y de planos ante el
Catastro Nacional. La anterior es la única interpretación que esta Sala puede dar al
conjunto de normas en cuestión, en aras de permitir que el Instituto de Desarrollo
Agrario cumpla con el compromiso establecido en el artículo 9° de la Ley 6172
(desarrollando, como se dijo, el convenio número 169 de la Organización Internacional
del Trabajo), sin irrespetar la jerarquía de normas establecido en nuestro orden jurídico.
VI.- Así las cosas, estima la Sala que la actuación del Instituto de Desarrollo Agrario ha
sido omisa, pues en vez de actuar de conformidad con el orden de fuentes disciplinado
en el artículo 6° de la Ley General de la Administración Pública y ordenar el
levantamiento de campo de los planos respectivos, simplemente asumió una posición
pasiva ante el rechazo de los primeros planos realizado por el Colegio Federado de
Ingenieros y Arquitectos. Es por lo anterior que este tribunal entiende que la actuación
del Instituto recurrido ha lesionado los derechos de los miembros de las comunidades
indígenas en cuestión, razón por la cual el presente recurso de amparo deberá ser
declarado con lugar, ordenando al Instituto de Desarrollo Agrario iniciar de inmediato
los trámites necesarios para realizar los levantamientos topográficos necesarios para
traspasar (registralmente) a las comunidades indígenas correspondientes, los terrenos
pertenecientes a la reserva Boruca-Térraba. Dichos planos deberán estar concluidos a
más tardar seis meses después de la notificación de esta sentencia.
Por tanto:
Se declara con lugar el recurso. Se ordena al Instituto de Desarrollo Agrario iniciar de
inmediato los trámites necesarios para realizar los levantamientos topográficos
necesarios para traspasar (registralmente) a las comunidades indígenas
correspondientes, los terrenos pertenecientes a la reserva Boruca-Térraba. Dichos
planos deberán estar concluidos a más tardar seis meses después de la notificación de
esta sentencia. Se condena al Instituto de Desarrollo Agrario al pago de las costas, daños
y perjuicios causados con los hechos que sirven de base a esta declaratoria, los cuales
serán liquidados en ejecución de sentencia de lo contencioso administrativo.Luis Fernando Solano C.
Presidente
Carlos M. Arguedas R. Ana Virginia Calzada M.
Adrián Vargas B. Fernando Cruz C.
Susana Castro A. Gilbert Armijo S.
Exp: 05-008519-0007-CO
Res. Nº 2006-005978
SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José,
a las quince horas y diecisiete minutos del tres de Mayo del dos mil seis.
Recurso de amparo interpuesto por JAIME MOLINA ULLOA, mayor, ingeniero,
vecino de San José, portador de la cédula número 1-396-1082, en su condición de
representante de la ASOCIACION CAMARA COSTARRICENSE DE LA
CONSTRUCCION, contra LA PRESIDENCIA DE LA REPUBLICA Y EL
MINISTRO DE HACIENDA.
Resultando:
1.- Por escrito recibido en la Secretaría de la Sala a las 14:31 hrs. del 6 de julio de 2005,
la recurrente interpone recurso de amparo a favor de la ASOCIACION CAMARA
COSTARRICENSE DE LA CONSTRUCCION, contra LA PRESIDENCIA DE LA
REPUBLICA Y EL MINISTRO DE HACIENDA y manifiesta que el ex-ministro de
Vivienda y Asentamientos Humanos Helio Fallas y ex-presidente Ejecutivo del Banco
Hipotecario de la Vivienda (BANHVI) señaló en el mes de mayo de 2005 que cerca de
diez mil millones de colones provenientes de los ingresos ordinarios y extraordinarios
del Fondo de Desarrollo Social y de Asignaciones Familiares (FODESAF), mismos que
estaban previstos a girarse por parte del Ministerio de Hacienda al FODESAF, no se
harían efectivos porque a esa fecha no se habían girado los recursos. Aduce que de
acuerdo a los cálculos efectuados y la recaudación estimada, se determinó que el
BANHVI no tendrá los recursos necesarios para atender sus programas, por lo que se
han paralizado los trámites de bono. Indica que en los primeros días de junio, la
Presidenta en Ejercicio Lineth Saborío, manifestó a la opinión pública que sí existen los
recursos necesarios para continuar los programas del BANHVI, y que todo se debió a
un error de cálculo. Acusa que, sin embargo, al día de de interposición del amparo, la
tramitación de bonos continúa paralizada, ya que el Ministro de Hacienda no ha girado
los recursos destinados a los ingresos ordinarios y extraordinarios del Fondo de
Desarrollo Social y de Asignaciones Familiares. Considera que lo anterior hace que el
BANHVI se vea imposibilitado para cumplir sus fines y objetivos, de conformidad con
lo que el legislador ordinario estableció en su acto fundacional, consistente en recaudar
recursos financieros para destinarlos a programas habitacionales para los habitantes del
país que requieran una vivienda nueva, o un mejoramiento o ampliación de su vivienda,
con lo cual mejorara su calidad de vida. Lo anterior le ocasiona además serios perjuicios
a las actividades empresariales de las Empresas consultoras y constructoras agremiadas
a la asociación amparada, ya que la conceptualización y construcción de proyectos
habitacionales de interés social que vienen desarrollando se ven afectadas por la
paralización en la tramitación de los bonos, con lo cual se les ocasiona graves daños
económicos, por cuanto se ven obligadas a suspender parte de su actividad empresarial.
Alega que además, se hace imposible que las familias de escasos recursos puedan
adquirir las viviendas que están construyendo las empresas, siendo que a cientos de
familias se les niega el derecho a tener una vivienda digna ya que no pueden tramitar
solicitudes de otorgamiento de bono, ni pueden aplicar al programa de Ahorro-BonoCrédito, ni al programa de reparación, ampliación y mejoras (RAMT). Considera que se
violan los artículos 10, 11, 50, 65, 129, 140.3 y 194 de la Constitución Política, así
como los principios de continuidad, eficiencia, eficacia, e igualdad del servicio público.
Solicita la recurrente que se declare con lugar el recurso y se ordene al Presidente de la
República y al Ministro de Hacienda girar la totalidad de los recursos que por ley le
corresponden a FODESAF y se condene a los recurridos al pago de las demás
consecuencias de ley.
2.- Mediante resolución de las 11:05 hrs. del 8 de julio de 2005, se dio curso al amparo
y se requirió informe a las autoridades recurridas (folio 21).
3.- Informa bajo juramento FEDERICO CARRILLO ZÜRCHER, en su calidad de
MINISTRO DE HACIENDA (folio 23), que existe un error de apreciación por parte del
recurrente al indicar que no hay recursos para la tramitación de bonos de vivienda y que
por ende, esa tramitación se encuentra paralizada. Explica que el señor Presidente de la
República, la señora Vicepresidenta de la República, el Ministerio de Hacienda y el
Ministerio de Trabajo, han informado a la opinión pública que el dinero para los bonos
de vivienda existe, es decir, el Gobierno de la República cuenta con los recursos
necesarios para completar los 32.000 millones de colones presupuestados para entregar
11.000 nuevos bonos de vivienda durante el año 2005. Considera que los argumentos
esbozados por el recurrente carecen de interés actual, pues no es cierto que no haya
recursos para la tramitación de bonos. Expone que si bien a finales del mes de mayo de
2005, el ex jerarca del Ministerio de Vivienda y Asentamientos Humanos hizo creer a la
opinión pública que debido a que el Banco Hipotecario de la Vivienda no había recibido
los fondos provenientes del Fondo de Desarrollo Social y Asignaciones Familiares que
el Ministerio de Hacienda debía girar vía transferencia, por ese motivo la tramitación de
bonos de vivienda se encontraba paralizada. Sin embargo, ese argumento fue refutado
días después (6 de junio) por la señora Vicepresidenta de la República en rueda de
prensa cuando aclaró a la ciudadanía que sí había dinero para ese fin. Insiste que el
dinero para los bonos de vivienda existe, razón por la cual no se han vulnerado los
derechos constitucionales invocados por el recurrente. Solicita que se desestime el
recurso planteado.
4.- Rinde informe bajo juramento LINETH SABORÍO CHAVERRI en su condición de
MINISTRA DE LA PRESIDENCIA (folio 26) que en la sesión del Consejo de
Gobierno el 7 de junio de 2005, la cual presidió por encontrarse en el ejercicio de la
Presidencia de la República, en el punto de temas varios se conoció la Presentación del
informe financiero sobre el sector vivienda, exponiendo sobre el particular el Ministro
del ramo y, posteriormente, el Ministro y Viceministro de Hacienda, temas que se
llevaron a la conferencia de prensa a la cual asistieron el Ministro de Vivienda Helio
Fallas y el Ministro de Hacienda Federico Carrillo. Aduce que en la conferencia de
prensa del 7 de junio, junto a los ministros mencionados, se aclaró que el informe
financiero que inicialmente se manejo por las autoridades de vivienda, tenía un cálculo
erróneo. Señala que la información suministrada por su persona se fundamentó en los
informes expuestos en la sesión del Consejo de Gobierno y, en definitiva, lo indicado
por ella se hizo según los informes técnicos y ampliados por los jerarcas
correspondientes. Considera que los argumentos del recurrente carecen de interés actual,
pues no es cierto que no haya recursos para la tramitación de bonos y, por el contrario,
dichos recursos existen. Asevera que a la fecha de presentación del informe, las
ventanillas de atención al público de los entes autorizados para el trámite de bonos de
vivienda se han normalizado según lo informado por el Ministro de Vivienda. Recalca
que no ha violentado los derechos y principios constitucionales invocados por el
recurrente.
5.- En resolución de las 9:59 hrs. del 23 de marzo de 2006, se amplió el curso del
amparo y se confirió audiencia al Director General de Desarrollo Social y Asignaciones
Familiares (FODESAF) y al Gerente General del Banco Hipotecario de la Vivienda
(BANHVI) (folio 36).
6.- En memorial recibido en la Secretaría de la Sala a las 14:27 hrs. del 3 de abril de
2006, rindió informe GERARDO ALVARADO BLANCO en su condición de
VICEMINISTRO DE TRABAJO Y SEGURIDAD SOCIAL Y DIRECTOR
GENERAL DE ASIGNACIONES FAMILIARES (folios 40-47). Explica que el
FODESAF giró recursos en el 2005 al BANHVI (FOSUVI) un monto correspondiente a
un 32.88% de conformidad con los recursos presupuestados y reales ingresados al
FODESAF. Explica que si bien no se giró el 33%, esto obedeció a la falta de contenido
presupuestario, ya que el FODESAF, obtuvo ingresos adicionales a la re estimación ya
incorporada en un presupuesto extraordinario, oportunamente presentado en el año
2005, así como ingresos en el mes de diciembre, los cuales no pudieron ser
incorporados al presupuesto total del FODESAF en el año 2005, debido a la fecha
establecida que tiene la Contraloría General de la República para la presentación de
documentos presupuestarios. Señala que la fuente de los recursos transferidos,
corresponden al porcentaje del recargo del 5% de las planillas (Caja Costarricense de
Seguro Social, de conformidad con el artículo 5662); con respecto a la otra fuente de
financiamiento, sea el 20% del Impuesto sobre las Ventas, el Ministerio de Hacienda
para el 2005 no giró suma alguna al FODESAF por este concepto, información que se
desprende de la liquidación presupuestaria 2005 del FODESAF, por lo que no fue
posible girar suma alguna al Programa que nos ocupa. Con respecto a los “ingresos
reales” indica que para el año 2006, el Director General de Presupuesto Nacional del
Ministerio de Hacienda, en oficio Nº 000428 del 2 de setiembre de 2005, comunicó a
ese Despacho, que el Proyecto de Ley de Presupuesto Ordinario y Extraordinario de la
república para el ejercicio 2006, se le asignará un total de 10.169,5 millones de colones
a ese fondo, monto cuya fuente de financiamiento es el Impuesto sobre las Ventas.
Aclara que de conformidad con los ingresos en el rubro Impuestos sobre Ventas
incluidos en el Presupuesto Ordinario de la República del 2006. Explica que el monto
señalado no concuerda con el porcentaje que debería asignarle el Ministerio de
Hacienda al FODESAF como consecuencia del 20% establecido en las leyes 3914 y
5662. Señala que la asignación presupuestaria al FODESAF, determinada por el
Ministerio de Hacienda, tuvo como resultado una disminución en los recursos asignados
a ese Fondo en el 2006, por el orden de los 96.720,00 millones de colones. Como
medidas adoptadas por el FODESAF, han dirigido los oficios VMT-DG-074-2006 del 6
de febrero de 2006 y SDG Nº 031-2006 del 28 de febrero de los corrientes al Ministro
de Hacienda, sin embargo, no han obtenido respuesta. Por último, manifiesta que no le
asiste razón al recurrente, en lo que se refiere a la existencia de norma constitucional
violentada, así como principios de continuidad, eficiencia, eficacia e igualdad del
servicio público, toda vez que se ha garantizado a las familias más necesitadas del país,
los recursos necesarios para la construcción de casas de interés social a través del
sistema del bono de vivienda, por cuanto quedó demostrado que el FODESAF giró al
BANHVI en el 2005 el porcentaje correspondiente a los recursos reales ingresados al
Fondo. Solicita que se declare sin lugar el recurso en contra de esa Dirección.
7.- Contestó la audiencia DONALD MURILLO PIZARRO en su condición de
GERENTE GENERAL DEL BANCO HIPOTECARIO DE LA VIVIENDA
(BANHVI) que el 16 de junio de 2005, se tomó el acuerdo número 6 de la sesión
número 40-2005, mediante el cual se aprobó la divulgación de un comunicado de prensa
mediante el que se informó a los interesados que todos los proyectos de vivienda
aprobados por el BANHVI, tienen los recursos asegurados, dado que la Dirección
General de Desarrollo Social y Asignaciones Familiares precisó el presupuesto
actualizado para bonos familiares de vivienda en el año 2005. Considera que se tomaron
diversas acciones a raíz de la situación comentada de los recursos del Fondo de
Subsidios para la Vivienda, tendientes a lograr una correcta planificación de los mismos
con las limitaciones presupuestarias del caso. Expone que los recursos correspondientes
a ese Banco y a que se refiere el artículo 46, incisos a) y b) de la Ley del Sistema
Financiero Nacional para la Vivienda, no le están siendo girados en su totalidad, lo cual
obliga a llevar a cabo en forma constante, readecuaciones presupuestarias, lo que
perjudica los programas sociales de vivienda (folios 53-55).
8.- En la substanciación del proceso se ha observado las prescripciones legales.
Redacta el Magistrado Jinesta Lobo ; y,
Considerando:
I.- OBJETO DEL RECURSO. El punto medular del proceso de amparo, es determinar
si existió una omisión de parte del Ministerio de Hacienda y el Fondo de Desarrollo
Social y de Asignaciones Familiares de girar los recursos que, legalmente, le
corresponden al Banco Hipotecario de la Vivienda para la tramitación de bonos de
vivienda y el cumplimiento de las funciones sociales confiadas a dicha institución, con
los perjuicios que ello ocasiona al estado social de derecho. El recurrente considera que
se violan los artículos 10, 11, 50, 65, 129, 140.3 y 194 de la Constitución Política, así
como los principios de continuidad, eficiencia, eficacia, e igualdad del servicio público.
II.- HECHO NO PROBADO. De importancia para la decisión de este asunto, se
estima como indemostrado el siguiente: Único.- Que el Ministerio de Hacienda haya
girado la totalidad de los fondos correspondientes al 20% del Impuesto General sobre
las Ventas (informe bajo juramento a folio 44).
III.- SOBRE LOS FONDOS CON DESTINO ESPECÍFICO AL FONDO DE
DESARROLLO SOCIAL Y DE ASIGNACIONES FAMILIARES (FODESAF).
De importancia para la resolución de este amparo, es menester indicar que este Tribunal
Constitucional ya se pronunció respecto a la omisión del Ministerio de Hacienda de
girar el 20% sobre la recaudación del impuesto general sobre las ventas, al Fondo de
Desarrollo Social y de Asignaciones Familiares (FODESAF) para el ejercicio
económico del año 2005. Dicha omisión se ha visto reflejada, asimismo, en la reducción
de los recursos que se destinan a diversos programas sociales que atiende dicho Fondo.
En lo conducente, esta Sala resolvió:
“(…) V.- El Estado Social de Derecho como marco constitucional de actuación
pública. La Constitución Política, leída en forma conjunta y sistemática, determina la
vigencia de un Estado Social de Derecho. Lo anterior implica que todas las actuaciones
públicas, además de ser necesariamente conformes con el ordenamiento vigente, deben
estar dirigidas de manera eficiente y justa a satisfacer las necesidades de los habitantes
de la República, mediante una adecuada distribución de la riqueza y un equitativo
acceso al bienestar generado por el desarrollo económico y técnico. Impone asimismo
que en el seno de la sociedad, las cargas sean distribuidas entre los individuos de
acuerdo con las capacidades de cada uno. El sistema económico diseñado por el
constituyente de mil novecientos cuarenta y nueve tiene como meta no solamente el
crecimiento de la producción y el empleo. En el marco de la Constitución Política, la
economía tiene que ser un factor decisivo para el logro de los objetivos del Estado
Social de Derecho. Es claro, por ende, que la Carta vigente no es apenas un estatuto
político, sino que también es uno económico y uno social. Así, se desprende también
que el sistema de derechos fundamentales establecido constitucionalmente no se
encuentra basado en el individualismo utilitarista, sino más bien en una concepción del
hombre en el marco de la sociedad en la que se desenvuelve. La Constitución Política
parte de la noción de que el ser humano no puede desarrollarse integralmente por sí
solo, sino que para ello requiere de la participación de todos los otros miembros de la
sociedad. De hecho, para lograr una más homogénea estratificación social, los
individuos deben contribuir de acuerdo con sus posibilidades, en beneficio de quienes
menos poseen. Lo anterior es un derecho fundamental de las personas que ocupan los
estratos inferiores, y un deber de todos, principalmente los más beneficiados por el
sistema económico. La riqueza en una sociedad no es producida apenas por quienes
poseen los medios de producción, sino también por quienes contribuyen a ella con su
mano de obra, con su trabajo. En consecuencia, los beneficios producidos por el
mercado deben ser redireccionados a fin de que no redituen únicamente en favor de
ciertos sectores sociales. Relacionado este principio con el de justicia social,
positivizado en el ordinal 74 de la Constitución, según el cual las personas deben
colaborar recíprocamente en aras de preservar la dignidad humana de todos los
miembros de la comunidad, tenemos que el constituyente buscó fomentar una sociedad
donde la solidaridad fuera la regla general de convivencia; donde la realización de
pequeños sacrificios en favor de grandes metas sociales estuviera por encima de los
intereses individuales; es lo que normalmente se conoce como Estado Social de
Derecho. Podría así afirmarse que la solidaridad entre los miembros de la colectividad
es un principio de rango constitucional, que obliga al Estado a exigir más a quienes
poseean mayores capacidades, de modo que por medio de la prestación de servicios
sociales de educación, salud, acceso a la vivienda, etc., propicie el crecimiento
personal y social y evite la existencia de ciudadanos de primera categoría y de otros de
segunda o tercera categoría. Finalmente, se puede decir que la Constitución Política
reconoce a favor de los individuos y grupos sociales una gama extensa y muy variada
de derechos, algunos de forma expresa, otros colegibles a partir de la comprensión del
sistema que forman sus normas y principios. Algunas de estas prerrogativas (sin
importar si son individuales o colectivas) tienen un carácter eminentemente social, al
constituir derechos a la recepción de determinadas prestaciones por parte del Estado.
Puede tratarse de bienes o de servicios, pero que en todo caso debe la Administración
brindar debido al mandato (específico o genérico) contenido en la Ley Fundamental. Si
se trata de una referencia general (vgr. protección a la madre y a los menores, cfr.
artículo 51 constitucional), son los representantes de la soberanía popular, quienes a
través de la Ley formal, desarrollarán estos preceptos imponiendo las formas en que la
Administración deberá actuar con la finalidad de hacerlos valer efectivamente, así
como disponiendo de los recursos públicos necesarios para ello. El hecho de que
requieran de actuaciones de otros agentes para poder ser efectivamente realizados en
nada les resta normatividad, pero sí hace más compleja (en comparación con las
libertades públicas, por ejemplo) su puesta en operación, y más exhaustiva la labor del
contralor de constitucionalidad, al cual le cabrá discurrir respecto del grado de
compromiso mostrado por el Estado al hacer valer las normas que reconozcan
derechos sociales. Si el legislador no instituye los mecanismos -jurídicos y financierosidóneos para realizarlas, su omisión podría significar una violación a la Constitución
Política. Si emite las normas legales y provee los recursos necesarios para hacer
efectivo ese derecho y es la Administración la que evade su acatamiento, entonces esta
última actuación estaría lesionando en forma refleja el derecho fundamental, mediante
el incumplimiento de un deber legal. (Ver en este mismo sentido las sentencias de esta
Sala números 01441-92, 05125-93, 03338-99, 2001-03825, entre otras)
VI.- El Fondo de Desarrollo Social y Asignaciones Familiares (FODESAF) en el
contexto del Estado Social de Derecho. El Fondo de Desarrollo Social y Asignaciones
Familiares (FODESAF) fue creado mediante la Ley de Desarrollo Social y
Asignaciones Familares (sic), número 5662 de veintitrés de diciembre de mil
novecientos setenta y cuatro. El Fondo está destinado a dotar de recursos a una serie
de servicios prestacionales esenciales a cargo del Estado y de otros entes públicos, en
favor de los y las costarricenses de escasos recursos (artículo 2º ). Su administración
se encuentra a cargo de la Dirección General de Desarrollo Social y Asignaciones
Familiares, órgano del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social. Para ello, el Fondo
recibe recursos transferidos del Presupuesto de la República, los cuales luego son
girados a las diversas instituciones beneficiarias, para su uso en diversos programas
sociales, tendientes todos a mejorar las condiciones de vida de los y las costarricenses
. Diversas leyes especiales determinan la forma como los recursos del Fonde (sic)
serán distribuidos entre las diversas dependencias públicas encargadas de prestar
servicios sociales conformes con la finalidad de aquel. Así, la Ley 5662, artículo 3º,
menciona los programas de nutrición del Ministerio de Salud y al IMAS, sin especificar
un monto o porcentaje; esa misma Ley (artículo 4), crea el Régimen No Contrributivo
de Pensiones , administrado por la Caja Costarricense de Seguro Social, financiado
con el 20% de los recursos del Fondo; la Ley 6525, artículo 1º, asigna una suma de
doce millones de colones a INCIENSA; la Ley 6735, numeral 26, establece un mínimo
de cincuenta y seis millones de colones para el establecimiento y desarrollo de
asentamientos del IDA; la Ley 6975, artículo 34, asigna cincuenta millones anuales al
Fondo Nacional de Emergencias, hasta un acumulado de doscientos cincuenta
millones; la Ley 7097 (artículo 47) ordena el traslado de 0,5% de los ingresos del
Fondo, para las juntas de educación; la Ley 7028, artículo 6º, crea el Fondo de
Subsidios para Vivienda, destinado a que familiaas de escasos recursos accedan a
una vivienda digna, asignándole el 33% de todos los ingresos ordinarios y
extraordinarios del Fondo ; la Ley 7233, artículo 4º, dispone una asignación mensual
de un millón de colones para programas preventivos desarrollados por el IAFA; la Ley
7374, art 6º, crea el Programa de Mejoramiento de los Servicios de Salud, y dispone
que el costo de la atención de la población indigente se cubrirá con partidas
provenientes del Fondo; la Ley 7648, artículo 34 inciso b), ordena al FODESAF girar
un porcentaje mínimo del 4% al Patronato Nacional de la Infancia para la promoción,
defensa y protección de la niñez y la adolescencia; la Ley 7658 en su artículo 9º inciso
c), crea el Fondo Nacional de Becas, el cual se financiará con un 1% de los
presupuestos ordinarios y extraordinarios de FODESAF; la Ley 7667, trasitorio II,
establece que del presupuesto de caja de FODESAF, se girará un 1% durante los
primeros diez años al Fondo de Apoyo a la Educación Superior y Técnica del
Puntarenense; la Ley 7742, artículo 4bis inciso a), crea el Programa de Reconversión
Productiva, el cual se financiará con un 5% de los presupuestos ordinarios y
extraordinarios del FODESAF; la Ley 7756, artículo10, otorga un beneficio para los
pacientes en estado terminal, el cual será financiado con un 0,5% de los recursos del
Fondo; la Ley 7763 destina un porcentaje que oscila entre el 10% y el 15% para el
desarrollo y ejecución del Programa Nacional de Comedores Escolares; la Ley 7800,
artículo 87 inciso c), crea el ICODER y dispone su financiación con un 1% de los
presupuestos ordinarios y extraordinarios del Fondo; la Ley 7801, finalmente, el
artículo 27, crea el Instituto Nacional de la Mujer, financiado con un 2% del
Presupuesto del Fondo. Todas las competencias públicas antes citadas constituyen
pilares esenciales del Estado Social de Derecho, pues viabilizan el disfrute de diversos
derechos sociales (o de proyección social) reconocidos en la Constitución Política y en
diversos instrumentos internacionales de derechos humanos. De la Carta Fundamental,
se relacionan -al menos- con los siguientes derechos: a la vida y la salud (artículo 21),
a la igualdad (33), a la propiedad (45), al desarrollo (50), a la protección especial de
la familia (51), la madre y el menor (55), al trabajo (56), a la seguridad social (73) y a
la Justicia Social (74). Mención aparte merece la norma contenida en el artículo 82
constitucional, el cual en forma contundente ordena al Estado proveer de "alimento y
vestido a los escolares indigentes". No cabe duda que las atribuciones del FODESAF se
encuentran directamente encaminadas al cumplimiento del referido mandato
constitucional, elemento imprescindible del Estado Social de Derecho, en tanto permite
el acceso a la educación a los niños, niñas y jóvenes de escasos recursos, fomentando el
progreso personal y la movilidad social. Asimismo, las referidas competencias públicas
se relacionan estrechamente con diversas prorrogativas reconocidas por el Derecho
Internacional de los Derechos Humanos: igualdad (7º de la Declaración Universal de
los Derechos Humanos, 3º y 26 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos,
3º del Pacto Interrnacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, II de la
Declaración Americana de Derechos y Deberes del Hombre, 24 de la Convención
Americana sobre Derechos Humanos); propiedad (17 de la Declaración Universal de
los Derechos Humanos, XXIII de la Declaración Americana de Derechos y Deberes del
Hombre); a la seguridad social (22 de la Declaración Universal de los Derechos
Humanos, 9º del Pacto Interrnacional de derechos Económicos, Sociales y Culturales,
XVI de la Declaración Americana de Derechos y Deberes del Hombre, 9º del Protocolo
de San Salvador); al desarrollo social y económico (25 de la Declaración Universal de
los Derechos Humanos, 11 del Pacto Interrnacional de Derechos Económicos, Sociales
y Culturales, 26 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos); a la
educación (26 de la Declaración Universal de los Derechos Humanos, 13 del Pacto
Interrnacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, XII de la Declaración
Americana de Derechos y Deberes del Hombre, 13 del Protocolo de San Salvador); de
acceso a la cultura (27 de la Declaración Universal de los Derechos Humanos, 15 del
Pacto Interrnacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, XIII de la
Declaración Americana de Derechos y Deberes del Hombre, 14 del Protocolo de San
Salvador); a la familia (23 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, 10
del Pacto Interrnacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, 15 del
Protocolo de San Salvador); a la protección especial de las personas menores de edad
y de otros grupos vulnerables (24 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y
Políticos, 3º y 4º de la Convención sobre los Derechos del Niño, VII de la Declaración
Americana de Derechos y Deberes del Hombre, 19 de la Convención Americana sobre
Derechos Humanos, 16, 17 y 18 del Protocolo de San Salvador); a la salud (12 del
Pacto Interrnacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, 10 del Protocolo
de San Salvador); etc. En otras palabras, las actividades financiadas con los recursos
del Fondo de Desarrollo Social y Asignaciones Familiares no solamente lo son por
imperativo legal, sino que además importan los mecanismos previstos para dar
efectivo cumplimiento a una amplia y variada gama de derechos fundamentales.
Impedir que el Fondo cumpla su función implica, por ende, desatender deberes
prestacionales que afectan los derechos de las personas.
VII.- Obligación del legislador presupuestario de distribuir los gastos públicos a
partir de normas generales que determinan destinos específicos a ciertos ingresos. El
artículo 9º de la Ley número 6.914 de veintiocho de noviembre de mil novecientos
ochenta y tres, determina que:
"Artículo 9º.- Del producto del impuesto general sobre las ventas, establecido en la ley
Nº 6826 del 10 de noviembre de 11982, el Banco Central de Costa Rica girará, en
forma directa y trimestral, a la Dirección General de Desarrollo Social y Asignaciones
Familiares, el veinte por ciento, para el fondo creado y administrado según lo indica la
ley Nº 5662 del 23 de diciembre de 1974. Lo establecido en este artículo rige a partir
del 1º. de enero de 1984."
Como se aprecia, esta norma dispone un destino específico para el producto de la
recaudación del impuesto general sobre las ventas. Un 20% del total de lo recaudado
por dicho concepto, debe ser dirigido a engrosar los recursos del Fondo de Desarrollo
Social y Asignaciones Familiares . En primer término, es importante destacar que la
Sala Constitucional ha reconocido la validez de los destinos específicos dados por Ley
formal a ciertos ingresos de carácter tributario. De se modo, se ha reconocido que el
legislador ordinario está constitucionalmente habilitado para disponer que el producto
de determinados tributos sea dirigido a la financiación de servicios específicos, en
atención del interés general que se satisface a través de éstos o la necesidad social que
están llamados a cubrir. (Cfr. en ese mismo sentido las sentencias números 0919-99 de
las nueve horas con quince minutos del doce de febrero de mil novecientos noventa y
nueve, 4528-99 de las catorce horas cincuenta y cuatro minutos del quince de julio de
mil novecientos noventa y nueve, entre otras) Además de lo anterior, esta misma Sala
ha sostenido en reiteradas ocasiones que ante destinos específicos previstos en una
Ley ordinaria, el Poder Ejecutivo y el legislador presupuestario se encuentran
limitados en su discrecionalidad, de modo que el Presupuesto de la República debe
contener las partidas necesarias para hacer frente a las obligaciones impuestas por la
Ley ordinaria. (Cfr. sentencias números 2000-10136, de las nueve horas del diecisiete
de noviembre de dos mil, 2003-09397 de las diez horas con doce minutos del cinco de
setiembre de dos mil tres, etc.) En consonancia con lo anterior, la Sala ha conocido de
diversos procesos, en los cuales se impugnó la negativa del Ministerio de Hacienda de
girar los fondos presupuestados como partidas de gastos destinados a cubrir
erogaciones previstas en leyes ordinarias tributarias o bien la omisión de estupular en
la Ley de Presupuesto, recursos para cubrir este tipo de mandatos, entendiendo que
cuando los recursos en cuestión estuvieran destinados a cubrir servicios necesarios
para satisfacer derechos fundamentales, cualquiera de las omisiones descritas
resultaba abiertamente inconstitucional. (Cfr. sentencias números 2001-02075, de las
ocho horas con cincuenta y dos minutos del dieciséis de marzo de dos mil uno, 200103825, de las diez horas con veintidós minutos del once de mayo de dos mil uno, etc.)
VIII.- Inconstitucionalidad en la partida impugnada. Acorde con su jurisprudencia,
esta Sala entiende que, ante la existencia de una norma como el artículo 9º de la Ley
6.914, las autoridades competentes para la creación del proyecto de Presupuesto y la
aprobación de la Ley de Presupuesto, respectivamente el Poder Ejecutivo y la
Asamblea Legislativa, no ostentan una potestad discrecional para disponer de tales
recursos en forma distinta a la determinada por el legislador ordinario. Acerca de la
concreta constitucionalidad de la partida objeto de esta acción, ya esta Sala había
tenido oportunidad de pronunciarse, al conocer de la consulta legislativa facultativa
correspondiente al proyecto número 15.692.
(…)
Es decir, que lo inconstitucional no es la partida en sí, sino el monto dejado de incluir
en esa partida. El monto que correspondía presupuestar a FODESAF era de ciento
tres mil cuatrocientos millones de colones (20% de quinientos diecisiete mil millones
de colones). Como le fueron presupuestados veinticinco mil millones de colones,
quedó sin cubrir un saldo de setenta y ocho mil cuatrocientos millones de colones. La
omisión en contemplar esta suma en la transferencia a FODESAF es lo que resulta
inconstitucional, por lo que la sala deberá conminar a las autoridades involucradas
en el procedimiento presupuestario para que no incurran de nuevo en este vicio.
IX.- Conclusión. A partir de los argumentos contenidos en los párrafos que anteceden
esta Sala concluye que la partida 664 01 132 23 210, título 115 (Ministerio de Trabajo
y Seguridad Social), programa 735 (transferencias y aportes varios) Unidad Ejecutora
Despacho del Ministro de Trabajo, para el Fondo de Desarrollo Social y Asignaciones
Familiares, contenido en la Ley de Presupuesto Ordinario de la República para el
Ejercicio Económico de 2.005, por veinticinco mil millones de colones, contiene un
vicio de inconstitucionalidad, debido a que dicha partida fue prevista con un monto de
setenta y ocho mil millones de colones menos de lo debido, según ordena el artículo 9º
de la Ley 6914 del veintiocho de noviembre de mil novecientos ochenta y tres. Por lo
anterior, la presente acción de inconstitucionalidad deberá ser declarada con lugar,
de manera que para el ejercicio económico de dos mil seis en adelante, el Poder
Ejecutivo y la Asamblea Legislativa, en sus respectivos ámbitos de competencia,
deberán contemplar a favor del FODESAF, una transferencia equivalente al 20% de
la recaudación prevista por concepto del impuesto general sobre las ventas, en tanto
el artículo 9º de la Ley 6914 siga vigente . Para esos mismos ejercicios económicos, el
Poder Ejecutivo se deberá abstener de imponer límites de gasto al FODESAF y a las
instituciones que reciben recursos de éste, que impidan el efectivo empleo de los fondos
contemplados en el artículo 9º de la Ley 6.914 para los fines sociales que cumplen las
referidas instituciones.” Sentencia Nº 2005-17612 de las 14:40 hrs. del 21 de diciembre
de 2005. Lo resaltado no corresponde al original.
IV.- CASO CONCRETO . De los informes rendidos bajo la gravedad de juramento, se
desprende que en el caso concreto, el Ministerio de Hacienda en el año 2005 no giró al
Fondo Nacional de Desarrollo Social y Asignaciones Familiares, la totalidad de los
fondos correspondientes al 20% del Impuesto General sobre las Ventas, tal y como lo
dispone los artículos 15 y 16 de la Ley Nº 5662 del 23 de diciembre de 1974. Ello,
evidentemente, se refleja en la reducción del presupuesto destinado al Fondo de
Subsidios para la Vivienda (FOSUVI). Sobre el particular, conviene citar en lo
conducente, lo que dispone el artículo 46 de la Ley del Sistema Financiero Nacional
para la Vivienda, Ley No. 7052, de 13 de noviembre de 1986 y sus respectivas
reformas:
“Artículo 46.-
Créase el Fondo de Subsidios para la Vivienda (FOSUVI), con el objetivo de que las
familias y los adultos mayores sin núcleo familiar, de escasos ingresos, puedan ser
propietarios de una vivienda acorde con sus necesidades y posibilidades
socioeconómicas y que el Estado les garantice este beneficio . Será administrado por
el Banco y estará constituido por los siguientes aportes:
a) Un treinta y tres por ciento (33%) de todos los ingresos anuales, ordinarios y
extraordinarios, del Fondo de Desarrollo Social y Asignaciones Familiares.
(…)”
Asimismo, la Ley de Desarrollo Social y Asignaciones Familiares, Ley No. 5662 de 23
de diciembre de 1974, publicada en La Gaceta No. 248 de 28 de diciembre de 1974, en
el artículo 3 reitera la disposición en mención y señala:
“Artículo 3.
Del Fondo de Desarrollo Social y Asignaciones Familiares se destinarán recursos para
pagar programas y servicios a las instituciones del Estado, que tienen a su cargo la
ayuda social complementaria de ingreso a las familias de pocos recursos, tales como el
Ministerio de Salud, en sus programas de nutrición, preferentemente a través de los
patronatos escolares y centro locales de educación y nutrición, el Instituto Mixto de
Ayuda Social y el Patronato Nacional de la Infancia.
Además se destinarán recursos para:
(…)
H. El Fondo de Subsidios para la Vivienda (FOSUVI) del Banco Hipotecario de la
Vivienda (BANHVI), el 33% de los recursos anuales del Fondo de Desarrollo Social y
Asignaciones Familiares. (…)”
En el caso concreto, se determinó que para el año 2005 el FODESAF giró recursos al
BANHVI por un monto del 32.88% de conformidad con los recursos reales ingresados
al FODESAF. En ese sentido, los ingresos reales del Fondo no fueron engrosados
debido a la omisión de las autoridades del Ministerio de Hacienda de girar la suma
proveniente del 20% del Impuesto Sobre las Ventas y ello, indudablemente, repercute
en el monto que recibió el Banco Hipotecario de la Vivienda para la administración del
Fondo de Subsidios para la Vivienda (FOSUVI). Es evidente que la dotación de
recursos en la medida que lo prevén las leyes sobre la materia, permitiría al Banco
desarrollar una serie de programas y actividades que brinden soluciones efectivas de
vivienda para las clases más desposeídas, y en esa medida el amparo debe ser estimado.
V.- CONCLUSIÓN . Atendiendo a lo dispuesto en la parte dispositiva de la sentencia
de esta Sala Nº 2005-17612 de las 14:40 hrs. del 21 de diciembre de 2005 y en virtud
que lo que se acusa en este amparo son actos ya consumados pues hacen referencia al
ejercicio económico del 2005, lo que procede es declarar con lugar el amparo y prevenir
a las autoridades recurridas para que no incurran en la omisión de girar al Fondo de
Desarrollo Social y de Asignaciones Familiares (FODESAF) y, por ende, al Banco
Hipotecario de la Vivienda, las transferencias legales que les corresponde. Lo anterior,
con sustento en lo dispuesto en los artículos 50 y 71 de la Ley de la Jurisdicción
Constitucional (ver el mismo sentido, la sentencia 2005-02119 de las 13:47 hrs. del 25
de febrero de 2005).
La Magistrada Calzada pone nota.Por tanto:
Se declara con lugar el recurso. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 50 de la
Ley de la Jurisdicción Constitucional, se previene a los servidores recurridos no incurrir
a futuro en las omisiones que dieron mérito a la estimatoria del amparo. Se condena al
Estado al pago de costas, daños y perjuicios, los que se liquidarán en ejecución de
sentencia de lo contencioso administrativo. Comuníquese.Luis Fernando Solano C.
Presidente
Luis Paulino Mora M. Ana Virginia Calzada M.
Adrián Vargas B. Gilbert Armijo S.
Ernesto Jinesta L. Fernando Cruz C.
ES/801 168/
LA MAGISTRADA CALZADA PONE NOTA:
Si bien la suscrita concurre con el voto de mayoría, por cuanto así fue resuelto
en la acción de inconstitucionalidad número 05-003797-0007-CO, sobre el fondo de ese
asunto, en la sentencia número 2005-003729 de las 15:17 horas del 12 de abril del 2005
indiqué:
“ I.- Como lo he señalado en otras ocasiones, estimo al igual que mis compañeros de
Tribunal, que es constitucionalmente válido crear impuestos y asignarles un destino
específico para ingresos de naturaleza fiscal. Asimismo, que el legislador ordinario
tiene competencia para crear impuestos y asignarles un destino específico, que debe ser
respetado por el legislador presupuestario, salvo en los casos regulados por el artículo
180 párrafo tercero de la Constitución Política. Este mecanismo constituye una
herramienta válida, para hacer efectivo el precepto contenido en el artículo 50
constitucional –que obliga al Estado a procurar un adecuado reparto de la riqueza-, y
que permite la satisfacción de necesidades sociales importantes de sectores específicos,
que de lo contrario quedarían en el desamparo económico. También se ha pronunciado
este Tribunal sobre la constitucionalidad de otras posibilidades a las que ha recurrido
el legislador para procurar la igualdad real de grupos sociales o personas que habiten
en un sector económicamente deprimido como por ejemplo el caso de la Creación del
Depósito Libre de Golfito, que establece la disminución de aranceles de importación o
de la admisión de márgenes de utilidad en los establecimientos comerciales ubicados
ahí, disposiciones dispares frente al régimen común, que favorecen la desigualdad real,
empleando como herramienta una desigualdad formal, en tanto no se alcance la
primera. Esto es lo que en doctrina se ha denominado políticas de fomento de polos de
desarrollo, en las cuales se incentiva la instalación de industrias y empresas que logren
compensar la depresión de determinadas zonas.
II.- Sin embargo, a diferencia de la mayoría, considero que lo anteriormente expuesto
resulta insuficiente, por cuanto a mi criterio los mecanismos anteriormente citados, y,
específicamente los tributos creados mediante leyes como las que en el amparo se
impugnan, deben tener un plazo de vigencia determinado, el suficiente para que se
satisfaga la necesidad que se pretende cubrir con el impuesto con destino específico.
No pueden tener vigencia indefinida, a mi juicio, ya que ello sí podría resultar
inconstitucional, con fundamento precisamente en los principios constitucionales que
rigen la materia presupuestaria. Al respecto, la Sala ha considerado que basta con
observar lo dispuesto, particularmente, en los artículos 176, 177 y 180 de la
Constitución, 178 y 179 del Reglamento de la Asamblea Legislativa y las Actas de la
Asamblea Nacional Constituyente, para confirmar que, en el desarrollo del Estado
Democrático de Derecho, la exclusividad de la autorización parlamentaria de los
ingresos y de los gastos públicos, los tres grandes principios que gobiernan esta
materia son los de "anualidad", "universalidad" y "equilibrio" del Presupuesto
Nacional. Entendiéndose en su orden, que el Presupuesto se emite para un ejercicio
económico anual, por lo que comprende todos los ingresos previstos y todos los gastos
autorizados del Estado -y no sólo de la "administración pública", como dice, el artículo
176 de la Carta Fundamental-, y que los segundos -gastos autorizados- no pueden
exceder, en ningún caso, de los primeros -ingresos previstos-. De estos principios se
derivan dos consecuencias fundamentales para el caso de estudio, una es que el Poder
Ejecutivo no puede omitir uno solo de los recursos previsibles ni de los gastos
previstos, en el momento de la elaboración del Proyecto de Ley de Presupuesto que
debe someter a la Asamblea Legislativa a más tardar el 1º de setiembre, para el
siguiente ejercicio económico anual; pues si no lo hace, no podría válidamente utilizar
ninguno de los recursos ni desembolsar uno solo de los gastos omitidos. Lo cual no
significa, desde luego, que la Asamblea, en el ejercicio de sus potestades
constitucionales de aprobación o desaprobación, no pueda cambiar el destino de
cualquiera de las partidas propuestas, sea, rebajarla o suprimirla, con lo cual dejaría,
por definición, un excedente de ingresos no presupuestado, que el Poder Ejecutivo
podrá volver a proponer mediante la correspondiente reforma al Presupuesto
Ordinario o al Presupuesto Extraordinario, según corresponda. Como segunda
consecuencia importante, es que si bien nada se opone a que gastos extraordinarios se
financien con recursos ordinarios -si quedaren parte de ellos-, lo inverso, pretender
financiar gastos ordinarios, corrientes o permanentes con recursos extraordinarios, sí
resulta inconstitucional, porque equivale a desconocer el principio del "equilibrio" del
Presupuesto. El artículo 176 de la Constitución Política, en relación con el 121 inciso
11) y 178 de ese mismo cuerpo constitucional, exige que el presupuesto ordinario de la
República debe comprender todos los ingresos probables -cuya propuesta de la forma
de financiamiento es competencia del Poder Ejecutivo, en los términos expresados-, así
como todos los gastos autorizados de la Administración Pública durante el año
económico , gastos cuyo monto no podrá exceder el de aquellos ingresos. Es decir, el
Principio de Equilibrio Financiero del Presupuesto implica, que los gastos no pueden
exceder a los ingresos, pero no que todo ingreso probable deba ser gastado. Debe
considerarse que el concepto de Presupuesto per se, se entiende no sólo como un
documento unitario y contable, sino como un instrumento de desarrollo social y
planificación de la economía del Estado, consolidándose así su naturaleza previsora,
planificadora y de control efectivo, con el objeto de satisfacer dentro del marco de los
principios constitucionales, los fines públicos para los cuales el Estado fue creado.
Congruente con lo anterior, se tiene el hecho de que tanto la iniciativa en las leyes de
presupuestos ordinarios y extraordinarios, como la preparación de sus proyectos,
corresponde al Poder Ejecutivo (de conformidad con los artículos 140, inciso 15, 177 y
180 de la Constitución Política y 35 de la Ley de la Administración Financiera de la
República); potestad que no se ve afectada por la facultad que el artículo 179 de la
Constitución Política otorga a la Asamblea Legislativa para aumentar los gastos
presupuestados por el Ejecutivo, siempre que señale los ingresos que han de cubrirlos,
previo informe de la Contraloría General de la República sobre la efectividad fiscal de
los mismos. En este sentido, el presupuesto resulta de la aprobación que el Poder
Legislativo otorga a la propuesta que le formula el Ejecutivo, sobre la forma en que
pretende administrar y distribuir los fondos públicos durante ese año. Desde esta
perspectiva es propio del Poder Ejecutivo, como parte de las atribuciones que le
competen, indicar en el Proyecto de Presupuesto, los medios de financiamiento de los
gastos del Estado, dentro de los límites que la Constitución impone. Lo anterior me
permite concluir, que el permitir una vigencia del impuesto con destino específico más
allá de la anualidad del presupuesto, resulta abiertamente violatorio de este principio y
por ende a la vez, del principio de equilibrio presupuestario, toda vez que la relación
equivalente que debe existir en el Presupuesto ordinario, entre todos los ingresos y los
egresos existentes, se afectaría eventualmente si se mantienen indefinidamente dichos
impuestos con porcentajes tales, que todos en conjunto llegaren a alterar el equilibrio
presupuestario, pues los ingresos restantes serían insuficientes para cubrir todos los
fines que debe cumplir el Estado, quebrantándose a la vez, la naturaleza misma del
presupuesto, como instrumento de desarrollo social y planificación de la economía
estatal. Una situación de tal naturaleza, puede incluso transgredir el principio
constitucional de iniciativa del Poder Ejecutivo, toda vez que como ya fue indicado, un
aumento excesivo y constante por parte de la Asamblea Legislativa en la creación de
impuestos con destino específico, afecta seriamente el equilibrio financiero del
presupuesto y la voluntad gubernamental de preparar dicho proyecto, pues es a través
de éste, que el Gobierno, establece las prioridades económicas, políticas y sociales del
Estado. Bajo esos términos, la Asamblea Legislativa, estaría atribuyéndose
competencias que no le corresponden constitucionalmente, pues determina con ese
proceder, la estructuración del Presupuesto de la República y lo que resulta a mi
criterio más grave, es la imposición del Poder Legislativo, para que el Ejecutivo,
financie gastos ordinarios del Estado con ingresos no ordinarios, lo que evidentemente
sería violatorio del principio del equilibrio presupuestario ampliamente explicado. Por
consiguiente, también en consideración del principio de igualdad ante el deber de
contribuir al sostenimiento de los gastos públicos, que implica que no es
constitucionalmente válido que la satisfacción de estas necesidades pesen sobre los
hombros de un sector específico de la sociedad, o de una determinada actividad
económica, es que no podría admitir como constitucionales tales impuestos en los
términos señalados, sino como ya lo indiqué, deberán estar sujetos a una temporalidad
justificada que encuentra sus propios límites en el principio constitucional de la
anualidad del presupuesto y por circunstancias excepcionales, de lo contrario, estos
ingresos deberán presupuestarse como todos los demás, y su destino se satisfacerá en
la medida en que sea razonable, según su naturaleza. En consecuencia, tratándose de
un tributo permanente como lo es, en el caso de estudio, el impuesto establecido en la
Ley No. 5662 a favor del Fondo de Asignaciones Familiares como fuente de
financiamiento de la Dirección General de Desarrollo Social y Asignaciones
Familiares, o sea, un gasto ordinario y constante, éste debe ser incluido en el
Presupuesto de la República, no sólo por la razón explicada, sino con el fin de lograr
una mejor planificación y priorización de las necesidades sociales. De conformidad con
lo expuesto, es que no estimo que la actuación de la autoridad recurrida –en cuanto no
presupuestó el monto total establecido en dicha ley a favor de FODESAF- sea
arbitraria, pues dicho destino no se ajusta a los parámetros señalados, y bajo esos
términos debe desestimarse el amparo.”
Ana Virginia Calzada M
Exp: 03-006321-0007-CO
Res: 2004-00491
SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José,
a las diez horas con treinta y cinco minutos del veintitrés de enero del dos mil cuatro.Recurso de amparo interpuesto por Alexis Cervantes Fallas, mayor, casado, portador de
la cédula de identidad 1-270-394, vecino de San Pedro de Montes de Oca; contra la Caja
Costarricense de Seguro Social.
Resultando:
Error! Bookmark not defined..- En escrito presentado a las diecisiete horas quince
minutos del diez de junio de dos mil tres, el recurrente interpone recurso de amparo
contra la Caja Costarricense de Seguro Social. Manifiesta que tiene sesenta y cinco años
de edad, y padece de cardiopatía izquémica coronaria, y consta en su expediente clínico
que le ha sido practicada una cirugía coronaria de “Triple By Pass“, colocación de stent
y prótesis en diferentes ocasiones, siempre por tratamiento de la Caja Costarricense de
Seguro Social en calidad de asegurado. Señala que a inicios del dos mil dos fue
ingresado en estado delicado al Hospital Calderón Guardia, en donde luego de
practicados los exámenes correspondientes, los cardiólogos de ese centro hospitalario
determinaron que en su caso se debía practicar en forma urgente, el procedimiento
médico de Angioplastía para colocación de stent o prótesis en las arterias que se
mostraban obstruidas. Indica que no obstante la necesidad apremiante de someterse al
citado procedimiento, el Hospital Calderón Guardia para ese momento no contaba con
prótesis coronarias stent disponibles. Por sugerencia de los cardiólogos del hospital, y
en razón de que su vida dependía de ello, se procedió a comprar los dos “stent” y demás
instrumentos que requería, por intermedio de su familia. Indica que conocedor de la
obligación de la institución recurrida en el sentido de que la falta de medios materiales
no puede excusarla de brindar la atención médica requerida, acude a esta jurisdicción
con el fin de solicitar el reconocimiento de los gastos en que incurrió su familia por la
compra de las prótesis intracoronarias. Manifiesta que el Gerente de la División Médica
de la Caja Costarricense de Seguro Social y el Jefe de Medicina del Hospital Calderón
Guardia, en oficio número 3030 del veintisiete de enero de dos mil tres, señalaron que
la colocación de prótesis intracoronarias era una opción terapéutica que se justificaba
según el criterio de sus médicos tratantes, pero la Dirección Jurídica de la Caja
Costarricense de Seguro Social mediante oficio DJ-0801-2003 del veinticinco de
febrero del dos mil tres, denegó el reconocimiento económico solicitado. Manifiesta que
en el citado oficio, el abogado de la Dirección Jurídica señaló: “ La Junta Directiva de la
Caja Costarricense de Seguro Social en el artículo 15 del Reglamento de Salud señala
las prestaciones a que tienen derecho los asegurados, entre las que se indica las
prestaciones en dinero, la ayuda económica para la compra de prótesis; …la Caja emitió
un Reglamento y un Instructivo, los cuales señalan que para que se reconozca al
asegurado el valor del accesorio o prótesis se requiere que, previo al reconocimiento,
exista una prescripción por médicos autorizados de la Caja, prescriban accesorios o
prótesis, y se siguiera el procedimiento para aprobar el reconocimiento. En relación con
el caso objeto de consulta, procede señalar, que en el expediente del señor Cervantes
Fallas, no consta prescripción médica que ordenara la compra de las prótesis, ni
tampoco se siguió el procedimiento que al efecto se establece en el Reglamento para la
concesión de prótesis y accesorios y en los artículos 1,3,4,5 y 7 del Instructivo de
prótesis y aparatos ortopédicos”. Estima que el criterio en el que se fundamenta la
Dirección Jurídica de la Caja Costarricense de Seguro Social para denegar el
reconocimiento económico solicitado, es inconstitucional ya que tuvo a la vista su
expediente clínico en el que consta todo su historial de cardiopatía, y en donde consta el
delicado estado de salud en que encontraba al momento de ingresar al Hospital
Calderón Guardia, por lo que se le recomendó la colocación de stent como una opción
terapéutica necesaria y justificada médicamente, lo cual fue confirmado por el Jefe de la
Sección de Medicina del citado hospital y que le fuera puesto en conocimiento por el
Gerente de la División Médica. Considera que el costo de las prótesis que ocupaba
debido a su delicado estado de salud, no le corresponde ni a él ni a su familia asumirlos,
al no ser responsables de que la Caja Costarricense de Seguro Social no cuente con los
elementos necesarios en el momento oportuno. En virtud de lo expuesto solicita a esta
Sala declarar con lugar el presente recurso.
Error! Bookmark not defined..- Por resolución de las catorce horas quince minutos del
nueve de julio de dos mil tres, se dio curso a este asunto y se solicitó informe al
Presidente Ejecutivo de la Caja Costarricense de Seguro Social, sobre los hechos
alegados por el recurrente en el escrito de interposición (folio 187).
Error! Bookmark not defined..- Informa bajo juramento Eliseo Vargas García, en su
condición de Presidente Ejecutivo de la Caja Costarricense de Seguro Social (folio 189),
que en razón de no tener conocimiento de lo alegado por el recurrente, solicitó a la
Gerencia de la División Médica, copia del expediente administrativo en donde se
tramitó la solicitud de reconocimiento económico realizada por el recurrente. De dicha
documentación se desprende que el once de marzo del dos mi dos, al amparado se le
practicó una angioplastía más colocación de prótesis intracoronaria. Posteriormente el
amparado solicitó a la Gerencia de la División Médica, el reintegro del valor de la
factura número 505 de Promoción Médica Sociedad Anónima, correspondiente a la
compra de dos “stent”, una jeringa insulfadora y una guía angioplástica; instrumentos
que según su dicho, adquirió con su dinero. La Gerencia División Médica denegó la
solicitud realizada por el recurrente por cuanto en su expediente de salud no se encontró
orden médica para la colocación de “stent”, siendo ello un requisito necesario para el
reconocimiento económico, según el procedimiento establecido institucionalmente. En
este sentido, el párrafo quinto del artículo 3 de su Ley Constitutiva, establece que la
Caja Costarricense de Seguro Social, determinará reglamentariamente los beneficios
que otorgará cada régimen de protección, sea el Régimen de Salud, y el Invalidez, Vejez
y Muerte. Conforme lo anterior, dentro de los beneficios establecidos en el Reglamento
de Salud, se encuentra el de ayuda económica para compra de prótesis, no obstante la
Caja emitió un Reglamento y un Instructivo en los que se señala que para que al
asegurado le sea reconocido el valor del accesorio o prótesis se requiere que, previo al
reconocimiento, debe existir una prescripción por médicos autorizados de la Caja de los
accesorios o prótesis, y se debe seguir el procedimiento para aprobar dicho
reconocimiento. Añade que en el caso concreto, siendo que en el expediente médico del
recurrente no consta prescripción médica que ordenara la compra de las prótesis, ni se
observó el procedimiento al efecto establecido en el Reglamento para la concesión de
prótesis y accesorios, y en los artículos 1, 3, 4, 5 y 7 del Instructivo de Prótesis y
Aparatos Ortopédicos, su representada denegó la solicitud presentada por el recurrente.
Estima que la pretensión del amparado excede el ámbito de competencia de la Sala
Constitucional por tratarse de un mero reconocimiento de una suma dineraria, por lo que
solicita declarar sin lugar el presente recurso.
Error! Bookmark not defined..- En documento visible en folio 240 se apersona el
recurrente para rechazar las afirmaciones emitidas por la autoridad recurrida en el
informe rendido a la Sala bajo juramento. Señala que su pretensión está dirigida al
derecho a la salud, al derecho a la atención médica y al derecho a que la recurrida,
frente a personas que tienen claro diagnóstico de enfermedad cardíaca, prevenga como
corresponde, por el tipo de enfermedad, los recursos necesarios para brindar la atención
a la enfermedad. Considera que la recurrida no puede trasladar la responsabilidad que
tiene en esta materia al paciente o a los parientes más cercanos como lo ha hecho en su
caso en donde su vida dependía de prótesis y materiales que la recurrida no tenía porque
no ha cumplido con las obligación y responsabilidad de velar por la salud pública y la
prevención y tratamiento de las enfermedades, que al final de cuentas provoca la muerte
de muchos pacientes. Considera que la falta de recursos económicos no es una excusa
válida para limitar o lesionar el derecho a la salud de la población. En su criterio, la falta
de la prótesis que necesitaba, le ocasionó una seria lesión a su derecho a la salud en
aquél momento, siendo que su derecho a la vida se pudo prolongar gracias a la
intervención de su esposa que hizo lo imposible para comprar las prótesis que
necesitaba, pero no así por la intervención oportuna de la recurrida.
Error! Bookmark not defined..- En el procedimiento se han observado las prescripciones
legales.
Redacta la Magistrada Rodríguez Arroyo ; y,
Considerando:
Error! Bookmark not defined..- Hechos probados. De importancia para la decisión de
este asunto, se estiman como debidamente demostrados los siguientes hechos: a) que el
recurrente es portador de cardiopatía isquémica con el antecedente de triple by pass
(folio 10); b) que el once de marzo del dos mil dos se le realizó al recurrente una
angioplastía más colocación de prótesis intracoronaria, siendo que de acuerdo a su
padecimiento, la colocación de prótesis intracoronaria era una opción terapéutica por lo
que en el momento en que se le colocó, se justificaba médicamente ya que los médicos
tratantes consideraron necesaria la intervención (ver documento de folio 18); c) que en
el momento en que se realizó la intervención quirúrgica del recurrente, no habían
prótesis intracoronarias en el hospital (ver documento de folio 18); d) que en vista de la
necesidad del recurrente de que se le colocara la prótesis intracoronaria, él gestionó por
su cuenta la compra de dos stents, una jeringa insufaldora y una guía de angioplastía, y
para ello canceló la suma de dos mil doscientos cincuenta dólares, por lo que solicitó a
la Gerencia de la División Médica el reconocimiento del gasto efectuado (folio 193 y
197); e) que mediante oficio No.14888 del trece de agosto del dos mil dos, el Gerente
de la División Médica de la Caja Costarricense del Seguro Social le comunicó al
recurrente que no se le autorizaba el reembolso del dinero utilizado para la compra de
las prótesis coronarias (folio 202); f) que el recurrente presentó recurso de revocatoria
con apelación en subsidio en contra de lo resuelto en el oficio No.14888 del trece de
agosto del dos mil dos mediante el cual el Gerente de la División Médica de la Caja
Costarricense del Seguro Social, comunicó la denegatoria del reembolso solicitado
(folio 215); g) que a través del oficio No.7800 del tres de marzo del dos mil tres, el
Gerente de la División Médica de la Caja Costarricense del Seguro Social dispuso, en
atención al recurso de revocatoria interpuesto por el recurrente, que no existía sustento
reglamentario para atender favorablemente a su petición de reembolso del dinero
utilizado para comprar los materiales utilizados en su cirugía (folio 233).
Error! Bookmark not defined..- Objeto del recurso. Alega el recurrente que la Caja
Costarricense del Seguro Social, ha lesionado su derecho a la salud en vista de que, a
pesar de que es paciente con enfermedad coronaria y de que se recomendó la realización
de una angioplastía así como también la colocación de una prótesis intracoronaria, al
momento en que requería las prótesis para esa cirugía, el Hospital Calderón Guardia no
contaba con ese material, por lo que se vio obligado a comprarlo con sus propios
recursos y ahora que ha solicitado el reembolso de ese dinero, se le indicó que es
imposible en vista de que no se cumplió el procedimiento establecido. Estima
lesionados sus derechos fundamentales por cuanto es asegurado de la Caja
Costarricense del Seguro Social y como tal, tiene derecho a que ésta institución cubra
los costos de su tratamiento, por lo que solicita la intervención de este Tribunal.
Error! Bookmark not defined..- Sobre el fondo. El desarrollo que ha dado la Sala al
tema del derecho a la vida –y, con él, al derecho a la salud– ha sido claro y consistente,
pudiendo citarse numerosas sentencias aplicables. Baste, por ello, recordar solamente
una de ellas, por su especial aplicabilidad al caso concreto:
"Doctrina y Filosofía a través de todos los tiempos han definido a la vida como el bien
más grande que pueda y deba ser tutelado por las leyes, y se le ha dado el rango de valor
principal dentro de la escala de los derechos del hombre, lo cual tiene su razón de ser
pues sin ella todos los demás derechos resultarían inútiles, y precisamente en esa
medida es que debe ser especialmente protegida por el Ordenamiento Jurídico. En
nuestro caso particular, la Constitución Política en su artículo 21 establece que la vida
humana es inviolable y a partir de ahí se ha derivado el derecho a la salud que tiene todo
ciudadano, siendo en definitiva al Estado a quien le corresponde velar por la salud
pública impidiendo que se atente contra ella." (sentencia Nº 5130-94 de las diecisiete
horas treinta y tres minutos del siete de setiembre de mil novecientos noventa y cuatro).
En efecto, la preponderancia de la vida y de la salud, como valores supremos de las
personas, está presente y señalada como de obligada tutela para el Estado, no sólo en la
Constitución Política, sino también en diversos instrumentos internacionales suscritos
por el país. Entre ellos, se deben citar los artículos 3 de la Declaración Universal de
Derechos Humanos, 4 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, 1 de la
Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre y 6 del Pacto
Internacional de Derechos Civiles y Políticos. Por su parte, el Pacto Internacional de
Derechos Económicos, Sociales y Culturales explícitamente señala:
"Artículo 12
1. Los Estados Partes en el presente Pacto reconocen el derecho de toda
persona al disfrute del más alto nivel posible de salud física y mental.
2. Entre las medidas que deberán adoptar los Estados Partes en el Pacto a
fin de asegurar la plena efectividad de este derecho, figurarán las
necesarias para:
(...)
c) La prevención y el tratamiento de las enfermedades epidémicas,
endémicas, profesionales y de otra índole, y la lucha contra ellas;
d) La creación de condiciones que aseguren a todos asistencia médica y
servicios médicos en caso de enfermedad."
De lo expresado, debe quedar absolutamente en claro no sólo la relevancia de los
valores para los cuales se reclama tutela, sino también el grado de compromiso que el
Estado costarricense ha adquirido en cuanto a acudir de manera incuestionable e
incondicional, a su defensa. De ese Estado forman parte tanto esta Sala Constitucional
como la accionada Caja Costarricense de Seguro Social y a cada cual corresponde,
dentro del ámbito de sus competencias, asumir su papel en el cumplimiento de dichos
preceptos. Y al menos en lo que a la Sala se refiere, no puede dejarse de lado la
relevancia que, sin duda alguna, reviste la tutela del derecho que se está reclamando en
el amparo (ver en sentido similar sentencia Nº 2003-03440 de las catorce horas cuarenta
y seis minutos del treinta de abril del dos mil tres).
Error! Bookmark not defined..- Misión y funciones de la Caja Costarricense de
Seguro Social. Esta Sala se ha pronunciado en cuanto a este tema y ha manifestado que
el régimen de seguridad social es también, y a no dudarlo, un pilar fundamental del
sistema democrático nacional, para el cual existe además una previsión normativa de la
más alta jerarquía. La Constitución Política le dedica su ordinal 73, y cabe mencionar
también los artículos 22 de la Declaración Universal de Derechos Humanos, 16 de la
Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre; y 9 del Pacto
Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales. Desde luego, la Sala ha
reiterado también el carácter crucial, fundamental, de la misión encomendada por el
constituyente a la Caja Costarricense de Seguro Social. Precisamente, el mismo fallo
citado supra (Nº 5130-94 de las diecisiete horas treinta y tres minutos del siete de
setiembre de mil novecientos noventa y cuatro, reiterado en sentencia Nº 2003-03440 de
las catorce horas cuarenta y seis minutos del treinta de abril del dos mil tres, entre otros
) indicó, refiriéndose a la prestación de servicios de salud, lo siguiente:
"En el caso particular de nuestro país, ha sido la Caja Costarricense del Seguro Social la
institución llamada a brindar tal servicio público, debiendo en consecuencia
instrumentar planes de salud, crear centros asistenciales, suministrar medicamentos, dar
atención a pacientes entre otras cosas, contando para ello no solo con el apoyo del
Estado mismo, sino además con el aporte económico que realiza una gran parte de la
población con las cotizaciones para el sistema."
Error! Bookmark not defined..- Ahora bien, debe indicarse que en tanto perteneciente al
elenco de los derechos y garantías sociales señalados en la Carta Política, el régimen de
seguridad social se concibe en todo momento como inspirado por el principio cristiano
de justicia social, y persigue contribuir decisivamente a forjar la política permanente de
solidaridad nacional a que se refiere también el ordinal 74 constitucional. Es justamente
por ello que la Sala, como lo ha dicho en otras ocasiones, no puede dejar de ver con
preocupación como, en el tiempo, se vienen suscitando diversas acciones que –tomadas
una a una, y, con mucha más razón, vistas en su conjunto– vienen minando la capacidad
de la Caja Costarricense de Seguro Social de asegurar el cumplimiento de su elevada
misión, tema que se menciona aquí precisamente porque es relevante a los efectos de lo
que se está resolviendo. En efecto, y como se reconoció en la sentencia número
N°2002-03976 de las diecisiete horas un minuto del treinta de abril del dos mil dos entre
otras, es pública y notoria la deuda que mantiene el Gobierno Central con la Caja
Costarricense del Seguro Social, a propósito del aporte que le corresponde brindar en
cumplimiento del mandato del citado artículo 73 constitucional. Al mismo tiempo, son
igualmente notorias las restricciones presupuestarias que se han impuesto a la entidad, a
fin de obligarla a crear excedentes que debe destinar a la compra de bonos de la deuda
pública por muchos millones de colones. Sin embargo, a pesar de tales dificultades, no
puede perderse de vista el valor prioritario y relevante que reviste el derecho a la salud y
a la vida que la propia Constitución Política le ha atribuido a esta institución. En ese
sentido, la Sala se ha cuestionado (ver al respecto sentencia No.5934-97 de las
dieciocho horas treinta y nueve minutos del veintitrés de setiembre de mil novecientos
noventa y siete, entre otras) si la mayor o menor capacidad financiera del Estado
(concretamente, de la Caja Costarricense del Seguro Social) puede ser argüida
valederamente como un óbice para justificar que se desatienda, o se atienda
insuficientemente, la cumplida observancia de aquello que constituye la razón misma de
ser de la entidad. La respuesta es importante, porque en el caso concreto, a partir del
informe rendido por el representante de la accionada, el problema al final se reduce al
ámbito presupuestario, interpretándose de ello que más importante que garantizar el
derecho a la salud de la población, prevalece el interés de tutelar el aspecto económico
de la institución. Sin embargo, debe recordarse lo que la propia Sala ha señalado en el
citado fallo No. 5130-94, al indicar que,
"... si el derecho a la vida se encuentra especialmente protegido en todo Estado de
Derecho Moderno y en consecuencia el derecho a la salud, cualquier criterio económico
que pretendiera hacer nugatorio el ejercicio de tales derechos, debe ceder en
importancia pues como ya se indicó sin el derecho a la vida los demás derechos
resultarían inútiles."
Y es que dicho aparte resume lo medular de la cuestión, al recalcar –y valga la pena
reiterarla– una verdad fundamental: ¿De qué sirven todos los demás derechos y
garantías, las instituciones y sus programas, las ventajas y beneficios de nuestro sistema
de libertades, si una sola persona no puede contar con que tiene asegurado el derecho a
la vida y a la salud?. De todos modos, si lo que precisa es poner el problema en la fría
dimensión financiera, estima la Sala que no sería menos atinado preguntarse por los
muchos millones de colones que se pierden por el hecho de que los enfermos no puedan
tener la posibilidad de reincorporarse a la fuerza laboral y producir su parte, por
pequeña que sea, de la riqueza nacional. Si se contabiliza este extremo, y todos aquellos
que se le asocian, resulta razonable afirmar que pierde más el país por los costos
directos e indirectos del estado de incapacidad de quien yace postrado por una
enfermedad, que lo que de otro modo se invertiría dándole el tratamiento que le
permitiría regresar a la vida productiva. Desde luego, los beneficios intangibles, sociales
y morales, son –incuestionablemente– de mucho mayor cuantía (ver en ese sentido
sentencia Nº 2003-03440 de las catorce horas cuarenta y seis minutos del treinta de abril
del dos mil tres).
Error! Bookmark not defined..- Partiendo de lo dicho, sin duda alguna se tiene que
la misión constitucionalmente encargada a la Caja Costarricense del Seguro Social, se
encuentra indisolublemente ligada con el hecho de que el sistema de seguridad social
costarricense le pertenece a todos y cada uno de los costarricenses, con lo cual, la
actuación que realiza esa Institución no solo va encaminada a garantizar el derecho a la
vida y a la salud de la población sino también a satisfacer un interés personal, particular
y general de todas y cada una de las personas que, como costarricenses cotizantes del
sistema, son codueños de la institución y por ende, tienen un derecho superior a recibir
la mejor atención de parte de una institución que les pertenece (ver en el mismo sentido
sentencia Nº 2003-03440 de las catorce horas cuarenta y seis minutos del treinta de abril
del dos mil tres).
Error! Bookmark not defined..- Valoración del caso concreto. A partir de todo lo
dicho, la Sala observa que en este asunto, sin duda alguna, se menoscabó el derecho a la
salud del recurrente Cervantes Fallas y se puso en peligro su derecho a la vida ya que
por el tipo de padecimiento que sufre, se ha requerido y se necesitará en el futuro, la
adopción de decisiones y medidas con carácter de urgencia. No es posible permitir que
por razones de orden presupuestario pero sobre todo, por la falta de precaución a nivel
administrativo que parece ha imperado en el caso concreto, se ponga en peligro la vida
del recurrente, pues no es posible aceptar que un hospital de clase A como es el
Calderón Guardia, no cuente en todo momento con las prótesis y materiales que se
requieren para casos como el del recurrente, o que al menos, no se cuente con un
procedimiento rápido para suplir inmediatamente tales deficiencias en el supuesto de
que se dieran en algún momento. Ahora bien, observa la Sala que las excusas que se le
dieron al recurrente para denegarle el reembolso del dinero que gastó en los materiales
que se requerían para su cirugía -materiales que debió haber tenido el Hospital Calderón
Guardia en ese momento-, están referidas al cumplimiento de requisitos previos, con lo
cual, parece que se antepone el procedimiento tedioso y burocrático o bien razones
económicas de fondo, al derecho a la salud del recurrente, cuando en realidad era
obligación de la institución recurrida, el contar con los materiales necesarios para la
cirugía del recurrente o al menos con brindar una solución inmediata a la carencia. Sin
embargo tales justificaciones no son admisibles para esta Sala pues de aceptarse esas
excusas como válidas, ello implicaría anteponer un aspecto meramente material a uno
de fondo, de relevancia superior como es precisamente, el derecho a la salud y a la vida.
No puede esta Sala consentir esa interpretación pues como se indicó supra, de que valen
los demás derechos si no se goza de vida y salud que a su vez permiten disfrutar de
todos los demás. En ese sentido, es necesario llamar la atención de las autoridades de la
Caja Costarricense del Seguro Social y especialmente de su jerarca, por cuanto no es
posible aceptar que los asegurados sean sometidos a tales penurias como las sufridas por
el recurrente y su familia, cuando, como se indicó supra, ellos mismos son los
propietarios de tal sistema de seguridad social y en ese mismo orden de cosas, tampoco
es posible permitir que por la ineficiencia de la operación de los servicios que brinda la
Caja, se obligue al asegurado a tener que acudir al sistema privado de suministro de
materiales y prótesis para garantizarse su derecho a la salud y a la vida. Se hace
indispensable y parece que ya va siendo el momento de que se adopten medidas
tendientes a brindar un servicio de primera calidad a toda la población y que dentro de
las mismas se adopten protocolos de urgencias en donde claramente se establezcan las
prioridades médicas que, como el caso del recurrente, requieren una atención urgente,
inmediata, efectiva pero sobre todo, una política cuidadosa y precautoria.
Error! Bookmark not defined..- En el caso particular, ha sido la falta de cuidado
de las autoridades del Hospital Calderón Guardia y de la Caja Costarricense del Seguro
Social, la que provocó una afectación al derecho a la salud del recurrente y ello ha sido
así pues aún cuando el amparado recibió la atención médica que requirió, previo a ello
tuvo que sacar de su propio peculio el dinero necesario para sufragar los gastos de las
prótesis y del material que requirió para su intervención quirúrgica ya que el sistema de
seguridad social, por falta de cuidado y previsión, no tenía en su haber los materiales
que se requerían para la cirugía del recurrente; circunstancia que, de no haber actuado la
familia del recurrente como lo hizo, pudo haber ocasionado su muerte. A mayor
abundamiento, no es admisible la excusa que da la recurrida para justificar ahora el
rechazo del reembolso que solicita el recurrente pues como lo afirma el propio Jefe de la
Sección de Medicina del Hospital Calderón Guardia en documento visible en folio 208,
"si bien es cierto no se encuentra en el expediente documentación de indicación médica
para la compra de la prótesis intracoronaria "stent", si hay amplia documentación de
que el paciente Cervantes Fallas presentaba una enfermedad coronaria que había
requerido incluso cirugía coronaria de "By Pass" coronaria y obstrucción de la
coronaria derecha por lo que la angioplastía y la colocación de prótesis
intracoronaria, era una opción terapéutica justificable médicamente" . Lo anterior, sin
duda alguna, pone en evidencia la necesidad de practicar al recurrente la cirugía y
también demuestra que a pesar de la urgencia de esa cirugía, si el recurrente no hubiera
comprado por su cuenta en ese momento los materiales que requería para la
intervención quirúrgica, ésta no se hubiera podido realizar y ello hubiera puesto en
grave peligro su derecho a la vida, o quizá, habría fallecido. Con fundamento en lo
dicho, es entonces, para la Sala, intolerable que el sistema de seguridad social que
pertenece a todos los costarricenses, se vuelva en su contra por negligencia e
ineficiencia administrativa al extremo de que por simples trámites y requisitos
burocráticos se coloque a la persona que sufre de una grave enfermedad frente a una
balanza en donde deberá medir: si espera que el sistema la atienda después de cumplirse
una larga serie de requisitos, procedimientos, de llenar formulas, de solicitar firmas,
autorizaciones y demás o bien, si en aras de garantizar su derecho a la salud y a la vida
acude, previo pago de fuertes cantidades de dinero, a la compra privada de materiales a
pesar de que cotiza para un sistema público del que es copropietario pero que por
ineficiencia administrativa no le responde de manera adecuada y pronta cuando su salud
así lo requiere.
Error! Bookmark not defined..- Lo anterior, sin duda alguna, deja entrever un total
desprecio por la vida y la salud del paciente en particular y de la población en general
pues a pesar de que se tiene conocimiento de lo grave de la enfermedad de una persona
y de las consecuencias que le puede generar, no se actúa con celeridad y se anteponen
simples procedimientos y formalismos a un derecho de carácter primario y sustancial
como es el derecho a la salud y a la vida. De igual manera, la Sala estima que en el caso
concreto, también se ha incumplido seriamente con un deber del Estado costarricense
derivado de los conceptos de justicia y solidaridad que impregnan al régimen de
seguridad social contenido en la Constitución Política y de la misión que ésta le
encomienda a la Caja Costarricense de Seguro Social, pues no es de extrañar que
existan otras personas en iguales condiciones que el recurrente quienes, por no contar
con los medios económicos para adquirir suministros médicos de forma privada, no les
queda más remedio que esperar su turno dentro del sistema, aún cuando ello implique
que su vida se acorta cada día más con la espera a la que se deben someter porque no
tienen otra opción.
Error! Bookmark not defined..- La Sala entiende, como lo ha dicho en otras ocasiones,
que las órdenes emanadas de esta jurisdicción en esta materia, puede poner a las
autoridades de esa institución en un estado de tribulación por cuanto tienen la
obligación de llevarlas a su correcto cumplimiento; sin embargo, dada la relevancia de
los derechos fundamentales que están en juego y partiendo del grado de madurez y
experiencia desarrolladas por la Caja Costarricense del Seguro Social durante su medio
siglo de existencia, así como su probada capacidad de enfrentar y responder a los retos
que plantea el cuidado de la salud pública, la Sala espera que situaciones como la que se
refiere al tema objeto de este recurso, sea más bien el acicate y la motivación necesaria
para
producir las nuevas respuestas que esperan los enfermos y la sociedad
costarricense en general; y lograr con estas experiencias acumuladas que, en el futuro
inmediato, se pueda obtener una mejor atención en beneficio de todos asegurados (ver
en sentido similar sentencia Nº 2003-03440 de las catorce horas cuarenta y seis minutos
del treinta de abril del dos mil tres).
Error! Bookmark not defined..- En mérito de lo dicho, el recurso debe ser estimado,
ordenándose a la Caja Costarricense del Seguro Social, adoptar todas las medidas que
sean necesarias a efecto de garantizar el derecho a la vida y a la salud del recurrente. Sin
embargo, esta declaratoria implica también ordenar a la institución recurrida, la
inmediata restitución al recurrente de los gastos en que ha incurrido para comprar los
materiales y prótesis que requirió para su cirugía y que tuvo que cubrir de su propio
peculio por la negligencia de la institución pública. Además conlleva la posibilidad de
que, en el futuro, se le brinde el tratamiento y atención médica que requiera para su
padecimiento, con cargo a la Caja Costarricense del Seguro Social. Como consecuencia
de lo anterior y en beneficio inmediato de toda la colectividad de asegurados, se hace
indispensable que la Caja Costarricense del Seguro Social, en un plazo inmediato,
proceda a reorganizar su estructura administrativa a fin de que situaciones como la
denunciada en este amparo, sean evitadas en el futuro y así garantizar a los asegurados
su derecho a la salud y a la vida con eficiencia y celeridad.
Error! Bookmark not defined..- En mérito de las anteriores consideraciones y al
estimarse que se ha menoscabado el derecho a la salud y a la vida del recurrente, no
procede más que la estimación del recurso, como en efecto se ordena.Por tanto:
Se declara con lugar el recurso. Se ordena a la Caja Costarricense del Seguro Social,
autorizar de forma inmediata y para el caso concreto, el reembolso de los gastos
efectuados por el recurrente para la compra de los materiales que se utilizaron en su
cirugía. Se condena a la Caja Costarricense del Seguro Social al pago de las costas,
daños y perjuicios causados con los hechos que sirven de base a esta declaratoria, los
que se liquidarán en su caso, en la vía de ejecución de sentencia de lo contencioso
administrativo. Comuníquese.Luis Fernando Solano C.
Presidente
Carlos M. Arguedas R. Ana Virginia Calzada M.
Adrián Vargas B.
José Luis Molina Q.
Ernesto Jinesta L.
Teresita Rodríguez A.