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TEMA 25
LA EFICACIA DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS. SU EJECUTIVIDAD. LA
EJECUCIÓN FORZOSA POR LA ADMINISTRACIÓN. NULIDAD DE PLENO
DERECHO Y ANULABILIDAD. REVISIÓN DE OFICIO
1. LA EFICACIA DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS.
1.1. Regla general: Eficacia inmediata
1.2. Excepciones: Eficacia demorada
1.3. La notificación
1.4. La publicación
1.5. Eficacia retroactiva
1.6. La suspensión de la eficacia del acto administrativo
2. EJECUTIVIDAD Y EJECUCIÓN FORZOSA DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS
2.1 Ejecutividad y ejecutoriedad
2.2 Medios de ejecución forzosa:
2.2.1 Apremio sobre el patrimonio
2.2.2 Ejecución subsidiaria.
2.2.3 Multa coercitiva.
2.2.4 Compulsión sobre las personas
3. NULIDAD DE PLENO DERECHO Y ANULABILIDAD.
3.1 Actos nulos
3.2 Actos anulables
3.3 Nulidad de disposiciones generales
3.4 Actos irregulares
3.5 Técnicas para reducir la invalidez
4. REVISIÓN DE OFICIO
4.1 Procedimiento
4.2 Declaración de lesividad
4.3 Suspensión
4.4 Revocación y rectificación de errores
4.5 Límites a la revisión
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Miguel Moreno Sánchez
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1. LA EFICACIA DEL ACTO ADMINISTRATIVO
1.1 REGLA GENERAL: EFICACIA INMEDIATA
García Trevijano define el concepto de eficacia, en el campo del Derecho, como
momento en el que la norma o el acto despliega toda su potencia interna. González
Pérez y González Navarro, por su parte, definen la eficacia de los actos
administrativos como su aptitud para producir los efectos que, según su contenido,
procedan en derecho.
El artículo 57.1 de la Ley 30/1992, de Régimen Jurídico de la Administraciones
Públicas y Procedimiento Administrativo Común, (LJR-PAC), establece la regla
general de que «Los actos de las Administraciones Públicas sujetos al Derecho
Administrativo se presumirán válidos y producirán efectos desde la fecha en que se
dicten, salvo que en ellos se disponga otra cosa». Se trata, pues, de una presunción
«iuris tantum» de validez que permite al acto desplegar todos sus efectos, en tanto
no se demuestre su invalidez y traslada al particular la carga de probar su invalidez a
través de los correspondientes medios de impugnación. En este sentido, señala el
Tribunal Supremo que el principio de presunción de validez del artículo 57.1 de la
Ley 30/1992, significa únicamente que ha de entenderse transferida al destinatario
de la resolución la carga de impugnar los actos de la Administración, para evitar que
esa presunción, de ser conforme a Derecho, los convierta en inmunes ante la
pasividad que supone el transcurso de los plazos impugnatorios. La presunción de
que los actos administrativos se acomodan a la legalidad no altera, sin embargo, las
reglas de distribución de la carga de la prueba que fija el artículo 217 de la LEC, ni
supone otorgar presunción de certeza a los hechos que en las resoluciones de la
Administración se declaren probados. (Sentencia de 12 febrero 2009)
1.2. EFICACIA DEMORADA:
Por tanto, la eficacia del acto, con carácter general, es inmediata y producirá efecto
desde su nacimiento. Sin embargo, el Ordenamiento jurídico prevé excepciones. La
eficacia puede no ser inmediata y demorarse cuando «lo exija el contenido del acto
o esté supeditada a su notificación, publicación o aprobación superior». (Artículo
57.2, LJR-PAC)
A) Por exigencia del contenido del acto
La demora de la eficacia puede, por tanto, tener su causa en el contenido natural del
propio acto, como el de nombramiento de un funcionario público cuyos efectos
quedan sujetos a la toma de posesión o en un elemento accidental del mismo como
es el caso de los actos sujetos a condiciones suspensivas en que la eficacia
depende de que un evento tenga lugar o se establece un término inicial, en que
dependerá del cumplimiento de un plazo.
B) Por aprobación superior
Algunos actos administrativos están sujetos a la aprobación de un órgano superior
jerárquico o incluso de otra Administración por razones de tutela o fiscalización.
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Miguel Moreno Sánchez
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Según GONZÁLEZ PÉREZ, el acto de aprobación es independiente del que es
objeto de ella y constituye una condición del primero, de modo que éste sólo
produce efectos desde la aprobación que, en algunos procedimientos
administrativos viene a ser su culminación, constituyendo propiamente la resolución,
mientras que el acto objeto de aprobación no es más que un acto de trámite, por
importante que sea, como en los procedimientos de elaboración de planes de
ordenación urbana, en los que la aprobación, por parte del órgano competente de la
Comunidad Autónoma, viene a ser la resolución definitiva más que un acto de
aprobación.
En los próximos epígrafes, abordaremos otros supuestos en que la eficacia del acto
administrativo queda demorada, como la notificación o publicación del acto, la
suspensión de la ejecución acordada por los órganos administrativos o la ordenada
por un órgano judicial como medida cautelar.
1.3. LA NOTIFICACIÓN
La demora de la eficacia puede derivar de la notificación del acto, tal y como prevé el
art.58 LRJPAC al señalar que “se notificarán a los interesados las resoluciones y
actos administrativos que afecten a sus derechos e intereses, en los términos
previstos en el artículo siguiente”. En realidad, no deja de constituir una regla
general respecto de los actos que afecten a los derechos de los interesados,
siempre que se trate de actos susceptibles de producir efectos desfavorables.
La notificación es, a su vez un acto administrativo destinado a dar a conocer a
cualquier persona a la que pueda afectar un acto administrativo precedente. Por
tanto, es independiente del acto mismo que se notifica, aunque éste no desplegará
sus efectos hasta que no sea notificado. La notificación no constituye un fin en sí
misma, sino una simple técnica de comunicación para poner en conocimiento del
interesado una determinada actuación administrativa (Sentencia del Tribunal
Supremo de 2 de noviembre de 1993).
La notificación constituye una condición jurídica para la eficacia del acto
administrativo y opera como presupuesto para el cómputo de los plazos de
impugnación del acto notificado. El acto no notificado, no deja de ser acto existente,
aunque resulte ineficaz respecto de un concreto destinatario potencial al que se
debió dar a conocer (Sentencia el Tribunal Supremo de 27 de febrero de 1993)
La notificación deberá ser cursada dentro del plazo de diez días a partir de la fecha
en que el acto haya sido dictado, y deberá contener el texto íntegro de la resolución,
con indicación de si es o no definitivo en la vía administrativa, la expresión de los
recursos que procedan, órgano ante el que hubieran de presentarse y plazo para
interponerlos, sin perjuicio de que los interesados puedan ejercitar, en su caso,
cualquier otro que estimen procedente (art. 58.2 LRJ-PAC).
La forma de las notificaciones se ajustará a los establecido en la Ley 30/1992, en su
artículo 59.1, según el cual se practicarán por cualquier medio que permita tener
constancia de la recepción por el interesado o su representante, así como de la
fecha, la identidad y el contenido del acto notificado, incorporando al expediente la
acreditación de la notificación efectuada.
Conviene mencionar la posibilidad actual de que la notificación se practique también
por medios telemáticos. Así, la Ley 11/ 2007, de 22 de junio, de acceso electrónico
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de los ciudadanos a los servicios públicos (LAE), establece, en su artículo 27, la
posibilidad de que los ciudadanos elijan la forma de comunicarse con las
administraciones públicas, sea o no por medios electrónicos, excepto en aquellos
casos en los que se disponga por una norma con rango de ley, la utilización de un
medio no electrónico. Sin embargo, la LAE va más allá en cuanto a su relación con
las personas jurídicas y añade en el punto 6 del mismo precepto la posibilidad de
establecer por vía reglamentaria la obligatoriedad de comunicarse con las
Administraciones Públicas utilizando sólo medios electrónicos, cuando los
interesados se correspondan con personas jurídicas o colectivos de personas físicas
que, por razón de su capacidad económica o técnica, dedicación profesional u otros
motivos acreditados tengan garantizado el acceso y disponibilidad de los medios
tecnológicos precisos. Así, por ejemplo la Ley sobre Tráfico, Circulación de
Vehículos de Motor y Seguridad Vial establece en su artículo 59 bis, introducido en
su última reforma de 2009, la asignación obligatoria de una dirección electrónica vial
a todas aquellas personas jurídicas que pretendan obtener una autorización
administrativa de circulación.
En el artículo 28, la Ley 11/2007 establece, además, los requisitos de que el
sistema de notificación debe permitir acreditar la fecha y la hora en que se produce
la puesta a disposición del interesado del acto objeto de notificación, la del acceso a
su contenido, momento a partir del cual se entenderá practicada a todos los efectos
legales la notificación y que el transcurso del plazo de diez días sin que se acceda a
su contenido desde la puesta en la sede indicada por el interesado se considera
rechazo a los efectos de la aplicación de la LRJPAC y, en concreto, a la posibilidad
de solicitar la oportuna publicidad en los diarios oficiales.
Por lo que respecta al domicilio de notificación, en los procedimientos iniciados a
solicitud del interesado, se practicará en el lugar que éste haya señalado a tal efecto
en la solicitud. Cuando ello no fuera posible, en cualquier lugar adecuado a tal fin, y
por cualquier medio conforme a lo dispuesto en el apartado 1 del artículo 59
Cuando la notificación se practique en el domicilio del interesado, de no hallarse
presente éste en el momento de entregarse la notificación podrá hacerse cargo de la
misma cualquier persona que se encuentre en el domicilio y haga constar su
identidad. Si nadie pudiera hacerse cargo de la notificación, se hará constar esta
circunstancia en el expediente, junto con el día y la hora en que se intentó la
notificación, intento que se repetirá por una sola vez y en una hora distinta dentro de
los tres días siguientes (art.59.2 LRJ-PAC).
Cuando la notificación se practique en el domicilio del interesado, de no hallarse
presente éste en el momento de entregarse la notificación podrá hacerse cargo de la
misma cualquier persona que se encuentre en el domicilio y haga constar su
identidad. Si nadie pudiera hacerse cargo de la notificación, se hará constar esta
circunstancia en el expediente, junto con el día y la hora en que se intentó la
notificación, intento que se repetirá por una sola vez y en una hora distinta dentro de
los tres días siguientes. En este sentido, el Tribunal Supremo en su sentencia de 28
de octubre de 2004 interpreta que La Ley no pretende con esa segunda notificación
que sea el propio interesado quien se haga cargo de ella, sino que, en defecto de
aquél, exista alguna persona en el domicilio que pueda recibirla, y considera que
existe una mayor probabilidad de que esto ocurra si la notificación se practica en
«hora distinta». Por ello parece suficiente, observar una diferencia de sesenta
minutos respecto a la hora en que se practicó el primer intento de notificación. Y
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añade “La ausencia en el domicilio del interesado de persona alguna que se haga
cargo de la notificación no puede frustrar la actividad administrativa, habida cuenta,
por otra parte, que el principio de buena fe en las relaciones administrativas impone
a los administrados un deber de colaboración con la Administración en la recepción
de los actos de comunicación que aquélla les dirija y que el intento fallido de
notificación ha de ir seguido de la introducción en el correspondiente casillero
domiciliario del aviso de llegada, en el que se hará constar las dependencias del
servicio postal donde el interesado puede recoger la notificación.”
Por otra parte, en el caso de rehúse de la notificación por parte del interesado o su
representante, el art. 59.4 dispone que se hará constar en el expediente,
especificándose las circunstancias del intento de notificación y se tendrá por
efectuado el trámite siguiéndose el procedimiento. El Tribunal Supremo ha negado la
indefensión del destinatario que se negó a firmar (STS de 6 de febrero de 1992)
La regla de la notificación personal sólo cede cuando resulta desconocido el
paradero del destinatario o bien los intentos de notificación resultan infructuosos,
supuestos en que la ley permite la notificación edictal a través de su publicación en
los boletines oficiales. La notificación edictal es una forma de notificación, subsidiaria
de la personal, pero que surte todos los efectos legales y así lo reconoce el Tribunal
Supremo en su sentencia de 17 de noviembre de 2003 en la que se afirma que la
notificación puede adoptar diversas formas, con tal que cumpla con los requisitos
señalados en el artículo 59.1 de la Ley 30/1992 RJ-PAC.
Aunque fuera del ámbito de esta Ley, resulta novedosa la notificación edictal en el
Tablón Edictal de sanciones de Tráfico (TESTRA) introducida en el art. 78 de la Ley
sobre Tráfico, Circulación de Vehículos de Motor y Seguridad Vial y que consiste en
publicar en la página de Internet de la propia Dirección General de Tráfico aquellas
notificaciones que no hayan podido ser practicadas en el domicilio indicado o
dirección electrónica.
1.4. LA PUBLICACIÓN
La publicación sustituirá a la notificación surtiendo los mismos efectos en los casos
contemplados en el art.59.6 de la LRJ-PAC:
-.Cuando el acto tenga por destinatario a una pluralidad indeterminada de
personas o cuando la Administración estime que la notificación efectuada a un solo
interesado es insuficiente para garantizar la notificación a todos, siendo, en este
último caso, adicional a la notificación efectuada.
-.Cuando se trata de actos integrantes de un procedimiento selectivo o de
concurrencia competitiva de cualquier tipo. En este caso, la convocatoria del
procedimiento deberá indicar el tablón de anuncios o medios de comunicación
donde se efectuarán las sucesivas publicaciones, careciendo de validez las que se
lleven a cabo en lugares distintos.
Por su parte, el artículo 60 LRJ-PAC dispone que Los actos administrativos serán
objeto de publicación cuando así lo establezcan las normas reguladoras de cada
procedimiento o cuando lo aconsejen razones de interés público apreciadas por el
órgano competente».
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Para que produzca efectos, la publicación del acto deberá contener los mismos
elementos exigidos respecto de las notificaciones, por ello, deberá contener el texto
íntegro de la resolución, con indicación de si es o no definitivo en la vía
administrativa, la expresión de los recursos que procedan, órgano ante el que
hubieran de presentarse y plazo para interponerlos, sin perjuicio de que los
interesados puedan ejercitar, en su caso, cualquier otro que estimen procedente.
Las publicaciones que conteniendo el texto íntegro del acto omitiesen alguno de los
demás requisitos previstos en el apartado anterior surtirán efecto a partir de la fecha
en que el interesado realice actuaciones que supongan el conocimiento del
contenido y alcance de la resolución o acto objeto de la notificación o resolución, o
interponga cualquier recurso que proceda. En los supuestos de publicaciones de
actos que contengan elementos comunes, podrán publicarse de forma conjunta los
aspectos coincidentes, especificándose solamente los aspectos individuales de cada
acto.
Como excepción a la regla general de la publicación y notificación, establece el
artículo 61 que «Si el órgano competente apreciase que la notificación por medio de
anuncios o la publicación de un acto lesiona derechos o intereses legítimos, se
limitará a publicar en el diario oficial que corresponda una somera indicación del
contenido del acto y del lugar donde los interesados podrán comparecer, en el plazo
que se establezca, para conocimiento del contenido íntegro del mencionado acto y
constancia de tal conocimiento».
1.5. EFICACIA RETROACTIVA
Si bien como principio general, los actos administrativos no producen efectos
retroactivos, el artículo 57.3 JRJ-PAC prevé esa posibilidad con carácter excepcional
en dos supuestos: por un lado, cuando los actos se dicten en sustitución de actos
anulados, y por otro, cuando produzcan efectos favorables al interesado, siempre
que los supuestos de hecho necesarios existieran ya en la fecha a que se retrotraiga
la eficacia del acto y ésta no lesione derechos o intereses legítimos de otras
personas. El Tribunal Supremo considera que La eficacia de los actos puede ser
inmediata o de futuro, sólo excepcionalmente se otorga a un acto eficacia
retroactiva, y ello por respeto al principio constitucional de la seguridad jurídica
consagrado en el artículo 9.2º de la Carta Magna. (Auto núm. 7/2002 de 8 enero)
1.6. LA SUSPENSIÓN DE LA EFICACIA DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS
La suspensión constituye otro supuesto de demora de la eficacia del acto
administrativo. A pesar de que se presume válido y surte efectos en tanto no se
anule o revoque, pueden darse casos en los que se paralizan los efectos del acto
aunque éste se mantenga vivo, suponiendo una excepción al principio de
ejecutividad de los actos administrativos establecida en beneficio de una defensa
efectiva de los derechos del administrado En estos casos se habla de suspensión de
los efectos del acto administrativo, en los que con carácter transitorio cesan los
efectos del mismo.
La suspensión del acto administrativo puede operar tanto en vía administrativa
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como en vía judicial.
A) La suspensión en vía administrativa
Según el artículo 111 de la Ley 30/1992, la interposición de cualquier recurso,
excepto en los casos en que una disposición establezca lo contrario, no suspenderá
la ejecución del acto impugnado.
No obstante, el órgano a quien competa resolver el recurso, previa ponderación
suficientemente razonada, entre el perjuicio que causaría al interés público o a
terceros la suspensión y el perjuicio que se causa al recurrente como consecuencia
de la eficacia inmediata del acto recurrido, podrá suspender, de oficio o a solicitud
del recurrente, la ejecución del acto impugnado cuando concurran alguna de las
siguientes circunstancias:
1) Que la ejecución pudiera causar perjuicios de imposible o difícil reparación,
2) Que la impugnación se fundamente en alguna de las causas de nulidad de
pleno derecho previstas en el artículo 62.1 de esta Ley; sin que su apreciación, dice
la jurisprudencia, comporte un juicio del fondo del asunto que corresponde dirimir en
el correspondiente, por lo que para que proceda su aplicación será necesario que la
nulidad apareciese como algo ostensible y evidente.
La ejecución del acto impugnado se entenderá suspendida también si
transcurridos treinta días desde que la solicitud de suspensión haya tenido entrada
en el registro del órgano competente para decidir sobre la misma, éste no ha dictado
resolución expresa al respecto (silencio con efectos positivo).
Al dictar el acuerdo de suspensión podrán adoptarse las medidas cautelares que
sean necesarias para asegurar la protección del interés público o de terceros y la
eficacia de la resolución o el acto impugnado. Cuando de la suspensión puedan
derivarse perjuicios de cualquier naturaleza, aquélla sólo producirá efectos previa
prestación de caución o garantía suficiente para responder de ellos, en los términos
establecidos reglamentariamente.
La suspensión podrá prolongarse después de agotada la vía administrativa cuando
exista medida cautelar y los efectos de ésta se extiendan a la vía contencioso –
administrativa. Si el interesado interpusiera recurso contencioso – administrativo,
solicitando la suspensión del acto objeto del proceso, se mantendrá la suspensión
hasta que se produzca el correspondiente pronunciamiento judicial sobre la solicitud.
Por último, cuando el recurso tenga por objeto la impugnación de un acto
administrativo que afecte a una pluralidad indeterminada de personas, la suspensión
de su eficacia habrá de ser publicada en el periódico oficial en que aquél se insertó».
En consecuencia, el acuerdo de suspensión es discrecional, salvo que,
previamente, la norma imponga obligatoriamente la suspensión y salvo el supuesto
de suspensión automática prevista para el caso del silencio positivo, en el que la
ejecución del acto impugnado se entenderá suspendida si transcurridos treinta días
desde que la solicitud de suspensión haya tenido entrada en el registro del órgano
competente para decidir sobre la misma, éste no ha dictado resolución expresa al
respecto, (art.111.3).
Así mismo, cabe mencionar la posibilidad de suspender los actos administrativos
objeto de un recurso, en tanto se resuelve éste, en el caso de los actos sometidos a
un procedimiento de revisión de oficio, cuando la ejecución pudiera causar perjuicios
de imposible o difícil reparación, y en tanto no recaiga una decisión administrativa
sobre la procedencia de la revocación (art. 104 de la LRJPAC).
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B) la suspensión en vía judicial,
La Ley 29/1998 reguladora de la jurisdicción contencioso – administrativa, amplía el
ámbito de las medidas que pueden adoptarse en el procedimiento administrativo,
incluyendo la posibilidad de solicitar la suspensión de la ejecución del acto
impugnado. La medida podrá adoptarse, cuando la ejecución del acto pudiera
hacer perder al recurso Contencioso – administrativa una finalidad legítima por la
irreparabilidad del perjuicio que supondría la aplicación del acto impugnado
(periculum in mora) sin que quepa la mera alegación de abstractos y eventuales
perjuicios y siempre con ponderación de los intereses concurrentes, así “ cuando
las exigencia de ejecución que el interés público presenta son tenues, bastarán
perjuicios de escasa entidad, de lo contrario, sólo perjuicios de elevada
consideración podrán determinar la suspensión de la ejecución del acto.” (Auto del
Tribunal Supremo de junio de 1997)
Un último criterio incorporado por la Jurisprudencia para acceder a las suspensión
judicial de la ejecución del acto es el de la apariencia de buen derecho (fumus bonus
iuris) y que, en el ámbito administrativo sólo puede ser apreciada en determinados
supuestos de manifiesta nulidad de pleno derecho, pues, de lo contrario se
prejuzgaría el fondo del asunto, y es que “ el incidente de suspensión no es tramite
idóneo para decidir sobre el objeto del asunto (Auto del Tribunal Supremo de 22 de
noviembre1993 y Sentencia de 14 de enero de 1997)
2.
LA EJECUCIÓN FORZOSA POR LA ADMINISTRACIÓN.
2.1. EJECUTIVIDAD Y EJECUTORIEDAD
La presunción de legalidad del acto administrativo, así como la necesidad de que la
actuación de la Administración se desarrolle con la continuidad que exige el principio
de eficacia, establecido en el artículo 103.1 de la Constitución producen como
consecuencia la ejecutividad y ejecutoriedad del acto administrativo, dos auténticos
privilegios que diferencian su posición jurídica, del resto de los sujetos de derecho y
que el Tribunal Supremo define con absoluta claridad cuando afirma en su Sentencia
de 26 de julio 2002 que, “en nuestro sistema, la Administración pública no necesita
acudir al juez para que declare o reconozca su pretensión frente al obligado. En
virtud del principio «autotutela declarativa» la Administración tutela por sí misma sus
propias situaciones jurídicas, incluso sus pretensiones innovadoras, eximiéndola de
recabar una tutela judicial (arts. 56 y 57 LRJ-PAC). Se trata de una técnica que
impone el inmediato cumplimiento de las decisiones administrativas, y es el
particular afectado por aquéllas el que ha de destruir la presunción de legalidad de
los actos administrativos mediante la interposición del correspondiente recurso.
Desplaza, por tanto, la carga de accionar al afectado por el acto administrativo para
destruir la eficacia inmediata de éste.
Asimismo, la Administración tiene reconocida la potestad de hacer uso de sus
propios medios para obtener el cumplimiento de los actos por ella dictados cuando
son incumplidos por el destinatario. Esta «autotutela ejecutiva» permite a la
Administración ejecutar coactivamente sus actos, en los términos que resultan de los
artículos 93, 94 y 95 LRJ-PAC y por los medios establecidos en el artículo 96 de la
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misma Ley. Se trata también de una autotutela previa y no definitiva que no excluye
el ulterior control judicial, a través del cual los Tribunales contencioso-administrativos
pueden conocer, en virtud del recurso, tanto de la validez del acto, título ejecutivo,
como de la validez misma de la ejecución forzosa que lleve a cabo la
Administración.”
En este mismo sentido, la sentencia del Tribunal Supremo de 17 de julio de 2001
afirma que debe diferenciarse, tratándose de resoluciones administrativas, entre
ejecutividad y actividad de ejecución. Lo primero expresa una calidad de dicha
resolución, consistente en la posibilidad que permite de ser llevada a la práctica
mediante actos materiales de ejecución. Mientras que lo segundo son esos propios
actos materiales por los que se lleva a la práctica la resolución, y que son algo
distinto de esta última, aunque arranquen de ella.
Por tanto, la ejecutividad, consagrada en los artículos 56 de la Ley 30/1992, por el
que «los actos de las Administraciones Públicas sujetos al Derecho Administrativo
serán ejecutivos con arreglo a lo dispuesto en esta Ley» o el artículo 94 de la citada
Ley 30/1992, que dispone que «los actos de las Administraciones Públicas sujetos al
Derecho Administrativo serán inmediatamente ejecutivos… ». supone la presunción
de validez y legalidad de los actos y es presupuesto de la ejecutoriedad entendida
como la prerrogativa de la Administración de hacer cumplir obligatoriamente un acto
administrativo en caso de incumplimiento y que encuentra su amparo en el artículo
95 de la LRJ-PAC.
2.2 MEDIOS DE EJECUCIÓN FORZOSA
Las Administraciones Públicas, señala el artículo 95 de LRJ-PAC, a través de sus
órganos competentes en cada caso, podrán proceder, previo apercibimiento, a la
ejecución forzosa de los actos administrativos, salvo en los supuestos en que se
suspenda la ejecución de acuerdo con la ley, o cuando la Constitución o la ley exijan
la intervención de los Tribunales.
GARCÍA-TREVIJANO se refiere a tres requisitos para poder entrar en ejecución:
-.Que se trate de actos válidos o aparentemente válidos (si no contaran con los
mínimos requisitos para su externa validez no operaría la ejecutoriedad.
-.Que no haya sido suspendida su ejecución
-.Debe preceder en todo caso un acto administrativo intimatorio de la ejecución
forzosa. Habría pues dos tipos de actos: el que se va a ejecutar, y que habrá sido
notificado o publicado (art 58 y 59 LRJ-PAC), y el acto intimatorio que tiene por
objeto advertir de la ejecución y que da un plazo para su cumplimiento, pasado el
cual se procederá a la ejecución forzada. Estas fases se ven claramente en el
procedimiento de cobro de deudas tributarias.
Los medios de ejecución forzosa se regulan en el art. 96 de la LRJPAC,
estableciendo las siguientes reglas al respecto: la ejecución forzosa se efectuará
respetando siempre el principio de proporcionalidad y por alguno de los medios
expresamente establecidos, es decir, apremio sobre el patrimonio, ejecución
subsidiaria, multa coercitiva, o compulsión sobre las personas; en el caso de que
fueran varios los medios de ejecución admisibles, se elegirá el menos restrictivo de
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la libertad individual; por último, si fuese necesario entrar en el domicilio del
afectado, las Administraciones Públicas deberán obtener el consentimiento del
mismo o, en su defecto, la oportuna autorización judicial. Estos medios de ejecución
forzosa se contemplan en los artículos siguientes:
2.2.1 EL APREMIO SOBRE EL PATRIMONIO
Uno de los medios de más frecuente utilización, se establece en el artículo 97
LRJPAC, según el cual «1. Si en virtud de acto administrativo hubiera de
satisfacerse cantidad líquida se seguirá el procedimiento previsto en las normas
reguladoras del procedimiento recaudatorio en vía ejecutiva. 2. En cualquier caso no
podrá imponerse a los administrados una obligación pecuniaria que no estuviese
establecida con arreglo a una norma de rango legal».
2.2.2 LA EJECUCIÓN SUBSIDIARIA
Se trata de la conversión de la obligación que el acto impone en una deuda
pecuniaria susceptible de ser satisfecha por la vía de apremio si el obligado sigue
resistiéndose a esta forma de cumplimiento, se contempla en el artículo 98 LRJPAC
al señalar «1. Habrá lugar a la ejecución subsidiaria cuando se trate de actos que
por no ser personalísimos puedan ser realizados por sujeto distinto del obligado. 2.
En este caso, las Administraciones Públicas realizarán el acto, por sí o a través de
las personas que determinen, a costa del obligado.3.El importe de los gastos, daños
y perjuicios se exigirá conforme a lo dispuesto en el artículo anterior.4. Dicho importe
podrá liquidarse de forma provisional y realizarse antes de la ejecución, a reserva de
la liquidación definitiva».
2.2.3 LA MULTA COERCITIVA
Consiste en la imposición sobre el destinatario del acto que se trata de ejecutar, una
obligación nueva y distinta de la establecida en dicho acto. Se recoge en el artículo
99 de la LRJPAC que establece «1. Cuando así lo autoricen las leyes, y en la forma
y cuantía que éstas determinen, las Administraciones Públicas pueden, para la
ejecución de determinados actos, imponer multas coercitivas, reiteradas por lapsos
que sean suficientes para cumplir lo ordenado, en los siguientes supuestos:
a) Actos personalísimos en que no proceda la compulsión directa sobre la persona
del obligado.
b) Actos en que, procediendo la compulsión, la Administración no la estimara
conveniente.
c) Actos cuya ejecución pueda el obligado encargar a otra persona.
2. La multa coercitiva es independiente de las sanciones que puedan imponerse
con tal carácter y compatible con ellas».
El Tribunal Constitucional en Sentencia de 14 de diciembre de 1988 aclara que en
esta clase de multas no se castiga una conducta realizada porque sea antijurídica,
sino que se constriñe a la realización de una prestación o al cumplimiento de una
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obligación concreta previamente fijada por el acto administrativo que se trata de
ejecutar, y mediando la oportuna conminación o apercibimiento.
2.2.4 LA COMPULSIÓN SOBRE LAS PERSONAS
Este medio procede, únicamente, cuando no basten los instrumentos para asegurar
el cumplimiento del acto, y está previsto en el artículo 100 LRJPAC a cuyo tenor
«Los actos administrativos que impongan una obligación personalísima de no hacer
o soportar podrán ser ejecutados por compulsión directa sobre las personas en los
casos en que la ley expresamente lo autorice, y dentro siempre del respeto debido a
su dignidad y a los derechos reconocidos en la Constitución. Si, tratándose de
obligaciones personalísimas de hacer, no se realizase la prestación, el obligado
deberá resarcir los daños y perjuicios, a cuya liquidación y cobro se procederá en vía
administrativa»; en este caso, la imposibilidad de cumplimiento obliga a convertir la
obligación debida en una deuda pecuniaria, que remite en última instancia a la
utilización del apremio. Una variedad de la compulsión sobre las personas es el
desahucio administrativo consistente en el lanzamiento por los propios agentes de la
Administración de quienes ocupan sin título bastante los bienes de dominio público.
3.
NULIDAD DE PLENO DERECHO Y ANULABILIDAD.
3.1 ACTOS NULOS
En el Derecho Administrativo español se distinguen dos categorías de invalidez del
acto jurídico: la nulidad de pleno derecho, radical, absoluta como afirma GARCÍA
TREVIJANO que implica la existencia de una verdadera aberración jurídica, y la
anulabilidad, nulidad relativa o pecado venial que precisamente por ello puede ser
convalidable.
El artículo 62 de la Ley 30/1992 enumera los actos de las Administraciones públicas
que son nulos de pleno derecho:
a) Los que lesionen los derechos y libertades susceptibles de amparo
constitucional.
El ámbito de los derechos infringidos que dan lugar a esta nulidad no coincide con
el de los derechos fundamentales del Título I de la Constitución, sino sólo con el de
aquellos que están protegidos por el recurso de amparo constitucional, esto es, los
artículos 14 a 30.
En realidad, la jurisprudencia ya había incluido este supuesto entre las causas de
nulidad de pleno derecho. Así, el Tribunal Supremo en Sentencia de 26 de junio de
1992, señala que “la lista de causas de nulidad de pleno derecho establecida en el
artículo 47.1 de la Ley de Procedimiento Administrativo ha de ser ampliada con la
vulneración de los derechos fundamentales dado su sentido nuclearmente esencial
en un Estado de Derecho.” o en Sentencia de 27 de septiembre de 2000 con motivo
de la denuncia de una supuesta aplicación indebida del art. 62.1 a) de la Ley
30/1992, cuya entrada en vigor se demoró hasta el 26 de febrero de 1992, se afirma
que, “al margen de la oportunidad de la advertencia cronológica, no se puede ignorar
que el actual art. 62.1 a) de la Ley 30/1992, en cuanto que declara la nulidad de los
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actos que lesionen los derechos y libertades susceptibles de amparo constitucional,
ha venido a dar carta de naturaleza a un motivo de nulidad reconocido y derivado
directamente de la Constitución.”
b) Los dictados por órgano manifiestamente incompetente por razón de la
materia o del territorio.
Queda excluida de este supuesto la carencia de competencia jerárquica cuya falta
puede ocasionar la anulabilidad del acto, pero no su nulidad. Por lo demás, se
mantiene el requisito tradicional según el cual, la incompetencia ha de ser manifiesta
es decir, notoria y extensible, lo que la hace incompatible con cualquier
interpretación jurídica compleja.
c) Los que tengan un contenido imposible.
La imposibilidad ha de ser material o física, no derivada de la voluntad de
administrado y de carácter originario, a fin de distinguir este supuesto de los casos
de ineficacia sobrevenida. La jurisprudencia ha equiparado en algunos casos la
indeterminación o ininteligibilidad del contenido del acto con la imposibilidad de éste.
d) Los que sean constitutivos de infracción penal o se dicten como
consecuencia de ésta.
Por tanto, no sólo se refiere a los actos que por sí mismos constituyen delito o falta,
sino todos aquellos cuya producción haya sido posible como resultado de un ilícito
penal. En la nulidad de pleno derecho sólo es exigible que el Juez de este orden
jurisdiccional haya declarado previamente que la conducta en cuestión es
constitutiva de delito o falta, correspondiendo después a la Administración y a los
tribunales de lo contencioso-administrativo apreciar si la resolución es consecuencia
o no de aquella conducta.
e) "Los dictados prescindiendo total y absolutamente del procedimiento
legalmente establecido o de las normas que contienen las reglas esenciales
para la formación de la voluntad de los órganos colegiados".
La Jurisprudencia viene exigiendo la omisión total del procedimiento u omisión
global y flagrante de los trámites esenciales de cada procedimiento. Así mismo, se
incluyen aquellos casos en que la Administración no haya observado el
procedimiento previsto por la ley para el supuesto concreto, sino otro diferente.
Respecto a la formación de la voluntad de los órganos colegiados, también
producirá la nulidad la inobservancia de, al menos, una regla esencial de las
legalmente establecidas para regular la formación de la voluntad de los órganos
colegiados, habiendo considerado tradicionalmente la jurisprudencia que son reglas
esenciales las que regulan las normas relativas a la composición del órgano, las
convocatorias, quórum de asistencia, los acuerdos adoptados en relación con
asuntos no incluidos en el orden del día, deliberación y votación
f) "Los actos expresos o presuntos contrarios al ordenamiento jurídico por
los que se adquieren facultades o derechos cuando se carezca de los
requisitos esenciales para su adquisición".
AYALA MUÑOZ considera que este supuesto se ha incluido pensando en el caso
de los actos presuntos, y a raíz de la preocupación del legislador porque la nueva
regulación del silencio positivo de la LRJ-PAC pudiera traducirse en la imposición de
actos presuntos ilegales en la vida jurídica debido sólo a la inactividad de la
Administración.
Asimismo, cabe mencionar que sólo se refiere a actos favorables (“por los que se
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adquiere facultades o derechos).
En cuanto al concepto de «requisito esencial», su contenido no puede
generalizarse sino que deberá resolverse caso por caso en atención a los
presupuestos de hecho que concurran. Podrán incluirse en este supuesto de nulidad
los actos que supongan o impliquen adquisición de derechos por personas que
carecen de los requisitos esenciales para tal adquisición.
g) "Cualquier otro que se establezca expresamente en una disposición de
rango legal".
Esta especie de cláusula general cierra la enumeración que se hace en la LRJPAC de supuestos de nulidad de pleno derecho y permite que el legislador tipifique
otros casos en los que se establezca la sanción de nulidad de pleno derecho.
AYALA MUÑOZ alude al Dictamen del Consejo de Estado de 22 de enero de 1998
sobre el anteproyecto de modificación de la Ley 30/1992 en el que se alude a la
imprecisión en la tipificación de nuevos supuestos de nulidad de pleno derecho en
las leyes especiales, por lo que corresponderá al intérprete de la norma, el
determinar su mandato conforme a las demás reglas de interpretación previstas en
el artículo 3.1 del Código Civil.
Aunque será objeto del siguiente epígrafe, conviene traer aquí a colación lo
dispuesto en el artículo 102 LRJPAC, según el cual « Las Administraciones públicas,
en cualquier momento, por iniciativa propia o a solicitud de interesado, y previo
dictamen favorable del Consejo de Estado u órgano consultivo equivalente de la
Comunidad Autónoma, si lo hubiere, declararán de oficio la nulidad de los actos
administrativos que hayan puesto fin a la vía administrativa o que no hayan sido
recurridos en plazo, en los supuestos previstos en el artículo 62.1», es decir, los ya
vistos, consagrándose el carácter imprescriptible de la acción de nulidad; en este
caso, el órgano competente para la revisión de oficio podrá acordar motivadamente
la inadmisión a trámite de las solicitudes formuladas por los interesados, sin
necesidad de recabar dictamen del Consejo de Estado u órgano consultivo de la
Comunidad Autónoma, cuando las mismas no se basen en alguna de las causas de
nulidad del artículo 62 o carezcan manifiestamente de fundamento, así como en el
supuesto de que se hubieran desestimado en cuanto al fondo otras solicitudes
sustancialmente iguales.
Como vemos, lo que el artículo 102 LRJPAC establece es una verdadera acción
de nulidad y no una simple petición graciable, resaltando otro aspecto característico
de la nulidad de pleno derecho al permitir que pueda ser declarada incluso de oficio
atendiendo a que la gravedad de los vicios que la determinan trascienden el puro
interés de la persona a la que afecta y repercute sobre el orden general, por ello
tampoco puede ser objeto de convalidación.
3.2 NULIDAD DE DISPOSICIONES GENERALES
Finalmente, el artículo 62.2 LRJ-PAC dispone que serán nulas de pleno derecho las
disposiciones administrativas que vulneren la Constitución, las leyes u otras
disposiciones administrativas de rango superior, las que regulen materias
reservadas a la Ley, y las que establezcan la retroactividad de disposiciones
sancionadoras no favorables o restrictivas de derechos individuales.
De este modo, frente a la posibilidad, en el caso de los actos administrativos, de
que los vicios de ilegalidad provoquen la nulidad de pleno derecho, la anulabilidad
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o, incluso, determinen meras irregularidades que no afecten a su validez, se impone
la nulidad de pleno derecho como única consecuencia, en todo caso, de la ilegalidad
de una disposición general.
Este distinto tratamiento de la ilegalidad en el caso de los actos administrativos y en
el caso de las disposiciones generales o reglamentos responde, a su vez, a la
esencial diferencia entre unos y otros: mientras el acto administrativo es el acto de
aplicación singular de una norma, la disposición general es una norma.
3.3 ACTOS ANULABLES
La anulabilidad constituye la consecuencia general de las infracciones del
Ordenamiento jurídico–administrativo, incluso la desviación de poder, a diferencia de
lo que sucede en el Derecho Privado, en el que la nulidad de pleno derecho resulta
de aplicación general; no en vano, el artículo 6.3 CC dispone que los actos
contrarios a las normas imperativas y a las prohibitivas son nulos de pleno derecho,
salvo que en ellas se establezca un efecto distinto para el caso de contravención.
La desviación de poder se refiere al ejercicio de las potestades administrativas para
fines distintos de los fijados por el ordenamiento jurídico
En el caso del defecto de forma, para que la anulabilidad se produzca es necesario
que concurran las circunstancias previstas en el apartado 2 del artículo 63, LRJPAC
según el cual « el defecto de forma sólo determinará la anulabilidad cuando el acto
carezca de los requisitos formales indispensables para alcanzar su fin o dé lugar a la
indefensión de los interesados», de modo que sólo hacen anulable el acto cuando
carezca de los requisitos formales indispensables para alcanzar su fin, incidiendo así
en la decisión de fondo y alterando su sentido en perjuicio del administrado o de la
propia Administración , o dé lugar a indefensión de los interesados
Así, por ejemplo, en la sentencia del Tribunal Supremo de 9 de diciembre de 2003
se afirmaba que “La omisión de esta zona en el acuerdo sometido a información
pública no sólo ha privado a los propietarios afectados de la posibilidad de formular
alegaciones al respecto, sino también a la Administración de contar con todas las
aportaciones que se hubieran podido producir con ocasión de ese trámite. El defecto
en que se ha incurrido en la elaboración del Plan de Ordenación de las Extracciones
y en la declaración de sobreexplotación definitiva del acuífero trasciende al de los
derechos singulares de los propietarios a quienes afecta la ampliación producida y
alcanza a la necesidad de que el acto se haya producido con los requisitos
necesarios para alcanzar su fin, incurriendo, en consecuencia, en la causa de
nulidad del artículo 63.2 de la Ley 30/1992, de 30 de noviembre de Régimen Jurídico
de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común.”
Pero La doctrina no sólo ha considerado como trámite esencial, la omisión de un
trámite de información pública de un expediente administrativo, sino la omisión de
informes o dictámenes preceptivos, deficiencias en la realización de estudios o
análisis y, sobre todo, por su transcendencia, la omisión del denominado trámite de
audiencia, directamente vinculado al derecho de defensa del artículo 24 CE. En este
sentido la sentencia 79/2003 del Tribunal Superior de Castilla y León Cuando dice
que “al haberse inobservado dicho trámite por la Administración demandada, se
impone la estimación del presente recurso, y ciertamente, como dispone el artículo
63.2 del mismo texto normativo, “el defecto deforma sólo determinará la anulabilidad
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cuando el acto carezca de los requisitos formales indispensables para alcanzar su
fin o de lugar a la indefensión de los interesados»; pero, aún con ello, no ha de
olvidarse que en la tramitación del expediente administrativo el trámite omitido ha
causado indefensión al recurrente, al no habérsele permitido efectuar alegaciones
con relación a las vertidas en el escrito de recurso, siendo los efectos y
consecuencias de la estimación del presente recurso la anulación de la resolución
recurrida, y la ordenación de la retroacción de las actuaciones administrativas al
momento inmediatamente posterior a la presentación del recurso.”
En los demás casos, estos defectos constituirán una irregularidad no invalidante. La
doctrina, basándose en el principio de economía procesal, advierte sobre la
improcedencia de declarar nulidades cuando el nuevo acto o resolución que se dicte,
una vez subsanado el posible defecto formal, haya de ser idéntico en sentido
material al anterior.
El artículo 63.3 establece que «La realización de actuaciones administrativas fuera
del tiempo establecido para ellas sólo implicará la anulabilidad del acto cuando así lo
imponga la naturaleza del término o plazo», entrando, con carácter general, en la
categoría de los llamados actos administrativos irregulares por haberse realizado
fuera del plazo sin que de ello se derive su anulabilidad; en cualquier caso, en el
supuesto de incumplimiento de los plazos ha de interpretarse restrictivamente
exigiendo que la naturaleza del plazo exija su forzoso cumplimiento imperativamente
impuesto por la norma, y que se produzca un resultado de indefensión o que prive al
trámite sobre el que incide el retraso de la posibilidad de conseguir su fin. Por
ejemplo, la declaración de lesividad más allá del plazo de cuatro años sería
anulable, pero no lo sería una la emisión de una notificación después de los diez
días establecidos para ello.)
A la vista de lo expuesto anteriormente sobre las figuras jurídicas de nulidad de
pleno derecho y anulabilidad, conviene enumerar las principales características que
las diferencian:
-.La nulidad de los actos administrativos no es susceptible de subsanación, ni, por
supuesto, de convalidación por una actuación administrativa posterior, a diferencia
de la anulabilidad que sí puede serlo.
-.La nulidad radical supone que el acto no puede producir efectos, mientras que el
acto anulable despliega sus efectos en tanto no sea anulado. Por ello, la nulidad
tiene efectos ex tunc (desde el momento en que se dictó el acto) y la anulabilidad
tiene efectos ex nunc (desde que declara su anulación).
- La declaración de nulidad no está sujeta a plazo alguno. Esta imprescriptibilidad
de la nulidad explica que no exista límite temporal para la incoación del
procedimiento de revisión de oficio de los actos nulos (art.102.1 LRJ-PAC) que
veremos más adelante. Por su parte, la declaración de anulabilidad sólo puede ser
solicitada dentro de los plazos establecidos en los correspondientes recursos y
declaración de lesividad
-.La nulidad de un acto administrativo puede ser alegada por cualquier persona, pero
únicamente los interesados pueden esgrimir la anulabilidad en los recursos.
-. Los tribunales que conozcan de un recurso interpuesto contra un acto pueden
apreciar de oficio la nulidad del mismo, algo que no ocurre respecto de la
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anulabilidad que ha de ser alegada necesariamente por los interesados.
3.4. ACTOS IRREGULARES
La dureza del efecto general anulatorio de los actos, afirma García Trevijano, se
atenúa en aplicación del principio de conservación de los mismos, reconocidos en la
Ley de Procedimiento Administrativo, que obliga a mantener los actos
procedimentales o de trámite que hubieran sido idénticos en el caso de no haber
resultado inválido el acto final, así como a la incomunicación de la invalidez entre
actos o entre distintas partes del mismo acto. Se trata con ello de evitar la repetición
innecesaria de trámites y así lo indica el Tribunal Supremo, por ejemplo, en su
sentencia de18 de octubre de 2010 en la que afirma que “El órgano que declare la
nulidad o anule las actuaciones dispondrá siempre la conservación de aquellos actos
y trámites cuyo contenido se hubiera mantenido igual de no haberse cometido la
infracción. Este razonamiento y la conclusión que de él se deriva, no conculca la
norma que reserva la posibilidad de convalidación para los actos anulables, pues lo
acontecido no es la convalidación de aquel Proyecto en sí mismo, sino la
conservación de lo que sea lícito conservar tras llevar a cabo lo antes omitido. La
recta razón y un elemental principio de no destruir lo que ya se acomode al
ordenamiento jurídico, se oponen de raíz a la tesis sustentada por la parte actora y
hoy recurrente en casación.”
En este sentido y en aras del principio general de eficacia de la Administración, se
regulan figuras jurídicas y técnicas encaminadas a reducir al mínimo posible la
invalidez de los actos:
Conversión
De acuerdo con el artículo 65 LRJ-PAC, los actos nulos o anulables que, sin
embargo, contengan los elementos constitutivos de otro distinto producirán los
efectos de éste. Mediante la conversión, un acto inválido puede llegar a producir
otros efectos válidos, pero distintos de los previstos por el órgano que lo dictó
siempre que contenga los elementos constitutivos de este último. Los actos que
surgen de la figura de la conversión son eficaces desde la fecha del acto constitutivo
de su objeto, debiendo exigirse una declaración expresa para que pueda apreciarse
la conversión, evitando así que se produzcan situaciones de posible indefensión de
los particulares frente al acto convertido. Se cita el ejemplo del acto de
nombramiento de un funcionario de carrera que declarado nulo para ese fin, puede
convertirse en el nombramiento de un funcionario interino si se reúne los requisitos
para ese otro nombramiento.
Convalidación
Se regula en artículo 67 LRJPAC, según el cual, la Administración podrá convalidar
los actos anulables, subsanando los vicios de que adolezcan.
El acto de convalidación producirá efecto desde su fecha, salvo lo dispuesto
anteriormente para la retroactividad de los actos administrativos.
Esta figura consiste en una declaración administrativa en virtud de la cual el acto
anulable adquiere plena validez. Esta declaración se puede obtener bien por la
Administración en los términos del artículo 103 de la Ley 30/1992, o mediante la
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resolución del recurso administrativo interpuesto por el interesado, o bien por el
órgano jurisdiccional a partir de la interposición del recurso contencioso.
Si el vicio consistiera en incompetencia no determinante de nulidad, la convalidación
podrá realizarse por el órgano competente cuando sea superior jerárquico del que
dictó el acto viciado. En este sentido, en la sentencia del Tribunal Superior de
Justicia de Andalucía, 27 de marzo de 2003, se señala que “en la medida en que la
resolución de la Secretaría General Técnica de 4 de enero de 1999 es asumida y
aprobada en la resolución del Consejo de Gobierno de 4 de mayo de 1999, por el
que se aprueban las actuaciones necesarias para la ejecución del Proyecto de
Regeneración y Adecuación para el uso público del denominado «Corredor Verde
del Guadiamar», y se declara de urgente ocupación, a los efectos de expropiación
forzosa, las fincas afectadas; por ello la resolución inicial ha sido convalidada y
aprobada en la resolución de ejecución por el órgano superior competente que hizo
en la resolución dictada de ejecución un juicio de valor positivo de la resolución de
aprobación al dictar la resolución, a tenor de lo dispuesto en el artículo 67.3 de la ley
30/92.”
Si el vicio consistiese en la falta de alguna autorización, podrá ser convalidado el
acto mediante el otorgamiento de la misma por el órgano competente.
El órgano competente para la convalidación puede ser el mismo que dictó el acto
viciado, u otro órgano distinto, en los casos de vicio de incompetencia jerárquica.
3.5. TÉCNICAS PARA RESTRINGIR LA INVALIDEZ
Intransmisibilidad
De acuerdo con el artículo 64.1, la nulidad o anulabilidad de un acto no implicará la
de los sucesivos en el procedimiento que sean independientes del primero
Nulidad o invalidez parcial
En su artículo 64.2, la LRJ-PAC establece que la nulidad o anulabilidad en parte del
acto administrativo no implicará la de las partes del mismo independientes de
aquella, salvo que la parte viciada sea de tal importancia que sin ella el acto
administrativo no hubiera sido dictado.
Se trata, pues, de un único acto, compuesto de varias partes, de las que sólo una de
ellas ha sido declarada inválida.
Conservación
Conforme a este principio, el órgano que declare la nulidad o anule las actuaciones
dispondrá siempre la conservación de aquellos actos y trámites cuyo contenido se
hubiera mantenido igual de no haberse cometido la infracción (art.66 LRJ-PAC)
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4.
REVISIÓN DE OFICIO.
Según GARCÍA TREVIJANO, las normas sobre revisión de oficio de los actos
administrativos y, en particular, la Ley de Procedimiento Administrativo, constituyen
reglas especiales que permiten, en contra del principio general de que nadie puede ir
contra sus propios actos, anular efectivamente actos propios, siempre que concurran
determinadas condiciones, y mediante un procedimiento establecido al efecto.
Asimismo, GONZÁLEZ PÉREZ señala que la nulidad de los actos administrativos
podrá declararse en los procedimientos generales de revisión –recurso
administrativo ordinario y contencioso–administrativo. Pero la LRJPA –como antes la
LPA– regula un procedimiento extraordinario de revisión que podrá instarse al
margen de los plazos que la propia Ley establece para incoar los recursos
administrativos sujetos a plazos fugaces de caducidad.
4.2 PROCEDIMIENTO
De acuerdo con el artículo 102. LRJ-PAC, las Administraciones públicas, en
cualquier momento, por iniciativa propia o a solicitud de interesado, y previo
dictamen favorable del Consejo de Estado u órgano consultivo equivalente de la
Comunidad Autónoma, si lo hubiere, declararán de oficio la nulidad de los actos
administrativos que hayan puesto fin a la vía administrativa o que no hayan sido
recurridos en plazo, en los supuestos previstos en el artículo 62.1.
Por tanto, no sólo es la propia Administración, quien, podrá instar la revisión de
oficio de sus actos, sino también el interesado. Así, por ejemplo, la Sentencia del
Tribunal Supremo de 10 de diciembre de 1984 ya reconocía que “el ejercicio de la
acción de nulidad absoluta por el interesado, constituye un remedio procesal idóneo
para poner en marcha el dispositivo revisorio, provocando la incoación del oportuno
expediente, que habrá de ser resuelto ineludiblemente por el órgano interpelado,...”
Sin embargo, la posibilidad de acción de nulidad por parte del interesado ha de
hacerse valer únicamente a través del procedimiento previsto en el artículo 102 LRJPAC, sin que proceda instar un pronunciamiento directo en la jurisdicción sobre el
acto cuya revisión se pretende en vía administrativa, sino es para combatir el acto
que ponga fin a ese mismo procedimiento de revisión de oficio. El Tribunal Supremo
recuerda en su sentencia de 21 de mayo de 2009 que “el trámite de revisión de oficio
por parte de la Administración de los actos considerados nulos de pleno derecho ha
de ajustarse a un procedimiento distribuido en dos fases: la apertura del expediente
que ha de tramitarse con arreglo a las disposiciones del Título VI de la Ley 30/92 sin
excluir la intervención del Consejo de Estado o del organismo consultivo de la
correspondiente Comunidad autónoma, y la fase resolutiva de la pretensión de
declaración de nulidad del acto; de suerte que si, ya sea de modo expreso o
presunto, la Administración deniega la apertura del expediente de revisión (como en
este caso ocurre) lo procedente será que se acuda a la Jurisdicción contenciosa
para que ordene a la Administración que inicie el trámite correspondiente a la
segunda fase y se pronuncie expresamente sobre si realmente existe la nulidad
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pretendida.”
Y prosigue en su razonamiento el Alto Tribunal afirmando que “Aunque sin negar la
existencia de supuestos muy especiales (que no son los de este caso) en los que la
evidencia "prima facie" de una causa de nulidad radical y absoluta pueda aconsejar,
en aras del principio de economía procesal, que el tribunal se pronuncie
directamente sobre la validez o nulidad del acto impugnado. la solicitud de revisión
de oficio contenía mención expresa sobre la causa de nulidad de pleno derecho y
dado que ni existe base en el expediente para rechazar de plano la petición, ni por la
Administración se ha ejecutado actividad alguna al respecto es patente que debe
tramitarse tal solicitud, el comportamiento de la Administración, que acude a la
inactividad siempre injustificada para evitar tramitar una solicitud de revisión de oficio
de un acto administrativo al que se imputa un vicio de nulidad de pleno derecho,
pone de relieve una evidente temeridad.”
El artículo 102-2 añade que en cualquier momento, las Administraciones públicas de
oficio, y previo dictamen favorable del Consejo de Estado u órgano consultivo
equivalente de la Comunidad Autónoma si lo hubiere, podrán declarar la nulidad de
las disposiciones administrativas en los supuestos previstos en el artículo 62.2
El órgano competente para la revisión de oficio podrá acordar motivadamente la
inadmisión a trámite de las solicitudes formuladas por los interesados, sin necesidad
de recabar dictamen del Consejo de Estado u órgano consultivo de la Comunidad
Autónoma, cuando las mismas no se basen en alguna de las causas de nulidad del
artículo 62 o carezcan manifiestamente de fundamento, así como en el supuesto de
que se hubieran desestimado en cuanto al fondo otras solicitudes sustancialmente
iguales (art.102.3)
Y en este sentido, ya se expresa la jurisprudencia señalando que “si la
Administración apreciase, con razonable fundamento y motivación, que no existe en
modo alguno, de manera ostensible e indubitada, motivo alguno de nulidad radical
que conduzca a la pretendida declaración de nulidad, nada le impide resolver
denegando la prosecución del trámite, sin someter a la consulta del Consejo de
Estado, una petición de nulidad carente de la más mínima base, ya que de lo
contrario se convertiría al Alto Consejo Consultivo en un órgano a disposición de los
particulares ejercitantes de dicha acción, y no del Gobierno y de la Administración.”
Órganos competentes
La LRJ-PAC no delimita a qué órgano corresponde dentro de cada Administración
Pública la competencia para declarar la nulidad. No obstante, la disposición adicional
16ª de la LOFAGE, Ley 6/1997, establece, respecto de la Administración General del
Estado, los órganos competentes para la revisión de oficio de los actos
administrativos, tanto nulos como anulables:
a) El Consejo de Ministros, respecto de sus propios actos y de los dictados por los
Ministros.
b) En la Administración General del Estado:
Los Ministros, respecto de los actos de los Secretarios de Estado y de los dictados
por órganos directivos de su Departamento no dependientes de una Secretaría de
Estado.
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Los Secretarios de Estado, respecto de los actos dictados por los órganos directivos
de ellos dependientes.
c) En los Organismos públicos adscritos a la Administración General del Estado:
Los órganos a los que estén adscritos los Organismos, respecto de los actos
dictados por el máximo órgano rector de éstos.
Los máximos órganos rectores de los Organismos, respecto de los actos dictados
por los órganos de ellos dependientes.
La revisión de oficio de los actos administrativos en materia tributaria se ajustará a lo
dispuesto en la Ley General Tributaria y disposiciones dictadas en desarrollo y
aplicación de la misma
En cuanto a las Comunidades Autónomas, si aplicamos la normativa general
corresponderá la declaración de nulidad al Consejero competente o, en su caso, al
Consejo de Gobierno, según los criterios señalados para el Estado. Así se establece
en alguna legislación autonómica, aunque es cierto que en otras se ha establecido
otro régimen, atribuyendo la competencia para la revisión de oficio al órgano autor
del acto o al órgano superior si lo hubiere.
Las Administraciones públicas, al declarar la nulidad de una disposición o acto,
podrán establecer, en la misma resolución, las indemnizaciones que proceda
reconocer a los interesados, si se dan las circunstancias previstas en los artículos
139.2 y 141.1 de esta Ley; sin perjuicio de que, tratándose de una disposición,
subsistan los actos firmes dictados en aplicación de la misma. (art. 102.4 LRJ-PAC)
Cuando el procedimiento se hubiera iniciado de oficio, el transcurso del plazo de tres
meses desde su inicio sin dictarse resolución producirá la caducidad del mismo. Si el
procedimiento se hubiera iniciado a solicitud de interesado, se podrá entender la
misma desestimada por silencio administrativo. (art.102.5 LRJ-PAC)
4.2 DECLARACIÓN DE LESIVIDAD DE ACTOS ANULABLES
De acuerdo con el artículo 103.1 LRJ-PAC, las Administraciones públicas podrán
declarar lesivos para el interés público los actos favorables para los interesados que
sean anulables conforme a lo dispuesto en el artículo 63 de esta Ley, a fin de
proceder a su ulterior impugnación ante el orden jurisdiccional contenciosoadministrativo.
En realidad, la declaración de lesividad, constituye un mero presupuesto procesal
para la interposición del recurso contencioso-administrativo por parte de la
Administración contra sus propios actos favorables o declarativos de derechos, y
será en el proceso que se promueva con base en esa declaración de lesividad,
donde se dilucidará si efectivamente concurre causa de anulabilidad en el acto
declarado lesivo.
Para que pueda prosperar el proceso de lesividad habrá de acreditarse por la
Administración la procedencia de la lesividad en sí, para lo que bastará la prueba de
que exista lesión jurídica o económica y bastará con que el acto incurra en cualquier
infracción del ordenamiento jurídico, sin perjuicio, en su caso, de la adecuada
indemnización de los perjuicios causados a terceros y de las responsabilidades
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exigibles como consecuencia del acto que se declare nulo. (STS 23 abril de 2002)
La declaración de lesividad no podrá adoptarse una vez transcurridos cuatro años
desde que se dictó el acto administrativo y exigirá la previa audiencia de cuantos
aparezcan como interesados en el mismo, en los términos establecidos por el
artículo 84 de esta Ley. (art. 103.2)
Transcurrido el plazo de seis meses desde la iniciación del procedimiento sin que
se hubiera declarado la lesividad se producirá la caducidad del mismo. (art-103.3)
En cuanto al órgano competente, Si el acto proviniera de la Administración
General del Estado o de las Comunidades Autónomas, la declaración de lesividad se
adoptará por el órgano de cada Administración competente en la materia. Si el acto
proviniera de las entidades que integran la Administración Local, la declaración de
lesividad se adoptará por el Pleno de la Corporación o, en defecto de éste, por el
órgano colegiado superior de la entidad. (art.103.4 y 5)
4.3. SUSPENSIÓN
Iniciado el procedimiento de revisión de oficio, establece el artículo 104 LRJ-PAC,
que el órgano competente para resolver podrá suspender la ejecución del acto,
cuando ésta pudiera causar perjuicios de imposible o difícil reparación. Se considera
que es extensible a este supuesto el régimen del art. 111.4 de la misma Ley pues,
nos encontramos, en ambos casos, ante cauces impugnatorios de resoluciones
administrativas cuya suspensión cautelar se solicita por consideraciones de pura
urgencia.
4.4. REVOCACIÓN DE ACTOS Y RECTIFICACIÓN DE ERRORES
Según GARCÍA –TREVIJANO, a diferencia de la anulación, que era la retirada de un
acto administrativo por vicios jurídicos, la revocación consiste en la retirada de un
acto por vicios administrativos, es decir, por razones de oportunidad, por ir contra
intereses públicos en su faceta jurídica.
El artículo 105 de la Ley 30/1992 , bajo la denominación "revocación de los actos"
comprende dos supuestos netamente diferenciados: en el número 1 regula la
revocación de actos no declarativos de derechos y los de gravamen, y en el número
2 la rectificación de errores; así en su primer apartado precisa que las
Administraciones públicas podrán revocar en cualquier momento sus actos expresos
o presuntos no declarativos de derechos y los de gravamen, siempre que tal
revocación no constituya dispensa o exención no permitida por las leyes, o sea
contraria al principio de igualdad, al interés público o al ordenamiento jurídico.
En cuanto a la posibilidad contemplada en el art.105.2 que tiene la Administración de
rectificar, en cualquier momento, sus errores materiales o de hecho existentes en
sus actos, la jurisprudencia recogida por la sentencia de 5 de febrero de 2009 con
cita de otras precedentes, viene reiterando sobre tales rectificaciones lo siguiente, en
palabras de la sentencia de 18 de junio de 2001 que "(...) el error material o de
hecho se caracteriza por ser "ostensible, manifiesto, indiscutible y evidente por sí
mismo, sin necesidad de mayores razonamientos, y por exteriorizarse prima facie
Autor:
Miguel Moreno Sánchez
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por su sola contemplación" (...), de manera que la aplicación del mecanismo previsto
en el citado art. 105.2 de la Ley 30/1992 requiere que concurran, en esencia, las
siguientes circunstancias:
a) que se trate de "simples equivocaciones elementales de nombres, fechas,
operaciones aritméticas o transcripciones de documentos";
b) que el error "se aprecie teniendo en cuenta exclusivamente los datos del
expediente administrativo en el que se advierte";
c) que "el error sea patente y claro, sin necesidad de acudir a interpretaciones de
normas jurídicas aplicables";
d) que "no se proceda de oficio a la revisión de actos administrativos firmes y
consentidos";
e) que "no se produzca una alteración fundamental en el sentido del acto (pues no
existe error material cuando su apreciación implique un juicio valorativo o exija una
operación de calificación jurídica) ";
f) que "no padezca la subsistencia del acto administrativo es decir, que no genere la
anulación o revocación del mismo, en cuanto creador de derechos subjetivos,
produciéndose uno nuevo sobres bases diferentes y sin las debidas garantías para
el afectado, pues el acto administrativo rectificador ha de mostrar idéntico contenido
dispositivo, sustantivo y resolutorio que el acto rectificado, sin que pueda la
Administración, so pretexto de su potestad rectificatoria de oficio, encubrir una
auténtica revisión", que requiere un procedimiento específico previsto en los arts.
102 y ss. de la Ley 30/1992
g) finalmente, se viene exigiendo "que se aplique con un hondo criterio restrictivo
(...)".
Así mismo, en su sentencia de 23 de febrero de 2010, el Alto Tribunal afirma que La
revisión de oficio de actos administrativos debe ajustarse a las modalidades
previstas en los arts. 102 y siguientes de la LRJ-PAC y efectuarse con respeto a los
trámites establecidos para cada una de ellas. Revisar un acto administrativo por otro
medio no es, como afirma la sentencia impugnada, ejercicio de la autotutela de la
Administración, pues ésta no tiene más potestades que las contempladas en la ley.
4.5. LÍMITES A LA REVISIÓN
Por último, el artículo 106 dispone que las facultades de revisión no podrán ser
ejercitadas cuando por prescripción de acciones, por el tiempo transcurrido o por
otras circunstancias, su ejercicio resulte contrario a la equidad, a la buena fe, al
derecho de los particulares o a las leyes.
Cabe citar, como ejemplo la sentencia 943/2000 del tribuna Superior de Justicia de
Asturias que estima el recurso de un ciudadano al que se le descuenta de su
pensión mínima, el importe de deudas contraídas con la Administración: “La
actuación de la Entidad Gestora que supone dejar al actor, encuadrado en el
Sistema de Protección Social de la Seguridad Social, sin percibir prestación alguna,
además de incumplir el mandato constitucional de los artículos 40 y 50 de la
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Miguel Moreno Sánchez
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Constitución, contradice un precepto específico, como es el artículo 106 de la LRJPAC, que taxativamente, ordena a las Administraciones Públicas la ponderación de
los criterios de equidad y la buena fe en el ejercicio de sus facultades revisoras,
precepto aplicable a las Entidades Gestoras y Servicios Comunes de la Seguridad
Social, en cuanto entes administrativos.
BIBLIOGRAFÍA Y LEGISLACIÓN.

Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de
Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común.

Ley 29/1998 reguladora de la jurisdicción contencioso – administrativa

Ley 11/ 2007, de 22 de junio, de acceso electrónico de los ciudadanos a los
servicios públicos.

Ayala Muñoz, José Mª, Comentario al artículo 62 de la Ley 30/1992, del
Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y Procedimiento
Administrativo: nulidad de actos administrativos. Westlaw.es, BIB 2008\3374

García Trevijano,J.A,
Ed.Civitas.

González Pérez, J y González Navarro, F; Comentario al artículo 57 de la Ley
30/1992, del Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y
Procedimiento Administrativo. Westlaw.es, BIB 2007\3214.

González Pérez, J y González Navarro, F; Comentario al artículo 102 de la
Ley 30/1992, del Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y
Procedimiento Administrativo. Westlaw.es; BIB 2007\3218.

Palomar Olmeda, Alberto, El acto administrativo, Westlaw.es, BIB 2010\664
Autor:
Miguel Moreno Sánchez
las
Los actos administrativos, tratados y manuales,
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