http://www.fesmex.org/planificacion-genero.doc
La planificación de género en el ámbito municipal
Una propuesta de elaboración participativa de un Plan de Igualdad de Oportunidades
a nivel local
Maria Rigat-Pflaum
Directora de Proyectos
Fundación Friedrich Ebert en Argentina
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Introducción
A principios y mediados de los ochenta, diversos países europeos comenzaron a
implementar políticas de equiparación de la mujer a nivel nacional , regional y local con el
objetivo de paliar las desigualdades que venían aquejando a las mujeres desde muchas
décadas. Estas desigualdades se plasmaban en cifras alarmantes. En algunos ámbitos
públicos la representación de las mujeres era prácticamente nula. Tampoco en los
contenidos de las políticas llevadas adelante por los gobiernos se reflejaba la problemática
de las mujeres, que quedaban excluídas no ya de instancias de decisión, sino que en muchos
casos ni siquiera eran alcanzadas por dichas políticas.
Es así que paulatinamente se empiezan a implementar distintas medidas para revertir estas
situaciones, desde acciones positivas concretas (cupo femenino en diversas instancias)
hasta planes de igualdad de oportunidades, que tuvieron diversas concepciones: como
herramienta para aumentar la participación de las mujeres en las instancias de gobierno, en
el caso de la leyes alemanas de equiparación para la administración pública, partiendo de la
investigación del número de mujeres en las distintas áreas del gobierno y diseñando
caminos para lograr el incremento deseado. O en el caso de España, como una articulación
de diversas políticas de género a ser instrumentadas transversalmente por las instancias de
gobierno para mejorar la cantidad y calidad de la participación de las mujeres, con medidas
concretas de apoyo dirigidas a las mujeres en los ámbitos de la salud, la educación, el
trabajo y el empleo y otros.
Los países de América Latina no fueron ajenos a este desarrollo, y en la mayoría de ellos,
siguiendo el modelo europeo, especialmente de España, se dictaron e implementaron planes
de igualdad de oportunidades con diversos contenidos y alcances.
Sin embargo, en nuestra opinión, la mayoría de los planes formulados a nivel nacional
parecen constituír mucho más un marco general de líneas programáticas que lineamientos
de aplicación concreta que puedan impactar en forma directa e inmediata en la calidad de
vida o en la solución directa de las problemáticas de las mujeres. En realidad, esta es la
concepción más realista sobre los planes de igualdad a nivel nacional, donde sin duda se
trata de grandes lineamientos a favor de la equidad. La experiencia demuestra que es la
ciudad, el gobierno municipal, el ámbito más adecuado para llegar a un nivel de concreción
inmediato de las políticas de género al mismo tiempo que posibilita en forma más directa
lograr la transversalidad en una gestión.
De todas maneras, un factor importante que incide directamente en la posibilidad de
concreción de las medidas a cualquier nivel que se planteen, es el procedimiento que se
adopte para la formulación e implementación de las mismas. Es decir, desde el primer
momento se debería tomar en cuenta la posibilidad de la participación de las distintas
instancias políticas y los diferentes actores sociales que de una u otra manera van a estar
involucrados en su elaboración, ejecución y/o seguimiento.
En este artículo presentamos una metodología de elaboración de planes de igualdad de
oportunidades a ser instrumentados en el nivel municipal. El mismo se basa en las
experiencias acumuladas a lo largo de varios años en el asesoramiento en planificación
estratégica a instituciones, en el trabajo realizado para el fortalecimiento de las áreas de la
mujer a nivel de municipios y finalmente en la experiencia realizada en dos ciudades de
Argentina (Rosario y Mar del Plata) donde se asesoró y actualmente se está asesorando en
la elaboración del Plan de Igualdad de Oportunidades.
La metodología que se presenta, se basa en dos postulados fundamentales. En primer lugar
en la necesidad de la participación de los actores involucrados, entendiendo como actores
en sentido amplio, no solamente a organizaciones no gubernamentales, sino también a las
instancias internas del gobierno municipal, ejecutivas y deliberativas e incluso a las
personalidades políticas. En segundo lugar, la concepción de plan de igualdad que aquí se
sostiene, apunta a la articulación en un solo instrumento, de políticas específicas para la
equiparación de las mujeres a llevar adelante por todas las áreas municipales
comprometiendo desde un principio al conjunto del gobierno municipal a nivel de todas las
políticas del municipio aunque no excluye medidas específicas que queden bajo la
responsabilidad inmediata del área municipal de la mujer.
El municipio como ámbito de acción
Lo local, lo estratégico y lo participativo
En los últimos diez años somos testigos de procesos que han ido acercando conceptos que
en un principio estaban dispersos y que hubiesen sido difíciles de conciliar en otro
contexto.
El fenómeno de la globalización de la economía generó una serie de cambios que fueron de
lo estructural a lo operativo.
En primer lugar, se generaron profundas reflexiones sobre las posibilidades reales de acción
del estado nacional en determinados aspectos, empezando por la toma de decisiones a nivel
macroeconómico y sobre otros campos de acción que se fueron cerrando cada vez más al
impacto posible de las políticas puramente nacionales.
La mayoría de los países de América Latina encararon ajustes estructurales de acuerdo a un
modelo de reformas del Estado, privatizaciones, ajuste fiscal, etc, que implicaron medidas
de amplio impacto sobre la gran mayoría de la población. La necesidad de encarar los
grandes desafíos que el proceso de ajuste provocó en los aspectos sociales, enfrentó a los
estados ante el dilema de tener que responder a las expectativas de la gente, que sigue
requiriendo la solución de sus problemas desde el Estado, junto a un proceso de
achicamiento y retiro del mismo. El desempleo, la educación y la salud, son necesidades
básicas de las personas que deben ser resueltas con un alto grado de eficiencia, más allá de
las competencias que el sistema institucional específico de cada país otorgue a las
instancias nacionales, regionales y locales.
Esta situación implicó entonces, analizar la posibilidad de enfrentar los desafíos de la
globalización a través de actuaciones a otros niveles, más allá del tradicional de los Estados
nacionales, concretamente se empieza a accionar en el nivel local y en el nivel regional, sea
este al interior de un país o entre países.
En segundo lugar, si bien la globalización tiende a uniformar los modelos de organización
económica, la competencia creciente a nivel de mercado mundial genera la necesidad de
encontrar mecanismos y soluciones novedosos para la solución de los problemas. En este
sentido, se ven reforzadas las tendencias a profundizar los procesos de descentralización en
forma general. Sin entrar a analizar las razones específicas de cada proceso, valga citar
algunos ejemplos que abarcan desde la tercerización de servicios a nivel de las empresas,
pasando por la descentralización de servicios desde el Estado central hacia las
administraciones provinciales y locales, hasta los procesos de descentralización del
gobierno local en las ciudades de mayor tamaño, delegando funciones a reparticiones con
más o menos poder de decisión y/o autonomía.
Los procesos de descentralización local en la región conocen diversas modalidades y
grados de profundidad. Los avances en los procesos de descentralización son muy diversos
en los diferentes países de América Latina y también es muy distinta la distribución de
poder entre el estado central, las provincias o regiones y el municipio y comunas. En la
realidad, algunos procesos que tienen lugar bajo el nombre de descentralización, solamente
constituyen una simple desconcentración de funciones, que no va acompañada de la
correspondiente y necesaria asignación de recursos y capacidades.
Sin embargo, estos procesos parten de la base de reconocer que es necesario dotar al nivel
local de ciertas posibilidades y mecanismos que impliquen una capacidad de respuesta a los
desafíos que deberán afrontar en el futuro. Pensamos que todo proceso de
descentralización, con las modalidades legales, institucionales y operativas que elija,
debería apuntar fundamentalmente, y en primera instancia, al fortalecimiento y
profundización de la democracia al mismo tiempo que a lograr la máxima integración
social de la ciudadanía.
Esto implica considerar en un mismo plano de importancia al proceso de generación de
voluntad política, de toma de decisiones y al resultado de la gestión.
El componente participativo en la planificación estratégica de ciudades
El concepto de Plan Estratégico de Ciudad surge ante la necesidad de incrementar las
ventajas comparativas del ámbito local para enfrentar los nuevos desafíos que se presentan
ante los profundos cambios que desdibujan y modifican cada vez más las posibilidades de
acción de los estados nacionales, acompañando un proceso que ya hemos caracterizado
como de retiro del Estado.
La revalorización de lo local obedece sin duda, en primer lugar, a necesidades muy
concretas en el marco de la competitividad. En el momento en que empiezan a gestarse los
planes estratégicos, y aún actualmente, con los cambios operados en la concepción de los
mismos para encarar el desarrollo urbano, el objetivo primario estuvo constituido por el
marketing de la ciudad. La ciudad empieza a competir para ganar inversiones, captar
actividades económicas o por lo menos situarse en un nivel competitivo capaz de retener las
existentes. Para ello la ciudad debe diferenciarse en alguna manera de las otras ciudades,
que también compiten, en la región o en otras regiones.
Sin embargo, nuestro interés es destacar el concepto de planificación estratégica de ciudad,
más allá del resultado de un plan de acción concreto.
La idea de generar líneas de acción para la ciudad, significó la introducción de un cambio
profundo en la concepción de encarar las acciones que en éste ámbito se llevarían a cabo.
Ya no es el gobierno local, el que podrá encarar en forma aislada los nuevos desafíos
decidiendo desde el ejecutivo la concepción de ciudad. La búsqueda de consensos implica
en primer lugar el apoyo político de los legislativos locales en la gestión de la ciudad, como
primer canal de representación indirecta de los ciudadanos en los casos de sistemas
federativos con autonomía municipal. Pero incluso esto deja de ser suficiente. La búsqueda
de consensos queda chica a la hora de diseñar una ciudad para el futuro que deberá
responder con sus propios esfuerzos a los éxitos y, eventualmente, a los fracasos.
Es más, la administración estatal a nivel comunal también se ve afectada profundamente. El
traspaso de funciones del nivel central no siempre ha tenido un acompañamiento financiero
y las comunas en muchos casos han visto superadas sus capacidades de acción tanto en
recursos financieros como humanos. A largo plazo, toda acción desde el gobierno deberá
ser sustentada por un desarrollo local que genere recursos genuinos. La toma de decisiones
implica entonces, necesariamente, el desarrollo de formas conjuntas de acción públicoprivada.
De allí que a los conceptos de local y estratégico, debió sumarse el concepto de
participación, un concepto complejo, que reconoce variados aspectos y muchos niveles. Sin
embargo, la participación hoy en día puede significar la aspiración de todo proceso, el
adorno de muchas metodologías, la palabra clave en discursos políticos de diversos colores
y la exigencia en la mayoría de los proyectos financiados por instituciones internacionales.
El concepto es complejo, arriesgado por imprevisible, muchas veces expresado pero en
realidad no deseado. Creemos que debe ser tratado con cuidado y analizado en toda su
extensión y profundidad.
Cada proyecto político o social tiene, requiere u ofrece en mayor o menor medida cierto
nivel de participación. Dichos niveles de participación deben ser analizados de antemano,
definidos con seriedad para no crear falsas expectativas que a la larga pueden volverse en
contra del mismo proyecto, y deben ser aceptados por los niveles correspondientes. El nivel
de participación que el proyecto acepta es por lo general una decisión política de la gestión
del proyecto en cuestión, sea esta unilateral o colectiva, y en este caso nuevamente, con
cierto nivel de participación.
Los enfoques tradicionales de planificación estratégica de ciudades apuntaron en este punto
en un primer momento a una participación abierta, de tipo asambleísta, para diferenciarse
abiertamente de aquella planificación tradicional centralizada, que implicaba la separación
absoluta del planificador y el ejecutor y terminaba en el cajón del escritorio de demasiados
políticos importantes.
Dada la complejidad de los problemas, intereses y actores involucrados en el desarrollo del
nivel local, actualmente, la participación a la que se aspira es más focalizada (Fernández
Güell, 1997) relacionada con los aspectos sectoriales correspondientes
En general, cuando nos referimos a niveles de participación apuntamos a diferentes
aspectos:
- participación en la definición del proyecto ( visión, diagnóstico, etc.)
- participación en la toma de decisiones del proyecto ( líneas de acción)
- participación en la ejecución
- participación en el seguimiento ( monitoreo de resultados, control de gestión )
- participación en la evaluación del proyecto ( evaluación ex post)
Cualquier proyecto debería definir de antemano los grados de participación que se desean
alcanzar, y determinar qué actores sociales, en qué instancias participan con qué grado de
participación.
La participación de los diferentes actores sociales implica un grado de involucramiento que
hace al entendimiento del proyecto, a su posibilidad de ajuste y cambio de acuerdo a las
evaluaciones que se llevan a cabo durante su desarrollo e implica de alguna manera la
ejecución del proyecto en sí. En general, los procesos de planificación participativos que se
llevan a cabo en la nueva etapa de la planificación estratégica, se basan en la noción de :
planifica el que ejecuta
El municipio como ámbito de políticas de género
Como vimos, los procesos de reformas que se llevaron a cabo en América Latina en los
últimos diez años, significaron una revalorización del ámbito municipal, de su poder de
contención del ciudadano y de la necesidad de su intervención en las problemáticas que
afectan directamente al ciudadano en su cotidianeidad. Incluso los organismos
multilaterales están priorizando proyectos que fomentan la descentralización en el marco de
una estrategia que privilegia al municipio como implementador de políticas sociales desde
sus diversas áreas.
En América Latina, la diversidad en el régimen legal de los municipios en los distintos
países es grande. Sin embargo, en casi todos ellos se han llevado adelante procesos que
revalorizan la autonomía del ámbito local.
El ámbito de las políticas de género no podía quedar ajeno a este proceso. En muchos
países, el municipio se perfiló como ejecutor directo de políticas relativas a las mujeres
desde áreas específicas, que implicaron programas relativos a la salud, a la atención de
casos de violencia contra la mujer, a los derechos reproductivos, a la equidad en la
educación, etc.
Por lo general, a nivel de las ciudades, la incorporación de políticas de género como parte
de las acciones de gobierno reconoce un primer paso, que es el de la creación de un área
municipal específica de la mujer. La creación de un área a nivel de los municipios es un
proceso que ha sido apoyado por los grupos de mujeres al interior de los partidos e incluso
ha sido levantada como propuesta de campaña de algunos partidos políticos en elecciones
municipales. La reivindicación de la creación del área específica es por lo general
independiente del número de habitantes de la localidad. Tanto ciudades grandes , medianas
como pequeñas consideran indispensable la existencia del área mujer.
En Argentina, la creación y fortalecimiento de las áreas, especialmente a nivel provincial y
en menor medida a nivel local, es un proceso que viene siendo apoyado incluso por el
Consejo Nacional de la Mujer, organismo de equiparación y políticas públicas a nivel
nacional, a través de planes específicos al efecto.
El estatus de esta área municipal es bastante diferente en cada municipio. Pueden ser
secretarías del ejecutivo municipal, subsecretarías dependientes de una secretaría relativa al
área social o simplemente una dirección con menor estatus en dicho organigrama. Su
posicionamiento en el organigrama municipal tiene consecuencias en relación a varios
puntos:
- presupuesto
- posibilidades de toma de decisiones en forma directa
- participación en la toma de decisiones de otras áreas a través de la participación directa en
pie de igualdad en el gabinete ejecutivo.
Este último punto comienza a ser de capital importancia en el momento de la
transversalidad del género a la que se apunta en relación a las políticas generales de un
gobierno.
En un estudio llevado a cabo durante el año 1999 (Foro Mujer y Desarrollo, Red de
mercociudades, 1999) sobre doce ciudades pertenecientes a la red de Mercociudades,
ámbito que reúne a las ciudades más importantes del MERCOSUR donde funciona una
unidad temática específica de género, se pueden analizar las actividades que llevan adelante
los municipios de la región en temas de género. El estudio abarca 73 proyectos específicos
direccionados hacia las mujeres a nivel de municipios de los cinco países que integran la
red.
En relación a la gestión de los proyectos, el municipio por sí mismo, a través del área
específica, pero también con intervención de otras áreas del ejecutivo municipal, gestiona el
45 % de estos proyectos, el 18 % es gestionado en conjunto con ONGs, un 11% con la
sociedad civil ( integrando mujeres de los barrios, etc., no organizadas en ONGs
específicas, que se aglutinan alrededor del proyecto) y solamente un 5-7% con intervención
de los gobiernos provinciales o con el gobierno central. ( Foro Mujer y Desarrollo, Red de
Mercociudades, 1999, 18)
Lo interesante es que este tipo de proyectos se financian en un 86% con fondos de los
propios municipios, representando el aporte del gobierno central de un 7%, y un 5 %
proviene de la cooperación internacional.
Las áreas de intervención de los proyectos recopilados se distribuyen el 44% en educación,
el 36 % en prevención ( prevención de cáncer femenino, control de embarazos, prevención
de violencia, embarazo adolescente, etc.), lo que estaría indicando una tendencia en las
modalidades de intervención de estas áreas, ya que el porcentaje en proyectos de asistencia
solamente alcanza al 19% (Foro Mujer y Desarrollo, Red de mercociudades, 1999, 14-15)
En relación a los temas de los proyectos, el 25% apunta a la educación no formal, el 23 % a
salud, 14% a violencia doméstica, derechos humanos 7% y empleo 5%, entre otros temas.
El Plan de Igualdad de Oportunidades
Desde las áreas específica de la mujer a nivel municipal, un Plan de Igualdad de
Oportunidades aparece como una herramienta estratégica que planifica y sistematiza las
políticas de género del gobierno, apuntando a lograr un proceso efectivamente democrático
con amplia participación de las mujeres en la elaboración y gestión de las mismas.
Un Plan de Igualdad de Oportunidades a nivel de la ciudad, se concibe por lo tanto
apuntando a varios objetivos:
- como articulación de las políticas específicas que ya se llevan adelante en relación a las
mujeres a nivel del área;
- como complementación de estas políticas, partiendo de un diagnóstico de la situación de
las mujeres de la ciudad, abarcando áreas que no se habían contemplado hasta el momento;
- como un paso cualitativo importante para profundizar la perspectiva de género en el
conjunto de las políticas llevadas a cabo por el gobierno de la ciudad, a través de una
intervención transversal del área;
- como una herramienta importante para impactar en el funcionamiento, estructura y
procesos internos de la misma administración municipal;
- como un instrumento de articulación y cohesión de diversos actores sociales en el tejido
social de la ciudad, acercamiento de la sociedad civil a las instancias de gobierno y
viceversa;
- como una herramienta integrada y articulada con los procesos y los otros mecanismos de
participación ciudadana que se llevan adelante a nivel de ciudad (plan estratégico,
presupuesto participativo, etc).
En síntesis, un Plan de Igualdad de Oportunidades, tal como lo concebimos, significa un
avance importante en la formulación e implementación de políticas de género. Para que se
lleguen a cumplimentar realmente todas las dimensiones arriba apuntadas, comienza a
revestir cada vez más importancia la metodología que se elija para la elaboración e
implementación de dicho Plan.
La propuesta metodológica que presentamos, parte de la premisa de colocar en un mismo
plano dos aspectos de la planificación de género: el proceso y el resultado. Por lo tanto, si
bien existe desde un principio la intención de llegar a un resultado concreto - el Plan en sí
plasmado en un documento- las características y contenidos del mismo estarán
directamente relacionadas con el proceso de interacción de las distintas instancias
involucradas en la elaboración y discusión del mismo. La propuesta que presentamos no
puede ser considerada de ninguna manera como receta de aplicación universal a nivel
municipal, sino mucho más como una guía que señala etapas a seguir y que indica algunas
formas posibles de cumplimentar estas etapas.
De manera indicativa, las etapas de iniciación, diagnóstico y elaboración de un Plan de
Igualdad de Oportunidades en un municipio pueden realizarse en un lapso de 10 a 12
meses, dependiendo entre otros factores de la operatividad del equipo, de los recursos
humanos disponibles y de la "cantidad" de participación que se prevea.
La planificación de género en el municipio
I. Algunos aspectos a considerar en la elaboración e implementación de un Plan de
Igualdad de Oportunidades (PIO) a nivel municipal
La elaboración e implementación de un PIO a nivel local se ven favorecidas cuando existen
algunas condiciones. A continuación, enumeramos algunos aspectos que consideramos de
importancia para viabilizarlo. El texto incluye también algunas puntualizaciones resultado
de un taller de discusión con mujeres representantes de las unidades de género de varias
ciudades de los países del Mercosur
1. La voluntad política
La voluntad política es sin duda el elemento fundamental para cualquier proceso de
planificación participativa que se encare a nivel municipal. Lo que es válido para la
planificación estratégica de la ciudad, es asimismo válido para canalizar iniciativas de
género en cualquier nivel, y sin duda es el primer elemento que debería considerarse en el
momento de analizar la posibilidad de encarar el proceso de profundización de las
estrategias de género al nivel de la ciudad, a través de un plan de igualdad de
oportunidades. La experiencia nos demuestra que existen momentos de maduración y
coyunturas políticas determinadas que facilitan el emprendimiento de procesos "más
profundos". Lo cierto es que, de no existir voluntad política por parte del gobierno
municipal, y más específicamente, por parte del responsable del ejecutivo en el gobierno, se
dificulta el proceso en su totalidad, o se hacen necesarios caminos más largos de cabildeos
y presiones a nivel político que pueden llegar a ser desgastantes.
La concordancia de voluntades de las instancias legislativas y ejecutivas de la ciudad
allanan dificultades, especialmente en las etapas de la aprobación final de los documentos
del PIO, en la asignación de recursos, etc.
La existencia de una voluntad política para la profundización de las estrategias de género se
ha visto favorecida en primer lugar por la existencia de un marco legal importante a nivel
nacional ya que en la mayoría de los países de América Latina las convenciones
internacionales han sido incorporadas a la legislación nacional, y en segundo lugar, por la
importancia creciente del rol que, como hemos visto en la primera parte de este trabajo, los
municipios deben asumir en la implementación de políticas que atiendan a las necesidades
de la gente en su carácter de primer nivel de contacto con el ciudadano.
El marco legislativo a nivel nacional, la incorporación de los antecedentes internacionales
en la materia y la existencia de planes de igualdad a nivel nacional no son una condición
indispensable, pero constituyen un interesante marco de referencia para el nivel municipal y
otorgan una legitimidad en la materia.
2. La continuidad política
Conceptualmente, todo proceso de planificación apunta a superar el accionar espontáneo de
corto plazo ( intentando hacer convivir las urgencias con las importancias) y se orienta, por
lo general, a un horizonte temporal de varios años.
La dificultad consiste entonces en lograr la adecuada coincidencia de los tiempos de la
gestión política que inicia un proceso de planificación de cualquier tipo, con los tiempos
necesarios para la generación , maduración y gestión de las políticas de más largo plazo.
La metodología de elaboración e implementación de un PIO puede intentar allanar desde un
principio esta problemática. Por lo tanto, debería contemplar grados de participación de los
actores sociales y de la sociedad civil, que impliquen la apropiación del PIO por dichos
actores, de tal manera que se pueda llegar a garantizar que el mismo trascienda una gestión
de gobierno y se desarrolle en el período de tiempo necesario para su ejecución.
3. Existencia de un área de género a nivel municipal
Como ya vimos, la existencia de un área de género con programas dirigidos
específicamente a las mujeres, permite liderar un proceso de este tipo. La ubicación y
características del área en el organigrama municipal no parecieran tener decisiva
importancia. La existencia de un equipo de trabajo municipal consolidado que lleve
adelante las temáticas de género y la existencia de una "masa crítica" de proyectos y
programas dirigidos a las mujeres permite contar con una red mínima de apoyo para los
pasos necesarios para elaborar un PIO. La existencia de una sociedad sensibilizada a través
de la difusión y el impacto de estos programas, puede significar un respaldo desde la
ciudadanía a la profundización de la equidad.
4. Transparencia del proceso de elaboración y gestión
La existencia de un movimiento de mujeres organizado y con capacidad de consensos
políticos es sin duda un elemento vital en la elaboración e implementación del PIO
Desde un principio, la participación de los actores sociales, de las organizaciones no
gubernamentales y de la sociedad civil en su conjunto en este proceso, debería estar
discutida y definida por las instancias que lideran el proceso. Sin duda, los niveles de
participación significan en definitiva, una decisión política de estas instancias. Sin
embargo, los actores sociales convocados deberían tener claridad respecto de su
responsabilidad en cada una de las etapas, sea esta a nivel deliberativo, decisorio,
consultivo o de gestión.
La transparencia implica asimismo la información y difusión de todas las etapas a través de
los mecanismos adecuados entre los actores sociales involucrados, al interior del gobierno
municipal y hacia la sociedad.
5. Articulación del PIO con otras herramientas de participación y gestión municipal
Desde las instancias de género muchas veces se ha discutido sobre la posibilidad de
intervención en cuestiones de género en la planificación estratégica de ciudades. Existe la
posibilidad sin duda, en cuyo caso, las organizaciones de mujeres deberían ser convocadas
a las instancias participativas de elaboración y gestión teniendo una activa participación y
logrando consenso en las respectivas instancias.
Sin embargo, las organizaciones consultadas expresaron sus dificultades en la práctica de
introducir cuestiones de género en dichos procesos que abarcan la visión global de la
ciudad. Por lo tanto, parece más realista separar por un momento los procesos de
planificación e intentar articular los resultados de ambos.
En nuestra experiencia, sería posible articular ambos procesos a través de algunas líneas de
acción. Por ejemplo, las planificaciones estratégicas de ciudad contemplan generalmente
objetivos y acciones tendientes al cambio institucional, a un mejoramiento políticoinstitucional de la gestión y otros aspectos que hacen a la estructura y funcionamiento del
municipio. Allí sería posible articular medidas del Plan de Igualdad, tendientes a lograr una
democratización de la estructura a través de medidas de acción positiva para el interior de
la administración, o el mejoramiento de la equidad de género a través de capacitaciones a
funcionarios, etc.
En el caso del presupuesto participativo, existen ejemplos concretos en algunas ciudades de
Brasil (Santo André, por ejemplo) donde proyectos de género fueron sometidos a las
instancias del mismo para su aprobación. Según los especialistas consultados, no existiría
ningún inconveniente para que el municipio y los ciudadanos incorporaran proyectos de
género a través del presupuesto participativo. Los caminos para la articulación deberían
seguir únicamente las instancias previstas en el mismo para su aprobación..
6. Articulación de las políticas de género a nivel de la integración regional
El proceso de integración regional del MERCOSUR abrió la posibilidad de canales de
articulación más allá de la institucionalidad prevista en los tratados y protocolos oficiales.
Un ejemplo de ello es el acercamiento de las ciudades a través de la Red de Mercociudaes.
Dentro de esta articulación de las ciudades del MERCOSUR, que desarrolla una agenda
con diversos temas comunes a los municipios de la región, se constituyó una unidad
temática de género, que constituye una importante articulación para el intercambio de
experiencias, posibilidades de capacitación y instalación de la temática de la igualdad de
oportunidades a nivel de los municipios.
Los Planes de Igualdad de Oportunidades que existen en las ciudades de la región han sido
recopilados, estudiados y las experiencias de elaboración e implementación difundidas y
analizadas en dicha Unidad Temática. Un interesante desafío sería poder desarrollar a
través de la Unidad Temática de Género, mecanismos de seguimiento e indicadores de
resultado posibles de ser utilizados para la evaluación de los Planes de la región con el aval
de la misma Unidad Temática.
II. Etapas en la elaboración e implementación de un Plan de Igualdad
- Iniciativa política
El objetivo de esta primera etapa es comenzar a abrir los canales que permitan la
elaboración de un PIO con los apoyos políticos que posibiliten en su momento la
promulgación de un documento y la implementación correspondiente.
De acuerdo a las experiencias conocidas en Argentina y en otros países de la región, existen
varias posibilidades de iniciar un PIO:
- Iniciativa desde el Ejecutivo Municipal
- Iniciativa desde el Legislativo, facultando al Ejecutivo a instrumentar las medidas
necesarias para elaborar un PIO
- Iniciativa de varios/as legisladores/as para elaborar un PIO desde el Legislativo
- Iniciativas de legisladores/as individuales
Como vimos anteriormente, la propuesta de elaboración de un PIO que estamos
presentando, toma en consideración todos los aspectos necesarios en el proceso para
garantizar el resultado. En este sentido, el logro de consensos políticos entre los poderes
municipales es importante para garantizar no solamente la promulgación e implementación
del PIO, sino que puede ser decisivo para asegurar la continuidad del mismo después de la
gestión de un determinado gobierno, conjuntamente con los mecanismos participativos de
distintos actores organizados de la sociedad civil.
Es por eso que nuestra propuesta prioriza la iniciativa que surgiendo del Legislativo
municipal, faculta al Ejecutivo a elaborar el Plan a través de una comisión creada al efecto,
que necesariamente, y a los efectos de asegurar la transversalidad, deberá estar formada por
representantes de todas las áreas del Ejecutivo municipal y por representantes de todos los
bloques presentes en el Legislativo Municipal.
- Sensibilización y capacitación de las instancias involucradas
El objetivo de esta etapa apunta a contar con un equipo representativo, comprometido en la
elaboración del PIO, en su instrumentación y posterior seguimiento.
La formación de una comisión ad hoc (Comisión de Igualdad en los casos de los
municipios de Rosario y Mar del Plata), con representantes de todas las áreas del Ejecutivo
y de los bloques políticos del Legislativo requiere una etapa inmediata de capacitación de la
misma en relación a la materia. La capacitación debería ser de impacto, corta, adecuada a
las necesidades y tiempos de los futuros protagonistas y tiene una función principal : disipar
todas las dudas y especialmente saldar todas las discusiones referidas a la problemática de
género, a la necesidad de un Plan de Igualdad, al concepto y alcances, a las posibilidades de
ejecución y a la utilidad del mismo.
En segundo lugar, en este ámbito se deberían analizar las responsabilidades y funciones de
la comisión ad hoc, su forma de funcionamiento en las distintas etapas de elaboración del
PIO y su articulación con los otros actores de la sociedad civil involucrados en la
elaboración del PIO.
El involucramiento de las áreas municipales desde un principio en la elaboración debería
tener como resultado una mayor facilidad de ejecución de las medidas previstas para dichas
áreas en el futuro documento del PIO. Es decir, que da la posibilidad a las áreas, de
planificar lo que muy probablemente deberá ejecutar, con el necesario grado de realismo.
- Diagnóstico participativo
La elaboración del diagnóstico de la situación de las mujeres en la ciudad es la etapa más
importante en el desarrollo del Plan de Igualdad desde el punto de vista de la participación
de los actores sociales y de la comunidad. Esta etapa involucra de una u otra manera a un
gran número de organizaciones sociales y a parte de la ciudadanía. Es precisamente la etapa
que puede ofrecer amplias posibilidades de participación, de acuerdo a la decisión política
que tomen las instancias que lideran el proceso.
El diagnóstico tiene como objetivo conocer la situación real de las mujeres en el municipio,
conocer sus necesidades concretas y sus expectativas, para poder planificar líneas de acción
acordes con la demanda real de las mujeres.
Un diagnóstico acabado, debería contar por lo menos con cuatro pilares básicos:
a) un análisis de los datos estadísticos disponibles a nivel del municipio en relación a la
situación concreta de las mujeres en el ámbito de la salud, educación, distribución de la
renta, etc.
Los datos duros cumplen la función de apoyar, complementar o rebatir los otros pilares del
diagnóstico que están basados en las experiencias y subjetividades.
b) un análisis de los trabajos académicos, investigaciones, y estudios ya existentes sobre la
situación de las mujeres en el municipio. En muchos casos se tiende a comenzar desde el
principio, cuando se trata de encarar un proceso de investigación y/o análisis de situación.
Por lo general, los municipios cuentan con institutos, universidades, grupos de
investigación que han realizado trabajos importantes de relevamiento, que deberían ser
incluidos en el diagnóstico. Este pilar puede cumplir también la función de incorporar al
mundo académico a la elaboración del Plan de Igualdad.
c) una encuesta entre las mujeres de la ciudad, realizada con una muestra representativa de
la población (en los casos de Rosario y Mar del Plata la muestra fue de 500), que, realizada
especialmente en base a las necesidades del diagnóstico de un Plan de Igualdad de
Oportunidades, puede cumplir diversas funciones:
- relevamiento de la situación de las mujeres,
- relevamiento de la actitud de las mujeres ante situaciones de dicriminación de género,
- impacto en las mujeres de las políticas y programas municipales en curso,
- imagen de la gestión,
- demandas hacia el municipio
a) talleres de diagnóstico con participación de actores sociales organizados, organizaciones
de mujeres con experiencia en diversos campos ( educación, salud, derechos reproductivos,
etc.), organizaciones políticas, sindicales, etc.
El número de talleres, la cantidad de organizaciones citadas y el perfil de las mismas, son
decisiones que tienen que ver absolutamente con las características específicas de cada
municipio y las necesidades de la gestión. En los casos que nos ocupan, se realizaron dos
talleres consecutivos de un día, donde participaron cerca de ochenta organizaciones del más
variado espectro ( organizaciones de mujeres, partidos políticos, asociaciones profesionales,
sindicatos, iglesias, etc.), convocadas por el área de género del Municipio, para analizar los
problemas de las mujeres locales en el trabajo y el empleo, la educación, la salud, la
participación pública y en el ámbito doméstico. Se trataba de recabar situaciones fruto de
las experiencias de trabajo de las organizaciones convocadas, más allá de las experiencias
personales de las participantes.
La inclusión en el diagnóstico de otro tipo de talleres participativos, abiertos a la ciudadanía
en general, es asimismo una decisión de las entidades que lideran el proceso.
Sin embargo, junto a la decisión política, deberían tomarse en cuenta criterios de
operatividad, como la posibilidad del manejo metodológico de los talleres, el tiempo de su
realización, posibilidades de recursos financieros y humanos, etc.
La articulación de los distintos pilares del diagnóstico se facilita cuando desde el principio
se trabaja en base a un hilo conductor similar para cada uno de los pilares, que puede estar
basado en ejes temáticos (salud, educación, trabajo y empleo, participación pública y otros).
En la práctica resultó particularmente interesante comprobar en Rosario y Mar del Plata, los
aspectos coincidentes de los datos duros con las percepciones de los actores sociales en los
talleres participativos.
En general en todas las etapas de la elaboración del Plan de Igualdad, pero especialmente
en la etapa del diagnóstico por el carácter eminentemente participativo del mismo, es
indispensable una difusión continua de los resultados y una devolución permanente de los
mismos hacia las instancias que participan en cada paso.
- Elaboración del documento Plan de Igualdad de Oportunidades
El objetivo de esta etapa es contar con un documento PIO que responda a las necesidades y
demandas detectadas en la etapa de diagnóstico, factible de ser instrumentado y ejecutado
desde el municipio.
En esta etapa es de vital importancia el papel de la comisión contituída por representantes
de las áreas ejecutivas y de los bloques políticos del deliberativo, de la que habláramos en
un principio.
La operatividad en la determinación de áreas de intervención, elaboración de objetivos para
cada una de dichas áreas, y la discusión y determinación de las líneas de acción a
implementar, hace necesario un trabajo intenso desde la comisión, articulada con el área de
género.
El componente participativo en esta etapa está dado, en primer lugar, por la realización de
talleres de consulta con las organizaciones sociales, una vez que el documento ya está
elaborado. La experiencia demuestra la conveniencia de convocar en la medida de lo
posible a las mismas organizaciones sociales que participaron en la etapa diagnóstica para
cotejar, analizar y complementar los objetivos y líneas de acción previstos en el Plan de
Igualdad. En el caso de la ciudad de Rosario fueron convocadas prácticamente las mismas
organizaciones que habían participado en los talleres de diagnóstico, lo que facilitó la
comprensión y aceptación de las líneas de acción que el PIO proponía.
También se pueden incluír en esta etapa, rondas de consulta con los actores sociales que el
nivel ejecutivo local considere conveniente para otorgar mayor consenso y/o legitimidad:
equipos de la universidad, organizaciones de la sociedad civil que no fueron consultadas en
la etapa diagnóstica, etc.
En esta etapa de elaboración de objetivos y líneas de acción, se ha demostrado la
conveniencia de consultar asimismo a los responsables de las respectivas áreas municipales
que estarían involucradas en la ejecución del PIO.
- Aprobación y difusión del Plan de Igualdad de Oportunidades
La aprobación del Plan de Igualdad por las instancias municipales correspondientes es
indispensable para lograr el consenso político necesario y asegurar su ejecución. Una
instancia de aprobación amplia (involucrando institucionalmente a los poderes
municipales), puede constituír, entre otras cosas, una cierta garantía para asegurar la
continuidad en la ejecución de las medidas previstas en el PIO más allá de una gestión de
gobierno, como ya vimos.
Sin embargo, la garantía de ejecución y continuidad estará dada, más allá de los recursos y
capacidades necesarios para un Plan de este tipo, por el conocimiento y la apropiación que
del Plan de Igualdad tengan los actores sociales y la ciudad en su conjunto.
Por lo tanto, la difusión del Plan no apunta únicamente al conocimiento de las medidas
concretas en él contenidas, sino que debería tener como objetivo la difusión de la
discriminación de género y de la necesidad de la equiparación, de manera tal que esta fuera
asumida por el conjunto como de interés general para la ciudad.
- Implementación y ejecución del Plan de Igualdad de Oportunidades
Si bien el camino metodológico propuesto hasta aquí, intenta llegar a esta etapa con una
cierta seguridad para la ejecución inmediata de los contenidos del Plan de Igualdad, es
conveniente contemplar algunas instancias donde se pueda bajar a cada una de las áreas
municipales, y en su caso a las ONGs en red con el municipio, las líneas de acción previstas
en el Plan.
Esta etapa contempla la realización de talleres cortos de planificación por área, con el
objetivo de que articulen en su accionar habitual, las medidas contempladas en el PIO y de
discutir la forma más conveniente de instrumentarlas.
Asimismo, estos talleres deberían servir para la elaboración de indicadores de resultado
propios, realistas, adecuados y manejables por el área respectiva, en el caso de que no se
hayan elaborado en la etapa de preparación del Documento. La intervención o no de la
unidad de género en la planificación de las áreas y en la elaboración de indicadores de
resultado dependerá de las necesidades y de la decisión de cada municipio.
- Seguimiento y evaluación del Plan de Igualdad de Oportunidades
Garantizar la ejecución de un Plan y evaluar su impacto no es tarea fácil. De hecho, este
capítulo es el más problemático en cualquier tipo de proyecto o planificación y los Planes
de Igualdad no escapan a ello. Mucho se ha dicho y escrito sobre evaluaciones, control de
proyectos, indicadores, indicadores de género y otras herramientas tendientes a asegurar
ejecución y a medir impactos.
Sin entrar a analizarlos ni emitir juicios de valor sobre la efectividad de estas herramientas,
enunciaremos sólo algunos criterios que consideramos de importancia en cualquier
instrumento de seguimiento o evaluación ex post a aplicar.
- Como anticipamos en la etapa anterior, cada área puede fijarse indicadores de resultado
realistas y acequibles para las líneas de acción propias a aplicar
- El indicador debería dar cuenta de los resultados del proyecto en relación a los
beneficiarios, pero también de los cambios al interior de la institución y del posible impacto
en la sociedad en su conjunto
- Indicadores cuantitativos, pero también cualitativos ( incluso actitudinales) parecen ser los
más adecuados para medir impactos
- Por lo tanto, el indicador de resultado es un desafío institucional, (una utopía posible?) y
como tal debería discutirse y consensuarse. Nunca debería ser impuesto ni tratado como
herramienta punitiva.
Además de la evaluación continua por área, a los efectos de dar seguimiento y evaluar el
Plan en su conjunto, nuestra propuesta contempla una instancia posible: la comisión de
igualdad (representantes de las áreas ejecutivas y de los bloques políticos), a la que se
pueden sumar representantes de organizaciones no gubernamentales que participaron en la
elaboración del PIO.
Por último, sería importante incluír en las instancias de evaluación algún tipo de medición
de impacto en la ciudadanía en su conjunto, que pueden ejecutarse a través de encuestas,
convocatorias amplias a instancias de discusión, etc, dependiendo de las características de
cada municipio.
La información y difusión del Plan de Igualdad, sus avances y sus dificultades, hacia el
interior del gobierno municipal y hacia la sociedad en su conjunto constituye una condición
importante para evitar que el mismo sea simplemente considerado una cosa de mujeres o en
el mejor de los casos una interesante carta de intención.
A modo de conclusión
La planificación de género desde el municipio es una experiencia en curso.
Nuestra intención ha sido sistematizar de alguna manera nuestra experiencia de trabajo y
presentarla para su discusión. Reiteramos, el planteo metodológico que presentamos
pretende tener la flexibilidad necesaria para adaptarse, corregirse o en su caso, modificarse
sustancialmente si el desarrollo de las distintas experiencias mostrara dificultades en la
implementación de los Planes de Igualdad. Toda metodología debería ser una caja de
herramientas, que posibilite a los actores su uso y combinación "a medida", de acuerdo a
sus necesidades.
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La planificación de género en el ámbito municipal