Estructura de organización y gestión del Sistema

- 21 al 23 de agosto de 2004 Montevideo - Republica Oriental del Uruguay
INFORME NACIONAL
PAIS: ARGENTINA
AUTOR: GUILLERMO A. ZUCCOTTI
ORGANIZACIÓN: CGT – SECASFPI
E-MAIL: [email protected]
[email protected]
Temario:
Estructura de organización y gestión del Sistema en General
Composición de las erogaciones corrientes de la Seguridad Social
Recursos y Financiamiento del Sistema
Prestaciones del Sistema de Seguridad Social
Estructura funcional de ANSES
La Seguridad Social y el Sistema de Salud
Actividades conexas con la experiencia de formación organizada
por el Programa de Seguridad Social del Centro de Turín y por
ACTRAV.
Participación de las Organizaciones Sindicales en el Sistema de
Seguridad Social.
Problemas que limitan el ejercicio de la representación
Propuestas para reforzar la participación sindical
Estructura de organización y gestión del Sistema en General
El Sistema de seguridad social Argentino depende funcionalmente del
Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social, a sola excepción de la
administración de la salud de trabajadores y jubilados que posee independencia de
esta cartera.
Esta cartera consta, a su vez, en su estructura funcional con la Secretaria de
Seguridad Social, encargada del diseño de las políticas públicas en esta área. De ella
dependen los institutos efectores específicos en materia previsional, de cobertura de
riesgos del trabajo y las enfermedades profesionales y el de protección de la familia.
El siguiente esquema presenta la estructura funcional que, dentro del Estado,
determina la marcha de los distintos programas de la órbita de la protección social:
Ministerio de Trabajo,
Empleo y Seguridad Social
Secretaria de Seguridad
Social
Superintendencia de
Adm. de Fondos de
jub. y Pensiones
SAFJP
Administración Nacional de la Seg.
Social
ANSES
Superintendencia de riesgos del
trabajo
SRT
Secretaría de Seguridad Social
En jurisdicción del Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social.
El diseño de las políticas públicas en la materia se concentra en la Secretaría y en
organismos efectores específicos en materia previsional, de cobertura de los riesgos
del trabajo y las enfermedades profesionales y en la protección de la familia.
Administración Nacional de la Seguridad Social (ANSES);
Es un organismo descentralizado, en jurisdicción del Ministerio de Trabajo, Empleo y
Seguridad Social. Las prestaciones de la misma son las correspondientes al área
nacional de la Seguridad Social, interviniendo en una gama muy amplia. Dentro de
este marco, otorga jubilaciones y pensiones, asignaciones familiares de las personas
en actividad y subsidios familiares a las personas en etapa pasiva, y la prestación por
desempleo, financiada por el Fondo Nacional de Empleo.
Superintendencia de Administradoras de Fondos de Jubilaciones y Pensiones
(SAFJP);
Es una entidad autárquica con autonomía funcional y financiera, en jurisdicción del
Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social.
Su misión es controlar y supervisar el cumplimiento de la Ley 24.241 y las normas
reglamentarias que se dicten; prevenir sus eventuales incumplimientos y actuar con
rapidez y eficiencia cuando éstos se verifiquen por parte de las Administradoras de
Fondos de Jubilaciones y Pensiones.
Superintendencia de Riesgos del Trabajo (SRT);
Es una entidad autárquica creada por la Ley N° 24.557, en jurisdicción del Ministerio
de Trabajo, Empleo y Seguridad Social.
Su misión es regular el Sistema de Riesgos del Trabajo que entró en vigencia en julio
de 1996. Junto a los trabajadores, los empleadores, las Aseguradoras del Riesgos del
Trabajo (A.R.T), los estados provinciales y la Superintendencia de Seguros de la
Nación conforma el Sistema de Riesgos del Trabajo.
A efectos de focalizar nuestro análisis, se despliegan las funciones del
organismo gestor de las prestaciones nacionales de la Seguridad Social (ANSES),
dentro de las cuales se encuentra el SIJP (Sistema Integrado de Jubilaciones y
Pensiones), el régimen de asignaciones familiares para trabajadores con carga de
familia y el régimen que protege al trabajador ante la posibilidad de pérdida del
empleo.
Régimen de
Asignaciones
Familiares
Seguro de
desempleo
ANSES
Régimen
Previsional
A modo de desagregación, se detallan las formas que adquieren los beneficios
Previsionales. La Administración Nacional de la Seguridad Social solo tiene ámbito de
gestión sobre el Sistema integrado de Jubilaciones y Pensiones (SIJP) que, luego de
la reforma introducida en 1993, es el régimen de mayor importancia en el ámbito de
prestaciones previsionales.
La República Argentina a nivel de la jurisdicción nacional asigna de su
presupuesto anual poco más del 60% para atender servicios sociales de su población.
De tales servicios sociales, más del 65% corresponden a seguridad social, entendida
ésta como los gastos correspondientes a jubilaciones, pensiones, asignaciones
familiares y seguros por desempleo. Ello implica que la Argentina asigna a la
seguridad social alrededor del 7% de su producto bruto interno (PBI).
El presupuesto nacional aprobado en el ejercicio 2002 para la Seguridad
Social ascendió a 21.404,5 millones de pesos de los cuales 13.544,00 millones de
pesos corresponden a gastos de prestaciones, 5.358,8 millones de pesos a
transferencias corrientes y de capital y 2.306,4 millones de pesos en gastos
figurativos. El saldo de $195,3 millones corresponde a los gastos de operación de la
ANSES.
De lo anterior se puede inferir que Argentina destina el 60 % del gasto total de
la administración Nacional a gastos en protección social. Del total del gasto en
Servicios sociales, el 66,5 % corresponde a gasto en Seguridad social.
Composición de las erogaciones corrientes de la Seguridad Social:
En el cuadro siguiente se muestra la distribución del Gasto en Seguridad
Social, de acuerdo al esquema de ahorro, inversión y financiamiento de ANSES para
el año 2003, a valores devengados. Como se expresara, la gran mayoría de recursos
se destinan al pago de Jubilaciones y pensiones, quedando el resto del financiamiento
para los demás subsistemas y otras transferencias vinculadas a actividades del sector.
Erogación
integrado de jubilaciones
Sistema
pensiones
Transferencias al PAMI
Régimen de Asignaciones Familiares
Subsidios
Fondo Nacional de Empleo
Gasto operativo ANSES
Otros
y
Porcentaje del Gasto total (%)
82.4
5.5
4.5
2.3
1.4
1.4
2.6
Sistema integrado de
jubilaciones y pensiones
Transferencias al PAMI
Régimen de Asignaciones
Familiares
Subsidios
Fondo Nacional de Empleo
Gasto operativo ANSES
Otros
Recursos y Financiamiento del Sistema
El Sistema argentino nace bajo la concepción del modelo profesional y, por
ende, su fuente natural de financiamiento es el esquema de contribuciones sobre la
nómina salarial de trabajadores y empleadores.
El supuesto que sostuvo el financiamiento durante muchos años fue el
escenario de una economía cercana al pleno empleo o con una tasa de desempleo
friccional. De este modo, los trabajadores activos registrados contribuían a un sistema
con pocos beneficios puestos al pago, lo que en un sistema intergeneracional permite
el atesoramiento.
El contexto económico social, signado por altas tasas de inflación,
apartamiento de los fondos previsionales de los fines específicos previsionales,
aumento importante de la tasa de desempleo abierta, el fenómeno del subempleo y
diferentes formas de informalidad laboral, provocaron la crisis actual en el
financiamiento del sistema previsional. Puede ayudar a la interpretación, el cuadro
siguiente:
Todas estas alteraciones de la estructura socio económica hicieron,
necesariamente, cambiar la proporción de los orígenes de financiamiento. Para
identificar la magnitud es útil recurrir a la tasa de financiamiento contributivo del
sistema previsional. Este indicador permite identificar el grado de financiamiento
contributivo del sistema previsional y describe en que medida logra autofinanciarse.
Surge del cociente entre el total de las cotizaciones sobre el gasto previsional. Para el
segundo trimestre del 2003, este porcentaje alcanzó un 29,5 %.
Al interior de esta fuente de financiación del sistema, los aportes personales
obligatorios, a cargo de los trabajadores, equivalen al 11 % del salario.
Las contribuciones patronales, a cargo de los empleadores, se establecen en
función a la localización del establecimiento en el que se desarrolla la actividad, para
lo cual se han establecido once (11) categorías, en función al grado de desarrollo de
las Jurisdicciones, Partidos o Departamentos.
Reducción de
cargas patronales
Aumento del
Empleo no
registrado
En el caso de los trabajadores independientes, el aporte unificado (trabajador +
empleador) asciende al 27 % sobre un ingreso de referencia o ficto. Se trata de un
sistema tarifado, por cuanto el ingreso de referencia es generalmente inferior al real.
Dada la insuficiencia de la contribución como única fuente de financiamiento, el
sistema fue requiriendo con el correr de los años de una mayor participación de
Déficit
contributivoAdel
afectación tributaria en el total
del financiamiento.
modo de ejemplo, se puede
Sistema
de Seguridad
apreciar el cambio de gravitación
que tuvieron
las fuentes de ingresos, antes y desde
la puesta en marcha de la reforma previsional:
Social
Año
1991
1994
2000
Aportes y Contribuciones al SIJP
74.84 %
60.9 %
30.4 %
Recursos Fiscales de afectación
no específica
25.2 %
39.1 %
69.6 %
Fuente: INARSS, Secretaria de Seg. Social.
Sin duda, otro elemento que contribuyó de manera especial en el
desfinanciamiento del sistema previsional fue el propio marco normativo de la reforma
de 1994. Como se ha visto, el pase a un sistema mixto representó no solo la
desafectación de la gestión previsional en la administración del régimen; también, con
ello, migraron del sistema público los recursos que permitían el sostenimiento del
mismo.
Prestaciones del Sistema de Seguridad Social
Le compete a ANSES la administración de la cobertura de las contingencias
sociales y laborales encaradas mediante el sistema previsional, el seguro de
desempleo, las asignaciones familiares y, en menor medida, su radio de influencia
alcanza a la salud (transferencias al INSSJP para financiamiento de la cobertura de
salud), el pago de las pensiones no contributivas y de los beneficiarios de planes
sociales de nivel nacional, provincial y/o municipal.
El cuadro siguiente refleja el ancho abanico de regímenes y sistemas
prestacionales en los que tiene participación la ANSES dentro del esquema del seguro
social ampliado.
Asignaciones Familiares
Plena participación
Seguro de Desempleo
Plena participación
Régimen Previsional
Plena participación
Maternidad
Importante participación
Pensiones no Contributivas
Limitada participación
Riesgos del Trabajo
Limitada participación (no directa)
Salud
Limitada participación
Vivienda
Sin participación
Dentro de los subsistemas que componen el Sistema de Seguridad Social que
administra la ANSES, los beneficiarios acceden a las siguientes prestaciones:











ASIGNACIÓN FAMILIAR POR MATERNIDAD
ASIGNACIÓN FAMILIAR POR NACIMIENTO / ADOPCIÓN
ASIGNACIÓN FAMILIAR POR MATRIMONIO
ASIGNACIÓN FAMILIAR PRENATAL
ASIGNACIÓN FAMILIAR POR HIJO/ HIJO CON DISCAPACIDAD
ASIGNACIÓN FAMILIAR POR AYUDA ESCOLAR ANUAL
JUBILACIÓN POR EDAD AVANZADA
JUBILACIÓN ORDINARIA
PENSIONES
PENSIONES NO CONTRIBUTIVAS
SEGURO POR DESEMPLEO
Para tener una referencia del alcance que tienen estas prestaciones a nivel del
sistema nacional, se presenta el cuadro que expone, por tipo de beneficio, la cantidad
de beneficio que se hicieran efectivos en el año 2003. Una posible interpretación de
estas cifras permite afirmar que el Sistema asiste en mas de 4 millones de
prestaciones dinerarias a nivel mensual
TIPO DE BENEFICIO
CANTIDAD DE BENEFICIOS
PUESTOS AL PAGO
- PROMEDIO MENSUAL -
Jubilaciones
Pensiones
Jubilación ordinaria y edad avanzada
Pensiones derivadas
Régimen transitorio por invalidez
Pensiones No contributivas
Seguro de Desempleo
Asignaciones Familiares de Pago Directo
Prestaciones de Pago Único
Reintegros de Asignaciones Familiares
Programas Sociales varios
1.940.000
1.330.000
15.000
700
6.000
340.000
200.000
400.527
16.088
31.950
100.000
Estructura funcional de ANSES
O
rganigram
aA
NSES
D
irecciónE
jecutiva
A
sesores
S
ecretaríaG
eneral
R
ecursosH
um
anos
G
erenciaG
eneral
U
nidaddeA
uditoríaInterna
P
laneam
iento
P
restaciones
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atizaciónde
P
restacionesyS
ervicios
F
inanzas
A
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S
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A
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C
ontrol
La Seguridad Social y el Sistema de Salud
Como se mencionara con anterioridad, el Sistema de Salud que cubre las
necesidades de atención de los jubilados, pensionados y sus dependientes es el que
proporciona el Instituto Nacional de Servicios Sociales para Jubilados y Pensionados
(INSSPJ). En sus orígenes y configurando una de las obras sociales de mayor
cobertura en América, nace el Plan de Asistencia Médico Integral, cuya sigla diera el
nombre común por el cual se identifica a la obra social de los jubilados en Argentina:
PAMI.
El cuadro siguiente muestra la población que se encuentra afiliada al Instituto
por intervalo de edades y por genero. También, al interior de la condición de genero,
nos indica la situación de revista en el beneficio previsional. Del mismo podemos
concluir que el PAMI brinda cobertura médico asistencial a mas de 3.000.000 de
beneficiarios a nivel nacional.
El hecho de la extensa cobertura que posee esta particular obra social, que
posee su administración centralizada y de carácter nacional, hace que los volúmenes
de financiamiento y gasto sean motivo constante de controles que, aún operando
eficientemente, resultan insuficientes para controlar una administración de tan variados
efectores y servicios, por un lado, y tantos beneficiarios, por otro.
Respecto de los aspectos que hacen a la organización interna del Instituto,
resulta importante destacar la excesiva injerencia política que desde su concepción ha
tenido. Este proceso que se fue profundizando a través del tiempo, ha llevado a un
organismo de naturaleza técnica, (en el sentido de proveer a la población de políticas
públicas que tiendan a la cobertura en salud y asistencia social bajo las mejores
condiciones de eficiencia y eficacia), a otro en el cual la institución sirvió, a lo largo del
tiempo, a los circunstanciales administradores de gobierno y no a los beneficiarios.
Estos cambios de administradores (durante largo tiempo solo estatales debido
a los procesos de intervención) no permiten o, al menos, dificultan la implementación
de un plan estratégico que permita perfilar los objetivos de mediano y largo plazo,
saliendo de los obligatorios “remiendos” que la coyuntura en materia social de
nuestros países obliga.
Otro dato que resulta funcional a la falta de un adecuado sistema de
gobernanza institucional es la falta de una estructura funcional del Instituto. El PAMI es
un organismo Público no estatal y depende funcionalmente de la presidencia de la
Nación. La falta de una estructura dificulta la necesaria visión de conjunto para
asignar en forma eficaz recursos de acuerdo a las necesidades que los distintos
programas requieren.
Muchos son y fueron los intentos de una reestructuración del PAMI, sin
resultados satisfactorios hasta el presente. El común denominador de estos intentos
fue la designación de interventores, bajo el supuesto que la gestión de un organismo
con tantas funciones y tareas, que maneja el quinto presupuesto del país, se resuelve
con la sola presencia de, en el mejor de los casos, un “buen Administrador”. Lejos de
arribar a soluciones concretas se acentúan las dificultades, sin pensar que el inicio de
un cambio de tendencia estará en la transformación de su administración, claridad en
las reglas de juego y duración de políticas de contención social que excedan el marco
partidario o de gobierno.
Actividades conexas con la experiencia de formación organizada por el
Programa de Seguridad Social del Centro de Turín y por ACTRAV.
Como participante de las iniciativas de OIT en los temas relativos a la
Seguridad Social, sumado a mi pertenencia al ámbito de los trabajadores de la ANSES
como Secretario General de SECASFPI (Sindicato de la Ex Caja de Subsidios
Familiares para el Personal de la Industria), tuve, junto a otros compañeros
preocupados por la problemática nacional en esta materia, la posibilidad de identificar
a uno de los principales problemas que hacen a una estratégica defensa de la
Seguridad Social como factor de redistribución de los ingresos. En efecto, uno de las
falencias que presenta nuestro sistema es la falta de una cultura de la Seguridad
Social que permita a los beneficiarios o aportantes, a partir del conocimiento de sus
derechos, apreciar los atributos del mismo y participar de su gestión.
Así es como los actores sociales deben tener una mayor participación en las
decisiones de la política del Sistema, porque son en definitiva los destinatarios últimos
de los resultados alcanzados.
Un buen argumento de decisión que permite este diagnóstico lo configura las
encuestas que entre organizaciones sindicales de base y federaciones hiciera el grupo
de Seguridad Social de la CGT de la República Argentina, del cual soy integrante. En
estas encuestas llevadas a cabo el año pasado, se detecta la falta de conocimiento
sobre los aspectos mas básicos del Sistema y su gestión.
Este conjunto de hechos hizo que desde nuestra organización sindical,
especifica de la Seguridad Social, diseñáramos un curso de formación profesional para
la capacitación de “Auxiliares en Sistema de Seguridad Social”.
El programa está orientado a capacitar a representantes de asociaciones,
centros, organizaciones, instituciones, federaciones, cámaras etc., para que a través
de sus secretarias correspondientes, puedan trasladar a sus asociados los requisitos y
beneficios de la Seguridad Social, como así también abierto a todos los interesados a
desarrollarse en los conocimientos a cerca de la Seguridad Social.
Atento a una cantidad considerable de pedidos concretos e inquietudes,
fundamentalmente de organizaciones gremiales de distintos ambitos de actividad,
solicitando asesoramiento y capacitación para poder satisfacer demandas de sus
afiliados, que requieren ayuda concreta tanto en materia previsional, de asignaciones
familiares, como así también del peor flagelo de nuestro tiempo, el desempleo. Y
viendo de vital importancia que la comunidad a través de sus instituciones, conozca
los alcances de la Seguridad Social, los beneficios a los que puede acceder y como
resolver sus tramites sin recurrir a la intervención de intermediarios.
Esto nos motivó y movilizó a realizar este programa, el cual está destinado a
adiestrar Auxiliares en Sistema de Seguridad Social. Advertimos en este sentido,
escasos programas por parte de las Instituciones Educacionales del país, encargadas
de formar socialmente a los futuros trabajadores. Todas las formaciones están
orientadas a capacitar al trabajador para desarrollar la tarea, olvidándose de los
deberes y obligaciones del trabajador y del empleador, cuales son sus derechos, como
acceder a los beneficios del Sistema de Seguridad Social y las ventajas que posee
tener un empleo formal dentro del marco de la Ley.
Este programa, traerá aparejado efectos positivos tanto al interior de cada
Organización, a la que se le brindará asistencia, como dentro del Organismo donde
tenemos ámbito de actuación (ANSES) y a la comunidad toda, posibilitando la
creación de una red de asistencia que facilitará la atención de los beneficiarios.
Así también, será una salida laboral para los participantes libres o
desocupados, que podrán cubrir la demanda de los departamentos de Recursos
Humanos de distintas empresas y de las organizaciones que los requieran.
Para la realización de este programa, hemos realizado un estudio previo,
tomando como variable la cantidad de público atendido por la ANSES, solicitando
algún tipo de consulta, ya sea en forma personal, o a través de los distintos canales
alternativos como son las UDAT (Unidad de Atención Telefónica), o Internet. Otro dato
interesante, es la efectivización de un porcentaje relativamente bajo sobre la cantidad
de trámites iniciados, influenciados por varios factores, pero en este caso, y para
nuestros fines, nos interesa fundamentalmente, el poco impacto comunicacional que
tiene la política de beneficios de la Seguridad Social en nuestro país.
Para llevar adelante esta propuesta, contamos con lo mas preciado que
necesita cualquier proyecto para ejecutarse, la calidad humana de nuestros cuadros
gremiales y afiliados, que son los que a diario atienden las inquietudes de la gente que
acude a la ANSES, en busca de los servicios que brinda la Seguridad Social, entre los
que se destacan el Coordinador y el equipo técnico que llevarán adelante estas
acciones.
Contar con estos recursos técnicos, nos pone a la vanguardia para satisfacer la
demanda de capacitación en esta materia, efectuando un desarrollo técnico
pedagógico de los contenidos, de acuerdo a la necesidad, logrando de esta manera la
formación de Formadores en Seguridad Social, que serán el efecto multiplicador de
estas prácticas, es decir que lo aprendido en los cursos por los asistentes al programa,
llegue al conjunto de la sociedad, es decir, a los auténticos dueños del Sistema, los
que trabajan y producen, los que hacen sus aportes y contribuciones, en definitiva los
destinatarios de esta iniciativa, tienen que ser también los dueños de la información,
de esta manera mejoraremos la prestación publica.
Participación de las Organizaciones Sindicales en el Sistema de Seguridad
Social.
Se puede decir que a nivel del seguro social, los sindicatos han tenido dispar
grado de participación según el tipo de prestación a la que refiramos.
Para ello tomaremos tres grandes grupos objetivo: la salud de los trabajadores
en actividad, la salud del sector pasivo y sus dependientes y los subsistemas de la
Seguridad Social propiamente dichos.
En primer lugar, desde la sanción de la primera legislación relativa a las Obras
Sociales (1967) y a sola excepción de algunos regímenes militares que ejercieron el
poder en el país, los sindicatos tuvieron una actuación continuada en la administración
de las obras sociales divididas por actividad laboral. Ya sea bajo la modalidad de
administración mixta y netamente sindical, los sindicatos tuvieron la responsabilidad
directa de administrar la salud de sus afiliados.
Los problemas que enfrenta en la actualidad el sistema de obras sociales con
participación sindical son similares a los que es sensible el sistema integrado de
Jubilaciones y Pensiones. La falta de empleos bajo modalidades legales y formales, el
atraso salarial respecto a los costos de la salud , el abandono del Estado de la función
básica de proporcionar un sistema de salud universal, eficiente para toda la
ciudadanía, hacen que el sistema de obras sociales por actividad socio laboral se vea
sobrecargado de demandas que en muchos casos, le son ajenas.
De todos modos, respecto a la identificación cultural, es muy claro que los
trabajadores reconocen la importancia de participar en la propiedad, administración o
gestión del sistema de obras sociales.
Un caso menos continuo de participación de los actores sociales y en
particular, del sector sindical es la presencia en la Obra social de los Jubilados y
pensionados. La participación en el PAMI fue mas errática y compartida con los
representantes del Estado y de las organizaciones de jubilados.
El esquema de participación elegido es a través de un directorio donde quedan
representados los sectores antes mencionados, aunque en la actualidad se encuentre
intervenido. Pero quizás el problema de gestión no se encuentre en la composición del
órgano de dirección, tanto como las funciones y alcances que éste posee. Los
sucesivos gobiernos, por la magnitud de las erogaciones que este complejo y amplio
programa de salud presenta, toman a esta Institución como una cuasi herramienta de
política fiscal, ajustando o expandiendo según las necesidades políticas del momento
sin que estas acciones guarden relación con la necesidad de servicios de la población
a cubrir.
Así las cosas, los representantes terminan asistiendo al imperio de la “ley de
Hacienda” sin quedarse para sí mucho mas margen de maniobra que la participación
en asuntos muy domésticos y de poco impacto sobre el desempeño del Sistema. De
este modo, la tan mentada independencia o autarquía legal que ostenta el Instituto se
ve influenciada por la supremacía del orden económico, que se instalara, para
quedarse, desde el advenimiento de las experiencias neo conservadoras en nuestro
país.
Por último, abordaremos las experiencias y las formas de diálogo y
participación en la Administración Nacional de la Seguridad Social, como principal
Institución efectora de las prestaciones de la Seguridad Social.
Los antecedentes jurídicos de ANSES (Instituto Nacional de Previsión Social,
Dirección Nacional de Recaudación Previsional, Cajas de Asignaciones Familiares)
ostentaban la representación tripartita mas común en las Instituciones de la Seguridad
Social; contaban con directorios compuestos por representantes de los trabajadores,
organizaciones de empresarios y la representación Estatal.
Con la fusión de los distintos organismos efectores en ANSES, hubo una
deserción de la representación de estos actores sociales, situación que se continua
hasta el presente.
Con el tiempo se comenzaron a evidenciar ciertas formas de participación y de
diálogo que intentaron incorporarle a la gestión algún grado de legitimidad. De este
modo, desde la creación de la Administración Nacional de la Seguridad Social (1994),
la Dirección Ejecutiva comenzó a recibir solicitudes de audiencia de los titulares de las
Confederaciones y Federaciones que nuclean y representan a los cuatro mil Centros
de Jubilados y Pensionados existentes en el país. Para canalizar institucionalmente
esas peticiones, a fines de 1996 se creó, dentro de la órbita de ANSES, el Órgano
Consultivo de Jubilados y Pensionados.
En la actualidad las Confederaciones y Federaciones que integran el Órgano
Consultivo de Jubilados y Pensionados son ochenta y una.
Con el propósito de establecer un ordenamiento institucional se creó en la
órbita institucional de ANSES la denominada Coordinación del Órgano Consultivo de
Jubilados y Pensionados. Se le asignó como función primordial establecer y mantener
una relación permanente y fluida con las organizaciones integrantes del Órgano
Consultivo, para atender y canalizar sus reclamos y sugerencias, a fin de conducirlas
institucionalmente para su posible solución.
Con el correr del tiempo e intentando incorporar formas sustitutas a la
representación de los actores sociales dentro del organismo, se implementaron los
programas ULAT (Unidad local de Atención Transitoria) destinadas a satisfacer
demandas de atención en organizaciones sindicales, especialmente; y ULADE
(Unidad Local de Atención a Empresas). Estas consisten en unidades de atención de
trámites relativos a las prestaciones que otorga el Sistema, ubicadas en las sedes de
las organizaciones de trabajadores y empresarios. Esta forma de vinculación de la
Seguridad Social con los actores sociales es una buena iniciativa de aproximación del
Sistema hacia la sociedad, pero no sustituye la participación que tuvieran las
organizaciones en el armado y la gestión de las instituciones de la Seguridad Social.
Es mas, la deserción de los actores sociales de los espacios de dirección han
contribuido a la pérdida de conciencia colectiva y desvalorización de la que durante los
últimos años ha sido objeto el sistema, perdiendo la necesaria gravitación como
instrumento eficaz de la política social.
Problemas que limitan el ejercicio de la representación
Sin perjuicio de los evidentes aspectos positivos que trae aparejado el ejercicio
de la representación de los actores sociales en las instituciones de la Seguridad
Social, es dable detenerse en el porqué de la falta de práctica de estas herramientas
durante distintos períodos de nuestra historia reciente.
En primer lugar es de destacar la tendencia observada por el Poder
Ejecutivo de mantener bajo su total control a las Instituciones. En general, opera un
cambio de visión al respecto cuando se alcanza el gobierno. En la oposición los
partidos políticos suelen mostrarse proclives a la participación ciudadana y sectorial,
cosa que se desvanece al llegar al ejercicio del poder.
Esta es una característica de la notable confusión entre las políticas de
gobierno y la existencia de políticas de Estado. La participación de los distintos
sectores representativos permite ampliar la visión a mayor plazo, reduciendo el grado
de volatilidad en la toma de decisiones políticas.
Por otra parte, la idea de impedir mecanismo alguno de participación se basa
en la premisa de una forma de democracia de tipo delegativo, todo se basa en la
representación parlamentaria como único vehículo de construcción de consensos. Así
los gobiernos toman para sí el dominio de las instituciones, haciendo manejos
discrecionales de la gestión y tomando las instituciones como propiedad.
Esta es la razón por la cual resulta razonable que los gobiernos no tengan una
iniciativa aperturista y que la efectiva participación en la dirección de estos organismos
dependa mas del reclamo de los sectores que de la generación espontánea.
Otro limite, más particular, lo configura la falta de conciencia o visión de la
Seguridad Social como bien público. Tomar conciencia que la Seguridad Social resulta
clave para la población en general y no solo para un grupo vulnerable, significa
descubrir la trascendencia social que estas políticas encubren y, por lo tanto, que la
interiorización en su problemática importa beneficios directos hacia el sector de
representación. Lamentablemente, en la actualidad no se ve tan claro la instalación de
una cultura de la Seguridad Social al interior de las organizaciones representantes de
los sectores productivos, por lo tanto no se demanda participación en instrumentos
que no se creen vitales.
Otro aspecto que sin duda limita el ejercicio de la representación es la crisis
institucional que hizo impacto en nuestro país a fines del 2001. Ese fue el escenario en
el cual se evidenciaron la falta de legitimidad a pesar de las condiciones de legalidad.
Parte de las conclusiones y avances del Dialogo Argentino apuntaron en esa dirección.
Entre sus enunciados, se destacaron problemas en los niveles de representación:
necesidad de relegitimar las dirigencias, de ampliar su base de representación social;
dificultades de concretar en una escena fragmentada una multiplicidad de actores;
escaso reconocimiento mutuo entre organizaciones sociales, mirada ausente para las
demandas ajenas, entre otras.
Por ultimo, resulta importante destacar la falta de interés manifiesto por los
actores sociales en formar dirigentes expertos o interiorizados profesionalmente en la
temática. Sobre la base de la trascendencia que tiene la participación como aporte a la
gestión y diseño de la política de Seguridad Social, representantes idóneos serian
móviles de mejoras concretas en los resultados obtenidos, producto de su
intervención.
Propuestas para reforzar la participación sindical
Si bien al explicar las restricciones y limitantes, y en la propia definición de los
actores sociales se hiciera un esbozo de algunas condiciones que resultan
indispensables para ejercitar la participación en la gestión; a continuación enunciamos
las medidas de acción inmediatas en orden a su factibilidad:
o
o
o
o
o
Reestructuración del directorio de ANSES. Constitución de un directorio de los
representantes sociales, básicamente integrado por representantes sindicales,
empresarios, de la tercera edad, y organizaciones de defensa al consumidor.
Reapertura a la participación en la Dirección del PAMI. La representación, si bien
seguirá siendo una potestad de las organizaciones de trabajadores y jubilados,
deberá ser legitimada a través de la ratificación de los beneficiarios del Sistema. El
rol de dirección no deberá estar solo en manos del Estado sino que deberá ser
rotativo para dificultar la ingerencia del Poder Ejecutivo en los asuntos
institucionales.
La representación de los trabajadores deberá adecuar sus realidades de la
estructura interna a fin de representar en el directorio a los grupos de trabajadores
que, por actividad, hubieran perdido sus empleos (representación del sector de
desocupados)
Transparentar la representación mediante el desarrollo de informes hacia la base
de cada estructura de los actores sociales, de modo de poner a consideración la
labor de los representantes y el impacto de su tarea en la marcha de la Institución
de la Seguridad Social.
Formación Profesional de representantes como condición para el ejercicio de la
representación.