JURISPRUDENCIA Riesgos del trabajo. Determinación de la incapacidad. Comisiones Médicas. Competencia... a .

JURISPRUDENCIA
Riesgos del trabajo. Determinación de la incapacidad. Comisiones Médicas. Competencia judicial.
Inconstitucionalidad arts. 21 y 22 de la Ley 24.557. Abbondio Eliana Isabel c/Provincia A.R.T. S.A.
s/accidente Ley 9.688, C.N.A.T., Sala VI, 15/12/04.
El doctor Horacio Héctor de la Fuente dijo:
I. La parte actora interpone a fs. 355/363 recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia. La parte
demandada apela las regulaciones de honorarios de su representación letrada y de los peritos médico y contador
por considerarlos elevados. El perito contador a fs. 352 apela la regulación de sus honorarios por considerarlos
reducidos.
II. Se agravia el actor porque el “a quo” acogió la defensa de cosa juzgada administrativa opuesta por la accionada,
después de rechazar su pedido de que se declarara inconstitucional los arts. 21 y 22 de la Ley 24.557 y la nulidad
de todo lo actuado por ante las Comisiones Médicas previstas en las referidas normas legales.
Considero que este agravio debe prosperar. En primer lugar, no comparto la posición mantenida por el “a quo” en el
sentido de que el solo hecho de que la actora se sometiera al procedimiento administrativo creado por la Ley 24.557
–ante la Comisión Médica provincial y la Comisión Médica central– importa renunciar a efectuar una impugnación
constitucional contra el mismo, conforme a la conocida doctrina de la Corte de que “el voluntario sometimiento, sin
reservas expresas, a un régimen jurídico, a una decisión judicial, o a una determinada jurisdicción, comportan un
inequívoco acatamiento que determina la improcedencia de su impugnación ulterior con base constitucional”.
Aplicando la mencionada doctrina, en el caso concreto la actora habría renunciado tácitamente a la garantía
constitucional del debido proceso y a la defensa en juicio que ahora invoca, por el solo hecho de haber transitado el
trámite administrativo que la Ley 24.557 establece como obligatorio para obtener un resarcimiento por su
incapacidad laboral, y en consecuencia no podría después plantear la inconstitucionalidad de la referida ley (en
especial su art. 21; en el caso la actora cumplió todo el trámite administrativo e incluso no apeló la decisión
adoptada por la Comisión Médica central).
Por diversas razones consideramos que en el caso sub examen no cabe aplicar la aludida doctrina de la Corte y que
–en consecuencia– no ha existido una renuncia de la actora que le impida ahora invocar las garantías
constitucionales que considera violadas, a través del respectivo pedido de inconstitucionalidad.
a) En primer lugar, la doctrina de la Corte presupone que el sometimiento de la persona al régimen jurídico, a una
decisión judicial o a una determinada jurisdicción” sea realmente “voluntaria” , o sea fruto de una libre decisión, lo
cual no sucede en el caso del trabajador accidentado, que sin tener derecho a ninguna opción –o sea
obligatoriamente– para cobrar la indemnización debió someterse al régimen especial creado por el art. 21 de la Ley
24.557, efectuando el trámite previsto por ante las comisiones médicas. Es decir que el trabajador no efectuó
ninguna opción o elección voluntaria entre caminos o vías diferentes, y lo que hizo es sólo cumplir con la ley
vigente, que no le daba otra alternativa, por lo cual mal puede aplicarse una doctrina judicial que –como se dijo–
presupone que la persona actúe voluntariamente, por propia decisión.
b) En segundo lugar, aún cuando se considerara aplicable la doctrina de la Corte, la misma debe ser rechazada por
antijurídica en cuanto admite la renuncia anticipada de derechos o garantías que consagra la Constitución. Como lo
señalamos en otra oportunidad, las normas constitucionales son imperativas y reconocen o asignan a órganos o
personas determinados derechos de un modo obligatorio (atribuciones, poderes, derechos subjetivos, potestades,
etc.), por lo que todo acto –unilateral o bilateral– que se realice para impedir por anticipado que aquellas produzcan
sus efectos normales será sancionado con una nulidad absoluta, por ser su objeto prohibido y violatorio del orden
público (art. 21, 892, 953, 1044 y ccs. del Código Civil)”; véase nuestro trabajo Orden Público, ed. Astrea, año
1993, fs. 99/100).
Agregamos entonces que “la nulidad absoluta de estos actos derogatorios –que son renuncias anticipadas de
derechos futuros cuando su destinatario las realiza unilateralmente –garantiza que indefectiblemente se cumpla el
fin perseguido por la norma constitucional de orden público, esto es, que el derecho atribuido por la misma nazca y
sea efectivamente adquirido por su destinatario” (ob. cit. fs. 100).
En consecuencia, si se considera que la intervención de la actora ante las comisiones médicas locales y central ha
constituido una renuncia tácita a invocar las garantías constitucionales del debido proceso y defensa en juicio, tal
acto derogatorio resulta fulminado con una nulidad absoluta, de modo que aquella mantiene intacto su derecho a
peticionar la inconstitucionalidad de las normas legales que considera violatorias de los derechos constitucionales
que la amparan.
C. En tercer lugar, tampoco se puede invocar la doctrina del “voluntario sometimiento” cuando se encuentren en
juego derechos irrenunciables –como son los de la actora – ya que, conforme a los principios generales, carecerá de
todo valor (nulidad absoluta) los actos de renuncia expresa o tácita que efectúe el titular del derecho, en cuanto
carece de la facultad jurídica de desprenderse gratuitamente, sin contraprestación alguna, de los derechos que la
ley o la Constitución le conceden. También por eso resulta inaplicable la doctrina de los actos propios –que supone
una renuncia tácita que se deduce del comportamiento del titular– cuando se encuentran en juego derechos
irrenunciables.
Por todo lo expuesto propicio que se revoque la decisión apelada en cuanto recepta la defensa de cosa juzgada
administrativa opuesta por la accionada, reconociéndole el derecho de la actora a impugnar constitucionalmente –en
esta instancia laboral– el régimen creado por la Ley 24.557.
III. Corresponde ahora entrar a considerar si los arts. 21 y 22 de la Ley 24.557 son inconstitucionales, como lo
pretende el recurrente. Entre otras causales de inconstitucionalidad este último plantea que la Ley 24.557 a través
de las comisiones médicas –organismos administrativos que dependen del Poder Ejecutivo nacional–, ha sustraído
de la justicia ordinaria materias que son de derecho común, como son las que se refieren a los accidentes de
trabajo, en violación a lo dispuesto por el art. 75, inc. 12, de la Constitución Nacional, en tanto reserva su aplicación
a los Tribunales provinciales cuando las cosas o las personas cayeren bajo su jurisdicción.
Considero que al apelante le asiste la razón, sobre todo teniendo en cuenta la reciente decisión adoptada por la
Suprema Corte de la Nación en la causa “Castillo Angel c/Cerámica Alberdi S.A.” (7/9/04), la cual comparto en
todos los términos, mediante la cual declaró la inconstitucionalidad de la Ley 24.557 al conferir naturaleza federal a
sus normas a pesar de reglamentar una materia de derecho común, como es la que se origina con las cuestiones
relacionadas con los accidentes de trabajo.
A pesar que la Corte declara en el caso concreto solo la inconstitucionalidad del art. 46, inc. 1, de la Ley 24.557, en
la realidad sus fundamentos son aplicables también a las otras disposiciones de la ley que federalicen sus normas
en detrimento de los Tribunales provinciales, a cuyo cargo debe estar su interpretación y aplicación. En uno de los
considerandos del fallo queda bien claro el alcance general de la descalificación constitucional: “La ley de Riesgos
del Trabajo, de tal manera, ha producido dos consecuencias incompatibles con la Constitución Nacional: impedir que
la Justicia provincial cumpla la misión que le es propia, y desnaturalizar la del juez federal al convertirlo en
magistrado “de fuero común” (Fallos, 113:263,269)”.
Por ello, las normas que reglamentan el funcionamiento de las Comisiones Médicas, por asignar competencia a
organismos administrativos nacionales en detrimento de las jurisdicciones provinciales, deben ser declaradas
inconstitucionales y –como consecuencia– corresponde invalidar todo lo actuado ante las mismas con motivo del
accidente sufrido por la actora, y que así se declara.
IV. Restablecida la aptitud jurisdiccional de los tribunales del trabajo en virtud de las consideraciones que preceden,
resta ahora determinar, de acuerdo a la prueba producida en la causa, cual es el grado de incapacidad que afecta a
la actora y en consecuencia el monto del resarcimiento que debe abonar la A.R.T. demandada conforme al régimen
reparatorio establecido por la Ley 24.557.
La actora estima que como consecuencia del accidente sufrido padece de una incapacidad laboral parcial y
permanente del 16% de la total obrera. La accionada, a su vez, sólo reconoce una incapacidad del 1,40%,
basándose en el dictamen emitido por las comisiones médicas que intervinieron en las actuaciones administrativas.
Por mi parte considero que el dictamen médico del perito oficial, el que fija una incapacidad definitiva del 15% de la
total obrera, es el que refleja la verdadera situación médica después del accidente acaecido el 17/5/01, y que le
produjera a la actora lesiones en su hombro izquierdo que en forma permanente le ocasionan dolores al mover el
brazo, limitando su funcionalidad, así como hipoestesias en el dedo índice y medio izquierdo con disminución flexora
de los mismos (fs. 315/317)
Le asigno a este dictamen plena eficacia probatoria teniendo en cuenta sus fundamentos médicos y científicos, los
estudios preliminares que le han servido como base, por ser el mas actualizado (producido casi tres años después
de acaecido el accidente) y en especial por coincidir en un todo con el fundado informe evacuado por el especialista
Dr. Alberto Gómez, en forma privada y a pedido de la actora (fs. 239/243).
Ante esta situación, las observaciones de la accionada no pasan de ser mas que una disconformidad con lo
dictaminado y carecen de la entidad suficiente para desvirtuar dos informes fundados y coincidentes. Por eso
aceptaré que como consecuencia del accidente la actora padece de una incapacidad parcial y permanente del 15%
de la total obrera.
V. Resta ahora establecer cual es al indemnización que debe abonar la accionada conforme a las previsiones de la
Ley 24.557. Teniendo en cuenta una incapacidad del 15%, que el salario base de la actora era de $ 986,10
(11.839,73 x 30,4% 365, pericia fs. 247 y art. 12 ley citada), y su edad al momento del accidente era de 42 años,
le corresponde un monto resarcitorio de $ 12.072,82 (art. 14, ap. 2, inc. a, ley cit) 986,10 x 53 x 15% 100 x 1.54
(65% 42).
El monto de condena llevará desde el día del alta médica, o sea desde el 24/09/01 hasta el 31/12/01 una tasa de
interés equivalente a la activa utilizada por el Banco de la Nación para operaciones de descuento de documentos
comerciales mensual, y desde el 01/01/02 corresponde aplicar la tasa activa fijada por el Banco de la Nación
Argentina para el otorgamiento de prestamos y hasta su efectivo pago.
VI. Atendiendo al nuevo resultado del pleito que propongo, y lo normado por el art. 279 del C.P.C.C.N. corresponde
un nuevo pronunciamiento sobre costas y honorarios.
Las costas de primera instancia deben ser impuestas a cargo de la parte demandada vencida.
De conformidad con el mérito y eficacia de la labor cumplida, valor económico del litigio y pautas arancelarias de
aplicación, corresponde regular a la representación letrada de la parte actora el 17%, los de la demandada en el
14% y los del perito médico en el 6% y los del contador en el 6%, sobre el monto de condena.
Costas de Alzada se imponen también a la parte demanada vencida. Regúlanse los honorarios al letrado del actor
por su escrito de fs. 355/363 en el 35% y los de la demandada por su escrito de fs. 368/373, en el 30% de lo que
se reguló para la instancia anterior.
De prosperar mi voto correspondería:
1. Revocar la sentencia apelada y hacer lugar a la demanda condenando a Provincia A.R.T. S.A. a pagar a la actora
la suma de $ 12.072,82 con más el interés establecido en el apart. V del presente decisorio;
2. Costas y honorarios de primera y segunda instancia según lo establecido en el apart. VI.
El doctor Rodolfo Ernesto Capón Filas dijo:
I. El recurso de apelación interpuesto por la parte actora a fs. 355/363 debe acogerse por las siguientes razones:
1. Inconstitucionalidad de los arts. 21 y 22 de la Ley 24.557 y nulidad de lo actuado ante las Comisiones Médicas.
1.1. Realidad: la actora sufre un accidente el 17/5/01, cuando un alumno le tiró del brazo izquierdo, comenzando
enseguida con dolor en toda la extremidad superior, hinchándosele el brazo y el codo. Concurrió a la A.R.T. al día
siguiente, donde fue medicada y le hicieron controles. La actora firmó el alta en disconformidad. La Comisión Médica
de la A.R.T. no halló incapacidad. Disconforme con ello, sometió la contienda a la Comisión Médica oficial, que
concluye que presenta una incapacidad del 1% que ponderando la dificultad para la realización de tareas habituales
y su edad (43 años) se eleva al 1,40% de la T.O. (fs. 44/46). Eliana Isabel Abbondio apeló la misma ante la
Comisión Médica central el 20/12/01; ésta concluye que no corresponde fijar porcentaje de incapacidad laboral por
las lesiones que presenta, no obstante ello, como la A.R.T. consintió el dictamen de la Comisión Médica, queda firme
que sufrió un accidente y presenta secuelas que la incapacitan en el 1.40% de la T.O. ( fs. 55/59). La pericia
médica producida en esta causa da cuenta que la trabajadora se encuentra incapacitada en el 15% de la T.O.
1.2. Normas: la propia L.R.T. establece un procedimiento especial para la gestión de las prestaciones dinerarias y
en especie previstos en la Ley 24.557, obligando al trabajador a transitar ante la Comisión Médica, luego ante la
Comisión Médica central o el juzgado federal correspondiente a la jurisdicción provincial y como última instancia
ante la Cámara Federal de Apelaciones de la Seguridad Social. Así el art. 21 indica que “ Las comisiones médicas y
la Comisión Médica central creadas por la Ley 24.241, serán las encargadas de determinar a) La naturaleza laboral
del accidente o profesional de la enfermedad, b) El carácter y grado de la incapacidad y c) El contenido y alcances
de las prestaciones en especie. Estas comisiones podrán asimismo, revisar el tipo, carácter y grado de incapacidad,
y –en las materias de su competencia– resolver cualquier discrepancia que pudiera surgir entre la A.R.T. y el
damnificado o sus derechohabientes. El actor se ha sometido al procedimiento ante las Comisiones médicas, lo que
lleva al juez a rechazar la demanda.
1.3. Valoración: considero que en la especie se encuentran vulnerados derechos humanos fundamentales tales
como:
• El derecho a la salud garantizado, entre otros por el art. 12 del Pacto Internacional de Derechos Económicos,
Sociales y Culturales que obliga a los Estados a reconocer el derecho de toda persona al disfrute del más alto nivel
posible de salud física y mental y a adoptar para asegurar su plena efectividad las siguientes acciones entre otras:
el mejoramiento en todos sus aspectos de la higiene del trabajo y del medio ambiente, la prevención y el
tratamiento de las enfermedades profesionales y la lucha contra ellas y la creación de condiciones que aseguren a
todos asistencia médica y servicios médicos en caso de enfermedad.
• El acceso a la Justicia especialmente garantizada por la Convención Americana de Derechos Humanos, art. 8, que
exige que toda persona tiene derecho a ser oída, con las debidas garantías y dentro de un plazo razonable, por un
juez o Tribunal competente, independiente e imparcial, establecido con anterioridad por la ley, en la sustanciación
de cualquier acusación penal formulada contra ella, o para la determinación de sus derechos y obligaciones de
orden civil, laboral, fiscal o de cualquier otro carácter.
1.1. Armonizando estos derechos el desajuste con el sistema de la Ley 24.557 es claro.
El art. 109 de la Constitución Nacional impide al Presidente de la Nación puede ejercer funciones judiciales,
arrogarse el conocimiento de causas pendientes o restablecer las fenecidas. Esta directiva se extiende a las
autoridades inferiores. Al decir ejercicio de facultades judiciales se entiende la intervención de un tercero imparcial e
independiente que decida, lo que no ocurre con la Administración, que generalmente es parte (cfr. Diez, “Derecho
Procesal Administrativo”, pág. 79). La C.S.J.N. ha admitido la validez constitucional del ejercicio de funciones
jurisdiccionales por parte de la Administración, en tanto la decisión de los cuerpos administrativos pueda ser
posteriormente objeto de una revisión judicial suficiente (Fallos 247:646; 249:75; 251:472; 253:485; 255:124).
Sobre la base del principio de unidad de jurisdicción, según el cual la administración de Justicia exclusivamente
compete a los órganos del Poder Judicial, y de igualdad de todos los individuos en el derecho a la jurisdicción, se
estructura la garantía de los jueces naturales, que significa la existencia de órganos judiciales preestablecidos en
forma permanente por la ley. Juez natural es el juez legal, o sea, el órgano creado por ley conforme a la
competencia que la Constitución asigna al Congreso. El derecho a la jurisdicción consiste precisamente, como
principio, en tener posibilidad de acceso a uno de esos jueces naturales (cfr. Bidart Campos, “Manual de Derecho
Constitucional Argentino”, pág. 407) Es sabido que la garantía –originariamente individual pero ahora, además,
social– básica del sistema constitucional argentino, lo constituye la posibilidad (se supone que no aparente, sino de
materialización cierta, real, concreta, cuando es necesario utilizarla) otorgada a todos los habitantes de demandar
ante los tribunales y obtener efectivamente protección a los derechos que consideran conculcados, sea por una
autoridad pública, sea por un particular. “Este es el derecho primordial que tutela a los justiciables, el pilar central
de todo el ordenamiento jurídico racional sobre el cual reposan y en el cual se sostienen todas las demás garantías”
(cfr. Morello, “El proceso justo”, pág. 209). (Disidencia del Dr. Fernández) en el caso “Fusco De Abelardo, Gloria
Catalina c/A.F.I.P.–D.G.I., Sentencia de la Sala II de la Cámara Federal de Apelaciones de la Seguridad Social.
No se me escapa que la propia Corte Suprema de Justicia de la Nación ha avalado la potestad jurisdiccional de la
administración, si contaba con la posibilidad de un amplio control judicial. En el caso Fernández Arias Elena c/Poggio
José, del 19/9/96, la Corte Suprema indicaba que el reconocimiento de facultades jurisdiccionales a órganos
administrativos constituye uno de los modos universales de responder, pragmáticamente, al premioso reclamo de
los hechos que componen la realidad de este tiempo, mucho más vasta y compleja que la que pudieron imaginar los
constituyentes del siglo pasado, y se asienta en la idea de que una administración ágil, eficaz y dotada de
competencia amplia es instrumento apto para resguardar, en determinados aspectos, fundamentales intereses
colectivos de contenido económico y social, los que de otra manera sólo podrían ser tardía o insuficientemente
satisfechos y que es compatible con la Ley Fundamental la creación de órganos, procedimientos y jurisdicciones
especiales –de índole administrativa– destinados a hacer más efectiva y expedita la tutela de los intereses públicos,
habida cuenta de la creciente complejidad de las funciones asignadas a la Administración (Fallos, t. 193, p. 408; t.
240, p. 235; t. 244, p. 548; t. 245, p. 351, entre otros.
Esta doctrina, según la cual es válida la creación de órganos administrativos de la especie indicada –dice el fallo–,
no supone, como es lógico, la posibilidad de un otorgamiento incondicional de atribuciones jurisdiccionales… la
actividad de tales órganos se encuentra sometida a limitaciones de jerarquía constitucional, que, desde luego, no es
lícito transgredir. Porque va de suyo que regímenes del carácter del que en estos autos se impugna dejan de ser
válidos cuando, confrontados con las normas básicas del ordenamiento jurídico, de las que no deben ser sino
consecuencia (art. 31, Constitución Nacional), resulta evidente que las infringen, en vez de acatarlas o a lo sumo
adaptarlas respetando su esencia y que entre esas limitaciones preestablecidas figura, ante todo, la que obliga a
que el pronunciamiento jurisdiccional emanado de órganos administrativos quede sujeto a control judicial suficiente,
a fin de impedir que aquéllos ejerzan un poder absolutamente discrecional, sustraído a toda especie de revisión
ulterior (Fallos: t. 244, p. 548).
Las Comisiones Médicas son organismos típicamente administrativos conformados por cinco médicos que serán
designados: tres por la Superintendencia de Administradoras de Fondos de Jubilaciones y Pensiones y, dos por la
Superintendencia de Riesgos del Trabajo, los que serán seleccionados por concurso público de oposición y
antecedentes.
No se encuentra en discusión su capacidad para evaluar desde los conocimientos técnico-profesionales que disponen
la existencia de dolencias, y la incapacidad que esta genera, sin embargo, la determinación del carácter laboral o
extralaboral de las secuelas depende de una indagación jurídica que requerirá la producción de pruebas acerca de
las tareas. Este punto, es decir, la determinación de la causalidad/concausalidad excede el ámbito de competencia
profesional, resultando una actividad típicamente jurisdiccional. Aun así, en el marco de la determinación de la
incapacidad y su grado, ese amplio control jurisdiccional resulta tardío. En el caso es claro que en un procedimiento
judicial, con las garantías del derecho de defensa, con la asistencia letrada de las partes, la incapacidad
determinada por la A.R.T. (0%), por la Comisión Médica oficial (1.40%) y luego por la Comisión Médica central
(0%) resultaban inadecuada, porque se ha determinado que la trabajadora padece una incapacidad del 15% de la
T.O.
Es cierto que en el procedimiento marcado por la L.R.T. finalmente el trabajador tiene acceso a la jurisdicción,
puesto que luego de concurrir a la Comisión Médica, y luego por la Comisión Médica central, se garantiza un recurso
amplio ante la Cámara Federal de Apelaciones de la Seguridad Social, pero también lo es que la intervención del
juez natural, que otorgaría certeza al derecho y podría decidir las divergencias jurídicas que existiesen se aleja
ciertamente en el tiempo, perjudicando el derecho a la salud del trabajador, puesto que durante este trámite verá
postergada la atención médica y el proceso de rehabilitación que asegura el régimen de riesgos del trabajo.
Dado el carácter alimentario y de extrema necesidad por el que atraviesa la víctima laboral, el dilatado proceso que
debe transitar hasta llegar ante la jurisdicción, se desnaturaliza el precepto constitucional de acceso a la Justicia, e
invalida la citada doctrina para legitimar el sistema procesal de la L.R.T.
Con los anteriores argumentos adhiero al voto que antecede.
En atención al resultado del presente acuerdo,
EL TRIBUNAL RESUELVE:
I. Revocar la sentencia apelada y hacer lugar a la demanda.
II. Condenar a Provincia A.R.T. S.A. a pagar a la actora la suma de $ 12.072,82. dicho importe llevará intereses
desde el día del alta médica (24/9/01) hasta el 31/12/01 una tasa de interés equivalente a la activa utilizada por el
Banco de la Nación para operaciones de descuento de documentos comerciales mensual y desde el 1/1/02
corresponde aplicar la tasa activa fijada por el Banco de la Nación Argentina para el otorgamiento de préstamos y
hasta su efectivo pago.
III. Imponer las costas de ambas instancias a la parte demandada vencida.
IV. Regular los honorarios de la representación letrada de la parte actora en el 17%, los de la demandada en el
14%, los del perito médico en el 6% y los del perito contador en el 6% sobre el monto de condena.
V. Regular los honorarios al letrado del actor por su escrito de fs. 355/363 en el 35% y los de la demandada por su
escrito de fs. 368/373 en el 30% sobre lo regulado en la anterior etapa.
Regístrese, notifíquese y vuelvan