702/2005 (AGRICULTURA, PESCA Y ALIMENTACIÓN)

Número de expediente:
ALIMENTACIÓN)
702/2005
(AGRICULTURA,
PESCA
Y
Referencia: 702/2005
Procedencia: AGRICULTURA, PESCA Y ALIMENTACIÓN
Asunto: Expediente de elaboración del Proyecto de Real Decreto por el que se
aprueba el Plan de reestructuración del sector productor lácteo.
Fecha de Aprobación: 19/5/2005
TEXTO DEL DICTAMEN
La Comisión Permanente del Consejo de Estado, en sesión celebrada el día 19 de
mayo de 2005,emitió, por unanimidad, el siguiente dictamen:
"En cumplimiento de la Orden de V.E. de 22 de abril de 2005, recibida el 25 de
abril, el Consejo de Estado ha examinado el expediente relativo al proyecto de Real
Decreto por el que se aprueba el Plan de reestructuración del sector productor lácteo.
I ANTECEDENTES
El Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación ha elaborado un proyecto de
Real Decreto por el que se aprueba el Plan de reestructuración del sector productor
lácteo. Consta de un preámbulo, 12 artículos, una disposición
adicional y cuatro disposiciones finales. Se estructura en dos capítulos, el primero
de los cuales regula el programa nacional de abandono y el segundo realiza una
convocatoria excepcional del Fondo Nacional Coordinado de Cuotas Lácteas. En
ambos casos opera de acuerdo con lo previsto en el Real Decreto 347/2003, de 21 de
marzo. El proyecto tiene dos anexos. La Memoria justificativa
La Memoria explica con detalle los motivos que han determinado la aprobación del
proyecto. Según se afirma, el Gobierno ha considerado que muchas pequeñas
explotaciones han desaparecido en los últimos años a causa de los precios
alcanzados por la "cuota láctea" y se ha propuesto poner cuota a disposición de
explotaciones con menos capacidad de compra elaborando un Plan de carácter
nacional, dirigido al conjunto del sector lácteo, que busca la transparencia y lo que
denomina el "fin de la especulación del mercado de cuotas", reduciendo su precio y
orientado a proteger la producción de leche en zonas de montaña, desfavorecidas o
con pocas alternativas económicas. El Plan se basa en tres pilares: un programa
nacional de abandono de la producción láctea, financiado con cargo a los
Presupuestos Generales del Estado, para incrementar las cantidades asignadas en
poder de la reserva nacional, con una indemnización por kilogramo de cuota láctea
que en ningún caso será inferior a 50 céntimos por kilo; el reparto a través del
Fondo Nacional Coordinado de las cuotas que se recuperen, y la no intervención de
las Comunidades Autónomas para garantizar que el reparto de las cuotas en poder
de la Reserva se asignarán de forma igualitaria pero también apoyando a las
explotaciones que se juzguen prioritarias con independencia del territorio en el que
estén ubicadas.
Respecto de los antecedentes legales se señala que, para dar respuesta a
determinadas inquietudes manifestadas todas por algunos productores del sector, se
dictó el Real Decreto 313/2005, de 18 de marzo, que produce "un cambio en la
filosofía de las cantidades procedentes de la Reserva Nacional, con el objetivo de
recuperar esa útil herramienta para la política agraria". Una vez en vigor el referido
Real Decreto y transcurrido el plazo de ocho días que se contiene en su disposición
transitoria segunda para solicitar autorizaciones de transferencia o cesión temporal
de cuota, ya "sin que exista la posibilidad de operaciones entre particulares de
cuotas lácteas que desequilibren un sector tan delicado como el lácteo, se ha
estimado conveniente establecer el Plan nacional de reestructuración del sector
productor lácteo, a través de la aplicación excepcional de un programa de abandono
y un reparto con criterios objetivos. Todo ello, inmediatamente anterior a la
ejecución del nuevo régimen de ayudas al sector, basado en el pago único, y
desvinculado, por ello de la producción". El Plan no es definitivo en sus plazos, que
podrían prorrogarse: una vez finalizado el actual periodo 2005/2006 y, dado que el
periodo 2006/2007 también tiene influencia en el año 2006, el Ministerio de
Agricultura Pesca y Alimentación elaborará un informe para evaluar el resultado
que haya tenido el Plan y evaluará la posibilidad de prorrogarlo durante ese otro
periodo de tasa suplementaria más.
Recuerda asimismo la Memoria que, con los Reglamentos de 29 de septiembre de
2003, desde el 1 de julio de 2004 los precios de intervención de mantequilla y leche
se han reducido significativamente y el precio objetivo de la leche se reducirá
asimismo gradualmente un 28% en total durante cinco campañas a contar de la
mencionada fecha, introduciéndose como novedad el "desacoplamiento" de las
ayudas directas: un sistema de ayuda disociada a la renta de cada explotación, renta
que se cobrará en función de los pagos recibidos en el periodo de referencia y sin
necesidad de producir. Constituye el instrumento básico de la reforma y se dirige a
fomentar una agricultura más competitiva y orientada al mercado, ya que se
aumentará sensiblemente la eficacia de la ayuda a la renta. En España se ha optado
por un sistema transitorio hasta que en el año 2006 sea plenamente operativo el
sistema de pago único. La ayuda láctea será desacoplada de acuerdo con la cuota
láctea disponible en cada explotación el 31 de marzo de 2006. La cuantía de las
ayudas es importante: una explotación con una cuota de 160.000 Kg recibiría más
de 5.000 euros anuales hasta el 2013, produzca o no leche, es decir, aunque se haya
vendido la cuota con posterioridad al 1 de abril del 2006. "Ello podrá dar lugar a una
serie de distorsiones entre los asignatarios de cuotas lácteas frente a la asignación de
los derechos de pago único y contribuyendo a la elevación del precio de compra de
la cuota láctea en las operaciones entre particulares. Es decir, aunque el MAPA
tenga interés en que las cuotas se movilicen, puede ser que los asignatarios esperen
otro año más (llevan esperando mejorar su venta desde el 1 de abril de 2004 y ahora
de 2005) para vender su cuota (...) Por otro lado, en las transferencias de cuota
láctea entre particulares se podría dar un contrasentido en el caso de venta de una
cuota parcialmente usada a una determinada fecha (por ejemplo se venden 100 y se
ha entregado ya leche a las centrales por 20), pues tal como sucede ahora, para ese
periodo, la cuota se reparte proporcionalmente entre vendedor y comprador (es decir
el que vende se queda con 20 y el que compra con 80). Por lo tanto, el que venda su
cuota durante 2005/2006 podría retener una foto fija de pago único por sus entregas
en ese periodo, lo cual parece poco lógico". Por esa razón el proyecto excluye del
régimen de pago único a los que hayan vendido su cuota (como también se excluyó
a los productores que se habían apuntado a un plan de abandono según el Real
Decreto 313/2005) para que el coeficiente reductor aplicable a los productores en
activo sea menor. Este cambio, según la Memoria, exige aclarar con exactitud el
significado a todos los efectos del término "cuota disponible" que se hace en la
disposición final del proyecto. Más aún en un año como éste en el que el MAPA va
a hacer un enorme esfuerzo financiero en un gran plan de abandono por más de 100
millones de euros. Es fácil entender cómo las distorsiones que pueden llegar a
producirse entre los asignatarios de cuotas lácteas frente a la asignación de los
derechos de pago único y el elevado precio que alcanza la cuota láctea en las
operaciones de compra-venta entre particulares justifican la actuación excepcional
del Plan en el sistema de gestión de la cuota láctea.
Respecto del Plan de reordenación que el proyecto pretende poner en marcha razona
la Memoria que en España había en 1992 más de 150.000 explotaciones que
recibieron asignación inicial de cuota láctea, con una media por explotación de
35.000 Kg, que equivale a la producción de unas 6 vacas. Estas pequeñas
explotaciones carecían de adecuada condición higiénico-sanitaria y no tenían
posibilidad de alcanzar una renta agraria digna. El sector necesitaba una fuerte
reestructuración, que tuvo lugar acogiéndose "el modelo de compra-venta de cuota
más liberal de los posibles, sin prácticamente limitaciones para las transferencias de
cuota sin explotación, que son consideradas como excepcionales en la
reglamentación comunitaria de cuotas lácteas". El modelo de mercado en la
compraventa de cuotas -sigue diciendo la Memoria- ha traído como consecuencia un
enorme número anual de transacciones de cuota sin explotación y ha dado lugar a
"un proceso ininterrumpido calificado, en ciertos medios, como de reestructuración
salvaje". Desde la asignación inicial de las cuotas se ha producido una reducción
drástica en el número de explotaciones lecheras en España: a inicios del período
2004/2005 sólo había 37.000 explotaciones, en las que, aunque la cuota media por
explotación es semejante a la media de la Unión Europea (156.000 Kg) existen
enormes diferencias entre los diferentes tamaños de esas explotaciones. En el
período 2004/2005 todavía más de 7.000 productores de leche cuentan con una
cuota inferior a 25.000 Kg (unas 4 vacas), y casi 14.000, el 38% de nuestros
productores, no llegan a los 50.000 Kg de cuota, sumando estos últimos en total tan
sólo el 5% de la cuota global española. En el otro extremo tenemos un millón de
toneladas de cuota en manos de unos 500 ganaderos, con una cuota individual
superior al millón de Kg y con más de 500.000 Kg de cuota cuentan unas 2.000
explotaciones, que acaparan un tercio de la cuota global española. Tenemos,
además, 9.000 productores con un tamaño a veces cercano, pero por debajo de lo
que consideramos viable, que es aquel que proporciona una renta agraria familiar
digna. Son las explotaciones que tienen entre 75.000 y 150.000 Kg de cuota y
suponen casi el 24% de nuestros productores. Cada año la concentración de cuotas
en las explotaciones más grandes es mayor, a costa de la desaparición de muchas de
las pequeñas y medianas. En el último período, por ejemplo, de las casi 7.000
operaciones de compra de cuota, el 80% de la cuota fue adquirida por explotaciones
con más de 300.000 Kg, suponiendo éstas un 28% de las operaciones realizadas. Y
el 34% de la cuota comprada lo fue por explotaciones con ya más de 500.000 Kg de
cuota. Y un tercio de la cantidad vendida fue de esas explotaciones medianas, entre
75.000 y 200.000 Kg, lo que supuso la desaparición del 12% de esas explotaciones.
Según nuestras estimaciones, en el período en curso, 2004/2005, otras 5.000
explotaciones lecheras van a desaparecer en España. Esto determina, según explica
la Memoria, que las cuotas se van concentrando en explotaciones grandes, con
empresas estructuradas con forma jurídica societaria, que compran cuota
financiándose con créditos y "para cuyos dueños la leche no es sino un negocio más
al que hay que obtenerle unos determinados beneficios. Explotaciones que se
asientan, generalmente, en zonas sin vocación de producción de leche, con mano de
obra de emigrantes asalariados, y con un coste de producción por Kg de leche muy
alto, pues toda la alimentación de la vaca es comprada. Por ello, la probabilidad de
cerrar es mayor, tan pronto como el margen por capital invertido no compense a la
sociedad propietaria. Por el contrario, en el estrato de explotación mediana se sitúa
la explotación con mano de obra familiar, asentadas en zonas de vocación y
tradición lecheras, donde los costes de producción son más bajos, pues gran parte de
la alimentación del ganado la obtienen de la propia explotación. Son explotaciones
estas con un alto poder de fijación de población rural, pues la actividad láctea es la
que más fija la población al territorio por la necesidad ineludible de dos ordeños
diarios los 365 días del año. Se sitúan, además, en zonas donde la leche pertenece a
la idiosincrasia del territorio y con alternativas de actividad económica escasas, por
lo que su desaparición acarrearía un coste social y con ello territorial y medio
ambiental, muy alto". Ante esta perspectiva, que se enmarca en la reforma de la
PAC, las nuevas exigencias normativas del "paquete de higiene y condicionalidad",
la ausencia de relevo generacional y el alto precio de la cuota, "es necesario que
nuestras explotaciones familiares, que son las que queremos asentar, puedan
dimensionarse adecuadamente, sin endeudarse en la compra de cuota hasta un nivel
que comprometa su rentabilidad". La Memoria explicita que son las explotaciones
familiares de tamaño medio las que se quieren asegurar indicando
pormenorizadamente las causas, e indicando que "en la situación actual, no debemos
dejar que la libre reestructuración vaya más allá de lo que ya ha ido. Eso sería dejar
que "mucha cuota se siga concentrando en explotaciones muy grandes y que las
zonas con vocación productiva pierdan su capacidad histórica de producción de
leche a favor de aquellas que no la tienen". Se hace así necesario un plan de Estado,
con el objetivo de realizar una reestructuración de nuestro sector productor de leche
de forma ordenada, dirigida, selectiva y con criterios de estrategia de futuro para
conseguir un sector lácteo fuerte y viable, que esté preparado para una posible
desaparición del régimen de cuotas en caso de adoptarse esa decisión en 2014,
basado en un número adecuado de explotaciones familiares y de asegurar, además,
la viabilidad de las mismas en las zonas de vocación productiva, con condiciones
naturales más favorables para la producción de leche.
Según la Memoria, el proyecto de Real Decreto manifiesta también su voluntad de
retomar el que considera "el espíritu de la Reserva Nacional que se nutre
básicamente por los planes de abandono y se destina, fundamentalmente, al Fondo
de Cuotas (asignación previo pago, acompañada de otra asignación gratuita, fórmula
"paga 1 recibe 2"). El proyecto considera imprescindible instrumentar, con carácter
urgente, una política pública de ámbito nacional que corrija las desviaciones que el
libre mercado ha provocado en la estructura del sector productor de leche: "Se
necesita una actuación puntual e inmediata, pues este es el último año en el que
podemos realizar una redistribución de cuota que lleve vinculada la prima láctea
correspondiente, diseñada para que el productor pueda enfrentarse con éxito al
escenario económico que se avecina". La dinámica de este plan exige una rápida
resolución e indemnización del abandono, para su inmediata reasignación, sin
necesidad de aplicar criterios de aceptación o denegación de las solicitudes por lo
que resulta procedente una gestión centralizada cuyo único objetivo será aportar la
rapidez necesaria al proceso pero sin menoscabo del estricto cumplimiento de las
obligaciones derivadas del régimen de la tasa suplementaria, justificando la
necesidad de que la Administración General del Estado retome el 100% la totalidad
de las competencias de la reserva nacional.
La Memoria resalta que el proyecto no excluye a nadie, puesto que todas las
solicitudes que cumplan los requisitos "van a recibir fondo, porque al menos van a
recibir un punto", si bien se establecen tres estratos en función del "perfil de cuota".
Los "estratos preferentes" reciben la asignación complementaria gratis (pagan uno y
se llevan dos), siendo el escenario ideal e hipotético del Plan "aquel según el cual el
plan de abandono sustituye íntegramente las transferencias".
El proyecto se ampara -dice la Memoria- en la competencia estatal para determinar
las bases de la planificación general de la actividad económica prevista en el artículo
149.1.13ª de nuestra Constitución y se justifica en las siguientes consideraciones:
"1ª. La ejecución de un Plan de reestructuración del sector productor lácteo en
España tiene decisivas consecuencias sobre dicho sector económico, e
indirectamente sobre el transformador y comercializador, sin olvidar su incidencia
económica y social en las zonas en que se asienta el sector productivo."
"2ª. En este ámbito, conviene señalar que la jurisprudencia constitucional ha
admitido que el citado título competencial puede amparar tanto normas estatales que
fijen las líneas directrices y los criterios globales de ordenación de sectores
económicos concretos, como previsiones de acciones o medidas singulares
indispensables para alcanzar los fines propuestos en la ordenación. (Por todas,
Sentencia del Tribunal Constitucional 155/1996, de 9 de octubre, FJ 4 y
jurisprudencia en ella citada)."
"Asimismo, el artículo 149.1.13, de acuerdo con la jurisprudencia constitucional,
ampara actuaciones ejecutivas en relación con prácticas o actividades que puedan
alterar la libre competencia y tengan trascendencia sobre el mercado
supraautonómico, como es el caso de un Plan nacional de reestructuración del sector
productor lácteo, a través de la aplicación excepcional de un programa de abandono
y reparto, inmediatamente anterior a la ejecución del nuevo régimen de ayudas al
sector, basado en el pago único, y desvinculado, por ello de la producción."
"3ª. Las características del programa en cuanto que todo productor que lo desee
podrá acogerse al abandono, sin limitación alguna en base al tipo de explotación,
zona de ubicación, etc., por lo que no es posible su territorialización."
"Igualmente, la dimensión territorial del problema y la urgencia en su aplicación
íntegra, hace que únicamente el Estado esté en condiciones de asegurar la plena
efectividad del sistema y garantizar una igualdad de trato a los potenciales
destinatarios, lo que demanda que la resolución de solicitudes de abandono quede
reservada al Estado, de lo que depende la unidad del sistema, siempre dentro de su
imbricación con la competencia del Estado para adoptar la resolución final en los
expedientes de asignación de cantidades procedentes de la reserva nacional. (De
acuerdo con la Sentencia del Tribunal Constitucional 45/2001, de 15 de febrero de
2001)".
La Memoria entiende que el Estado está habilitado para dictar la norma objeto del
proyecto tal y como se presenta para dictamen, porque la puesta en marcha del Plan
exige establecer las bases que rigen su funcionamiento y además una serie de
medidas singulares de ejecución que garanticen el establecimiento de criterios
homogéneos para el reparto, de las cuotas de la Reserva Nacional, en todo el
territorio nacional.
Justifica, en fin, la Memoria que la Ministra de Agricultura, Pesca y Alimentación
tenga facultad expresa para modificar, previa audiencia a las Comunidades
Autónomas y a los sectores afectados, los porcentajes de asignación para cada uno
de los estratos señalados en el artículo 7, siempre que el volumen de cuota
procedente del programa nacional de abandono convocado por este Real Decreto sea
significativamente inferior al volumen de cuota solicitada al Fondo, en la incógnita
cuantitativa de cuál será la aceptación final del plan entre los productores, lo que
determina la necesidad de conocer con exactitud el número final de solicitudes de
abandono para poder establecer las cantidades máximas asignables previo pago,
para amparar de la mejor manera posible al mayor número posible de interesados.
Señala también la Memoria que el proyecto carece de impacto en función del género
a efectos de lo previsto en el artículo 24.1.b) de la Ley 50/1997, de 27 de
noviembre, del Gobierno. La Memoria económica
Señala la Memoria económica que, "como se deduce de la memoria justificativa, la
aplicación de este Real Decreto no representará un gasto adicional para el
presupuesto del Ministerio de Agricultura". Señala también que el único motivo de
gasto es el referente a los programas de abandono indemnizado, según los planes de
abandono ya establecidos en el Real Decreto 347/2003, de 21 de marzo, en donde
los abandonos se incluyen entre los elementos básicos que componen el programa
de modernización, junto a la creación de un Fondo nacional de cuotas lácteas dentro
de la Reserva Nacional. El Fondo permite que la Administración reasigne a
ganaderos que lo soliciten cantidades de referencia que hayan sido liberadas por
programas de abandono indemnizado ejecutados con anterioridad, mediante el pago
de una cantidad igual a precio medio de la indemnización pagada por Kg de cuota
abandonada. El proyecto de Real Decreto prevé además el procedimiento para el
pago por parte de los productores de las cuotas adquiridas al Fondo, habilitándose a
tal fin una cuenta específica del Banco Cooperativo, que viene funcionando desde
los últimos tres años, sin gastos y para la que se ha pedido la oportuna renovación
ante la Dirección General del Tesoro. No obstante, la propia Memoria económica
reconoce que el Plan no se financiará con cargo a créditos presupuestarios
habilitados para 2005, sino con cargo a generaciones de crédito habilitadas
específicamente al efecto por la disposición adicional vigésima séptima de la
vigente LPGE y por tanto que los cálculos se basan en estimaciones: "Hará falta una
generación de crédito extra de 102,7 millones (...) habrá que generar las oportunas
Memorias de generación de crédito ante el Ministerio de Hacienda durante el mes de
septiembre, a más tardar (...) lo que supone que, en perfecta coordinación con la
oficina presupuestaria del Departamento, se podrá disponer de recursos financieros
propios a añadir a los existentes para esos fines procedentes de los presupuestos
generales del Estado". Esta generación de crédito, según la Memoria económica, se
producirá con toda seguridad: "El éxito del Fondo está garantizado pues el precio
medio que suele pagar quien compra cuota está próximo a los 0,60 euros; es decir
0,50 será muy atractivo, máxime con la posibilidad de "la foto fija" para el
desacople de la ayuda láctea, que es cercano a los 0,033 euros/kgs. El éxito de
abandono también debe ser seguro por:
1) No se pueden realizar transferencias entre particulares.
2) La indemnización está exenta de IRPF e IVA, a diferencia de las transferencias.
3) Los solicitantes de abandono, si quieren pueden seguir cotizando a la Seguridad
Social (según RD 313/2005) o solicitar el cese anticipado.
No existe riesgo financiero ante una avalancha de solicitudes de abandono, ya que
seguros del éxito del Fondo, todo el exceso disponible de Fondo se dirigirá a las
explotaciones grandes que habitualmente son las que adquieren en las operaciones
de compraventa.
Por lo tanto, se considera que el Real Decreto se ajusta a las exigencias de legalidad,
acierto y oportunidad."
Obra en el expediente además un informe de la Oficina Presupuestaria del MAPA,
puramente descriptiva, que alude a la Memoria pero no la desdice, aunque tampoco
la confirma. Y un informe de la Intervención Delegada que, aunque escueto, se
opone a la aprobación del proyecto con fundamento en el artículo 34 de la Ley
General de Subvenciones (aprobación del gasto previa a la convocatoria) "que sería
de imposible cumplimiento con el presente texto (que incluye convocatorias)". La
posición del Ministerio de Administraciones Públicas
La Dirección General de Cooperación Autonómica ha informado el proyecto
partiendo de la base de que se pretenden modificar transitoria y temporalmente
determinadas previsiones normativas del vigente Real Decreto 347/2003, de 21 de
marzo por el que se regula el sistema de gestión de cuota láctea incidiendo dicha
modificación en dos puntos esenciales, como son el Programa Nacional de
abandono y el Fondo Nacional Coordinado de Cuotas Lácteas, de tal manera que,
con carácter excepcional, la actual intervención autonómica en el procedimiento de
resolución de las convocatorias de los Programas Nacionales de abandono
indemnizado y de asignación de cuotas con cargo al mencionado Fondo Nacional
Coordinado, es sustituida, para las convocatorias excepcionales que se contemplan
en el proyecto, por la intervención directa del Estado mediante una gestión
plenamente centralizada del Plan, todo ello en función de las diversas circunstancias
que de forma motivada se describen tanto en el preámbulo como en la Memoria
justificativa del texto, donde se mencionan, entre otras, la dimensión nacional y el
objetivo supraautonómico del Plan, la necesidad de acción unitaria del Estado, el
imprescindible tratamiento homogéneo en los criterios de redistribución de cuotas,
el precisar la garantía del disfrute de idénticas oportunidades de los posibles
beneficiarios, asegurar la correcta utilización de los recursos presupuestarios, así
como no sobrepasar el máximo de cuota disponible. Su valoración del proyecto es la
siguiente, que conviene transcribir: "Teniendo en cuenta las razones y motivos que
se explicitan tanto en el Preámbulo como en la Memoria justificativa del texto
examinado para fundamentar una transitoria y excepcional previsión de gestión
centralizada del Plan Nacional contemplado en el Proyecto, en cuanto a
convocatorias excepcionales tanto del Plan Nacional de abandono como del Fondo
Nacional Coordinado de cuotas lácteas, en ambos casos para el periodo 2005-2006,
todo ello con respecto a las respectivas previsiones del Real Decreto 347/2003,
parecen confluir en el presente caso las circunstancias previstas al efecto en la
jurisprudencia constitucional relativa a la gestión de subvenciones estatales (por
todas, STC 13/92, FJ 8 d.), así como al alcance de la competencia estatal sobre la
ordenación general de la economía derivada del artículo 149.1.13a CE (por todas,
STC 128/99, FJ 7aA.), para admitir la referida intervención y gestión directa estatal
en el sector, no obstante las competencias exclusivas de que disponen las
Comunidades Autónomas en materia de agricultura. Sin perjuicio de la indicada
valoración, que no excluye la posibilidad de que este proyecto pudiera suscitar
controversias competenciales, se formulan al texto examinado las observaciones que
se exponen a continuación: ... Consenso con las Comunidades Autónomas. En la
medida que este texto supone alterar en favor del Estado la regulación establecida en
el Real Decreto 347/2003, de 21 de marzo, por el que se regula el sistema de gestión
de cuota láctea, que no ha suscitado controversias competenciales, en aspectos
concretos cuya gestión se prevé en dicha norma que corresponda competencialmente
a las Comunidades Autónomas, se considera que este Proyecto debería ser
presentado, debatido y consensuado con las Comunidades Autónomas en el seno de
la Conferencia Sectorial de Agricultura y Desarrollo Rural, al objeto de tratar de
evitar que esta proyectada alteración del vigente régimen normativo del sistema de
gestión de cuota láctea, aunque transitoria y excepcional, pudiera ahora ser objeto de
posibles controversias competenciales." Los informes de la Abogacía del Estado en
el MAPA
La Abogacía del Estado ha hecho dos informes, los dos de la misma fecha. En el
primero ha informado para los efectos de lo previsto en el artículo 17.1 de la Ley
38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones, "puesto que, como
acertadamente se pone de manifiesto en el informe de la Secretaría General Técnica,
la disposición general proyectada contiene bases reguladoras para el otorgamiento
de subvenciones en régimen de concurrencia competitiva". No encuentra
inconveniente la Abogacía del Estado en que el proyecto se apruebe aunque el
mencionado precepto de la LGS establezca que las bases se aprueben por Orden
Ministerial, porque la referida Ley establece igualmente que no será necesaria la
promulgación de Orden Ministerial cuando las normas sectoriales específicas de
cada subvención incluyan las citadas bases reguladoras con el alcance previsto en el
apartado 3 de este artículo, apartado referente al contenido mínimo de las bases.
Añade que el proyecto de Real Decreto, probablemente por razones de urgencia y de
economía procedimental, no sólo contiene las bases de la convocatoria de un
programa nacional indemnizado de abandono de la producción láctea, así como de
una convocatoria excepcional del Fondo Nacional Coordinado de Cuotas Lácteas,
sino que simultáneamente procede a efectuar dichas convocatorias (artículos 2.1 y
5.1). Aunque nada haya que objetar a la simultaneidad, la aprobación separada de
las bases y de la convocatoria -esta última mediante una orden de la Ministra de
Agricultura, Pesca y Alimentación- hubiera sido más ajustada a la diferente
naturaleza de aquéllas, que se integran en una disposición general (artículo 17.1 de
la LGS), y de ésta, que es un acto administrativo (cuyo contenido mínimo se regula
en el artículo 23.1 de la LGS). Por lo demás, y sin perjuicio de otras observaciones,
que han sido atendidas, la Abogacía del Estado emite informe favorable en relación
con el proyecto de Real Decreto de referencia.
En informe distinto -como queda dicho, de la misma fecha- que fue solicitado con
carácter urgente, se abordan por la Abogacía del Estado las condiciones en que debe
participar la Comunidad Autónoma del País Vasco en el Plan de reestructuración del
sector productor lácteo, por haber solicitado ésta quedar excluida del mencionado
Plan de reestructuración alegando que la iniciativa estatal generaría una duplicidad
con los planes autonómicos de abandono. Considera que el Estado, cuando lo
justifica la finalidad de lograr un objetivo de política económica general de forma
coherente y sin que se generen disfunciones en el conjunto del territorio nacional,
puede adoptar medidas de ordenación incluso de carácter ejecutivo. Este es el caso
del Plan de reestructuración del sector productor lácteo, que pretende acometer una
política pública de ámbito estatal que corrija ciertas desviaciones producidas por el
mercado en la estructura de aquél, incidiendo, aunque sin alterarlo sustancialmente,
en el reparto de la cuota láctea, de manera que las explotaciones queden en
disposición, a partir de 2006, de afrontar en condiciones de competitividad el nuevo
régimen de pago único desacoplado de la producción derivado de la reforma de la
política agraria común. "La eficacia del Plan de reestructuración demanda que de su
aplicación no quede excluida la Comunidad Autónoma del País Vasco, por razones
de posible concurrencia con la existencia de planes autonómicos referentes al mismo
sector".
Según la Abogacía del Estado en el MAPA, la previsión de la convocatoria de un
programa nacional de abandono de la producción lechera para su ejecución en el
período 2005/2006 con cargo a los Presupuestos Generales del Estado para 2005 y
con tramitación, resolución y pago centralizados en el Ministerio de Agricultura,
Pesca y Alimentación (artículos 2 a 4 del proyecto de Real Decreto) se ampara en la
doctrina del Tribunal Constitucional sobre la posibilidad de que, excepcionalmente,
el Estado, en materias en las que han asumido competencias las Comunidades
Autónomas, pueda gestionar de forma centralizada convocatorias de subvenciones,
así como en la doctrina constitucional sobre el alcance de la competencia estatal en
materia de bases y coordinación de la planificación general de la actividad
económica (artículo 149.1.13ª). Después de un extenso y detallado estudio de la
jurisprudencia del Tribunal Constitucional señala que el proyecto de Real Decreto se
ajusta a los requerimientos de la jurisprudencia constitucional examinada y puede
adoptar, al amparo del artículo 149.1.13ª de la Constitución, una medida de
coordinación de un sector de la actividad económica como es la realización de la
convocatoria de un programa nacional de abandono con cargo a los Presupuestos
Generales del Estado y de gestión centralizada, porque cumple los requisitos
exigidos por el Tribunal Constitucional. Señala que antes de que sea efectiva la
aplicación del nuevo sistema comunitario de ayudas desvinculadas de la producción
(a partir de 2006) es preciso llevar a cabo una acción coordinada, de ordenación
económica general del sector productor lácteo, que incida en la estructura a la que se
ha llegado tras un período en el que la máxima libertad en las transacciones de
cuotas lácteas ha devenido en una concentración de éstas en grandes explotaciones,
en detrimento de explotaciones medianas, con mano de obra en buena parte familiar
y costes más bajos, situadas en zonas de vocación y tradición lecheras. Para ello se
dispone únicamente del periodo 2005/2006. Además, según la Abogacía del Estado,
aunque el Real Decreto 347/2003 prevé que sean las Comunidades Autónomas las
encargadas de resolver los programas nacionales de abandono convocados por el
Estado, pagando las correspondientes indemnizaciones con los fondos estatales
territorializados en los términos establecidos por la Ley General Presupuestaria "ello
se explica en el marco de un sector ya ordenado, de manera que la unidad del
sistema no se resiente por la circunstancia de que la resolución del procedimiento no
corresponda al Estado. Sin embargo, de lo que se trata en este momento es de
abordar, en los términos ya indicados y en un tiempo limitado, una medida general
con incidencia en la estructura del sector productor lácteo, lo que justifica que sea el
Estado el que deba tramitar y resolver centralizadamente la convocatoria a la que se
viene haciendo referencia, como único garante de la igualdad de trato de todos los
destinatarios en el conjunto del territorio nacional, como modo, en definitiva, de
asegurar el buen fin de la medida". Por otra parte, el estudio y debate del proyecto
de Real Decreto en el seno de la Conferencia Sectorial de Agricultura y Desarrollo
Rural permitirá a las diferentes Comunidades Autónomas realizar las aportaciones
que tengan por conveniente a la disposición proyectada. El informe de la Secretaría
General Técnica
La Secretaría General Técnica ha colaborado con la Dirección General de Ganadería
en la elaboración del expediente, por lo que se limita a señalar que "en nuestra
opinión, el proyecto se ajusta al Ordenamiento jurídico, por lo que no se formulan
observaciones". Intervenciones de las Comunidades Autónomas
Durante la tramitación del expediente se ha dado audiencia a los representantes de
todas las Comunidades Autónomas y además el proyecto, después de los informes
recibidos, ha sido debatido en la sesión de la Conferencia Sectorial de 18 de abril de
2005 (Palma de Mallorca).
Son numerosas las observaciones enviadas por los representantes de las
Comunidades Autónomas, que han intervenido en nombre de la Junta de Andalucía,
Gobierno de Aragón, Gobierno del Principado de Asturias, Gobierno de las Islas
Baleares, Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha, Junta de Castilla y León,
Generalidad de Cataluña, Región de Murcia, Gobierno de Navarra, Gobierno Vasco,
Comunidad de Madrid y Junta de Galicia.
Sin perjuicio del interés que sin duda tienen todas las intervenciones realizadas en el
expediente, son de especial relevancia las hechas por los representantes de las
Comunidades de Cataluña, País Vasco y Galicia, que coinciden en un punto: el
proyecto no puede vaciar las competencias que tienen estatutariamente asumidas en
los términos en que lo hace.
El representante de la Generalidad de Cataluña escribe lo siguiente:
"Reitero, una vez más, la total oposición de la Generalitat de Catalunya a este
proyecto de Real Decreto y informar que, en caso de ser publicado, procederemos a
estudiar la presentación del correspondiente requerimiento de incompetencia previo
a su impugnación ante el Tribunal Constitucional con el fin de defender las
cometencias que el ordenamiento jurídico nos atribuye." Las asociaciones
representativas de intereses en el sector
Se ha dado audiencia, según es preceptivo, a las asociaciones que se han
considerado más representativas de los intereses del sector.
El representante de ASAJA manifiesta su postura contraria al "mal denominado Plan
de Reestructuración del Sector Lácteo, por su mismo concepto y premisas de
partida. A nuestro entender, la orientación de la PAC y de la Reforma de la OMC
del sector lácteo va dirigida a orientar las producciones a los mercados y no
consideramos oportuno que la Administración intervenga el mercado de cuotas sin
tierra, por creer que esto no favorece la necesaria reestructuración del sector, sino
que, al contrario, la puede dificultar. Por ello, no estimamos pertinente responder a
las preguntas del cuestionario sobre aspectos concretos del Plan, tal y como se nos
han formulado". No obstante, hace dos observaciones que conviene incorporar a este
dictamen: "Se deben establecer medidas para evitar especulaciones con la adquisición del
Fondo relacionadas con la generación de derechos de Pago Único, ya que en el caso
más favorable que se plantea el precio de adquisición del Fondo es inferior a las
expectativas de Pago Único, con lo que interesaría solicitar solamente para generar
este Pago, incluso aunque no se piense continuar con la producción lechera. Creemos que un Plan de Reestructuración que sea tal debería marcar mucho más
aspectos que limitarse a un Plan de Fondo y Abandono eliminando el mercado entre
particulares y abarcar muchos otros aspectos como la competitividad del sector,
servicios para los ganaderos; control de las importaciones y transparencia del
mercado de leche cruda y elaborada."
La COAG, por el contrario, señala que "defendemos un modelo de explotaciones
familiares agrarias sostenibles con un nivel de rentas dignas, con una correcta
gestión medioambiental que permita asegurar un desarrollo sostenible y la seguridad
alimentaria de los productos generados. En este modelo, y en concreto para este
sector productor, es destacable la importancia del trabajo de la mujer que es mayor
al papel desarrollado en otras producciones agropecuarias. Consideramos además,
que los criterios de redistribución a través del Fondo deben establecerse en virtud de
los objetivos expuestos en el Plan de Reestructuración: mantener el mayor número
de explotaciones viables, que contribuyan a la fijación de la población en el medio
rural y permitan el mantenimiento y desarrollo de un consolidado sector productor
profesional".
La UPA no manifiesta desacuerdo con el proyecto y ha hecho diversas
observaciones. Entre otras, ha significado que, "dado el gran movimiento de cuota
que se ha realizado en la primera semana del mes de abril, es muy posible que las
estimaciones iniciales de cuota de 350.000 Tm. se reduzcan de manera importante.
Para solventar esta situación deberá incrementarse la indemnización por cada Kg. de
cuota indemnizable hasta 0,55 euros".
La FENIL señala entre otras cosas que "un "Plan Nacional de Reestructuración" del
sector productor lácteo debería contemplar muchos otros aspectos destinados a
conseguir la permanencia de las explotaciones con la suficiente competitividad en el
mercado actual y en el mercado futuro. La limitación de actuaciones a la
convocatoria de un plan de abandono y una posterior redistribución de cuota nos
parecen insuficientes para lograr los objetivos que se apuntan en el preámbulo del
proyecto. En definitiva, consideramos que es preciso contar con un sector lácteo
adecuadamente estructurado, fuerte y competitivo, para lo cual estimamos
absolutamente necesario disfrutar de un abastecimiento suficiente que permita no
solo atender la demanda nacional, sino participar en pie de igualdad en los mercados
internacionales".
La CONAFE ha señalado que para construir un sector competitivo es necesario
mantener un mercado libre de compraventa de cuotas y que limitar el crecimiento de
las explotaciones que lo deseen es poner trabas a la competitividad del sector, por lo
que el plan podría caer en un gran contrasentido. Se añade que la competitividad y
viabilidad de una explotación no debe desvincularse de la dimensión necesaria para
alcanzar ambos objetivos. "Abogamos por que sean consideradas explotaciones
prioritarias aquellas que por su dimensión y vocación estén dispuestas a resistir el
horizonte del 2014, y a estas se les debe facilitar adquirir cuota del Fondo Nacional
sin ninguna limitación en su cuantía. Por otra parte consideramos que el ganadero
profesional no debe estar sometido a designios de intervención (ajenos en otros
sistemas productivos), que determinen quién debe o no permanecer en el sector
(pagando más o menos el abandono) y cuál debe ser su renta (limitando su
crecimiento). Producir leche en el marco de la competitividad debe ser un negocio
empresarial y como tal debe reportar un beneficio adecuado que permita a los
productores una mejor calidad de vida, acorde con la sociedad de bienestar actual".
Esta observación no ha sido atendida en la redacción definitiva por entender el
Ministerio que "todas las medidas que se adopten en el ámbito agrario deben abarcar
objetivos de carácter social, económico y medioambiental. No se puede pensar en
acciones destinadas a fines exclusivos de uno u otro carácter. Por otro lado, es
precisamente el efecto que ese mercado libre ha producido sobre la distribución de
la cuota el que hace necesario abordar las medidas contenidas en el plan".
Señala igualmente CONAFE que "la Administración debería variar los criterios de
reparto y de acceso al fondo en la línea de considerar como preferente el estrato de
ganaderías por encima de 250.000-300.000 Kg de cuota donde sin duda se
encuentran la mayoría de las que previsiblemente tienen que formar el tejido
productivo en el horizonte del año 2014. Pedimos también que este estrato tenga
acceso a la parte gratuita del Fondo". Tampoco ha sido atendida, porque "la
propuesta pues es diametralmente opuesta a los objetivos del plan" y porque "las
transferencias realizadas en el plazo del 1 al 8 de abril de 2005, han sido
protagonizadas en buena medida por las explotaciones de mayor tamaño, con lo cual
han tenido ya una oportunidad de obtener cuota previamente a la posibilidad que les
ofrece el plan".
En tal estado de tramitación, V.E. dispuso la remisión del expediente al Consejo de
Estado para dictamen con carácter urgente. La aprobación previa del Ministro de
Administraciones Públicas
Estando el expediente en el Consejo de Estado, se recibió el 4 de mayo de 2005
escrito del Ministro de Administraciones Públicas en el que se indica que
"examinado el proyecto de referencia y, no existiendo objeciones al mismo, procede
su aprobación según lo dispuesto en el artículo 67.4 de la Ley de Organización y
Funcionamiento de la Administración General del Estado, sin perjuicio de las
observaciones que se adjuntan a este escrito". Esta aprobación, según se informa por
la Secretaría General Técnica del Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación,
se ha producido sobre la versión del texto de 23 de marzo de 2005, y que las
observaciones realizadas por el MAP "han sido tenidas en cuenta en el texto
sometido al dictamen del Consejo de Estado".
II CONSIDERACIONES
Se somete a dictamen el proyecto de Real Decreto por el que se aprueba el Plan de
reestructuración del sector productor lácteo. Cuestiones procedimentales
El Consejo de Estado informa con carácter preceptivo, en virtud de lo dispuesto en
el artículo 22, número 2 de la Ley Orgánica 3/1980, de 22 de abril, del Consejo de
Estado (redacción de la Ley Orgánica 3/2004, de 28 de diciembre) conforme al cual
la Comisión Permanente del Consejo de Estado debe ser consultada en relación con
las "disposiciones reglamentarias que se dicten en ejecución, cumplimiento o
desarrollo de tratados, convenios o acuerdos internacionales y del derecho
comunitario europeo".
En la tramitación del expediente se han cumplido las exigencias de procedimiento
establecidas para la elaboración de disposiciones de carácter general (artículo 24 de
la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno): en el expediente figura el
borrador de disposición elaborado por el Centro directivo competente y sus
sucesivas versiones; se han recabado los informes que se han estimado convenientes
para garantizar la oportunidad, el acierto y la legalidad del texto; y ha informado la
Secretaría General Técnica del Departamento. Consta el informe sobre impacto por
razón de género. Consta en el expediente el informe previsto en el artículo 24.3 de la
Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno, y se ha acreditado además que el
proyecto ha sido aprobado por el Ministro de Administraciones Públicas en los
términos previstos por el artículo 67.4 de la Ley 6/1997, de 14 de abril, de
Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado.
El rango previsto para la norma (Real Decreto aprobado por el Consejo de
Ministros) es correcto, toda vez que el artículo 25, letra "c", de la Ley 50/1997, de
27 de noviembre, del Gobierno, señala que las decisiones que aprueben normas
reglamentarias de la competencia del Consejo de Ministros adoptarán la forma de
Reales Decretos. El problema competencial
La principal cuestión que se ha suscitado a lo largo de la tramitación del expediente
ha sido la de si el Estado tiene competencia constitucional para publicar el proyecto
tal y como está concebido. En los antecedentes de este dictamen se han hecho
constar las posturas que han adoptado los diversos órganos que han intervenido en la
tramitación. Se trata de posturas encontradas en las que unos enfatizan lo que
consideran ejercicio ilegítimo de competencias financieras por el Estado para
subvertir de modo indirecto la competencia material en materia de agricultura, y
otros hacen valer una situación excepcional y transitoria que actualmente se da en el
sector lácteo y que la propia jurisprudencia del Tribunal Constitucional ampararía a
la vista de la urgencia con que se debe operar ante los cambios que se avecinan en el
régimen de pago y función económica de las subvenciones que se percibirán en
función de la cuota.
El Consejo de Estado tuvo oportunidad de señalar ya en el dictamen nº 289/2003,
relativo al que luego ha sido el Real Decreto 347/2003, de 21 de marzo, por el que
se regula el sistema de gestión de cuota láctea, que el Tribunal Constitucional, en la
Sentencia 13/1992, de 6 de febrero, ha establecido un marco general o "esquema de
delimitación competencial" entre el Estado y las Comunidades Autónomas en lo que
hace al ejercicio de la "potestad subvencional de gasto público", que el propio TC
resume en cuatro supuestos generales, sin excluir otros que pudieran surgir en el
futuro: *
Cuando la Comunidad Autónoma ostenta una competencia exclusiva sobre una
determinada materia y el Estado no invoca título competencial alguno, genérico o
específico, sobre la misma. *
Cuando el Estado ostenta un título competencial genérico de intervención que se
superpone a la competencia de las Comunidades Autónomas sobre una materia, aun
si esta se califica de exclusiva (v. gr., la ordenación general de la economía), o bien
tiene competencia sobre las bases o la coordinación general de un sector o materia,
correspondiendo a las Comunidades Autónomas las competencias de desarrollo
normativo y de ejecución. *
Cuando el Estado tiene atribuida la competencia sobre la legislación relativa a una
materia, mientras que corresponde a la Comunidad Autónoma la competencia de
ejecución. *
Cuando, no obstante tener las Comunidades Autónomas competencias exclusivas
sobre la materia en que recaen las subvenciones, éstas pueden ser gestionadas,
excepcionalmente, por un órgano de la Administración del Estado u Organismo de
ésta dependiente, con la consiguiente consignación centralizada de las partidas
presupuestarias en los Presupuestos Generales del Estado.
Respecto de este último caso, y como ya se dijo en el referido dictamen, el Tribunal
Constitucional ha indicado que "sólo es posible cuando el Estado ostente algún
título competencial, genérico o específico, sobre la materia y en las circunstancias
ya señaladas en nuestra doctrina anterior, a saber: que resulte imprescindible para
asegurar la plena efectividad de las medidas dentro de la ordenación básica del
sector y para garantizar las mismas posibilidades de obtención y disfrute por parte
de sus potenciales destinatarios en todo el territorio nacional, evitando al propio
tiempo que se sobrepase la cuantía global de los fondos estatales destinados al
sector". Y añade inmediatamente: "su procedencia en cada caso habrá de aparecer
razonablemente justificada o deducirse sin esfuerzo de la naturaleza y contenido de
la medida de fomento de que se trate". Algunos de los órganos preinformantes citan
esta sentencia, incluso este mismo párrafo, como puede comprobarse en los
antecedentes de este dictamen.
También se indicó en el dictamen nº 289/2003 que, con posterioridad a la referida
sentencia, el Tribunal Constitucional ha sentado criterios específicos para la
concreta regulación del sector lácteo en la Sentencia 45/2001, de 15 de febrero, la
cual, por tanto, reviste particular importancia para los efectos de lo que aquí se
plantea. En ella se resolvieron por el Tribunal Constitucional en Pleno varios
conflictos positivos de competencia acumulados (contra el Real Decreto 1888/1991,
de 30 de diciembre, que estableció un plan de modernización de reordenación del
sector de la leche y de los productos lácteos, contra la Orden (MAPA) de 30 de
diciembre de 1991 que lo desarrolló, contra el Real Decreto 1319/1992, de 30 de
octubre, de normas para la aplicación de la tasa suplementaria en el sector de la
leche y los productos lácteos, y contra la Orden (MAPA) de 4 de diciembre de 1992,
que había sido dictada en aplicación del mismo). En esta sentencia, a la hora de
valorar la competencia del Estado, el Tribunal Constitucional distingue entre la
competencia para la adopción de la resolución final de los expedientes de solicitud
de asignación de cantidades de referencia y la competencia para la asignación de
cantidades procedentes de la reserva nacional (que en tal momento estaba integrada,
a tenor de lo dispuesto en el Real Decreto 1192/2000, por el diez por ciento del total
de las cantidades de referencia).
Respecto de la primera actuación, el Tribunal Constitucional, en el fundamento
jurídico octavo de la mencionada sentencia, señala que la competencia para la
adopción de la resolución final de los expedientes de solicitud de asignación de
cantidades de referencia no puede entenderse amparada en el título competencial
exclusivo que el art. 149.1.13 C.E. reserva al Estado, porque la materia concernida
es la de "ganadería", sobre la que Cantabria y Cataluña -entonces recurrentes- tienen
competencia exclusiva. Y aunque dicha atribución de competencias haya tenido
lugar "de acuerdo con la ordenación general de la economía" y "con las bases y la
ordenación de la actividad económica general" (es decir, de acuerdo con la exclusiva
competencia que, en materia de bases y de coordinación de la planificación general
de la actividad económica, el art. 149.1.13 C.E. reserva al Estado) en los supuestos
de concurrencia entre unas competencias autonómicas específicas y una genérica
competencia estatal, "primar la aplicación de esta última, aun cuando no se advierta
una directa y significativa incidencia sobre la actividad económica general de la
competencia objeto de controversia, sería tanto como vaciar de contenido el título
competencial más específico (SSTC 112/1995, de 6 de julio; 21/1999, de 25 de
febrero y 128/1999, de 1 de julio, FJ 7, entre otras)". Razón por la que, aunque en un
primer momento resultase indispensable para hacer posible la planificación de la
actividad económica del sector retener en el Estado la potestad de asignar a cada
productor la cantidad de referencia correspondiente, una vez desarrollada la
ordenación del mismo "resulta aplicable a esa actividad ejecutiva la misma
necesidad de territorialización que hemos destacado en materia de subvenciones
(SSTC 13/1992, FJ 8 b); 16/1996, FJ 2 y 68/1996, FJ 9)". Y concluye el Tribunal
Constitucional:
"Así las cosas, que, más allá de la facultad de mera propuesta, puedan las
Comunidades Autónomas acordar la efectiva asignación a los productores ubicados
en su territorio de cantidades, dentro del límite máximo disponible que les haya
correspondido, en nada sustancial podría incidir sobre la competencia estatal ex Art.
149.1.13 C.E.
La territorialización de las cantidades y la existencia de un procedimiento
perfectamente determinado deja sin fundamento el desplazamiento de la
competencia que, en materia de ganadería, tienen atribuida las Comunidades
Autónomas litigantes por la competencia estatal en materia de bases y coordinación
de la planificación general de la actividad económica. En suma, reordenado ya el
sector, perfectamente determinado el procedimiento a seguir para la asignación de
las cantidades disponibles a los solicitantes y previamente distribuidas entre las
Comunidades Autónomas la totalidad de las mismas, ningún riesgo apreciable puede
correr la eficacia del sistema, como tampoco la posición de los solicitantes,
dimanante del hecho de que la decisión final sobre la asignación se lleve a cabo en
sede autonómica. En consecuencia, no cabe pretender que la unidad del sistema
dependa de que la adopción de tales resoluciones siga estando en manos de la
Administración central del Estado."
Ahora bien, y como queda dicho, para las cantidades procedentes de la reserva
nacional la solución que el propio Tribunal Constitucional da a la cuestión
competencial es distinta, y señala que la competencia para asignar cantidades de
referencia individuales procedentes de ésta corresponde al Estado:
"NOVENO.- Solución distinta ha de adoptarse en el caso de la asignación de
cantidades procedentes de la reserva nacional, integrada, a tenor de lo dispuesto en
el Real Decreto 1192/2000, por el diez por ciento del total de las cantidades de
referencia. Dicha reserva, según hemos expuesto, garantiza, de una parte, el ajuste
de la suma global de las cantidades de referencia individuales a la cantidad total
asignada al Estado español y, de otra, permite tanto atender reclamaciones
(facilitando, en consecuencia, la aplicación de la tasa suplementaria) como llevar a
cabo la reordenación del sector conforme a criterios generales de política
económica. Como dijimos en nuestra STC 29/1994, resulta constitucionalmente
justificado, en la línea de lo resuelto por las SSTC 13/1992 y 79/1992, la resolución
centralizada de estos expedientes."
En perfecta congruencia, el fallo de la referida sentencia, parcialmente estimatorio,
es el siguiente:
"a) Declarar que corresponde a las Comunidades Autónomas de Cantabria y
Cataluña la competencia para adoptar la resolución final de los expedientes de
asignación individual de las cantidades de referencia que no procedan de la reserva
nacional y, por lo tanto, declarar inconstitucional y nulo el art. 1 del Real Decreto
1319/92 en cuanto atribuye a la Dirección General correspondiente del Ministerio de
Agricultura, Pesca y Alimentación la asignación de dichas cantidades."
"b) Declarar que corresponde al Estado la competencia para adoptar la resolución
final en los expedientes de asignación de cantidades procedentes de la reserva
nacional."
Este es, por tanto, el criterio que ha de seguirse, que, por lo demás, ha sido
confirmado por sentencias posteriores.
A día de hoy, la jurisprudencia ha de aplicarse sobre lo dispuesto en el Real Decreto
347/2003, de 21 de marzo, por el que se regula el sistema de gestión de cuota láctea.
Se divide éste en cinco capítulos, de los cuales el tercero es el relativo a la "Reserva
Nacional". El artículo 13 señala expresamente qué cantidades de referencia son las
que constituyen dicha Reserva, y dice lo siguiente:
"En la reserva nacional y formando parte de la cantidad global garantizada para
España, se integran, con carácter general, las cuotas que no sean objeto o dejen de
ser objeto de una asignación individual, y en particular:
a) Las procedentes de la retirada de cuotas a los productores.
b) Las cuotas procedentes de los programas de abandono de la producción láctea.
c) Las procedentes de renuncias.
d) Las recuperadas en transferencias de cuota entre productores en aplicación de este
real decreto.
e) Las procedentes de posibles incrementos concedidos a España por la Unión
Europea."
Además, el Real Decreto 313/2005, de 18 de marzo, que introdujo en el referido
Real Decreto 347/2003, de 21 de marzo, un artículo 24 bis, rubricado como
"convocatorias excepcionales del Fondo", con fundamento en el cual opera
precisamente el proyecto de Real Decreto que ahora se informa, señala que a las
convocatorias excepcionales se destinará -y así se hace ahora- "la cuota recuperada
procedente de programas de abandono realizados en el mismo período que dicha
convocatoria".
El proyecto que ahora se informa, según puede apreciarse en su texto, opera en todo
momento, a la hora de la asignación de cuotas en convocatoria extraordinaria, que es
donde se produce el problema competencial, con cantidades de referencia que
provienen de programas nacionales de abandono ya consumados o del programa
nacional extraordinario de abandono que se convoca en el Capítulo I del propio
proyecto de Real Decreto.
Para el Consejo de Estado es por tanto claro que, atendida la jurisprudencia
constitucional en materia de asignación individual de cantidades de referencia de la
Reserva Nacional, y el sistema normativo vigente, el proyecto se ajusta a la referida
jurisprudencia, y por tanto puede aprobarse en sus términos con fundamento en lo
dispuesto en el artículo 149.1.13ª de la Constitución. La existencia de crédito
presupuestario
Se ha reconocido en el expediente por la Secretaría General Técnica y por la
Abogacía del Estado que, para los efectos de lo previsto en la Ley 38/2003, de 17 de
noviembre, General de Subvenciones, estamos ante una norma que establece bases
reguladoras para el otorgamiento de subvenciones en régimen de concurrencia
competitiva.
Desde ese mismo punto de vista, procede indagar, por exigirlo el artículo 9.4 de la
referida Ley (números 2 y siguientes) si se cumplen los demás requisitos para
otorgar subvenciones, y en particular si existe "crédito adecuado y suficiente para
atender las obligaciones de contenido económico que se derivan de la concesión de
la subvención". En este caso, el problema radica en que el Plan no se financiará con
cargo a créditos presupuestarios habilitados para 2005 sino con cargo a los créditos
que se generen, según una previsión específica que se contiene en la misma Ley de
Presupuestos Generales del Estado para 2005 (disposición adicional 27ª) que la
Memoria da por segura, criterio que la Oficina Presupuestaria del MAPA no
confirma y que la Intervención Delegada ha apreciado negativamente.
En opinión del Consejo de Estado el problema particular que se genera en el
presente caso deriva de la propia Ley de Presupuestos para 2005, la cual tiene una
específica previsión financiera, rubricada como "generación de crédito para la
financiación del Plan de reestructuración del sector lácteo", la cual prevé que los
ingresos en el Tesoro procedentes de la venta de la cuota láctea del Fondo Nacional
Coordinado de Agricultura, Pesca y Alimentación "podrán generar crédito en la
Sección 21 "Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación", Servicio 21
"Secretaría General de Agricultura y Alimentación", programa 412B
"Competitividad y calidad de la producción ganadera", concepto 775 "Mejora de la
organización de la producción y reordenación de los sectores productivos",
subconcepto 775.03 "Plan de ordenación del sector lácteo" para atender la
financiación del Plan de reestructuración del sector lácteo". Esta generación de
crédito debe ponerse en relación con lo dispuesto en el artículo 53 de la Ley
47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria, conforme al cual las
generaciones de crédito son modificaciones presupuestarias que incrementan los
créditos ya existentes como consecuencia de determinados ingresos no previstos o
superiores a los contemplados en el presupuesto inicial, si bien "la generación sólo
podrá realizarse cuando se hayan efectuado los correspondientes ingresos que la
justifican".
La cuestión sigue siendo si el proyecto puede aprobarse a la vista de las previsiones
presupuestarias en orden a la generación de crédito y de la excepcionalidad de la
medida y su urgencia, declarada diversas veces a lo largo del expediente por los
órganos preinformantes.
En opinión del Consejo de Estado para conseguir esta finalidad, siempre a la vista
de la aludida excepcionalidad y urgencia, el proyecto debe incluir alguna limitación
expresa en cuanto a los importes previstos para la reasignación, indicando que sólo
serán pagados siempre que se genere crédito suficiente en los términos previstos en
la disposición adicional 27ª ya citada de la vigente Ley de Presupuestos Generales
del Estado. Observaciones concretas al articulado
Atendido cuanto ha quedado dicho en este dictamen sobre el ejercicio de la
competencia prevista en el artículo 149.1.13ª, debería suprimirse del preámbulo la
frase "de acuerdo con la doctrina del Tribunal Constitucional, este título
competencial puede cobijar previsiones o medidas singulares o incluso, una
planificación detallada por parte del Estado, cuando ello resulte indispensable para
alcanzar los fines propuestos en la ordenación de un sector económico", ya que esta
es precisamente la argumentación que, aparte de ser la más polémica, es también la
que menos se ajusta a la jurisprudencia constitucional. Por lo mismo, se ha de
eliminar la expresión "el Plan cumple dichos requisitos" del párrafo siguiente, que
ya no es necesaria, y también deben suprimirse o redactarse de nuevo, sin alusión a
circunstancias extraordinarias, los párrafos siguientes que comienzan con "la
consecución...", con "en segundo lugar...", con "el plan sólo puede aplicarse...", con
"cabe recordar..." y con "el carácter excepcional...", también innecesarios.
En el artículo 3.4 debe sustituirse la palabra "recepción" por "notificación".
En el artículo 4 debería exigirse a los solicitantes que señalen expresamente un
domicilio para notificaciones y en su caso un representante, modificando igualmente
el anexo incluyendo estas previsiones, dadas las dificultades de gestión que se
pueden plantear ante la brevedad de los plazos previstos para la ejecución de lo
resuelto.
La disposición adicional única debe plantearse directamente como lo que es: una
modificación del Real Decreto 543/2004, de 13 de abril, tal y como hace notar el
párrafo segundo de la disposición final cuarta del proyecto.
La autorización que se otorga en la disposición final tercera a la Ministra para
modificar los plazos y fechas que se consignan en el Real Decreto genera
inseguridad jurídica en aspectos procedimentales de gran importancia y resulta
excesiva, por lo que debería complementarse con previsiones que señalen los
márgenes de modificación, en particular por lo que se refiere a los "estratos"
mencionados en el artículo 7, de tal manera que se opere sobre la base de un
escenario predeterminado.
III CONCLUSIÓN
En virtud de lo expuesto, el Consejo de Estado es de dictamen:
Que, una vez consideradas las observaciones que se hacen en este dictamen, puede
V.E. elevar al Consejo de Ministros para su aprobación el proyecto de Real Decreto
por el que se aprueba el Plan de reestructuración del sector productor lácteo."
V.E., no obstante, resolverá lo que estime más acertado.
Madrid, 19 de mayo de 2005
EL SECRETARIO GENERAL,
EL PRESIDENTE,
EXCMA. SRA. MINISTRA DE AGRICULTURA, PESCA Y ALIMENTACIÓN