planeación educativa

MAESTRÍA EN ADMINISTRACIÓN
EDUCATIVA
PLANEACIÓN EDUCATIVA
PRIMER SEMESTRE
CINADE
Planeación Educativa
GUIA DE LA MATERIA
OBJETIVOS GENERALES:



Conocer y analizar los conceptos básicos de la planeación educativa.
Adquirir los conocimientos necesarios para analizar y elaborar estudios de planeación,
tanto a nivel macro como institucional
Fundamentar su proyecto de titulación
TEMAS PRINCIPALES:
Introducción al proceso de planeación.
Las condiciones en que se desenvuelve la planificación
Política, planificación y gobierno
Ccondiciones del contexto nacional e internacional de la planeación educativa.
Planificación y práctica educativa.
La educación como un proceso administrativo.
Introducción a un enfoque sistémico de la educación.
Planificación de centros escolares.
Plan, programa, proyecto, actividad y tarea.
Planeación y evaluación para la calidad en la educación
Descentralización educativa.
Las políticas educativas mexicanas antes y después de 2001.
DESARROLLO DE LOS TEMAS PRINCIPALES
Sesión 1
Introducción al proceso de planeación.
Las condiciones en que se desenvuelve la planificación
Política, planificación y gobierno
Sesión 2
Ccondiciones del contexto nacional e internacional de la planeación educativa.
Sesión 3
Planificación y práctica educativa.
La educación como un proceso administrativo.
Introducción a un enfoque sistémico de la educación.
Sesión 4
Planificación de centros escolares.
Plan, programa, proyecto, actividad y tarea.
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Sesión 5
Planeación y evaluación para la calidad en la educación
Descentralización educativa.
Sesión 6
Las políticas educativas mexicanas antes y después de 2001.
Equidad y calidad en el sistema educativo mexicano.
BIBLIOGRAFÍA
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
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Revista Las Políticas Mexicanas antes y después del 2001, Martínez Rizo Felipe, Editorial
Revista Iberoamericana de la Educación, año 2001.
Planeación prospectiva, Miklos, Tomás y Tello Ma. Elena, Editorial Limusa México, D.F., año
1995.
La descentralización como estrategia de modernización del Sistema Educativo, Álvarez G.
Isaías, Editorial F.C.E. México, D.F. año 1992.
La planificación Educativa, Ander-Egg, Ezequiel, Magisterio del Rio de la Plata Buenos Aires,
año 1997.
PROPUESTA DE EVALUACIÓN
La evaluación del desempeño del alumno en el curso es permanente y abarca los siguientes
aspectos:
Elaboración de ensayos por sesión
Coordinación de un tema
Elaboración de trabajo final
Asistencia
Calificación final
30
30
30
10
100
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SESIÓN 1
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INTRODUCCIÓN AL SEMINARIO DE PLANEACIÓN
1. Creer en la planeación
Creo que hay una gran, distancia entre lo que podemos esperar de una
buena práctica producto de una buena concepción teórica de la planeación y lo
que se continúa haciendo hoy en día tanto en el gobierno como en las
instituciones.
A esta fecha ha habido importantes avances en la teoría de la planeación y,
de la administración, éstos llegan a nosotros en forma de nuevos lenguajes
empresariales, que hace muy poco tiempo jamás hubiéramos aceptado en el
ámbito académico, tales como: calidad total, estándares, círculos de calidad,
estímulos al desempeño, etc. A pesar de cierta incomodidad que esta jerga nos
produzca, en los avances del “management” encontramos una nueva visión de la
administración que supera las prácticas actuales que no nos ayudan a enfrentar
los problemas prácticos de organización que se nos presentan a diario en el
contexto educativo.
Cuando hablamos de estudiar planeación, ¿sabemos lo que queremos?
¿tenemos claros cuáles son las barreras que habrá que superar: las dinámicas
actuales, el centralismo, la planeación tradicional? Se trata de una inercia que nos
arrastra y no nos deja mucho margen para conducir.
La planeación se nutre de metáforas. Por ejemplo, el símil de que la
realidad social es como la corriente de un río, nos sirve para tomar conciencia por
una parte de que ya estamos en movimiento, que esa corriente contiene una
fuerza, una dinámica que se ha impuesto sobre otras, y que ante esa fuerza lo que
intenta la planeación, lo que intenta este grupo de trabajo es conocer maneras
efectivas de imprimirle a esa corriente otra dirección. Al pensar así estamos
reconociendo que esa realidad social, como parte del país y del mundo, no se
encuentra detenida a la espera de que alguien planifique su destino y actúe en
consecuencia.
De manera que dentro de esta metáfora, el que quiere enfrentarse al
desafío de crear un futuro con su voluntad, poder y recursos, en cierto sentido
navega contra esta corriente del metafórico río, porque debe vencer una fuerza
que contradice sus intenciones. Ya que no creo que tratemos de planificar a favor
de la corriente. La planificación, como cuerpo de teoría general, puede aplicarse a
cualquier actividad humana donde es necesario un esfuerzo para alcanzar un
objetivo.
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Luis Porter Galetar. Doctor en Educación por la Universidad de Harvard, Investigador de la Universidad Autónoma
Metropolitana, Unidad Xochimilco. Su tema de estudio central ha sido en la última década: “Política, planeación y gobierno
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Pero el objetivo, en nuestro caso, no es blanco fijo, porque se refiere a procesos
sociales, donde el movimiento es la ley de su existencia, y en este sentido la
metáfora del río es esencialmente válida.
Pero desde otro punto de vista, como ocurre con todas las metáforas, el
ejemplo de la corriente del río sugiere un problema equivocado. Porque el río es
un proceso natural independiente de la voluntad humana, el hombre no produce
dicha corriente, interactúa con ella, puede alterarla “desde afuera”, pero su
existencia no depende del hombre. Si el problema de decidir sobre nuestro futuro
fuera similar al dominio creciente del hombre sobre la naturaleza, el problema
social sería reducible a una dimensión meramente tecnológica, pero la tarea que
nos ocupa no es un mero juego contra la naturaleza.
El río social, o el curso que sigue el cambio social, no es como el de un río
que está más allá de nuestra voluntad. No, en este caso el curso de los
acontecimientos es el resultado de todos nosotros. Sin embargo, cada uno de
nosotros, como individuos componentes del todo, nos sentimos en mayor o menor
grado arrastrados por los hechos. Participamos en este movimiento, pero no nos
reconocemos en él. Se trata de una paradoja, en la medida en que nos sitúa en
calidad de “conductores, conducidos”. De allí el frecuente uso de la tercera
persona cuando nos referimos a la falta de rumbo de la educación o de la vida
escolar y ocultamos que, somos nosotros los que no le damos rumbo.
Mientras que consideramos a la corriente de los hechos como anónima, nos
resistimos a asumir que el oponente somos nosotros mismos. Tenemos entonces
por un lado al “hombre colectivo” (hombre en sentido genérico) y por el otro al
“hombre individuo”, intentado realizar un acto de reflexión superior para reconocer
que sólo la conciencia y la fuerza del “hombre colectivo” puede encarnar tal
voluntad humana y ponerse frente a la corriente de los hechos, para desviar su
curso hacia objetivos “racionalmente” decididos. Pero el “hombre colectivo” no es
independiente del “hombre-individuo”.
Los equipos de trabajo de las unidades institucionales de planeación están
conformado por una serie de “hombres-individuos”, con intereses y visiones más o
menos comunes, para conformar una fuerza social que decide luchar por conducir
y no dejarse conducir, que opta por resistir la corriente de los hechos e intenta
someter a su voluntad social el movimiento de la realidad para avanzar hacia su
propio diseño de futuro. En esta forma, como “grupo colectivo”, como agente de
cambio y por medio del plan, intenta convertirse en el contrapeso del vacío de
dirección que produce el individuo atomizado. Es el hombre colectivo el conductor
del proceso social.
Por ello la planificación surge como un problema entre los hombres: primero
entre este individuo que persigue fines particulares y el colectivo que busca un
de la educación superior”. Se ha enfocado también al análisis de la formación del planificador y a la pedagogía del diseño y
la arquitectura.
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orden una dirección social, y después entre las distintas fuerzas sociales en que
se encarna el hombre colectivo, que luchan por objetivos distintos y muchas veces
opuestos. Este problema entre los hombres es conflictivo, porque los objetivos
sobre su futuro son conflictivos, por lo tanto la planificación no actúa por
consensos comandado por el cálculo científico técnico, sino que actúa en el
conflicto, en un medio resistente y turbulento, que se opone a nuestra voluntad, en
la medida de que es un problema entre los hombres y no entre el hombre y las
cosas, porque detrás de esas cosas hay otros hombres.
Vista así la planificación es una herramienta de las luchas permanentes que
tiene el ser humano desde los albores de la humanidad por conquistar grados
crecientes de libertad. Si planificar es conducir conscientemente, o planificamos o
somos esclavos de la circunstancia. Negar la planificación es negar la posibilidad
de elegir el futuro, es renunciar a la principal libertad humana que es intentar
decidir por nosotros hacia donde queremos ir, y como luchar por alcanzar esos
objetivos.
Esta introducción, algo larga, parecería querer convencerlos de algo que
obviamente ya existe en su conciencia y es la importancia de la necesidad de
planificar. Sin embargo, no basta con que todos estemos convencidos de que hay
que planificar, el peligro consiste en qué entendemos cada uno de nosotros por
planificar, y por eso es necesario iniciar renovando los argumentos que sustentan
la planificación.
2. ¿Si, pero en qué planeación creemos?
Cada gobierno de un proceso político, económico social u organizativo,
tienen que diseñar su propio método de planeación. No puede haber un método
único, de validez general, salvo en el plano de los principios muy generales que se
adecue a las necesidades concretas de una práctica particular de acción. Buena
parte de los problemas que tiene la planeación que todavía hacemos, se deben a
la idea rígida y en mi concepto falsa, de que el diseño metodológico de la
planeación que se conforma para ser útil a la síntesis que debe hacerse en el
centro, es necesariamente válido, sólo que con mayor detalle, para cualquier
unidad operacional descentralizada. Esa lógica sigue perseverando.
La preocupación del gobierno es la de encontrar la forma más “tradicional”
de distribuir los escasos recursos a lo largo y ancho del país, que incluye tratar de
influir sobre la manera en que los centros educativos a su vez soliciten estos
recursos y por ende, realizan y ejercen sus presupuestos. El concepto de
“racionalizar” que se aplica equivale a una “racionalidad” teórica, que proviene del
“deber ser”. Sin embargo, la planeación, tal como se lleva a cabo en las escuelas
(tanto de educación básica como de educación superior), y que toma cuerpo y
acción en la toma de decisiones que afecta los resultados cotidianos, ha seguido
con frecuencia un conjunto de valores y supuestos diferentes.
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Cuando se les compara con el modelo racional que promueve el centro,
estos valores y supuestos no pueden considerarse “racionales” al menos no esa
racionalidad central, sino en todo caso, una “irracionalidad” o “no racionalidad”
periférica, particular, que responde principalmente al hecho de que las escuelas no
son organizaciones integradas en una totalidad, efectivamente coordinadas por
una autoridad central o por una unidad de planeación.
Por el contrario las instituciones escolares se componen de numerosos
actores, ninguno de los cuales ejerce un control total sobre los otros cuando se
trata de tomar decisiones y de llevar a cabo acciones organizativas. De tal
manera que lo que caracteriza a nuestras escuelas es la búsqueda de
“estabilidad” antes que de “cambio”, ya que generalmente el equilibrio de fuerzas
intentas que garantiza dicha “estabilidad” es bastante precario, siempre
amenazado y fuertemente influenciado por fuerzas externas, dentro de una
dinámica que conforma determinados modelos organizacionales que forman una
tipología que el gobierno no parece tomar en cuenta.
Esta realidad ha sido fatal para la eficacia de la planeación y es barrera
para el cabal desarrollo de la planeación regional, así como aspectos muy
promovidos actualmente como la evaluación. Lo es porque propicia que una serie
de decisiones, esfuerzos y energías, se dediquen nada más para cumplir con
formalidades que se realizan ajenas y sin articularse a los problemas concretos de
la acción, a los procesos reales de toma de decisiones, a las verdaderas
dinámicas institucionales, sean estas producto de la inercia, del balance de
fuerzas internas o del conflicto.
Condiciones que en la mayoría de las instituciones constituyen las razones
que les impiden cumplir con estas demandas llegadas de arriba, que no ven o no
quieren ver los límites de esa otra realidad periférica, lejana, regional que sin
embargo responde a lógicas muy concretas, a culturas muy reales, y a
condiciones específicas investigables. Vivimos entonces (conscientes o no), dos o
más sistemas de planeación paralelos, el “formal”, que se reviste de la liturgia
correspondiente, (documentos, formas a llenar, reportes, estadísticas, discursos) y
el o los sistemas de planeación “en uso”, “de hecho” o “informales”, que aunque
tampoco funcionan muy bien, van dando rumbo a la institución, presidiendo su
acción, cualesquiera que esta sea. Se trata de una dualidad inútil e ineficaz que
debe ser superada por una nueva manera de concebir y ejercer la planeación.
También cabe reconocer que estos instrumentos generales, sistémicos, que
sugiere el gobierno para el desarrollo de acciones institucionales precisas (como
pueden ser los megaproyectos, los estímulos, las autoevaluaciones, etc.) no se
cuestionan académicamente y replantean desde la autonomía de cada institución
escolar, sino que se asumen como obligaciones que hay que cumplir (sin analizar
si pueden constituir herramientas útiles y necesarias para la propia acción
cotidiana, o se pueden corregir, transformar, rehacer). Son contadas las escuelas
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que cuentan con las condiciones necesarias de integración y control interno que
les permita cumplir con estos requerimientos.
¿Cuáles son los principios que nos permitirán rescatar a la planeación como
método de gobierno, como herramienta dúctil flexible, útil y eficaz para lidiar con
nuestras necesidades de dirección en cada lugar de la administración de la
educación donde nos encontremos, y no con las de otros, como demanda externa.
La planificación, como método, sólo puede entenderse como un caso
particular adaptado a “nuestro” caso. Y esto no es incompatible con que los
distintos casos de planificación que comprende el sistema respondan a una
concepción general central. Hay problemas de síntesis en la planificación que
deben tratarse a nivel de quienes tienen visión de conjunto de todo el país. No
sólo existen problemas particulares, regionales, específicos, sino además
problemas genéricos como pueden ser la deserción, el desempleo, el crecimiento,
la globalización, la modernización, etc.
Pensemos entonces que hay una planificación en la base (o en la periferia)
que es una planificación operacional que trata de problemas particulares, pero que
constituye el basamento, (la epidermis), sobre el o dentro del cual tiene que
construirse la planeación directiva, que trata con los problemas genéricos, además
de los particulares. Ambos tipos de planificación no sólo deben de coexistir, sino
conformar un marco único e integral que permita la particularidad.
Para que la planeación directiva central actúe con conocimiento de la
planificación operacional institucional, es necesario desarrollar una mayor
capacidad de “comunicación” y para que esta comunicación sea posible, se lleva a
cabo en lenguajes accesibles, es importante realizar mayor investigación en estas
áreas.
No nos conocemos, y conocemos poco de nuestras conductas
institucionales, se necesitan mayores esfuerzos en este sentido para que el mismo
gobierno conozca mejor a sus instituciones y logre la visión panorámica del
bosque, pero ya no de un bosque de árboles dibujados en el papel, de hecho,
inexistentes, sino de un bosque que se acerque más a la realidad que rebasa lo
oficioso y que rara vez representan los “expertos político-administrativos”
desinteresados en lograr las verdaderas transformaciones en nuestra forma de
hacer y concebir un nuevo gobierno para la educación.
Si no queremos esperara que nos impongan un método de planeación,
debemos crearlo nosotros a la medida de nuestras necesidades y resolver
nosotros su forma de articulación con el plan general. La idea de que existe un
método de planeación único, llámese este normativo o estratégico, es una
posición extrema que no tiene fundamento teórico. ¿Cuál es el principal problema
que se interpone entre la repetición de antiguas concepciones, transformadas y
rebautizadas, y el cambio substancial de ellas?... ¿qué es lo que nos impide
contestar a la visión de una planeación central, con otra, fundamentada, de
carácter regional?
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3. La necesidad de hacer explícitos nuestros propios marcos de
conocimiento para construir la “organización que aprende”.
El concepto que nos puede ayudar en este viaje epistemológico que se
inició con la pregunta de qué entendemos por planeación, en particular por
planeación regional, y pretende continuar dilucidando elementos teóricos básicos,
es el que se conoce como: “organización que aprende”.
Un concepto clave para la construcción de una administración con mayor
auto conciencia. Según Chris Argyris (de la Escuela de Educación de la
Universidad Harvard), la escuela, preocupada por enfrentar los cambios y no
dejarse llevar por la inercia, está formada por individuos, por grupos que se han
olvidado de aprender. Y no se refiere a las nuevas generaciones o a aquellas que
se han desgastado por la crisis o las difíciles condiciones en la que desarrollan su
quehacer académico. Se refiere en particular a los que tienen la responsabilidad
de la toma de decisiones en sus manos, a los que han logrado posiciones de alta
responsabilidad. Son ellos, los elementos que consideramos como los más
inteligentes, los que más se resisten y asumen una actitud de desdén a seguir
aprendiendo.
La mayor parte de las escuelas no sólo tienen tremendas dificultades en
asumir este dilema de su propio aprendizaje, ni siquiera tienen una conciencia de
que ése es su problema. La razón: no existe una conciencia de lo que significa
ser una organización que aprende, no se sabe de que se trata ni como se enfrenta
una situación así definida (además de la resistencia que existe para definirla así).
Como resultado en las instituciones escolares se tienden a cometer
equivocaciones en sus esfuerzos por superar sus problemas organizativos: la
equivocación primera es entender por “aprender” una concepción de “solucionar
problemas”, y dentro de esa visión los responsables de la dirección y la marcha de
la organización escolar, gran parte del tiempo se preocupan por identificar
problemas (hacer diagnósticos) e intentar corregirlos (hacer planes) dentro de una
concepción de situaciones que suceden “en la institución, es decir, allá afuera”.
Reconocer errores y resolver problemas es importante, pero si se quiere aprender
de estos errores, tanto los directivos como el cuerpo académico, alumnos y
administrativos, deben mirar hacia “adentro de la institución”, es decir, deben
mirarse a si mismos. Y al hablar de mirarnos a nosotros mismos, me refiero a
revisar qué de lo que sabemos ya no es útil, y qué es necesario actualizar,
ampliar, seguir enriqueciendo.
Lo que pudimos entender por medio de la teoría de las organizaciones, del
análisis institucional y de la planeación racional normativa que dominó el
pensamiento de las últimas décadas, lo podemos aprender hoy de los avances en
la esfera de la “formulación y análisis de políticas” de la “administración” y de los
nuevo enfoques de la planeación y la evaluación.
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Para hacer de la administración académica un instrumento efectivo de cambio,
aquellos académicos que tienen en sus manos la dirección de las universidades,
tendrán que agregar a su repertorio de conocimientos y a su visión de la
comunidad escolar, una mejor comprensión de las teorías del conocimiento que
ellos mismos utilizan, en su práctica administrativa y académica.
Tendrán o tendremos que reconocer la necesidad de aprender, no como un
agregado cultural de tipo informativo, como el que puede obtenerse en seminario o
foros como el que nos reúne, sino a través de una ruptura epistemológica interna,
que nos lleve a cuestionar nuestros propios principios para desarrollar una mayor
conciencia de la variedad de modelos que asume la conducta de las
organizaciones académicas y el papel que la nueva administración y liderazgo,
juega en nosotros y particularmente en los que tienen posiciones directivas.
México está estableciendo sobre la base del sistema de plantación
permanente, una acción de gran escala de evaluación y reforma universitarias,
orientando a las universidades hacia una mayor documentación, debate,
evaluación y propuestas de mejoramiento como instrumentos para su desarrollo.
Sin embargo la puesta en marcha de estos grandes lineamientos depende de las
propias universidades y de su capacidad de responder creativa y eficientemente a
estas premisas.
Para ello las instituciones educativas tienen que detenerse para verse así
mismas en forma introspectiva y reflexionar críticamente acerca de su propia
conducta, identificando las manera que imperceptiblemente contribuyen a crear o
agudizar sus problemas y limitaciones ¿Cómo resolver el dilema de aprender, de
que las organizaciones habitadas por una diversidad de actores, aprendan? Se
trata de lograr que la comunidad, los profesores y las autoridades sean capaces
de hacer que el análisis de sus conductas sea el foco de aprendizaje
organizacional de la escuela. Dice Chris Argyris, que “enseñar a la gente a
razonar acerca de su conducta en formas nuevas y más efectivas rompe las
defensas que bloquean la capacidad de aprender.”
Lo que está ocurriendo en las escuelas hoy es que las ideas no llegan a
constituirse en proyectos académicos. En que la actividad individual no llega a
conformar cuerpos académicos. Los propósitos no logran constituirse en el
conjunto de valores determinantes que abarquen los intereses partidarios del
actor. Hay desacuerdo en cuanto a las metas y la amplia variedad de opiniones
en cuanto a la organización y sus estrategias, cuando éstas existen, constituyen al
final, obstáculos para imaginar cualquier cambio que requiera acción organizativa.
En pocas palabras, es difícil encontrar en las instituciones de educación
tanto básico como superior las condiciones necesarias para imponer cambios
mediante la racionalidad de las oficinas centrales, tanto a nivel institución, región o
nación. Los cambios en la práctica siempre necesitan cambios de concepción, de
visión, lo que obliga a un nuevo conocimiento de los giros ideológicos y sus
nuevas modalidades, la capacidad de crearlas.
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Mientras los esfuerzos por aprender y cambiar se enfoquen en factores
organizacionales externos, (modificación de organigramas, rediseño de tareas,
programas de compensación, revisiones de actuación y desempeño,
entrenamiento de líderes, etc.), no tendrán el efecto que se logra en el momento
en que la búsqueda de mejora y de cambio se traslada al propio desempeño de
los que hacen y deciden en la escuela, a partir de la pregunta, ¿Qué estamos
haciendo mal?
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SOBRE NUESTRA CEGUERA
Dr. Luis Porter
El último libro de Henry Mintzberg, titulado “Strategy Zafari” (The Free
Press, 1998) parte de la fábula (basada en un cuento sufi) en la versión de John
Godfrey Saxem, poeta inglés del siglo pasado, que se titula “Los ciegos y el
elefante”. Es la conocida historia en donde varias personas, en este caso ciegas,
tratan de describir a un elefante. Cada cual lo hace desde la observación que
logra a través de sus otros sentidos.
Mintzberg plantea que nosotros somos los ciegos, y la formulación de un
plan estratégico, es nuestro elefante. Nadie tiene una visión del animal entero,
pero cada uno conoce un lado, un ángulo, una parte, y se maneja con esa
información, ignorante del resto. Evidentemente no es posible integrar un elefante
con la mera suma de partes, porque el elefante es más que algunos de sus
ángulos, visiones o percepciones.
Pero, de todos modos, para acercarnos a una comprensión del todo, es
necesario entender las partes, todas aquellas que podamos entender… La
aportación de un estratega, directivo, planificador, tomador de decisiones,
formulador de políticas… reside en su capacidad de integrar diversas visiones,
siempre parciales, que emanan de los diferentes grupos o actores que integran su
organización.
La planeación democrática, no la tradicional, normativa y autoritaria, cuya
ceguera es total, sino la planeación alternativa, que podríamos llamar con Carlos
Matus, estratégica situacional, involucra a estas diferentes “visiones” parciales,
desde nuestras parciales cegueras. Pero al asumirla e incorporar la percepción de
los otros, nos enseña cosas básicas… por ejemplo, que los hechos no hablan por
si mismos, sino que son mis intereses lo que hablan por los hechos. Toda
propuesta, todo plan, parte de una interpretación y es dicho por alguien desde una
posición ideológica o teórica.
El actor explica para actuar, y toda explicación es situacional, se tenga o no
conciencia de ello, porque el que dirige, coordinando la planeación, es un actor
social o un jugador, si explica desde adentro del dominio de su práctica y exigido
por la necesidad de actuar en ese dominio. El dominio del directivo y de cada
actor de la organización, es el mundo restringido de sus prácticas cotidianas.
Algunos, los que desde su ceguera más percepción han logrado, estarán
afirmándose en su propia ideología y experiencia. Si esta persona tiene un
espíritu democrático, su explicación comprenderá la explicación del otro,
incluyendo lo que el otro piensa o pensaría de su explicación. El otro no es un
cooperador de mi explicación, es parte de lo que debo explicar. De la misma
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manera que en la planeación alternativa se reconoce que una misma realidad, un
mismo elefante, puede generar distintas explicaciones para los actores en juego.
Toda explicación esta cargada de información y subjetividad sustentada en
valores e intereses personales. La carga de subjetividad genera: a) distintas
respuestas a una misma pregunta, es decir, oposición de intereses; b) distintas
preguntas sobre una misma realidad; c) distinta selección del foco de atención
sobre la realidad, porque el foco de atención es siempre selectivo, como la luz de
una linterna, cada actor enfoca su luz de diferente forma y la dirige a diferentes
puntos.
Cada actor focaliza su atención en un aspecto de la realidad (del elefante)
en la medida que puede distinguir ese aspecto del trasfondo que le sirve de
contraste o referencia. Un actor no puede distinguir las realidades para las cuales
no tiene un vocabulario o conceptos, por eso una buena formación es básica
porque le otorga estos recursos. En la medida en que tiene vocabulario y
conceptos, es decir, criterio, escribirá lo que focaliza con su linterna a partir de ese
vocabulario acumulado, de esos conceptos que provienen de su reflexión.
El estratega comienza describiendo una situación, desde su punto de vista.
La descripción es previa a la explicación. Los pragmáticos describen, saben
distinguir peras de manzanas, trompa de cola, pata de oreja. Pero para explicar
hay que saber no sólo distinguir sino valorar, apreciar, calificar causas y
consecuencias. Explicar implica procesar información de acuerdo a intereses.
Por ello, la apreciación situacional, contrariamente al diagnóstico, multiplica
los elementos de diferenciación con los otros jugadores. La explicación completa
es imposible. Nunca sabremos como es el elefante. Cuando el rector, subido al
paquidermo, intenta describirlo desde su PIDE (Plan Institucional de Desarrollo),
su ceguera no le permitirá ir más allá de los blancos colmillos, que es lo que
posiblemente el rector considere como lo más significativo y expresivo del
elefante.
Pero todo PIDE no es más que un elefante blanco. Porque nadie ve el todo
desde todas las perspectivas posibles, ni siquiera el rector. Nadie ve al elefante
en todas sus dimensiones. El animal siempre se explica parcialmente, desde la
ceguera situacional. Somos ciegos que observan al elefante con todos los
sentidos, menos el que permite VER el todo.
La explicación que del elefante dan los demás ciegos, empezando por el
técnico planificador, es una atribución, le atribuimos una explicación velada por
nuestra ceguera situacional. La paradoja es que al estar dentro de una situación,
estamos incapacitados para tener un conocimiento objetivo de la misma, se trata
de un proceso que nunca se completa.
Nuestra ceguera es parcial, pero es aquella parte de la realidad que no
vemos porque esta afuera de nuestro foco de atención, de nuestro campo de
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comprensión, de nuestro vocabulario limitado, de nuestras lecturas a medias, de
nuestras carencias. Esta afuera de nuestra referencia, porque nos frena la
dificultad de situarnos en la visión de otros. Esta afuera de nuestra posibilidad de
percepción, porque lo limitan nuestros prejuicios. Esta fuera de nuestra capacidad
de enfrentar lo que nos molesta, “no quiero verlo porque me causa disgusto”.
Esta afuera porque no podemos sobrecargarnos con información. Esta
afuera porque la razón humana siempre opera con restricciones. Por ello, el plan
como cambio institucional, organizacional, es semejante al cambio personal, al
cambio o ampliación de nuestra visión, a la capacidad de cambiar de actitud, de
reformar nuestro criterio, de ser autocríticos, de seguir desechando conocimiento
obsoleto, incorporando conocimiento nuevo.
El desarrollo personal es un buen ejemplo de problema situacional: yo, yo y
los otros, yo y mis compañeros, yo y la bibliografía, yo y mis alumnos, ¿Hasta que
punto como directivo, como planificador o como maestro puedo llegar a ser menos
ciego?...
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PARÁBOLA, NO VE QUE NO VE, NO SABE QUE NO SABE
Carlos Matus
Juan está en un hoyo de paredes verticales y cinco metros de profundidad.
Cayó allí creyendo que ascendía. Usa todas sus energías dieciséis horas del día
en el intento de escalar las paredes, y durante ocho horas duerme para recuperar
energías. Es perseverante y no cede. No ve otra alternativa. Cada día sube casi
un metro y cincuenta y vuelve a caer a la sima con las manos desgarradas. Es un
trabajo de Sísifo que nunca termina, pero no se entrega. No ve otra posibilidad.
Está cada vez más obsesionado con su trabajo. Ya no ve la abertura del hueco ni
mira hacia la claridad del pozo.
Un día, un desconocido se acerca al hoyo y apenado de tanta desventura,
busca una cuerda y se la arroja. Juan no ve la cuerda. Está concentrado en su
trabajo. Ahora el desconocido le grita: ¡toma la cuerda!, pero Juan está sordo, no
escucha, y sigue su trabajo. El desconocido toma una piedra y con ella lo alcanza
en la espalda. Juan siente el dolor y mira hacia arriba irritado, incomprendido.
Han interrumpido su trabajo. Grita furioso: ¿Qué quiere? ¡No ve que estoy
ocupado! El desconocido parece sorprendido y le dice con timidez: ¡Ahí tiene una
cuerda! ¡Tómela y salga! Juan responde irritado, sin mirarlo: ¡No ve que estoy
ocupado, trabajando!, ¡No tengo tiempo para preocuparme por su cuerda! Y
reanuda su trabajo.
CARLOS MATUS
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LAS CONDICIONES EN QUE SE DESENVUELVE LA
PLANIFICACIÓN
1. La Planificación y el Sistema Económico
La idea de la planificación se incorpora al instrumental teórico, en América
Latina, alrededor de los años 40 y aparece como el producto de un proceso
intelectual que, en su origen, se proponía explorar el futuro mediante una
metodología en proyecciones.
Este comienzo de la planificación contrasta con lo acontecido en los países
europeos en la postguerra y también con lo ocurrido en el mundo socialista. En el
primer caso, la reconstrucción creó las condiciones materiales para que surgiera la
planificación, la que, como respuesta a esas necesidades se expresa por el
desarrollo de las técnicas a corto plazo. En el segundo caso, el de los países
socialistas, la planificación resulta vitalmente necesaria para el funcionamiento de
un sistema que reduce al mínimo la importancia del mecanismo del mercado;
dadas esas circunstancias imperaría el caos si no existiera planificación, pues ésta
se perfila como único sustituto posible.
La planificación en el mundo socialista se confunde así con el sistema
mismo y se constituye en su única forma de administración. En los países
occidentales, en cambio, el acto de programar el futuro es posible pero no esencial
ni inevitable en la actividad de la economía de mercado; constituye más bien una
opción para racionalizar el proceso cuya alternativa sería la orientación que le
imprimiese el mismo mercado y la rutina de la administración estatal.
En los países industrializados el mecanismo de mercado aparece más
satisfactorio en el plazo interno que en aquellos caracterizados por la dependencia
y el retraso; a su vez, en el plano internacional el mecanismo del mercado
favorece a los más fuertes. Resulta lógico, pues, que la planificación en los países
occidentales industrializados, cuando existe, suele ser un mecanismo de cálculo y
previsión que complementa la orientación a corto plazo basada en el mercado y se
propone corregir algunos extremos sociales notorios a que el mercado conduce.
Su función es lubricar el sistema, prever para contrarrestar oportunamente su
inestabilidad, y, a veces, inyectarle un dinamismo y una orientación que
contribuyan a asegurar su permanencia y posición en el contexto internacional. La
planificación en este caso no es esencial ni indispensable, sólo posible y
conveniente.
En el mundo subdesarrollado, en cambio, la planificación sí es
indispensable, aunque no esencial para el funcionamiento del sistema. Por ello
surge como un proceso previo de formación de conciencia para demostrar su
necesidad, cuya expresión original la constituye el análisis a largo plazo que
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Primer Semestre
CINADE
Planeación Educativa
adquiere la forma de un conjunto sistemático de “proyecciones”. Quizás sólo
podía surgir al impulso de un proceso intelectual promovido por una reducida élite,
porque la comprensión del subdesarrollo y la búsqueda de su superación exigen
un proceso mucho más lento de maduración que en el caso de la destrucción
provocada por una guerra, cuyos efectos son inmediatos y perceptibles para todos
los grupos sociales. Así, los problemas que presenta la planificación en el mundo
subdesarrollado, tienen una especificidad que no corresponde a los de ninguno de
los otros dos mundos; la planificación trata de complementar el sistema de
mercado, pero como es indispensable y no esencial para superar el subdesarrollo,
siempre constituye sólo una opción.
Estas palabras expresan sintéticamente el drama de la planificación en el
mundo subdesarrollado. Por un lado, aparece como indispensable para superar el
subdesarrollo desviando el curso natural del “modelo de mercado”, es decir,
disciplinando el cambio y justificándose por él. Por el otro, para imponerse, debe
“competir” con el mismo mecanismo del mercado que desea alterar
profundamente, alteración que en el plano de las relaciones entre los hombres
significa modificar la estructura de poder en desmedro de quienes se benefician
con el juego espontáneo de las fuerzas económicas. Doble y compleja tarea es
ésta de planificar en el ámbito del subdesarrollo, pues requiere tanto del esfuerzo
de demostración como de una táctica para realizarla dentro del equilibrio de
fuerzas sociales prevalecientes en un determinado momento.
La planificación para el cambio se debate entre su carácter de necesidad y
el hecho que no siempre es practicable; esto explica que en algunos casos se
desligue de la acción para limitarse a la formación de conciencia y en otros
renuncia a su función esencial para servir los propósitos inmediatos que el sistema
social admite.
2. Planificación en América Latina
Las consideraciones hechas acerca de la planificación en América Latina
permiten aclarar las etapas más significativas del proceso. En este sentido, se
pueden caracterizar los primeros esfuerzos de la Comisión Económica para
América Latina, de las Naciones Unidas, como una fase cuyo eje giró en torno a la
formulación de una teoría del desarrollo y a la formación de conciencia en amplios
grupos intelectuales de la región.
En efecto, los estudios sistemáticos de la realidad económica de algunos
países, al trascender los factores aparentes del estancamiento, despertaron el
interés hacia ese mismo tipo de análisis en organismos nacionales y llevaron a
pensar que la planificación podría ser un instrumento eficaz para alcanzar un
consenso alrededor de los problemas básicos que aquejaban al desarrollo de los
países latinoamericanos. Precisamente en estos estudios se realizaron las
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Primer Semestre
CINADE
Planeación Educativa
primeras experiencias de análisis y aplicación de técnicas de proyecciones a largo
plazo.
En su diseño y carácter influía fundamentalmente el comportamiento del
sector externo, que por entonces aparecía como el factor determinante del
subdesarrollo. Sea como fuere, el “diagnóstico” y las proyecciones globales de las
economías constituían otros tantos centros analíticos, el primero para identificar
los obstáculos y las segundas para captar los efectos de su persistencia o
programar oportunamente su eliminación. Por esclarecer los problemas y poner
de manifiesto las potencialidades de desarrollo de la región, dichos estudios
constituyeron un definido avance en el pensamiento latinoamericano,
contribuyendo por otra parte a darle personalidad.
En sus comienzos, el esbozo de una teoría del desarrollo y del
subdesarrollo permitió fijar, en alguna medida, los fines que se pretendía alcanzar
a través del sistema de proyecciones concebido, que recibió el nombre de “plan”.
En la formulación de esos primeros “planes de desarrollo” se abordaba de modo
más integral y directo el problema mismo del desarrollo, es decir, se abarcaba un
campo más amplio y al mismo tiempo más profundo.
Como todo primer esfuerzo, se advierten las debilidades de lo nuevo, pero
de todas maneras sin los vicios posteriores cuando por momentos lo formal se
sobrepuso a lo sustantivo y lo supuestamente operativo a lo esencial. El primer
plan decenal de Bolivia, por ejemplo, constituyó un análisis notable y penetrante
sobre la realidad y las perspectivas de desarrollo de este país a la par que abrió
un camino al pensamiento y, en ese sentido, dejó una huella. La mayor crítica que
se le hizo, en especial por parte de economistas de órganos financieros, consistió
en señalar que no contenía proyectos bien estudiados, listos para su ejecución.
Ese fue el comienzo de una actitud instrumental y quizás también del
ocaso de la planificación hasta estos últimos años, cuando pugna otra vez por
revitalizarse. De este modo un comienzo auspicioso fue perturbado por ataques y
críticas no siempre profundas ni pertinentes, y de este modo se allanó el camino
que permitió sustituir la exploración del futuro a largo plazo por la fase más opaca
de los planes bienales. Con este cambio táctico se perdieron las ventajas que
brindaban la penetración y profundidad a largo plazo, sin que las mismas se
viesen compensadas por un aumento de la operatividad.
No parecía ese el camino más adecuado para transformar un comienzo de
exploración del futuro en un método de gobierno; la historia de las conferencias
internacionales registra discusiones donde erróneamente parecen oponerse el
largo y el corto plazo. Las ideas perdieron sustancia, y se abrió una brecha al
formalismo cuantitativo; la atención recayó sobre lo aparentemente operativo más
que sobre la planificación como instrumento de acción y de gobierno.
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Primer Semestre
CINADE
Planeación Educativa
De todas maneras, con lo que se lleva dicho en modo alguno se pretende
agotar un diagnóstico de la crisis de la planificación; el asunto es mucho más
complejo, como se advertirá a medida que se avance en el estudio del problema.
El funcionamiento de los primeros sistemas nacionales de planificación no
se caracterizó por la aplicación de procedimientos previamente elaborados, sino
por la creación misma de un método que pretendía abarcar tanto la realidad como
los instrumentos conceptuales para captarla. Las limitaciones iniciales después
fueron parcialmente superadas cuando pudieron incorporarse nuevos aportes
metodológicos como resultado de renovadas confrontaciones con la realidad. Así,
un método de proyecciones se fue transformando progresivamente en un método
de planificación, proceso que aún sigue abierto.
Paralelamente ocurrían hechos que afectaban el cuadro dentro del cual
había empezado a operar la planificación en América Latina. El consenso obtenido
en torno a la necesidad d realizar algunos cambios estructurales en estos países
como medio para alcanzar ciertas metas de desarrollo, pareció extenderse al
ambiente político latinoamericano y alcanzó su expresión en las recomendaciones
contenidas en la Carta de Punta del Este, cuyo texto afirma la necesidad de
impulsar reformas y alienta la formulación de planes de desarrollo.
Las primeras incursiones en el campo de la planificación debieron superar
todos los problemas que surgían de las limitaciones existentes en punto a
recursos humanos, sistemas estadísticos, escasa experiencia y falta de canales
adecuados que permitieran dialogar con la administración y los sectores
productivos. No obstante, casi todas las oficinas de planificación de los países del
Continente elaboraron planes de desarrollo de calidad diversa en los cuales se
trataron de concretar, en lo posible, proposiciones para el cambio.
Mientras tanto, la coyuntura externa, aparentemente favorable al comienzo
a las reformas estructurales, se había modificado tanto en el campo internacional
como en el político interno de los diversos Estados. Los planes no siempre fueron
aprobados o cuando lo fueron sólo lo eran formalmente, y, en el mejor de los
casos, su ejecución fue incompleta.
Los acontecimientos mencionados llevaron a pensar que quizás no había
sido correctamente evaluada la viabilidad sociopolítica para realizar las
mencionadas reformas, o que los grupos que las impulsaban no habían alcanzado
la capacidad material para transformar esa oportunidad en una “coyuntura de
acción”. Parte, por lo menos, de la responsabilidad parece recaer sobre los
planificadores, quienes al parecer no siempre estuvieron a la altura de las
necesidades.
A medida que los planes no se llevaban a la práctica en su totalidad, la
planificación fue quedando aislada y, en muchos países, desvinculada del
quehacer político, salvo donde hubo dirigentes de mucha gravitación al frente de
esos organismos. En los demás casos, los problemas más importantes del
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Primer Semestre
CINADE
Planeación Educativa
desarrollo fueron definiéndose, como antes, fuera de las oficinas de planificación.
Parecería, por consiguiente, que en América Latina este esfuerzo no hubiese dado
frutos proporcionados a las expectativas creadas. Tales factores han suscitado
una impresión de “crisis de la planificación” que aconseja un examen total de las
circunstancias que rodean el proceso, para determinar, por un lado, si ella es de
carácter general o sólo afecta a ciertos países; y por otro, si los principales
factores determinantes son exógenos o intrínsecos al concepto de planificación
aplicado.
3. Velocidad y Dirección en el Proceso de Desarrollo
Aún corriendo el riesgo de simplificar en exceso, conviene caracterizar las
preocupaciones centrales que antes impulsaban, y lo hacen ahora, la política de
desarrollo, imprimiendo un sello particular al proceso de planificación. La década
de los años 50 muestra una cierta solidaridad entre técnicos e intelectuales en
torno al problema de la velocidad del crecimiento. Durante esa etapa se admitía
que para superar el subdesarrollo era necesario crecer más rápidamente porque,
en última instancia, sólo la aceleración del crecimiento permitirá acortar distancias
con los países desarrollados. Entonces tal pensamiento se convirtió en lago más
que una tesis: fue una idea-fuerza; y como tal, con sólo encontró terreno abonado
entre los planificadores y economistas, sino también en el mundo intelectual
latinoamericano en general, en la juventud universitaria, en la nueva clase
industrial y en numerosos grupos sociales.
Las categorías de análisis y de programación que surgen reflejan las
particularidades de ese momento histórico. El concepto de “estrangulamiento”,
por ejemplo, hasta gráficamente apunta a la disminución de la velocidad a causa
de la estrechez de un paso. Así, la importancia que cobró el concepto de
“términos de intercambio” se relaciona con el argumento que sustenta una
tendencia congénita al estrangulamiento del comercio externo; las formas de
entender y explicar las perspectivas de desarrollo popularizado por el modelo de
Domar cuyas categorías principales son la relación producto-capital y el
coeficiente de inversión, el hábito de correlacionar coeficientes y variables con el
ritmo de crecimiento, etc., constituyen algunos signos de esta preocupación por la
velocidad como eje central del problema.
Aunque en algunos casos se hayan subrayado también fueron en gran
medida el resultado de una preocupación por “corregir” el modelo a la razón
admitido, quedaron no obstante como preocupaciones parciales que no
alcanzaban a conformar una crítica integral de la forma de abordar el desarrollo y
el subdesarrollo.
El objeto de estas reflexiones es señalar que cada etapa del proceso social
procura definir categorías de análisis apropiadas, y el método de planificación no
puede escapar a ello. Por eso, cuando se debilita la fase de sustitución de
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Primer Semestre
CINADE
Planeación Educativa
importaciones, las primeras categorías de análisis que caracterizan el método de
planificación pierden coherencia con la nueva realidad cuyos planes debía
abordar. Queda así planteada una disyuntiva: o la planificación se enriquece con
nuevos conceptos analíticos para responder a la cambiante realidad, o se
desfigura la realidad, o se desfigura la realidad para adaptarla a las antiguas
categorías.
Más aún, la planificación no puede operar sin una política de desarrollo
definida y aceptada. La declinación de la sustitución de importaciones como
modelo abre paso a una etapa caracterizada por una falta de definiciones y
orientaciones. El plan ya no encuentra fácilmente una idea-fuerza a la cual servir.
Esto explica que parte importante de los problemas actuales de la
planificación en América Latina se deban a la falta de un nuevo patrón de
desarrollo que renueve la dinámica casi agotada de la sustitución de
importaciones, y reclame por tanto nuevos métodos de planificación. Frente a una
realidad distinta no surge como respuesta una nueva política de desarrollo; de
aquí que la planificación pierda parte de su eficacia como método al servicio de
objetivos claros.
Por otra parte, la madurez en el empleo de la planificación no siempre
coincide con el auge del modelo de desarrollo para el cual se fue diseñando
progresivamente; en otras palabras, la planificación avanza y se fortalece
precisamente cuando empieza a declinar y agotarse el modelo de sustitución
nacional de importaciones. La planificación aparece pues tardíamente para
creerse que, en algún sentido, la fuerza de la idea algo debe a la simplificación de
que fue objeto.
El concepto de dirección del proceso de desarrollo implica la definición de
un proyecto social, que a su vez supone una estructura de relaciones de poder, un
sistema básico de decisiones, un patrón de relaciones con el exterior y una
definición precisa sobre las relaciones sociales de producción que caracterizan la
sociedad que se busca construir o se pretende alcanzar. Esas definiciones se
traducen, a su vez, en estructuras de propiedad-distribución, producto-consumo,
tecnológicas, físico-espaciales del sistema, etc., que guardan una coherencia con
el proyecto social propuesto.
El cambio de dirección supone redefinir o cambiar el proyecto social en
ejecución y, naturalmente, algunas reformas de estructura planteadas al margen
del cuadro coherente de un proyecto social no constituyen un encaramiento
directo del problema de la dirección del proceso de desarrollo.
Ahora bien, si velocidad y dirección son conceptos que metodológicamente
pueden separarse, en los hechos están estrechamente asociados. Puesto que el
crecimiento tiene una velocidad, ésta apunta hacia una cierta dirección, pero ello
en modo alguno significa que la preocupación por la velocidad y los obstáculos
que a ella se oponen impliquen un juicio crítico sobre la dirección. Supóngase que
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Primer Semestre
CINADE
Planeación Educativa
alguien al despertar se encuentra en un tren que va en dirección al Norte y piensa
consciente o inconscientemente que ese es el único viaje que puede emprender;
su única preocupación en ese caso es buscar la forma de llegar más rápido. Su
inquietud intelectual se vuelca al problema de descubrir las causas de la lentitud y,
en esa búsqueda, puede encontrar varios tipos de obstáculos estructurales.
Sin embargo, el analista “condicionado” por una sola vía y una sola
estación como meta, sólo verá allí obstáculos a la velocidad. No se pregunta:
¿por qué voy al Norte?, porque esa interrogante supone conocer no ignorar - que
existe un Sur, un Este y un Oeste. En efecto, ese viajero camina en una dirección,
pero no la ha elegido. Mientras no descienda del tren y tome otro hacia una
estación diferente, su preocupación será mejorar las condiciones del viaje
emprendido. En ese caso, la reforma agraria, para dar un ejemplo, no es el paso
o parte de una etapa hacia el cambio de un sistema social, es la forma de
modernizar el campo, utilizar mejor la tierra, elevar el ingreso del campesino,
dinamizar la economía, etc., es la forma de otorgar eficiencia al sistema, de
perfeccionarlo, pero no cambiarlo.
Otro ejemplo también podría ser ilustrativo: la redistribución del ingreso.
Esta redistribución dentro del criterio de velocidad constituye un problema de
justicia social y de ampliación del mercado, y se cree que se alcanzará ese
objetivo mediante la reforma agraria, la tributación progresiva, etc. Más aún, en
varios estudios se plantea como un instrumento para restarle ingresos a los
grupos altos.
Pero, ¿dónde está la redistribución del ingreso como la
consecuencia natural de nuevas relaciones sociales de producción?
Las reformas de estructura y la redistribución del ingreso son temas
abordados por los planes y los asuntos teóricos de los planificadores, pero fueron
tratados bajo un prisma determinado: mejorar las consecuencias del sistema
social, no cambiarlo. La escasa preocupación por la dirección del proceso queda
además demostrada por el hecho que generalmente se ignoran problemas tales
como sistema de decisiones, la estructura de poder, y las relaciones sociales de
producción. Sin embargo, nadie puede sostener que el proceso de desarrollo es
independiente de quienes controlan el sistema financiero, el comercio exterior, los
recursos básicos de un país, los centros principales de producción, las relaciones
empresario-trabajador, el sistema de propiedad, etc.
En síntesis, el capitalismo industrial no es el único camino, y el examen
crítico de la dirección del proceso de desarrollo sólo aparece cuando se tiene el
coraje de admitir que existen varias direcciones y se prende a distinguir lo adjetivo
de lo sustantivo de un sistema social.
La dirección y orientación del desarrollo quedó implícita o indefinida en las
experiencias de planificación. Los primeros años de la década del 50 destacan, a
su vez, la sustitución de importaciones y la industrialización como un punto de
apoyo para lograr esa mayor velocidad; en esa época se propugnaba la
industrialización latinoamericana, es decir, de la “periferia” frente al “centro”. Esta
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Primer Semestre
CINADE
Planeación Educativa
posición tuvo dos consecuencias principales: por un lado, el enfrentamiento
intelectual de los voceros de la periferia con los del centro en defensa de la
industrialización estimuló una fuerte solidaridad nacional y latinoamericana y
promovió al mismo tiempo un prestigio creciente del órgano regional pensante que
racionalizaba una política en plena aplicación por la fuerza de los hechos; por otra
parte, al poner la programación al servicio de la sustitución de importaciones, y de
otros factores, a la vez que la estructura con las categorías de análisis propias del
tema, originó un método que en otras circunstancias no habría encontrado
orientaciones coincidentes con el consenso general.
Sin embargo, las esperanzas cifradas en el proceso de industrialización
sustitutivo no se concretaron con la intensidad ni con los efectos esperados, pues
no arrastraron todo el sistema económico y sus efectos quedaron concentrados.
La población se desplazó desde el campo hacia las ciudades, pero sólo en mínima
parte encontró ocupación industrial. Se acentuó la marginalidad. La irradiación de
los centros industriales fue insuficiente y no contagió al resto de cada país; por
consiguiente las economías tendieron a buscar su dinámica dentro de su propia
esfera modernizada y no en la potencialidad del mercado de las masas y áreas
postergadas.
Para explorar críticamente las fuentes dinámicas del proceso, adquiere
entonces sentido la distinción entre los sectores “moderno” y “no moderno”. Pudo
percibirse que un mayor ritmo de desarrollo no eliminaba necesariamente el
subempleo ni el desempleo y tampoco hacía menos “dependientes” las economías
latinoamericanas. Todo esto permitió que se fuese perfilando con creciente
validez el concepto “patrón de desarrollo” y que se haya tratado de penetrar más
profundamente en las raíces políticas y sociales del proceso, atribuyendo mayor
importancia a los aspectos culturales y tecnológicos. Ya no se acepta como
incontrovertible que la imagen que otorga sentido a la velocidad sea la “sociedad
industrial.”
Aceleraron, ¿hacia dónde? Tal es la cuestión que parece plantearse en
forma cada vez más precisa durante el último quinquenio; y a ello contribuyeron la
propia autocrítica de las sociedades desarrolladas, las desesperanzas en la lucha
contra el subdesarrollo, las aportaciones de sociólogos y politólogos que
insertaron nuevas categorías de análisis – dependencia, marginalidad, estrategia,
etc., y la extraordinaria relevancia que ha adquirido en la juventud la crítica contra
la sociedad vigente. En suma, la preocupación del momento no es la velocidad si
no la dirección del desarrollo.
Desde luego aquí no se trata de oponer ambos conceptos, sino subrayar
que la dirección del proceso requiere más pensamiento crítico e imaginación que
la velocidad, pues de otra forma se corre el riesgo de sacrificar la dirección en
beneficio de la tasa de crecimiento. Los economistas y planificadores se fueron
aproximando cautamente al tema y desde hace tiempo comenzaron a destacar,
con más relevancia que antes, las reformas de estructura, la redistribución del
ingreso, etc., superando gradualmente las ideas que las concebían sólo como
24
Primer Semestre
CINADE
Planeación Educativa
obstáculos a la velocidad, y trataron de darles un sentido que no necesariamente
debía coincidir con el de los países industrializados. En esta fase, los grupos
intelectuales y políticos de más visión en América Latina parecen haberse
adelantado a los planificadores y economistas. La solidaridad entre planificadores
e intelectuales desapareció; la juventud universitaria, por ejemplo, comenzó a
criticar “el mecanismo tecnocrático” de los planificadores, y así desapareció el
consenso general en torno de una política de desarrollo que se pretendía era
equivalente a la de sustitución de importaciones.
Los nuevos planteamientos, si bien mantienen y acentúan factores de
enfrentamiento entre el centro y la periferia, también abren una gran brecha en el
frente interno de cada país. Las reformas estructurales ya no son elementos que
facilitan la solidaridad interna, sino, por el contrario, agudizan enfrentamientos.
Esa es la gran diferencia con el período de auge del modelo de sustitución de
importaciones. Como se verá más adelante, durante esa difícil fase del desarrollo
latinoamericano, la planificación que se incorpora con su instrumental teórico sufre
las consecuencias de esa falta de orientación precisa.
Esto explica también que, en muchos casos, los planificadores se hayan
relegado a un plano pragmático junto a la burocracia pública; pero sin que ambos
grupos, y por las razones que se exponen más adelante, se hayan identificado en
la práctica de una conducción del proceso de desarrollo. Muchas de las
discrepancias que hoy se aprecian entre economistas latinoamericanos podrían
rastrearse en las huellas que dejó en ellos la formación intelectual propia de cada
una de esas etapas. De todas maneras parece un hecho comprobado que la
teoría del subdesarrollo y la planificación no pudieron elaborar oportunamente
nuevas categorías de análisis que fuesen satisfactorias para la nueva realidad
histórica, y ello limitó aún más sus posibilidades de éxito.
4. Otros aspectos del marco Histórico en que surgió la
Planificación.
Llegados a este punto parece conveniente recordar que, a nuestro juicio, en
América Latina la planificación surge más que como un método de acción, como
un procedimiento de análisis acerca de la urgencia, perspectiva y consecuencias
del proceso de industrialización, percibido a través de la sustitución de
importaciones. En efecto, sus principales categorías de análisis responden
originalmente a la necesidad de enfrentar la industrialización y la sustitución de
importaciones; las demás categorías analíticas quedan articuladas por sus
vinculaciones con la aplicación y el financiamiento de una tasa más acelerada de
desarrollo.
De ahí que durante las primeras etapas predomine un criterio de
proyecciones a mediano o a largo plazo de “lo económico”, más que un concepto
amplio de acción de gobierno; y este hecho tuvo diversas consecuencias sobre los
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Primer Semestre
CINADE
Planeación Educativa
procesos posteriores de la planificación en América Latina. La planificación, tal
cual hoy la conocemos, surge como un posible método para abordar los
problemas que presentaba el patrón predominante y vigente de desarrollo: el de la
sustitución de importaciones. Cada momento histórico influye sobre las formas de
pensamiento y éstas, a su vez, estructuran las categorías de análisis de los
métodos de acción correspondientes; así lo demuestra la sociología del
conocimiento. En este caso parece evidente que la toma de conciencia sobre el
significado del retraso frente al mundo desarrollado y las teorizaciones sobre las
tendencias congénitas al desequilibrio del comercio exterior, junto a las
aspiraciones de superar la etapa agraria para ingresar a la fase de
industrialización, constituyeron estímulos para la reflexión en torno a esos
problemas.
Vale decir que los conceptos por entonces elaborados son, en cierto
sentido, argumentos y pruebas que refuerzan la necesidad de sustituir
importaciones para industrializarse y crecer más rápido y también sientan las
bases de un instrumento permanente de previsión y toma redecisiones coherentes
con el pensamiento ya explicado.
La planificación adopta en consecuencia categorías de análisis inherentes a
esas formas de pensamiento. El concepto de “sector” económico resulta así
satisfactorio y suficiente para mostrar la mayor participación que debería tomar la
industria frente a la agricultura; por consiguiente, no parecen necesarias otras
categorías conceptuales. L idea misma de “plan” podía en ese momento obtener
quizás menos difícilmente que ahora la solidaridad de los principales grupos
sociales ante una política de mayor crecimiento, industrialización y sustitución de
importaciones.
Expresiones tales como “proyección”, “neutralidad de la programación”,
“capacidad para importar”, “poder de compra de las exportaciones”, “coeficiente de
inversión y de ahorro”, “tasa de crecimiento”, “relación producto-capital”, “grado de
industrialización”, “insuficiencia dinámica”, “brecha”, “insumo-producto”, etc., están
relacionados con el ritmo de crecimiento y una mayor participación de la industria
mediante la sustitución de importaciones. Esa realidad metodológica en el plano
de las categorías de análisis es perfectamente coherente con la preponderancia
sustantiva que tales temas tuvieron en los primeros planes de desarrollo. Desde
otro ángulo también podría decirse que la “modelística” de la planificación tenía en
ese momento plena coherencia con los temas que abordaba la política de
desarrollo.
Sin que necesariamente sean opuestos o contradictorias con las anteriores,
otras categorías perfiladas en los últimos años – tales como las de “sector
moderno” y “sector no moderno”, “estrategia”, “modelo consumista”, “patrón o
estilo de desarrollo,” “crecimiento por diversificación”, “crecimiento por ampliación”,
“saturación rural”, “desarrollo horizontal y vertical”, “marginalidad”, “grado de
dependencia”, “imagen-objetivo”, etc., parecen reflejar mejor una aproximación al
tema de la dirección del proceso de desarrollo, aunque también pueden
26
Primer Semestre
CINADE
Planeación Educativa
considerárselas un producto de la crítica a los aspectos cualitativos del modelo
vigente.
Entre ambas listas de conceptos hay otros como “redistribución de
ingresos”, “reformas de estructura”, etc., que si bien factores estructurales o
cualitativos, no por ello podrá negarse que la velocidad del crecimiento constituye
en cierto modo el signo de los años 50; y no debe verse en éste un pecado
tecnocrático. Fue una etapa del desarrollo del pensamiento y un gran avance,
cuya trascendencia aún no podemos valorar suficientemente, ni juzgar en todas
sus consecuencias. Quienes pretendan sostener hoy, sin sentido histórico, que
ese enfoque fue mecánico emiten un juicio retrospectivo, cuya legitimidad mal
puede esgrimirse a posteriori, quince años después. Ya se explicó el valor que
tuvieron esos primeros pasos en el campo de las ideas sobre el desarrollo y su
influencia sobre toda una generación de latinoamericanos.
El despertar del pensamiento latinoamericano sobre el desarrollo parece
haberse dado en torno a la idea de velocidad e insuficiencia en el crecimiento, sin
que este criterio signifique que se haya hecho justicia plena a los precursores,
cuyos conceptos parecen haber sido más abarcados y matizados. Cuando se
señala a la velocidad del crecimiento como centro de preocupación sólo se
expresa que los numerosos problemas que encontraba el desarrollo en ese
momento fueron examinados principalmente como obstáculos a la velocidad; así,
por ejemplo, el influyente documento Análisis y proyecciones del desarrollo
económico: Introducción a la técnica de programación, publicado en 1955 por la
CEPAL, define el plan como “un programa que responde a una idea simple:
acrecentar y ordenar juiciosamente las inversiones de capital con el fin de imprimir
más fuerza y regularidad al crecimiento de un país.”
De esas palabras se desprende que el objeto del programa es la velocidad
del crecimiento, impresión inicial que se acentúa a lo largo de todo el documento.
Tal preocupación simboliza toda una etapa en la manera de entender el
subdesarrollo, y los intelectuales del Continente se manifestaron ampliamente
solidarios con ella. Por momentos, hasta podría disciplinar el proceso de
sustitución de importaciones y prematuramente para servir a un nuevo modelo
viable de desarrollo aún no definido con precisión. A su vez, como la planificación
está influida desde sus orígenes por un marcado interés por la investigación,
análisis y perspectivas bajo la forma de proyecciones, su transformación, al
contacto con la realidad, en un método de acción programada y en una forma de
administración, tenía que requerir un lento proceso de maduración. Por ello, se
hace ahora necesario volver a examinar sus concepciones tanto en función de las
experiencias recogidas como de los diferentes requisitos que puedan plantearle
nuevos patrones de desarrollo.
Estos factores, sumados a las limitaciones humanas propias de los
planificadores y a las coyunturas económicas nacionales e internacionales,
constituyen parte no desdeñable de una explicación sumaria de los obstáculos que
encuentra la planificación para consolidarse como método de gobierno. La
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Primer Semestre
CINADE
Planeación Educativa
pérdida de contenido sustantivo de los planes tiene su explicación lógica en la falta
de definición de nuevos patrones de desarrollo y ello facilita el advenimiento de
otra etapa, la de los planes bienales. El aislamiento perceptible entre los órganos
de planificación y los de decisión política en parte puede atribuirse a sus orígenes
predominantemente influidos por una filosofía de análisis e investigación, y la
debilidad de los mecanismos operativos de los planes, una consecuencia directa
del tiempo que necesitaron las oficinas de planificación para que su labor
madurara hasta transformarse, lentamente, en un método de acción, aunque
incompleto.
El aislamiento de los planificadores del nivel político está relacionado a su
vez con la visión parcial y restringida del proceso social a que son proclives y con
la etapa de transición que vive América Latina, en la que se agota un patrón de
desarrollo sin que se perciban todavía claramente las alternativas para sustituirlo.
Ni los economistas y planificadores han aportado aún los elementos necesarios
para una redefinición de los objetivos básicos durante las etapas siguientes del
proceso de desarrollo, como así tampoco los grupos sociales han podido
pronunciarse con suficiente fundamento sobre ellos. La falta de consenso en
buena parte es producto de la confusión existente sobre la “dirección” que debe
tomar el proceso de desarrollo y de la indefinición natural sobre el carácter de los
primeros eslabones de la trayectoria que apuntan en ese camino incierto. La
llamada crisis de la planificación, en suma, no es más que un subproducto de la
crisis del desarrollo latinoamericano. Esta última es en gran parte la consecuencia
de condiciones materiales, pero también está determinada por la crisis del
pensamiento que no puede alimentar fuerzas que contrarresten esas condiciones
materiales.
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Primer Semestre
CINADE
Planeación Educativa
POLÍTICA, PLANIFICACIÓN Y GOBIERNO
Carlos Matus
Esta edición se realizó gracias al patrocinio del
INSTITUTO LATINOAMERICANO
Y DEL CARIBE DE PLANIFICACIÓN
ECONÓMICA Y SOCIAL
(ILPES)
FUNDACIÓN ALTADIR
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Primer Semestre
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Planeación Educativa
POLÍTICA, PLANIFICACIÓN Y GOBIERNO
Carlos Matus
1. La planificación como un problema entre los hombres
Cualquier ciudadano de un país puede preguntarse con razón qué papel
juega en la conformación del futuro. ¿Estamos caminando hacia dónde
queremos? ¿Sabemos lo qué queremos? ¿Hacemos lo suficiente para alcanzarlo?
El problema reside en si somos arrastrados por la fuerza de la corriente del río de
los acontecimientos hacia un terminal desconocido o sabemos dónde llegar y
estamos conduciendo o contribuyendo a conducir el movimiento de las cosas en
esa dirección.
¿Nos arrastran o conducimos? Porque hoy vivimos lo que antes fue futuro y
todos los problemas que están ahora ante nuestra vista pudieron ser evitados o
resueltos. ¡Pudimos conducir y fuimos conducidos hacia donde no queríamos!
¿yo gobierno mi destino? ¿Mi país gobierna su destino?
Estas interrogantes disparan al blanco de la planificación y apuntan al
centro del concepto de “plan”. Porque planificación no es otra cosa que intentar
someter a nuestra voluntad al curso encadenado de los acontecimientos
cotidianos que, al final, fijan una dirección y una velocidad al cambio que
inevitablemente experimenta un país a causa de nuestras acciones. Pero no sólo
de nuestras acciones. Los otros también intentan conducir, y a veces con más
éxito que nosotros.
El símil de la corriente de un río es bueno para entender que la realidad
social, el objeto del plan – está siempre en movimiento y no espera por nosotros.
Ese movimiento contiene una fuerza y una dinámica que se ha impuesto sobre
otras, para imprimirle una dirección. El mundo, mi país, la realidad, esa región y tu
mismo municipio, no están detenidos a la espera de que alguien planifique su
destino y actúe en consecuencia.
Nuestro destino se está construyendo incesantemente día a día, aunque no
sepamos a ciencia cierta hacia donde nos conduce. De manera que quien quiere
enfrentarse al desafío de crear un futuro con su voluntad, poder y recursos, en
cierto sentido navega contra la corriente, porque debe vencer una fuerza que
contradice sus intenciones. Salvo que planifique para acelerar y acentuar las
tendencias ya arraigadas en el sistema social, porque también se puede planificar
a favor de la corriente. Pero ese no es el caso más común ni el que
principalmente la justifica.
De manera que la planificación presenta dificultades parecidas a la de
agarrar con las manos un pez en el agua, en condiciones de mala visibilidad. Se
trata de algo muy complejo, no sólo por el número de variables que condicionan el
éxito de nuestro propósito, sino además porque tales variables son difíciles de
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Primer Semestre
CINADE
Planeación Educativa
imaginar, enumerar y analizar. El pez dificulta mi tarea en una forma “inteligente”
o creativa cambiando de velocidad, dirección y profundidad en forma sorpresiva.
Aún más, a veces parece que el pez “adivina” mis movimientos para atraparlo y
efectúan oportunamente las maniobras para impedirlo.
Es un proceso no reducible a una teoría bien estructurada y que requiere
mucha experiencia, perseverancia y capacidad de aprendizaje en la práctica,
además de fuerza y recursos para torcer el curso de los acontecimientos en la
dirección deseada. Esta dificultad para actuar sobre la realidad venciendo un
movimiento y una resistencia, es la que destaca con eficacia el símil con la
corriente de un río. El objeto del plan no es un blanco fijo, inerte y sin inteligencia
sobre el cual apunta el planificador.
Sin embargo, esta afirmación no es absoluta. Depende de cual es el objeto
planificado. Generalmente, cuando se habla de planificación, nos referimos al
proceso de desarrollo económico-social. Pero, la planificación, como cuerpo de
teoría general, puede aplicarse a cualquier actividad humana donde es necesario
un esfuerzo para alcanzar un objetivo. Y en algunos casos de objetos y sistemas
que podemos detener o mover a nuestra voluntad y en ausencia de otros actores
que interfieran creativamente sobre nuestros objetivos, puede ser válida la idea de
un blanco fijo. Pero si la planificación se refiere a un proceso social, el movimiento
es la ley de su existencia y el ejemplo del río es esencialmente válido.
Sin embargo, desde otro punto de vista, el ejemplo de la corriente del río es
malo, porque sugiere el problema equivocado. La corriente del río es un proceso
natural independiente de nuestra voluntad. El hombre no produce dicha corriente,
está fuera de ella, interactúa con ella, puede alterarla, “desde afuera”, pero su
existencia, persistencia y creación no dependen del hombre. No se trata de una
fuerza social, sino de la naturaleza que el hombre puede dominar o destruir pero
nunca ser ella misma.
Todo sería mucho más fácil si el problema de crear o decidir sobre nuestro
futuro fuera posible con el dominio creciente del hombre sobre la naturaleza. En
ese caso, todo el problema social sería reducible a su dimensión tecnológica. La
planificación social no es pues un mero juego contra la naturaleza.
En la sociedad la fuerza del río encuentra su equivalente en las tendencias
situacionales, en el curso que sigue el cambio social más allá de “nuestra”
voluntad. Pero, ¿Más allá de la voluntad de todos los hombres? No. Y aquí está
el problema real, porque todos los hombres en sociedad producen y son
responsables del curso de los acontecimientos. Todos nosotros constituimos la
fuerza de la corriente que mueve el mundo.
Sin embargo, cada uno de nosotros, como individuos componentes del
todo, nos sentimos en mayor o menor grado arrastrados por los hechos. Somos
víctimas de un movimiento de curso ciego donde se pierde la racionalidad humana
societal en el mar infinito de las voluntades y fuerzas individuales de acción que
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Primer Semestre
CINADE
Planeación Educativa
producen los hechos del día a día. ¡Qué paradoja!. Todo lo que ocurre en la
sociedad, y valga la redundancia, es social, porque es producido por los hombres,
pero esos mismos hombres no se reconocen necesariamente en los resultados de
su producción. Todos somos responsables de mover o arrastrar la realidad hacia
donde no queremos; pero, al mismo tiempo somos inconscientemente arrastrados
en esa dirección que no deseamos. Todos conducimos el proceso de cambio
situaciones, pero sin capacidad de fijarle rumbo. Somos conductores conducidos.
¿Cuántos casos patéticos registra la historia de líderes todopoderosos,
innegables conductores de procesos sociales, que sucumbieron ante la fuerza de
la corriente anónima de los hechos? Recuérdese el caso de Robespierre, soñador
de la libertad en sus intenciones, implacable dictador por la fuerza de los hechos,
todopoderoso y dueño de la vida y la muerte de muchos hombres; sin embargo,
las fuerzas que él mismo contribuyó a desatar lo llevan a la muerte con sus
mismos procedimientos. ¿Hasta dónde Robespierre era llevado por la corriente
de los hechos y hasta dónde conducía la revolución francesa? ¿Qué encarna esa
corriente tan poderosa de los hechos que puede más que los conductores más
duros de la historia? Parece que el individuo, con sus características propias, al
interior de un agregado social, se funde en una entidad distinta, a veces
monstruosa, a veces heroica, a veces también pasiva y mediocre. ¿Hasta dónde
gobiernan los gobernantes?
El agregado social, las fuerzas sociales, tienen vida propia, objetivos
propios y capacidad propia. Cada individuo reconoce su producción individual de
hechos políticos, bélicos, económicos, sociales y culturales pero todos juntos,
como agregado de productores sociales, no nos reconocemos como responsables
de los resultados del sistema, y no nos sentimos conduciendo o comandando el
curso que sigue nuestro país, nuestra región o nuestra ciudad hacia el futuro. Por
eso hablamos en tercera persona de nuestro país.
Decimos que marcha sin rumbo, y ocultamos que nosotros no le damos
rumbo. La corriente de los hechos es anónima, no tiene autor responsable. El
“dejar hacer” (“laissez faire”), no tiene quien le escriba su destino. Alguien
conduce, pero no somos nosotros como individuos, somos nosotros mismos como
fuerzas sociales activas o pasivas, orgánicas o inorgánicas. Allí diluimos el peso
de nuestros actos en el peso de la multitud que producen muchos otros. El
oponente somos nosotros. Es nuestra incapacidad para conducir colectivamente.
Nobel inventa la dinamita, pero no es responsable de las guerras. Einstein
sienta los fundamentos teóricos de la teoría atómica, pero no es responsable de
Hiroshima y Nagasaki. Un empresario sube los precios, pero no asume
responsabilidad por la inflación. Sin embargo, ninguno de estos hechos podría
ocurrir sin nuestra participación.
¿Qué significa entonces someter a la voluntad humana el desarrollo de los
acontecimientos?. ¿Qué significa gobernar?
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Primer Semestre
CINADE
Planeación Educativa
Cuando decimos que planificar es intentar someter el curso de los
acontecimientos a la voluntad humana, no dejar “que nos lleven” y tratar de ser
“conductores” de nuestro propio futuro, nos estamos refiriendo a un proceso
social. En este proceso social, el “hombre individuo” realiza un acto de reflexión
superior y reconoce que sólo la conciencia y fuerza del “hombre colectivo” puede
encarnar tal voluntad humana y ponerse frente a la corriente de los hechos para
desviar su curso hacia objetivos racionalmente decididos.
Pero el “hombre colectivo” no es independiente del ”hombre individuo”, ni
tiene objetivos o intenciones homogéneas. Necesariamente el “hombre colectivo”,
como actor del plan, debe responder y estimular a la conciencia social de cada
“hombre individuo”, ahora agrupado con muchos otros hombres con intereses y
visiones más o menos comunes, y así conforma una fuerza social que decide
luchar por conducir y no dejarse conducir, que opta por resistir la corriente de los
hechos, e intenta someter a su voluntad social el movimiento de la realidad para
avanzar hacia su propio diseño del futuro.
En esta forma el “hombre colectivo”, como agente de cambio y por medio
del plan, se convierte en el contrapeso del vacío de dirección del proceso social
que todos producimos como individualidades atomizadas. El hombre colectivo es
conductor del proceso social. Por ello, la planificación surge como un problema
entre los hombres: Primero, entre el “hombre individuo”, que persigue fines
particulares y el “hombre colectivo”, que busca un orden y una dirección societal; y
segundo, entre las distintas fuerzas sociales en que se encarna el hombre
colectivo, que luchan por objetivos opuestos.
Este problema entre los hombres es conflictivo, porque cada fuerza social
representa visiones e inserciones sociales distintas, y en consecuencia ellas
luchan por distintos diseños sobre el futuro. Y tales diseños guían sus acciones
en el hacer cotidiano que produce la realidad. Si los objetivos de los hombres
sobre el futuro son conflictivos, la planificación no se hace en un lecho de rosas
comandado por el cálculo científico-técnico.
En consecuencia, la planificación debe asumir que el medio en que ella se
desarrolla es un medio resistente que se opone a nuestra voluntad y que tal
oposición no proviene de la naturaleza, sino de otros hombres con distintas
visiones, objetivos, recursos y poder, que también hacen un cálculo sobre el futuro
y tienen iguales o mayores posibilidades que nosotros de conducir el proceso
social por un camino que se aparte del nuestro. La planificación podría ser un
problema técnico si se refiriera a la relación del hombre con las cosas, pero esas
cosas siempre ocultan a otros hombres. La planificación es así un problema entre
los hombres, entre gobernantes con minúscula.
Podemos decir “sí” o “no” a nuestro destino. Pero tal afirmación o negación
no supone una lucha o un conflicto con objetos, con cosas o con la naturaleza
como problema principal.
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Primer Semestre
CINADE
Planeación Educativa
No es cierto que podemos decidir sobre nuestro futuro pensando
exclusivamente en la relación:
Hombre
Instrumento
Objetivo
Como si todas las dificultades fueran reducibles a una resistencia inerte,
porque detrás de la validez del objetivo están nuevamente los hombres con sus
valores, ideologías y razones humanas, y detrás de la eficacia del instrumento o
del medio, ineludiblemente también están los hombres con sus predisposiciones,
creaciones, reacciones y comportamientos sociales.
En el fondo, la relación que debe preocuparnos en el ámbito de la
planificación, es la que muestra el esquema adjunto. Allí puede apreciarse que las
fuerzas sociales (el hombre colectivo) se enfrentan entre sí por objetivos
conflictivos, mientras cada individuo mantiene un conflicto en el proceso de
identificarse o diferenciarse de las fuerzas sociales que se le presentan como
opciones. Aún más, en la relación del hombre con las cosas, siempre surge la
relación entre los hombres como un proceso de cooperación y conflicto.
Individuo
Hombre Colectivo A
Instrumento
Objetivo A
+
Conflicto
Individual
Conflicto
Social
Hombre Colectivo B
-
Instrumento
Objetivo B
Individuo
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Planeación Educativa
Y, así tendremos conciencia que el objeto de la planificación está siempre en
movimiento y ese movimiento no es distinto que nosotros como productores
sociales.
Si planificar es sinónimo de conducir conscientemente, entonces no existe
alternativa a la planificación. O planificamos o somos esclavos de la circunstancia.
Negar la planificación es negar la posibilidad de elegir el futuro es aceptarlo tal
como sea.
Si el hombre, un gobierno o una institución renuncian a conducir y se dejan
conducir, renuncian a arrastrar y son arrastrados por los hechos, entonces
renuncian a la principal libertad humana, que es intentar decidir por nosotros y
para nosotros a donde queremos llegar y cómo luchar para alcanzar esos
objetivos. La planificación es así, una herramienta de las luchas permanentes que
tiene el hombre desde los albores de la humanidad por conquistar grados
crecientes de libertad.
Cuando el hombre no conocía el fuego no tenía la libertad de elegir entre el
frío o el calor; cuando descubre el fuego, el hombre puede optar. En términos de
planificación situacional podríamos decir que es capaz de convertir una variante
en una opción. Puede optar por no pasar frío. Antes que el hombre ganara esa
libertad no podía convertir esa disyuntiva en una opción, estaba determinado por
una variante.
Usamos el término variante cuando el planificador se encuentra ante una
alternativa en la cual no tiene el poder de decidir y la realidad decide por él. Si
todas las disyuntivas que enfrentamos fueran variantes la realidad sería para
nosotros completamente ingobernable. Así, el proceso de libertad del hombre es
el proceso de conversión de variantes en opciones para hacer la realidad más
gobernable a los designios de su razón. Esto plantea ciertamente un problema de
ética y legitimidad en el proceso de gobierno que no puede resolverse con la
renuncia a conducir sino con la democracia en la construcción del futuro.
De manera que la planificación no es un método descartable, es un modo
de vivir del hombre hacia la libertad. La alternativa al plan es la improvisación o la
resignación, es la renuncia a conquistar más libertad.
La planificación es una necesidad del hombre y de la sociedad. Cada
hombre es un gobernante de sus actos y allí construye y defiende su libertad.
Pero también cada hombre, por acción y omisión, conciente o inconscientemente,
decide para que el gobierno del sistema en que vive luche por ganar libertad de
opciones o se entregue a las circunstancias. No sabemos si podemos conducir el
mundo hacia donde queremos, pero no podemos renunciar a intentarlo. Y ese
intento puede ser beneficiado por la planificación.
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Planeación Educativa
¿Pero, en qué se parece esta planificación a la que reconocemos en la
práctica? ¿Cómo es que algo tan importante para nosotros ha llegado a ser un
método secundario, rígido y superfluo limitadamente aplicado a la economía?
¿Dónde está la explicación de su descrédito, en nosotros o en el tipo de
planificación que creamos? ¿Por qué el político ignora y menosprecia la
planificación cuando debería ser su herramienta de gobierno más preciada?
Aunque parezca extraño debemos comenzar por renovar los argumentos
que sustentan la planificación.
2. ¿Necesitamos planificar?
Una forma de responder a esta pregunta consiste en interrogarnos: ¿Por
qué existe la planificación? ¿Cuál es el costo de menospreciarla? ¿Dónde está el
límite entre la mera reflexión previa a la acción y la planificación propiamente tal?
Los hombres no improvisan; hacen generalmente un cálculo que precede y
preside la acción. Pero, ese cálculo, sin otro requisito, ¿podemos llamarlo
planificación? ¿Qué hace normalmente el político antes de actuar? ¿Planifica a su
manera?. Si planificar consiste en reflexionar antes de hacer, ¿Por qué el político
valora tan poco la planificación? ¿Es necesaria la planificación? ¿La planificación
es una herramienta eficaz de gobierno? ¿Qué peso tiene la planificación en el
desempeño del gobierno?
El primer problema consiste aquí en delimitar el ámbito de la planificación y
el rol de la improvisación.
En realidad, los gobernantes dedican muchas horas a reflexionar antes de
tomar decisiones ¿cómo es ese tipo de reflexión? ¿en qué se diferencia de la
planificación formal? ¿En qué consiste la formalidad de la planificación? ¿ qué tipo
de reflexión no es planificación?. Ahondemos en esta última interrogante.
Asumamos, en principio, que la planificación se refiere al cálculo que
precede y preside la acción. ¿La existencia de ese cálculo es suficiente para
fundamental las decisiones?
Aquí surge un primer requisito para que la reflexión se identifique con la
planificación: debe relacionarse con la acción, debe constituir una mediación entre
el conocimiento que se logra con la investigación y la acción que vamos a
emprender ahora.
Pero, ¿de qué depende la calidad y eficacia de esa reflexión que media
entre nosotros y la acción? Ante esta interrogante surge un segundo requisito que
se refiere a la profundidad, alcance y sistematicidad de la reflexión.
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Primer Semestre
CINADE
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Observemos el cuadro siguiente. Allí hemos ubicado verticalmente distintas
instancias de tiempo y horizontalmente, distintos grados de sistematicidad y
amplitud del cálculo que precede y preside la acción.
En primer lugar, es posible un cálculo intuitivo y asistemático con un
horizonte de tiempo que termina hoy, es un cálculo reflexivo, pero inmediatista,
asistemático y limitado en sus perspectivas. Es el cálculo del casillero Ato.
En segundo lugar, es posible un cálculo puramente intuitivo que articula el
corto y el largo plazo; dicho cálculo está representado por la primera columna del
cuadro que va desde Ato y termina en AT15. En ese caso podemos hablar del
cálculo intuitivo que precede y preside la acción.
En tercer lugar, si ahora tomamos la línea horizontal superior que va desde
Ato hasta ETo, vemos que allí hay distintos grados de sistematicidad y amplitud de
las perspectivas de análisis. Dicha línea comienza con la intuición inmediata y
termina con el cálculo situacional inmediatista, pero formal.
Por último, si tomamos la última columna que comienza con ETo y termina
con ET15, apreciamos allí la articulación entre el cálculo situacional inmediatista y
el cálculo situacional a futuro. Este cálculo situacional articulado y sistemático es
precisamente lo que llamaremos planificación sin apellido.
El político, con la excepción del estadista, se mueve generalmente en la
zona de inmediatismo situacional.
El planificador tecnócrata, por el contrario, tiende a ubicarse en la zona del
futurismo tecnocrático, que el gráfico identifica como D, comenzando en DT1 y
terminando en DT15.
El conductor estratégico-situacional ocupa la columna “E”, desde ETo hasta
ET15, articulando el cálculo situacional en distintos horizontes de tiempo. Esta es
la apreciación situacional del estratega. De manera que el político común, el
planificador tecnócrata y el gobernante estratega se ubican en espacios de cálculo
distintos y su diálogo no es fácil. Así es como el gobernante común se aleja de la
planificación y los planificadores de la realidad.
La alternativa entre planificación e improvisación aparece ahora matizada
por opciones intermedias: el cálculo, asistemático, el cálculo inmediatista, el
cálculo técnico, etc.
Llamaremos planificación al cálculo situacional sistemático, que relaciona el
presente con el futuro y el conocimiento con la acción. La reflexión que es
inmediatista, tecnocrática la reflexión que se aísla de la acción y deviene en mera
investigación sobre el futuro.
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EL CÁLCULO QUE PRECEDE Y PRESIDE LA ACCIÓN
Cálculo
(A)
Cálculo
intuitivo y
asistemático
Tiempo
To Hoy
ATo
Tm Mañana
*
*
*
(B)
Cálculo
técnico
asistemático
(C)
Cálculo
técnicopolítico
asistemático
(D)
Cálculo
técnico
sistemático
Inmediatismo
ETo
El político común
ETm
intuición
T1
1 año
T5
5 años
T15 15 años
(E)
Cálculo
técnico
político
sistemático
planificación
DT1
ET1
ET5
AT15
El Estadista
Intuitivo
DT15
El Planificador
Tecnócrata
ET15
El conductor
estratega
Hasta aquí hemos precisado el contenido de la palabra planificación, pero
no hemos contestado a esta pregunta: ¿Por qué el cálculo situacional sistemático
y articulado en distintos plazos es más potente o eficaz que el cálculo situacional
inmediatista o el cálculo puramente técnico?
Intentaremos una respuesta comenzando por distinguir seis argumentos
puros, aislados artificialmente unos de otros.
PRIMER ARGUMENTO: Se necesita una mediación entre el futuro y el presente.
El hombre actúa produciendo actos y acciones que revierten más adelante
sobre él mismo como efectos. Esas consecuencias también inciden sobre los
otros hombres que coexisten con él en la situación, los cuales, a su vez, son
igualmente productores de actos y acciones. El efecto de todos esos hechos no
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Planeación Educativa
se agota en el presente; se prolonga en el tiempo y, a veces, incide principalmente
mañana sobre nosotros.
El mañana, construido por todos nosotros, incidirá sobre mí o el OTRO
abriendo posibilidades o enfrentándome a problemas. Ese mañana me afecta,
hoy, porque es hoy cuando puedo hacer algo para estar en condiciones de
aprovechar las oportunidades de mañana o evitar los problemas futuros. Por lo
tanto, el primer argumento que hace necesaria la planificación reside en que mi
criterio para decidir qué debo hacer hoy se refiere a si esa acción de hoy será
eficaz mañana para mí.
Este argumento destaca la necesidad de prever las posibilidades del
mañana para diseñar con anticipación lo que debo hacer hoy.
No debo esperar que el mañana ocurra, porque entonces actuaré siempre
tarde ante problemas ya creados u oportunidades que no puedo aprovechar.
La dificultad reside en que el hombre ve el futuro con la misma perspectiva
estática que existe en la distancia física para un observador inmóvil. No
adquirimos fácil conciencia de ello. Nos aproximamos constantemente a lo que
vemos distante, pero las diferencias de conciencia sobre esa aproximación
general distintas tasas sicológicas de descuento sobre el futuro que afectan
fuertemente nuestras decisiones de hoy entre las opciones consideradas. Así
como la luna se ve más pequeña desde la distancia que la observamos, también
nos parece pequeños los problemas y oportunidades del futuro y, por
consiguiente, con poco peso respecto a nuevas preocupaciones presentes.
El hombre ahorra preocupaciones haciendo un descuento psicológico sobre
los problemas futuros.
Cuando un Presidente de la República entrega la banda Presidencial al
ganador del Partido oponente, ya no puede rehacer su gobierno. El tiempo social
es irreversible. En cambio, si simula al principio de su gobierno las consecuencias
de sus acciones y omisiones mediante planes alternativos, en ese momento puede
escoger y rectificar imaginariamente según el aprendizaje que haga de los
ensayos explorados. La exploración del futuro nos ayuda a decidir hoy más
eficazmente.
Por ejemplo, un Jefe Nacional del Cuerpo de Bomberos tiene que decidir
hoy cuánto invertirá en cuarteles, equipos contraincendio, carros-bomba y
entrenamiento de nuevo personal, pero esa decisión debe tener en cuenta el
crecimiento futuro probable de las ciudades y su expansión vertical u horizontal,
los materiales de construcción empleados, las medidas de prevención de
incendios vigentes y proyectadas, etc. Sobre la base de esa exploración del futuro
toma una decisión hoy que será más o menos acertada según la justeza de sus
proyecciones futuras.
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Primer Semestre
CINADE
Planeación Educativa
Pero, las restricciones y problemas del presente son muy consumidoras de
tiempo y recursos ¿Por qué no postergar lo de mañana para pasado mañana ya
que tenemos tantos problemas hoy?. Además pasado mañana podré corregir las
concesiones que debo hacer hoy en aras del realismo de la coyuntura. El hombre
no es proclive a traer el futuro a la mano del presente, y por eso se resiste a la
formalidad de la planificación. Le parece que explorar el futuro más allá del corto
plazo es construir castillos en el aire; ¿quién puede asegurar que los problemas
potenciales serán reales y actuales?. El futuro es incierto y esa incertidumbre
puede favorecerme solucionando los problemas avizorados sin que yo intervenga.
¿Por qué no dejar los problemas complejos para más tarde, a ver si se solucionan
solos o dejan de ser problemas para convertirse en datos sociales?
SEGUNDO ARGUMENTO: Se necesita prever cuando la predicción es imposible.
Lo que ocurrirá mañana generalmente no es predecible, porque el futuro no
sólo depende de muchas variables cambiantes pero conocidas, sino de los
hombres que crean esas variables como posibilidades que sobrepasan su propia
imaginación e intenciones. Así, el futuro que nos afectará mañana e incide en la
eficacia de nuestras decisiones de hoy depende, a veces en buena parte, de
variables desconocidas e inimaginables que no podemos enumerar.
Esto, por cierto, no ocurre en todos los casos. Podemos hacer una buena
predicción sobre el número de la población que existirá mañana, pero no podemos
hacer lo mismo en relación a las acciones de esa población.
En principio, sin embargo, se trata de una incógnita que probabilísticamente
podemos enmarcar dentro de un espacio de posibilidades. Si en ese espacio de
posibilidades pueden ocurrir “varias” situaciones alternativas diversas, debo
realizar un acto de previsión que implica diseñar “varios” planes para enfrentarlas.
Por lo tanto, el segundo argumento sobre la necesidad de la planificación
descansa en la exigencia de prever posibilidades para prever acciones y, en
consecuencia, ser oportunos y eficaces en la acción.
El Jefe de Bomberos ya citado como ejemplo, no puede tener certeza sobre
la adopción de sus propuestas preventivas de incendios. Puede que ellas se
ejecuten o posterguen. El no puede planificar sobre la base de adivinar o predecir
qué ocurrirá.
Ello constituirá una apuesta ciega contra el futuro no incluido en sus
previsiones.
Está obligado a diseñar un Plan A para la eventualidad optimista y un Plan
B si ellas no son aprobadas a tiempo. Pero, ¿A y B constituyen todo el universo
de posibilidades? ¿Qué pasa si las medidas se adoptan y sólo se cumplen de
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expansión de las ciudades?, ¿Qué fundamentos tienen los escenarios que
seleccionamos y con qué criterio los elegimos?.
TERCER ARGUMENTO: reacción veloz y planificada ante las sorpresas.
Lo que ocurrirá mañana puede estar fuera del espacio de posibilidades que
comprende lo que puede ocurrir. Así, el mañana puede sorprenderme sin planes.
En este caso se trata de prever como actuar mañana inmediatamente después de
ser sorprendido ya que no puedo evitar las sorpresas completamente con mi
cálculo predictivo y previsivo de hoy.
El tercer argumento se puede enunciar, entonces, como la necesidad de
estar preparado para reaccionar veloz y eficazmente ante la sorpresa.
Así, la organización de Bomberos planifica su actividad operacional, no
sobre la base de predecir los incendios, sino sobre la idea de estar preparada para
actuar cuando ocurran y disponer de la capacidad para actuar ante la magnitud y
frecuencia de los siniestros con la eficacia adecuada.
CUARTO ARGUMENTO: Se necesita una mediación del pasado con el futuro.
Si fallo en enfrentar las sorpresas con velocidad y eficacia, debo ser capaz
de aprender de mis errores y pagar sólo el costo necesario de ellos. En
consecuencia, debo prever la forma de aprender oportunamente del pasado
reciente y poner ese conocimiento al servicio de los otros argumentos de este
discurso.
El cuarto argumento descansa, entonces, en la necesidad del
aprendizaje de la práctica como mediación entre el pasado y el futuro.
Si el Jefe de Bomberos cometió un error en su estimación del número,
frecuencia y distribución de los incendios, su capacidad instalada para reaccionar
ante las sorpresas seguramente quedó muy corta o muy en exceso de las
necesidades. El debe tener un sistema para detectar oportunamente el error,
corregirlo a tiempo y aprender del caso para mejorar sus cálculos siguientes:
QUINTO ARGUMENTO: Se necesita una mediación entre el conocimiento y la
Acción.
Aún cuando se no tuvieran vigencia los problemas planteados en los
argumentos anteriores, existe la necesidad de reflexionar antes de actuar, de
apuntar al blanco antes de disparar, si queremos hacer lo mejor posible. Por esta
vía surge el plan como un cálculo que precede y preside la acción. Ese cálculo no
es obvio como instancia de conocimiento de la realidad y de diseño de la acción
destinada a cambiarla. No sólo existen alternativas técnicas y alternativas
económicas que deben ser exploradas en su eficacia, no sólo tales eficacias son
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Primer Semestre
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Planeación Educativa
debatibles según el juicio de los expertos, sino además existen distintas visiones o
puntos de vista de los diversos actores sociales que coexisten en la situación y
tienen ingerencia en un problema determinado.
El conocer del hombre de acción es distinto del conocer del científico,
porque el primero conoce en forma comprometida para actuar en función de un
compromiso. Para el hombre de acción, ni el conocimiento de la realidad con sus
problemas ni sus soluciones son obvias, porque la perspectiva técnico-científica es
apenas una de sus perspectivas de análisis. Tampoco puede asumir que existe
una explicación y una solución mejor que otra válida para todos los actores
sociales. Comprende que no puede operar sobre su imagen-espejo de la
percepción de los otros hombres y entiende que cada uno se mira en su propio
espejo de la realidad.
El quinto argumento sugiere, entonces, que entre la acción y el
conocimiento de la realidad a su servicio, se requiere la planificación, aún como
mero análisis del presente y para el presente.
Para el Jefe de Bomberos citado, la localización de los cuarteles y la
selección de los equipos es un problema que tiene muchos ángulos y
perspectivas. El criterio técnico-práctico le aconsejará ciertas localizaciones y
determinados equipos. Los investigadores que estudian la combustión de
materiales y los medios de impedirla proponen otras soluciones futuristas que
cambian el espacio de definición del problema.
Estos investigadores tienen una percepción distinta del tiempo y de la
política que los técnicos y la organización de bomberos. Las asociaciones de
vecinos tienen sus propios puntos de vista al igual que las empresas de seguros
que presionan en el Congreso para la asignación de los recursos financieros. A su
vez, los productores nacionales de equipos defienden la industrial nacional frente
a los equipos más baratos y más sofisticados producidos en el extranjero. El
personal de bomberos está organizado en sindicatos y tiene su propia experiencia
y puntos de vista.
Por su parte, el cargo de Jefe de Bomberos es de designación política y su
ocupante necesita no sólo apagar o evitar incendios, sino mantenerse en el cargo
para lograr los resultados que busca la organización que dirige. Finalmente, una
asociación ecologista defiende una concepción completamente distinta de las
ciudades y de la vida urbano-rural que cambia todo el cuadro del problema desde
otra perspectiva de organización social de los hombres. El riesgo de un incendio,
dice la asociación, depende de las reglas de organización espacial de las ciudades
y del diseño urbano.
No todas las opiniones tienen el mismo peso. Algunas responden a
argumentaciones técnicas individuales o de equipos que el Jefe de Bomberos
puede desestimar o hacer suyas, porque detrás de ellas no existe fuerza o peso
político propio que obligue a considerarlas en la decisión. Pero, en cambio, otras
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Primer Semestre
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opiniones a veces menos fundadas técnicamente, responden a posiciones de
actores sociales, sean estos personalidades, organizaciones sociales o partidos
políticos. Estos actores sociales son tales porque tienen capacidad de producir
hechos políticos y constituyen centros de acumulación y desacumulación de
poder.
Algunos de los actores mencionados creen que el problema debe y puede
ser solucionado técnicamente, mientras que otros creen que no hay solución de
problemas sino cambio de la naturaleza de los mismos. En este análisis surgen
distintas opiniones sobre las medidas adecuadas y los métodos para diseñarlas:
soluciones óptimas versus soluciones buenas, variables técnicas versus variables
políticas, confianza en los modelos analíticos versus simulación de procesos
humanos creativos, variables cuantitativas versus las cualitativas, diagnósticos
versus explicaciones situacionales, casuística fenoménica versus grandes
agregaciones de variables, altas tasas sicológicas de descuento sobre el futuro
versus tasas bajas, etc.
Así, el Jefe de Bomberos se encuentra con una matriz de explicaciones y
proposiciones diversas, como la que se presenta a continuación.
En esta matriz, la posición de cada actor es distinta porque cada cual está
situado de diversa manera frente al problema. Además, la posición de cada actor
tiene algo de cada una de las cuatro actitudes señaladas, pero está dominado por
alguna o algunas de ellas. Cada posición tiene buenas razones y se puede
fundamentar desde el punto de vista particular de cada protagonista.
EXPLICACIONES
Y PROPUESTAS
ACTITUDES
Actor 1
Actor 2
Actor 3
***
Actor 4
1. Actitud técnica convencional
2. Actitud técnica transformadora
3. Actitud socio-política
convencional
4. Actitud socio-política
transformadora
Antes de tomar una decisión del Jefe de Bomberos tendrá en cuenta todas
estas explicaciones y proposiciones, y les dará un peso según su intuición y según
las circunstancias. ¿La decisión puramente técnica es más “racional” que la
política? Al reflexionar sobre las explicaciones y proposiciones situacionales de los
distintos actores pertinentes a su problema, el Jefe de Bomberos se dará cuenta
43
Primer Semestre
CINADE
Planeación Educativa
que su modelo de la realidad opera dentro del espacio de su perspectiva de
análisis. Captará que también él adhiere a una actitud frente al problema. Si es
inteligente se preguntará si su modelo es una representación más correcta de la
realidad que el modelo de los otros actores. Comprenderá también que no puede
probar nada con su modelo que no está implícito en sus premisas. Por lo tanto, si
no puede probar que sus premisas son superiores a las de otros, su modelo no es
mejor que el de otros.
Cada actor selecciona las variables de su modelo que le parecen relevantes
en su visión de la realidad. ¿Hasta dónde sus proyecciones sobre el futuro son la
consecuencia de las políticas que ya ha decidido y hasta dónde son útiles para
explorar políticas alternativas? ¿Con qué criterio decide ante la diversidad de
posiciones? Estas preguntas nos dicen que la reflexión que precede y preside la
acción no es obvia y requiere métodos especiales.
Al final, todo este complejo cálculo técnico, político y social, debe preceder
y presidir la acción, pues de otra manera resulta en una planificación superflua.
El “gobierno” se refiere a la acción, práctica y si ésta pretende ser eficaz, el
proceso de gobierno y el proceso de planificación deben coincidir en el presente
como un cálculo que precede y preside la acción.
SEXTO ARGUMENTO: Se necesita coherencia global ante las acciones parciales
de los actores sociales.
Los actores que producen hechos políticos, sociales, económicos, bélicos,
etc., son muchos. Cada actor produce esos hechos en relación a sus visiones y
propósitos particulares y nada garantiza la coherencia del resultado social global.
Esto ocurre tanto al interior de un actor compuesto de subactores como en la
coexistencia conflictiva entre actores diversos. La coherencia de la acción global
no se alcanza espontáneamente, se requiere una racionalidad central. El sexto
argumento puede, entonces, enunciarse así: se necesita una acción central que
persiga la coherencia global frente a las acciones parciales de los actores
sociales, si es que queremos conducir el sistema social hacia objetivos decididos
democráticamente por los hombres.
Si acudimos nuevamente al ejemplo del cuerpo de bomberos, vemos que
alguien tiene que intentar poner orden en el crecimiento de las ciudades, que no
puede quedar sujeta a la libre voluntad de cada organización de vecinos dónde y
cuántos carteles de bomberos se instalarán y que ante un incendio alguien debe
dirigir la operación de apagarlo, pues de otra manera cada unidad de bomberos
acudiría o no a los sitios siniestrados según su propio juicio y conveniencia.
Estos seis argumentos conforman en la práctica social una red
interrelacionada de fundamentos que refuerzan el caso teórico de la planificación
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Primer Semestre
CINADE
Planeación Educativa
societal como herramienta de conducción o gobierno de los distintos actores
sociales.
Por ello usamos deliberadamente la “g” minúscula en la palabra gobierno, a
fin de destacar desde el principio que la planificación y el gobierno de procesos
son una capacidad potencial de todas las fuerzas sociales y de todos los hombres,
a partir de cualquier situación favorable o inversa. La planificación desde el
Gobierno del Estado sólo es un caso particular justificadamente destacado por su
importancia, pero injustificadamente presentado como el monopolizador del
gobierno y la planificación.
Un sistema social comprende una red de gobiernos circunscritos a ámbitos
específicos. Las direcciones de los partidos políticos, de los sindicatos, de las
universidades, de las fuerzas sociales, de los gremios de empresarios, etc.,
gobiernan en espacios determinados del sistema social y no dependen
necesariamente del Gobierno del Estado, aunque éste sea el actor más poderoso.
Lo mismo podemos decir del ámbito de la planificación económica: es un caso
particular y limitado de la teoría general de la planificación y de su práctica social.
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Primer Semestre
CINADE
Planeación Educativa
SESION 2
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Primer Semestre
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Planeación Educativa
CONDICIONES DEL CONTEXTO NACIONAL E
INTERNACIONAL DE LA PLANEACIÓN EDUCATIVA
En la década de los ochenta, el desarrollo de la educación se vio afectado
por múltiples procesos a nivel internacional y nacional. En cuanto a los primeros,
destacan la reestructuración de la URSS y la caída del muro de Berlín, que
afectaron los esquemas de planeación social y económica dejándolos a las
fuerzas del mercado; en cuanto a los procesos nacionales, cobran impulso la
desregulación, la descentralización y la privatización, que también afectan a los
procesos de planeación, provocando prácticamente a su abandono como
instrumento de política social.
Otros factores más locales, que afectaron al desarrollo de la educación
fueron, por una parte, la deuda externa, cuyos principales efectos consistieron en
una amplia reducción del gasto público y, por ende, del financiamiento de la
educación, así como en un alto deterioro del poder adquisitivo de los salarios de
los maestros. Por otra parte, el desempleo fue en aumento, lo que afectó a los
padres de familia respecto del envío de sus hijos a la escuela, con la consecuente
secuela de ausentismo, reprobación y deserción escolar provocando, a finales de
la década, una rigidización, si no es que agotamiento, de la capacidad de
movilidad social y económica de la educación.
Ante esta situación, la planeación de la educación fue desplazada por los
procesos de evaluación que desempeñaron un papel importante en las políticas de
la administración de la crisis. El Estado hizo dos intentos de planeación educativa
en la década: “El Programa Nacional de Educación, Cultura, Recreación y Deporte
1983-1988” y el “Programa para la Modernización Educativa 1989-1994”, en los
cuales inició sus políticas de racionalización-evaluación e introduce los criterios de
eficiencia, calidad, productividad y competitividad como ejes del desarrollo
educativo (Villaseñor G. 1992:54-70).
En relación con los procesos de institucionalización de la planeación, a
inicios de la década (1983) ésta tuvo un esplendor formal con la Ley de
Planeación y la creación del Sistema Nacional de Planeación.
Debido a la limitada efectividad de los procesos de planeación para
enfrentar la crisis, ésta tuvo pocos logros, lo que la hizo declinar e incluso
desaparecer a finales de la década con la iniciativa de reformas a la Ley Orgánica
de la Administración Pública Federal, que fusionó la Secretaría de Programación y
Presupuesto (SPP) con la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP),
asumiendo ésta las funciones de planeación y programación (Diario de los
Debates, 15 de febrero 1992, año 1, No. 2, LV Legislatura).
Se le dio así más importancia al carácter económico y financiero de la
planeación, relegando a un segundo plano, otros aspectos de la política social,
entre ellos la planeación de la educación.
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Primer Semestre
CINADE
Planeación Educativa
Principales cambios económicos, sociales, políticos
y culturales de la década de los ochenta.
Cambios económicos
En México, la década de los ochenta se caracterizó por la ampliación de la
brecha de la desigualdad en la distribución del ingreso, incrementándose la
pobreza y el desempleo debido, especialmente, a que se eliminaron los subsidios
a los alimentos, el transporte, la vivienda y la salud; al mismo tiempo, se firmó el
pacto económico, con mayor efecto sobre los salarios que sobre los precios.
Entre los efectos de los ajustes de las políticas económicas, están: el
congelamiento de los salarios magisteriales, la reducción o reestructuración de
unidades administrativas del sector educativo, la cobertura solo del gasto de
operación necesario y casi nulo gasto de inversión, con sus consecuentes efectos
en la equidad, cobertura y eficiencia del sistema educativo, haciendo que la
planeación educativa se redujera a acciones contingenciales de corto plazo más
que de largo alcance.
Cambios sociales
La desigual distribución del ingreso entre el campo y las ciudades, provocó
un crecimiento excesivo de las grandes urbes y el abandono del campo, con las
consecuentes implicaciones de deterioro e inviabilidad ecológica de las ciudades
más grandes del país; ambos procesos, el de urbanización y el de deterioro
ecológico, representan dos grandes desafíos que tiene que enfrentar la planeación
de la educación para poder ofrecer un servicio educativo eficiente y de calidad.
Cambios políticos
Las reformas políticas aplicadas en la década no lograron consolidarse; una
reformó a la otra y cada una de ellas dejó insatisfechos a la sociedad y a los
partidos. Al final de la década, la vida política del país se caracterizó por su falta
de democracia.
La planeación educativa se convirtió en un ejercicio demagógico de
participación a través de mecanismos de consulta popular que resultaron poco
eficaces.
Debido a la caída del socialismo real y a la actual vigencia del
neoliberalismo, tanto el Estado como los partidarios políticos han tenido que entrar
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Primer Semestre
CINADE
Planeación Educativa
en profundos procesos de crítica y autodefinición viéndose obligados a la
reorientación de sus discursos.
En esta misma década, se desarrollaron mecanismos nuevos de
concertación entre el Estado-gobierno y las corporaciones de la sociedad civil
(sindicatos, iglesias, asociaciones patrones, etc.), lo que da paso a que se tome en
cuenta su punto de vista en el diseño y desarrollo de políticas educativas, y por lo
tanto, en la planeación de la educación.
Cambios culturales
Los progresos en informática, microelectrónica y telecomunicaciones
propiciaron un desarrollo acelerado de los sistemas transnacionales de
comunicación e información, repercutiendo en los medios generadores y
transmisores de la cultural.
La transnacionalización del mundo, la globalización de los mercados y el
nuevo orden geopolítico mundial están ya generando un nuevo tipo de consumidor
universal que absorbe cultura fragmentada, generada por las grandes agencias de
información de acuerdo con sus intereses particulares.
La ideología y la cultura transmitidas por estas nuevas redes suelen
aparecer, a primera vista, como objetivas y neutrales; pero están orientadas para
modificar los patrones de consumo de los sujetos, independientemente de los
valores que éstos sustenten.
Este contexto cultural nuevo impone a la planeación educativa grandes
desafíos, especialmente, en cuanto a la selección de los contenidos educativos
relevantes que deben transmitirse.
Implicaciones del contexto social, económico y político para la
planeación educativa
La década de los setenta fue una década de expansión cuantitativa; el
sistema educativo creció por necesidades y presiones demográficas, económicas
y políticas y la planeación respondió, principalmente, a las demandas del régimen
político.
Los planificadores de la educación, ya sea que fueran profesionales
especializados o no, estaban supeditados al poder político, que al final de cuentas
era su empleador.
Los productos que generó este ejercicio de la planeación dejaron mucho
que desear, pues ninguno de los planificadores oficiales de la década pudo prever
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Primer Semestre
CINADE
Planeación Educativa
los efectos negativos de las políticas educativas que aparecerían con el tiempo,
como por ejemplo: el deterioro de la calidad de los servicios educativos, el
abandono masivo de la labor magisterial en los medios rural y urbano marginado,
la improvisación de nuevos maestros, la ineficiencia e irrelevancia de la educación
para la movilidad social y económica.
Al finalizar la década de los setenta, el país tuvo que pagar que la
planeación se haya realizado desconectada del contexto global y de la
participación de los actores sociales.
En general, puede decirse que, durante la década de los setenta, se
incrementaron los procesos de diversificación, segmentación y desarrollo
heterogéneo del sistema educativo nacional, con la creación de redes
institucionales paralelas con salidas laterales.
La década pasada, caracterizada por el contexto anteriormente
mencionado, muestra para la planeación educativa los siguientes desafíos:
a) En relación con los insumos del sistema educativo




Disminución del ritmo de crecimiento de la matrícula.
Imposibilidad económica de algunos segmentos sociales pobres de acceder,
permanecer y egresar del sistema educativo.
Deterioro progresivo de los salarios magisteriales e inatractividad de los
jóvenes por optar por la carrera magisterial, lo que se refleja en la caída
profunda de la matrícula en las normales.
Reducción de la participación del Estado en los subsidios a la educación
pública, lo que ha implicado la búsqueda de mecanismos alternativos de
financiamiento.
b) En relación con los procesos educativos



Incremento de los índices de deserción y reprobación, debido a la situación
económica de estudiantes y padres de familia.
Aplicación y exigencia de procesos de evaluación interna y externa asociados
a la asignación de recursos financieros más que a la reorientación o
reformulación de proyectos de desarrollo.
Cambios curriculares indefinidos e inestables, basados más en las
competencias y habilidades que en los conocimientos, promovidos por los
organismos internacionales o por las exigencias del nuevo contexto
internacional como las del Tratado Trilateral de Libre Comercio (TLC).
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Primer Semestre
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Planeación Educativa
c) En relación con los productos de la educación






Diversificación y mayor segmentación de la oferta educativa, ofreciéndose
opciones diferenciales, para los diversos estratos sociales.
Fuerte desequilibrio entre las áreas del conocimiento, registrándose una mayor
demanda por las áreas sociales y administrativas y las médico biológicas, que
por las de ingeniería y de las ciencias exactas y naturales, así como las
humanidades.
Asignación preferente de recursos e infraestructura a aquellos grupos que
logran mayor desempeño, que corresponden precisamente a los de mayores
recursos; lo que en realidad significa dar más recursos para los que tienen
más.
Predominio de criterios de mercado, tales como competitividad, calidad,
productividad y rentabilidad en la asignación de recursos financieros a la
educación.
Impulso a la participación del sector privado en el desarrollo de la educación.
Falta de articulación de la educación con el mercado de trabajo.
En síntesis, algunos rasgos que caracterizaron al sistema educativo durante
la década de los ochenta tanto en lo político como en su operación fueron:






Reconocimiento de la educación básica como nivel prioritario en relación con
los otros niveles educativos.
Diversificación del nivel de educación media superior, sin suficiente
coordinación entre las instancias responsables.
Iniciación e impulso de procesos de desconcentración y descentralización de
los servicios educativos, como una estrategia para dinamizar la prestación de
servicios y transferir parte de la carga financiera a los Estados.
Implantación de mecanismos de deshomologación y de estímulos diferenciales
al desempeño del personal académico.
Reconocimiento de las limitaciones presupuestales del Estado que ha llevado a
la aplicación de formas inadecuadas de racionalización del gasto educativo y a
la búsqueda de fuentes alternativas de financiamiento de la educación.
Promoción de participación obligatoria de 6 grados a 9 grados.
En síntesis, la década de los ochenta finalizó con un sistema educativo que
se había caracterizado por haber sido el principal promotor social del país y en la
presente década se enfrenta, ante las perspectivas de cumplir nuevas funciones
que no están claras ni determinadas por los nuevos esquemas políticos y
económicos.
¿Hacia dónde irá el sistema educativo nacional?, ¿cuáles serán sus
prioridades?, ¿qué se espera de él?, ¿podrá responder a las futuras necesidades
del país? Todas éstas son preguntas que la planeación educativa tendrá que
responder para poder ayudar al sistema educativo a transitar hacia la siguiente
década.
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Primer Semestre
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Planeación Educativa
CONDICIONES INSTITUCIONALES EN LAS QUE SE
DESARROLLARON LOS ESTUDIOS PARA LA
PLANEACIÓN EDUCATIVA EN LA
DÉCADA DE LOS OCHENTA
Cuando se introdujo la planeación educativa tenía entre otros propósitos, el
de ordenar el desarrollo educativo, anticipándose al futuro en una perspectiva de
largo plazo. Sin embargo, las técnicas de previsión utilizadas y el proceso de
instrumentación de la planeación, en un contexto de discontinuidad e
improvisación de las políticas educativas, prácticamente eliminaron las
posibilidades de previsión y continuidad del desarrollo educativo.
Como ejemplo de lo anterior, la gestión de la planeación educativa en la
década que aquí se analiza, se inició sin suficiente continuidad con la
administración anterior.
Existieron, además, cuatro gestiones diferentes amparadas, las dos
primeras, bajo el lema de la revolución educativa y las dos últimas, bajo el
principio de la modernización educativa.
Pero, la gestión de la revolución educativa de Jesús Reyes Heroles tuvo
muy poco en común con la de Miguel González Avelar, al igual que la
modernización educativa del secretario Manuel Bartlett Díaz y la de Ernesto
Zedillo Ponce de León.
Desde la perspectiva de la planeación educativa, como una disciplina
racional y analítica, nos encontramos con cuatro visiones diferentes de sus
estrategias de instrumentación para la consecución de las políticas educativas.
La idea del Programa de Proyectos Estratégicos, generada en la gestión de
Jesús Reyes Heroles, contenía proyectos relevantes y relativamente bien
formulados, en sustitución de los programas prioritarios de la administración
anterior, técnicamente bien formulados que, sin embargo, fracasaron en sus
estrategias de instrumentación, dado que los recursos financieros dedicados a
estos proyectos tardaron mucho en aplicarse y fueron canalizados a los sectores
más viciados del sistema, que simplemente los consumieron sin que se hubieran
logrado los cambios educativos que se esperaban.
La gestión de Miguel González Avelar, al frente de la SEP, se caracterizó
por darle máxima prioridad a su relación con el Sindicato Nacional de
Trabajadores de la Educación SNTE, minimizando la atención a las funciones
sustantivas de la Secretaría. Puede decirse que la política educativa de la SEP,
durante la gestión de Miguel González Avelar, se vio seriamente afectada por los
tiempos de transición política intersexenal que ya se veían venir y que afectaron
muchas de las decisiones sobre política educativa.
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Primer Semestre
CINADE
Planeación Educativa
Durante la gestión de Manuel Bartlett Díaz se inició la política que propuso
la estrategia de modernización educativa en sus tres vertientes, descentralización,
carrera magisterial y cambio curricular, envueltas en el discurso de la calidad, la
competitividad y la productividad educativa; teniendo como eje de política los
procesos de evaluación educativa en todos los niveles. Además, se diseñó un
nuevo modelo pedagógico (CONALTE) que si bien, teóricamente, parecía bueno,
en la práctica nunca se logró instrumentar adecuadamente.
Condiciones institucionales de la planeación educativa respecto
de la educción básica
En la gestión de Ernesto Zedillo Ponce de León, al frente de la SEP, se
estableció el Acuerdo Nacional para la Modernización de la Educación. Este
acuerdo, firmado por el titular de la SEP, los gobernadores de los estados y la
profesora Elba Esther Gordillo, líder magisterial del SNTE, fue elaborado en forma
cupular, sin que los sujetos activos del proceso educativo tuvieran suficiente
participación.
Puede decirse que se trata de un proceso de modernización educativa
propuesto desde el centro y que trae, como secuelas, la federalización de la
educación (descentralización), el cambio de los libros de texto y la reglamentación
del proceso de evaluación para la carrera magisterial.
Dado que los secretarios de educación pública, salvo contadas
excepciones, no eran gentes del medio educativo, puede decirse que los
principales generadores de ideología educativa en México han sido siempre los
asesores de las autoridades educativas, que son profesionales de la educación
asociados a centros de investigación, públicos o privados.
Uno de los obstáculos que más ha impedido el logro oportuno de los
objetivos y metas de los programas de desarrollo educativo en México está
relacionado con la falta de continuidad entre las gestiones administrativas;
fenómeno que se da a pesar del continuismo de no pocos altos funcionarios que
no fueron capaces de defender la continuidad de los proyectos más dinámicos
ante sus superiores jerárquicos y simplemente se acomodaron a los lineamientos
de la nueva administración.
Bajo esas condiciones, que parecen una característica esencial de los
cambios de las administraciones, la improvisación de políticas y la discontinuidad
en la planeación tienden a prevalecer.
Existen otros factores que afectan la continuidad del plan, como son: los
techos financieros que se imponen a las diversas áreas del sector educativo y que
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Primer Semestre
CINADE
Planeación Educativa
condicionan la toma de decisiones para concentrar la atención en la solución de lo
inmediato en lugar de lo óptimo.
Otro factor limitante es que, con frecuencia, se arriba a los puestos
directivos del sistema educativo a través de la participación política partidaria.
Esta práctica trae consigo el establecimiento de relaciones extrasistema educativo,
que con frecuencia originan la creación de mecanismos para canalizar
incorrectamente los presupuestos educativos y que, además, suelen bloquear las
decisiones que los puedan afectar y obstaculizan la ejecución adecuada de las
acciones programadas.
Condiciones institucionales en que se desarrollaron los estudios
para la planeación educativa en la educación superior.
A inicios de la década de los ochenta, la administración de Miguel de la
Madrid Hurtado hace énfasis en elevar la calidad de la educación, incrementar la
eficiencia, racionalizar la matrícula y adecuar la educación superior a las
necesidades y requerimientos del país.
La Comisión Nacional para la Planeación de la Educación Superior
(CONPES, Comisión Conjunta SEP/ANUIES) es la encargada de ejecutar las
nuevas políticas traduciéndolas en grandes líneas de acción, primero a través de
PROIDES, después con el PRONAES y se vuelve a retomar el PROIDES dándole
una reorientación a aspectos tales como crecimiento, recursos humanos,
coordinación, investigación y posgrado.
En la administración del presidente Carlos Salinas de Gortari, con la política
de modernización de la educación, se inicia en la educación superior la
introducción de mecanismos de evaluación a través de CONAEVA y comités ad
hoc, que van a desplazar a la planeación como eje de políticas y a introducir a la
evaluación como eje de la toma de decisiones financieras y políticas; por lo que
los estudios para la planeación de la educación van ha trasladar su eje hacia la
evaluación.
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Primer Semestre
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Planeación Educativa
Condiciones en que se desarrollaron los estudios de la
planeación educativa
En relación con la formulación del plan
Generalmente, las oficinas técnicas de planeación del sector educativo
recolectan y procesan la información estadística básica, elaboran diagnósticos,
definen metas y objetivos, formulan programas y proyectos, asignan y gestionan
recursos y hacen seguimiento y evaluación, utilizando diversas técnicas, tales
como: proyección de tendencias y pronósticos, presupuesto por programa,
programas operativos anuales, técnicas participativas, mapa escolar o
microplaneación, y asignando unidades responsables a los programas y proyectos
contenidos en el plan formulado.
Al inicio de la década se formulo el primer Plan Global de Desarrollo (19801982), que sintetizaba e integraba en una estrategia más de 14 planes sectoriales,
que ya estaban instrumentándose, pero la crisis y los errores de previsión,
cancelaron su posibilidad de instrumentación.
En el sexenio de Miguel de la Madrid, se formuló el Plan Nacional de
Desarrollo (1983-1988), y de ahí se desprendió el programa del sector educativo
que se llamó “Programa Nacional de Educación, Cultura, Recreación y Deporte,
1984-1988”. En el sexenio 88-94, fundamentándolo en los resultados de las
reuniones de consulta para la modernización del proyecto de desarrollo del país.
Las reuniones de consulta del sector educativo fueron organizadas por oficinas o
comisiones ad hoc que ofrecieron información básica para la formulación del
“Programa para la Modernización Educativa 1989-1994”.
Una vez que se elaboró el documento del plan nacional se procedió a la
formulación de programas, proyectos y presupuestos anuales; se crean unidades
para la ejecución del plan: se hacen programas de inversión; se crean leyes y
reglamentos y se procede a su ejecución y seguimiento.
En relación a la coordinación interna y externa del plan
En cuanto a la coordinación interna de los principales actores del proceso
de planeación, tuvo preponderancia, casi absoluta, la tendencia a la coordinación
centralizada por parte de la SEP. Las instancias del nivel local de planeación
estuvieron esperando a que la SEP definiera las políticas educativas concretas,
más que generar sus propias políticas de desarrollo educativo.
Se aprovecharon también múltiples instancias de coordinación, consejos,
comisiones, asambleas, tales como: El Consejo Nacional Técnico de la Educación
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Primer Semestre
CINADE
Planeación Educativa
(CONALTE, 1959), Comisión Nacional para la Planeación de la Educación
Superior (CONPES, 1978), Comisión Nacional de Evaluación (CONAEVA, 1988).
Explicar el por qué fue creado un número excesivo de consejos y
comisiones que diluyen el proceso de planeación, en un mundo donde prevalecen
las decisiones unipersonales, podría arrojar luz acerca de los mecanismos a
través de los cuales se implementó la política educativa. Parecería que estas
instancias de coordinación se crearon más bien para legitimar la toma de
decisiones que para cumplir a fondo sus misiones formalmente establecidas.
En cuanto a la coordinación externa, la SEP también ha tenido que
coordinarse con otros sectores de la administración pública, generalmente a través
de comisiones conjuntas, con el sector SPP, ahora SHCP, con SEDESOL y con
otros sectores como el de salud y algunos consejos, como el Consejo Nacional
para la Cultura y las Artes.
La participación social es dirigida desde el nivel central de la SEP, o bien,
por una comisión ad hoc o por las unidades de planeación encargadas de los
programas específicos que organizan los mecanismos de consulta, como es el
caso de CONALTE, que dirigió toda la Consulta Nacional sobre la modernización
de Educación Básica o el caso de ANUIES, que dirige la consulta sobre la
modernización de la educación superior.
En relación a la misión y fines de la planeación
Durante la década de análisis se fortaleció la idea de que la misión de la
planeación es el mejoramiento de la calidad de la educación, en contraposición a
otras tendencias que orientaban la planeación educativa hacia los objetivos y
metas de cobertura y equidad en la distribución de oportunidades educativas.
El predominio de una tendencia sobre otra, constituye una limitante para los
esquemas de planeación estratégica, puesto que muchas veces surgen de las
necesidades y circunstancias de otros países y son impuestas ciegamente a
países con características diferentes, cambiando las prioridades educativas que
deberían de atenderse.
En relación con la ejecución, gestión y seguimiento de la planeación.
En esta fase, la planeación enfrentó problemas ligados al proceso político
burocrático institucionalizado. Entre los problemas que destacaron encontramos:
las pugnas entre los diferentes grupos, al interior de la administración, por la
disputa de los recursos financieros (McGinn, 1982).
En general, se puede decir con respecto a este punto, que lo que se
planificó no se ejecutó del todo y, en muchas ocasiones, ni siquiera parcialmente.
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Primer Semestre
CINADE
Planeación Educativa
En realidad, se observó que los planes y programas que no llegaron a concretarse
en proyectos específicos, se quedaron en el discurso político.
Otro problema que enfrentó la instrumentación de la planeación es le
paralelismo y duplicidad de funciones y actividades entre distintas unidades o
dependencias del interior de la Secretaría o entre distintos niveles. Por ejemplo,
en un determinado momento todas las instancias de gestión se dedicaron a lo
mismo, pero mutuamente se ignoraron; de hecho, las funciones de planeación,
programación y evaluación nacieron integradas y se han mantenido separadas,
ignorándose frecuentemente entre sí.
Otra característica de esta fase fue la lentitud e ineficiencia en el manejo de
asuntos rutinarios, especialmente en lo que tenía que ver con trámites de
personal, recursos financieros y físicos asociados a la aplicación del nuevo plan.
La ausencia de mecanismos ágiles y eficaces de seguimiento y control de
operaciones del plan, más allá de controles administrativos puramente
burocráticos, que verifican el nivel de avance de los programas y proyectos, no
permitió que se reorientaran oportunamente, y de manera flexible, las decisiones
sobre la planeación.
La frecuente rotación de los directivos y de personal técnico en los puestos
claves de la gestión educativa, no permitió que se aprovecharan las experiencias
ni que se aprovecharan los resultados de la acción educativa.
Esto ha ocasionado que los responsables de la planeación estén siempre
aprendiendo, en detrimento de las instituciones, y cuando empiezan a ser
creativos son desplazados de sus posiciones y las dejan voluntariamente.
En cuanto a la evaluación a nivel del sistema, prevaleció el criterio de
control, en términos de la administración central tradicional, dirigido a verificar y
vigilar aspectos normativos y contables más que a la función de reorientación del
plan.
A pesar de las anteriores limitantes, existieron algunos planes que
alcanzaron un éxito relativo, como es el caso del Programa Primaria para Todos
los Niños (PPPN), a nivel nacional, y a nivel local e institucional, el “Plan
Institucional de Desarrollo” de la Universidad Autónoma de Aguascalientes, pero
pocos de los proyectos más relevantes tuvieron continuidad.
La instrumentación de algunos de los proyectos estratégicos, fue por demás
tardía y poco efectiva.
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Primer Semestre
CINADE
Planeación Educativa
En relación a la información básica utilizada en la planeación educativa
En este aspecto, las carencias de información van desde datos estadísticos
hasta aspectos cualitativos, como son la calidad de la educación impartida (IIEPUNESCO, 1992), la actualización y relevancia del currículum en operación y la
formación y actualización docente.
Un área de información muy importante que requiere sustento y
fundamentación y que es clave para la planeación educativa, es la elaboración de
tendencias, proyecciones y previsiones a largo plazo, área que aún no se
encuentra desarrollada en las unidades de planeación.
Los estudios sobre las condiciones en que se realizó la planeación señalan
(SEP, 1992) las siguientes áreas como en las que aún no se dispone de
indicadores cualitativos y cuantitativos relevantes: calidad de la educación,
eficiencia interna, repetición y deserción, demanda efectiva de educación, costos
unitarios actualizados, datos sobre presupuesto, necesidades de cambios
curriculares; estadística educativa actualizada sobre planteles, docentes,
directivos, equipo, espacio, capacidad de mercado de trabajo, previsiones de
demanda y cobertura geográfica.
La mayoría de la información pública existente sobre educación está
construida sobre descripciones basadas en datos simples, muy poco trabajados y
sin marcos o modelos conceptuales y, algunas veces, con sobrenumeración o
subnumeración, dependiendo del impacto político que se desea tener.
De cualquier manera, la planeación en cada uno de sus tres momentos
(político, programático y administrativo o estratégico, táctico y operacional),
requiere de la realización de investigaciones para cada uno de ellos, así como de
información relevante y confiable que conduzca a una toma de decisiones más
eficiente (Schiefelbein, 1992).
Según (IIEP 1990, GEFE, 1982), el tipo de investigaciones que
proporcionan información directa para la planeación contienen temas como los
siguientes: costos y rendimientos del gasto educativo, estudios sobre modelos de
distribución equitativa de recursos financieros, modelos de simulación y operación
del sistema educativo o de alguna área, proyecciones y tendencias, aplicación de
la informática para la gestión y la planeación, estudios administrativos sobre la
desconcentración y descentralización del sistema, mejoramiento de la equidad
educativa, investigaciones sobre los resultados del sistema (perfiles de egreso y
seguimiento de egresados), mercado de trabajo.
En general, se puede decir en cuanto a la información para la planeación a
nivel del sistema, que:

El carácter centralista de la administración imprimió limitaciones para una
circulación fluida y confiable de la información, tanto al interior de las propias
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Primer Semestre
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Planeación Educativa
organizaciones educativas, como hacia los usuarios y la comunidad en
general.

Tradicionalmente, la información educativa relevante circuló restringidamente o
fue desactualizada y tardía, cuando se trató de presentar resultados del
sistema educativo.

La información crítica sobre la operación, relevancia y eficiencia del sistema,
no se dio a conocer públicamente, y cuando se dio, las cifras fueron sesgadas
o circuladas a través de documentos confidenciales o tuvieron que pasar a
través de filtros controlados, como las oficinas de prensa y relaciones públicas.
Finalmente, en cuanto a la difusión de la información educativa fue patente
la ausencia de medios de información especializada, tanto al interior como al
exterior, lo que generó desinformación y descoordinación intra e intersectorial.
En general, se puede decir que los sistemas de información para la
planeación se han modernizado, pero las decisiones aún se siguen conviniendo de
manera arcaica.
En relación con el personal para la planeación
Los puestos directivos y administrativos medios, que orientan el proceso de
desarrollo de la planeación educativa, fueron desempeñados, en lo general, por
personal que no reunió los perfiles necesarios para realizar esas funciones,
muchas veces debido a que su selección se hizo más con racionalidad políticoburocrática que técnica.
Los responsables de la planeación educativa provinieron de diversas
profesiones, tales como: economistas, ingenieros, sociólogos, psicólogos y
administradores, tanto a nivel central, estatal como institucional.
En la selección, promoción y desarrollo del personal técnico para la
planeación solía haber interferencia político burocrática que favoreció u
obstaculizó el desarrollo de los profesionales de la educación.
Algunos estudios (Ángeles, 1991), proponen el siguiente perfil ideal que
debe reunir el planificador educativo:
1) Conocimiento del contexto social, económico y político de la educación,
2) Capacidad analítica de problemas críticos, para poder realizar diagnósticos,
simulaciones, proyecciones y previsiones sobre las tendencias educativas.
3) Valoración, en cuanto a costo-beneficio, de diversos cursos de acción.
4) Capacidad de formulación de opciones y alternativas innovadoras.
5) Diseño y manejo de sistemas eficientes de información educativa.
6) Aplicación de técnicas y metodologías actualizadas de planeación.
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Primer Semestre
CINADE
Planeación Educativa
En relación con la organización de la planeación
La organización de la planeación en el sistema educativo mexicano fue
generalmente centralizada.
Actualmente comienza la tendencia a la
descentralización.
Al inicio de la década, el sector educativo contaba con áreas de apoyo
técnico como la Subsecretaría de Planeación Educativa, la Oficialía Mayor, el área
del Secretario; de áreas operativas como las Subsecretarías de Educación
Elemental, de Educación Media, de Educación Superior e Investigación Científica,
de Educación e Investigación Tecnológica, así como de dependencias tales como
las delegaciones estatales y organismos descentralizados, fondos y comisiones
que aparecieron y desaparecieron en cada gestión o cambiaron de nombre.
Cada una de estas dependencias cumplieron programas y proyectos, se les
asignaban recursos financieros y se les hacía control presupuestal.
Al final de la década desaparecieron muchas de estas dependencias y sus
funciones fueron asumidas por las nuevas que se creaban. En general, se puede
decir que la Subsecretaría de Planeación y la Dirección General de Planeación de
la SEP consolidaron las funciones de planeación con las de programación, como
inicialmente fueron, antes de la creación de la Dirección General de Programación,
que era la responsable de la distribución de los recursos financieros entre las
instituciones del sector. Posteriormente esta Dirección General, se convirtió en
Dirección General de Planeación, Programación y Presupuesto.
En la
administración 1988-1994 se fortalecen los procesos de evaluación, bajo la
responsabilidad de la Dirección de Evaluación y de Incorporación y Revalidación la
SEP, lo que hace que esta unidad cobre mayor impulso, incremente su tamaño y
funciones, y se convierta en el eje de la política educativa del final de la década de
los ochenta.
Aunque la descentralización obedece, en gran parte, a una incapacidad
cada día más evidente y reconocida de las dependencias centrales para
administrar apropiadamente los recursos y procesos educativos, este proceso,
aunque lento y titubeante, parece irreversible; lo que le imprime al sistema
educativo nueva pautas y desafíos en su organización, como la organización de
los servicios educativos en las grandes urbes y en las zonas de baja densidad de
población que requieren y reclaman nuevas formas y estrategias para ofrecer los
servicios educativos.
En síntesis, el proceso de formulación y ejecución de la planeación
educativa requirió de condiciones políticas, financieras y técnicas que permitieran
darle a ésta mayor viabilidad, eficiencia y relevancia, así como operar con mayor
equidad e impacto social y económico.
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Primer Semestre
CINADE
Planeación Educativa
Pareciera que los planes pasaron y las limitantes de su éxito permanecieron
constantes a lo largo de la década.
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Primer Semestre
CINADE
Planeación Educativa
ORIENTACIONES TEÓRICO-METODOLÓGICAS
DE LA INVESTIGACIÓN PARA LA PLANEACIÓN
EDUCATIVA EN MÉXICO
Investigación y planeación
Abordar temáticamente la relación entre investigación y planeación
educativa es referirse a la intencionalidad o propósito de alimentar al proceso de
toma de decisiones relacionados con el desarrollo futuro y previsible de la
educación – la planeación – con conocimiento del saber cómo, así como con el
conocimiento creativo acerca de las innovaciones viables y factibles en los tres
momentos claves de la planeación: operativo, táctico y estratégico, (McGinn,
Schefelbein, 1992).
Esto significa que los procedimientos para generar dicho conocimiento
deben estar basados en análisis y tratamientos sistemáticos (la investigación) de
acuerdo con un marco referencial suficientemente estructurado, y con base en el
planteamiento de las alternativas viables y factibles, que permitan la selección
óptima de cursos de acción (Adams, 1988) y estrategias que conduzcan a la
consecución del plan.
En esta perspectiva, se pretende que la investigación alimente un proceso
de toma de decisiones “lineal” (Shipman, 1985), al cual la cientificidad de aquélla –
a través de la planeación - proveería de racionalidad al proceso de toma de
decisiones (Bruner, 1993; Adams, 1988, McGinn y Warwick, 1981).
El propósito de incrementar la eficacia y eficiencia de las acciones
educativas, y limitar por ejemplo la irrupción de la no racionalidad de la política en
el proceso de toma de decisiones para la formulación de la política educativa
(Benveniste, 1970), ha sustentado la necesidad de promover una “cultura de
planeación” (Velázquez, 1982), que progresivamente aumente los elementos de
racionalidad en las acciones del sector Arizmendi, 1982).
Diversidad de los trabajos revisados
Los trabajos que se revisaron dentro de esta visión del área temática,
muestran una amplia variedad en cuanto al rigor, profundidad y sistematización de
los análisis que sustentan las argumentaciones y resultados de los mismos.
Los estudios revisados incluyeron tanto artículos que podrían ser
considerados “de opinión”, desde un punto de vista muy riguroso, como
documentos que resultan de un trabajo más sistemático de reflexión y análisis; se
62
Primer Semestre
CINADE
Planeación Educativa
incluyen también aquéllos que ofrecen resultados de investigación más profunda
sobre la planeación como quehacer o disciplina; es decir, que abordan la eficacia y
precisión de sus métodos y técnicas, o la amplitud e impacto de sus acciones.
Delimitación entre planeación, política educativa e investigación
educativa
Conviene aclarar que la planeación y la política educativa van
necesariamente vinculadas (Bruner, 1993; Shipman, 1985). La principal razón
para ello es que la una no tiene una explicación suficiente sin la otra; si bien podría
decirse que la política educativa suele darse antes que la planeación, en esa
medida se explica sin ella.
La planeación de la educación ha sido considerada, de una o de otra
manera, desde antes de la década de los ochenta un instrumento útil y necesario
de la política educativa en sus diferentes niveles. La planeación ha aspirado a ser
un medio que racionalice la formulación de las políticas educativas (Coombs,
1970; Solana, 1970; Williams, 1983) de forma que se garantice la eficiencia de su
ejecución y la eficacia de las acciones que se incluyan en los planes, programas y
proyectos.
Para fines de este trabajo, la referencia es la política educativa, más que la
política como uso del poder – sin que por ello se pretendan ignorar las redes
comunicantes que existen entre ambas (Martínez, 1962; Adams, 1988; McGinn y
Warwick, 1981), y que entre otras cosas, el debate internaciobnal las refiere a las
condiciones y la cultura de países y sociedades específicas (Adams, 1988;
Teichler, 1988).
Investigación educativa de, y diagnósticos para, la planeación
Conviene resaltar el problema que enfrenta la pretensión de articular un
estado de la cuestión en investigación educativa relacionado con la planeación de
la educación. Este se refiere fundamentalmente a la definición de lo que es
investigación educativa en relación con tal tema y que puede ser distinguida con
claridad de los estudios, muchas veces analíticos y con gran sistematización de
información, que son propios del trabajo de la planeación educativa. Por ejemplo,
un buen diagnóstico como fase inicial de un ejercicio de planeación tiende a
considerarse similar al trabajo sistemático de investigación.
No cabe duda que un buen diagnóstico es un indagamiento de la realidad
para la sustentación de las acciones que modifiquen eventualmente esta realidad
y que están contenidas en un plan.
63
Primer Semestre
CINADE
Planeación Educativa
En este sentido, la investigación y la planeación educativa deberían estar,
este fue todavía el paradigma influyente, estrechamente vinculadas. La una
necesaria de la otra para mejorar la eficiencia e incrementar la eficacia. Los
diagnósticos previos a, y sustento de los planes, aspiraron a ser el producto de la
investigación: así se les llegó a llamar “investigación diagnóstica” dentro del
discurso consensual de planeación educativa.
El problema parece haber sido, no obstante, que el trabajo de planeación
adquirió características normativas de orden formal y, con ello, de ejercicio
administrativo de tipo burocrático (CONPES, 1986; Prawda, 1984). En muchas
ocasiones el diagnóstico se volvió un ejercicio poco sistematizado de recopilación
de información para la justificación formal de un plan que, por ley, debe
fundamentarse en procesos de consulta a los sectores interesados.
En la práctica la investigación no siempre parece haber acompañado a las
acciones de planeación. Esta afirmación no pretende dejar por sentado,
implícitamente, que de haberse dado esta vinculación se hubiesen garantizado
mejores resultados de las “acciones planeadas”. Este argumento es, o debería
ser parte del debate de la investigación en torno a la planeación educativa, sus
alcances y racionalidad. Esta falta de vinculación de la planeación con la
investigación aconteció, bien sea porque se consideró que la investigación, como
se anotó anteriormente, estaba detrás de las acciones mismas de la planeación, o
porque las “urgencias” de los trabajos de planeación no dejaban tiempo para la
investigación, como ejercicio sistemático y de cierto rigor.
El énfasis, dentro de la política educativa del momento le fue dado a la
planeación educativa durante casi dos décadas, consecuentemente otorgó más
apoyo económico a los trabajos de corte técnico-metodológico, que al trabajo
sistemático de investigación como tal, cuyo tiempo de duración y resultados no
podían al menos teóricamente ser estimados con la misma precisión.
En lo general, no parece que el trabajo sistemático de investigación se haya
constituido en el sustento alimentador de la planeación y, en última instancia en
este sentido, del proceso de toma de decisiones.
Fundamentos teórico metodológicos de la planeación educativa
En esta sección se proponen algunos elementos teóricos y metodológicos,
relacionados con el proceso general de planificación, con sus elementos y con sus
aplicaciones prácticas a la formulación e instrumentación de planes, programas y
proyectos de desarrollo educativo, que permiten establecer principios y criterios
para la clasificación y análisis de los diferentes estudios y aportaciones sobre la
planeación de la educación en México. Estos elementos son, entre otros:
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Primer Semestre
CINADE
1)
2)
3)
4)
Planeación Educativa
Orígenes de la planeación y sus relaciones con el contexto, que permite
establecer la naturaleza peculiar de este complejo proceso;
Conceptos básicos sobre el proceso mismo de planeación, en su conjunto
y sobre sus principales elementos, identificándose diversas corrientes
teóricas y paradigmas.
Instrumentos técnico-metodológicos y de operación: planes, programas
operativos, proyectos, recursos, métodos, técnicas y estrategias;
Políticas de desarrollo y políticas de planeación educativa.
Orígenes de la planeación y sus relaciones con el contexto
La planeación es una actividad natural y peculiar del hombre, como ser
racional, que considera necesario prever el futuro y organizar su acción de
acuerdo con sus previsiones. Desde la más remota antigüedad los grupos
humanos se han esforzado por establecer previsiones sobre el futuro para resolver
los problemas que enfrentan, en sus relaciones con el medio en que viven y con
otros grupos humanos, organizado sus acciones para este propósito; por lo que la
planeación es tan antigua como el hombre mismo.
Origen interdisciplinario de la planeación moderna
La teoría de la planeación moderna se ha desarrollado a partir de múltiples
fuentes disciplinarias, entre las que pueden mencionarse las siguientes: la teoría
administrativa, la teoría económica, la teoría social, la teoría de la información, la
cibernética, o teoría del control, la teoría de la simulación, la antropología, la teoría
política, la teoría del desarrollo, la teoría general de sistemas. Por lo que en
realidad constituye un campo interdisciplinario o, más precisamente,
multidisciplinario.
Existen, además, otros campos de acción profesional afines o
complementarios a la planeación, como son: la ingeniería de sistemas, la
investigación de operaciones, las teorías de decisiones, la estadística, la
matemática y la propia teoría de evaluación, que ofrecen instrumentos
imprescindibles para el desarrollo de la planeación.
Como consecuencia del carácter multidisciplinario del proceso de
planeación, no debe sorprender que el personal de las unidades de planeación se
caracterice por su pluralidad de origen, en cuanto a su formación y especialización
profesional, así, en las unidades modernas de planeación educativa, no solamente
se
encuentran
administradores,
economistas,
ingenieros,
actuarios,
programadores, y especialistas en los diferentes campos o especialidades de la
planeación; sino también psicólogos, sociólogos, antropólogos y especialistas en
los diferentes campos y especialidades de la educación.
65
Primer Semestre
CINADE
Planeación Educativa
Relaciones entre la planeación y su contexto
No siempre la planeación global o nacional del desarrollo procedió a la
planeación sectorial (la economía, la industria, las comunicaciones, la educación,
la agricultura, etc.); sino que, de acuerdo a las circunstancias históricas y al
contexto peculiar de cada país o de cada institución, surgieron uno y otro tipo de
procesos, teniendo necesidad de relacionarse entre sí cuando coinciden ambos
procesos; puesto que tienden a condicionarse recíprocamente.
De hecho, en México, se llegó primero a la formulación y desarrollo de
catorce planes sectoriales, durante la administración 1976-1982, y cuando se
formuló el primer Plan Nacional de Desarrollo 1983-1988, bajo la Ley de
Planeación (1983) hubo programas que sólo se formularon hasta el final del
sexenio y algunos programas esperados que nunca lograron formularse.
Además, un análisis cuidadoso del contenido de los denominados
programas sectoriales revela que, en realidad, se trata de planes sectoriales que
comprenden, cada uno, un conjunto peculiar de programas y proyectos.
De esto modo, la planeación del desarrollo y la planeación educativa se
condicionan recíprocamente, dentro de un marco teórico de referencia que incluye:
la definición de conceptos básicos sobre el procesos de planeación y las formas
adoptadas para su instrumentación, así como las interrelaciones entre el sistema
educativo y los demás microsistemas sociales del contexto: el sistema económico,
el sistema político, el sistema social, el sistema cultural y el medio físico
geográfico.
La planeación, por tanto, tiene siempre necesidad de tomar en cuenta las
condiciones y limitaciones del contexto político-económico y sociocultural en que
opera, para hacerse viable y lograr sus fines y objetivos.
Además, un proceso de planeación que se queda en la pura formulación de
planes y programas, sin llegar al desarrollo de proyectos específicos, suele
reducirse, con frecuencia, al mero discurso político. (Álvarez, I. 1993).
Conviene advertir también, que, en la literatura especializada, los términos
de planificación, planeación, planteamiento y programación, en su sentido más
amplio, representan conceptos sinónimos, mientras que no conste expresamente
lo contrario. Esto significa que estas expresiones suelen variar de país a país o de
un autor a otro, según las condiciones socioculturales del contexto o el origen de
la formación profesional o del medio sociocultural en que se desarrollan.
Con menos frecuencia, algunos autores se refieren al mismo proceso de
planeación o planificación, con los términos de gestión estratégica o sistemas de
decisiones estratégicas.
66
Primer Semestre
CINADE
Planeación Educativa
Conceptos básicos, corrientes teóricas y paradigmas de la
planeación
Analizando los estudios, relacionados con la teoría e historia de la
planeación, la primera impresión que el lector se lleva es la de que cada autor
tiende a proponer su propia definición de conceptos básicos y, consiguientemente,
a describir a su manera los elementos que integran el proceso general de
planeación.
Sin embargo, un análisis más detenido permitirá observar que en realidad
existen varias corrientes teóricas, con sus correspondientes descripciones del
proceso; así como ciertos elementos que son comunes a todas ellas, como el
análisis de problemas y necesidades, la definición de prioridades, la formulación
de objetivos y metas, la identificación de medios o acciones para lograrlos, la
selección de estrategias y tácticas, las decisiones sobre asignación de recursos y
alguna forma de evaluación y control.
Además de los enfoques clásicos de la planeación educativa: demanda
social, mano de obra, cálculo de recursos humanos, tasa de rendimiento o de
costo beneficio (Prawda…) se pueden identificar por lo menos cuatro corrientes
teórico-metodológicas en planeación, en relación con la definición de conceptos
básicos y la descripción del proceso general de planeación. Estas corrientes
pueden denominarse como: corriente administrativa, corriente de sistemas,
corriente del cambio o desarrollo y corriente prospectiva o de innovación. (Álvarez,
I. 1982).
Esta clasificación tiene un carácter exploratorio más que teórico-analítico;
pero contribuye a comprender mejor los diferentes matices y las diferentes formas
de describir el proceso de planeación.
1) Conceptos de planeación basados en la teoría clásica sobre la
administración.
Existe un conjunto de autores que consideran a la planeación como etapa
del proceso administrativo, tomando como base la teoría clásica sobre este
proceso que estableciera Henry Farol, quien definió a la planeación como “el
proceso de estimar el futuro y de preparar provisiones para él”.
Roger A. Kaufman, después de analizar los elementos que integran un plan
concluye: “Así pues, la planeación se ocupa solamente de determinar qué debe
hacerse a fin de que posteriormente puedan tomarse las decisiones prácticas para
su implementación. La planificación es un proceso para determinar “a dónde ir” y
establecer los requisitos para llegar a ese punto de la manera más eficiente y
eficaz”.
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Primer Semestre
CINADE
Planeación Educativa
William H. Newman, por su parte, considera que los sectores más
importantes de la tarea administrativa son: organización, relaciones humanas,
planeación, dirección, evaluación y control. El propio autor define el proceso de
planeación en los siguientes términos: “Entenderemos mejor el proceso de
planeación si primeramente estudiamos las etapas básicas de una decisión
específica que se tome. Estas etapas son el diagnóstico del problema, la
determinación de soluciones optativas, el pronóstico de resultados en cada acción
y, finalmente, la elección del camino a seguir”.
Los criterios de racionalización y optimización se introdujeron con esta
corriente, así como un acercamiento a la teoría de sistemas que se percibe en las
formas más avanzadas de describir el proceso de planeación.
Como podrá notarse las definiciones anteriores tienden a identificar a la
planeación como etapa del proceso administrativo, como una actividad
unidisciplinaria y como responsabilidad personal del gerente o ejecutivo, a quien
corresponde establecer la vinculación entre el contenido de los planes, programas
y proyectos y su instrumentación. Supone, de hecho, una separación entre la
elaboración de planes y su realización.
2) Conceptos de planeación basados en la teoría de sistemas
A partir de los principios y conceptos propuestos por Ludwig Von Bertalanfy
(1951), Kenneth Boulding (1956), sobre la teoría general de sistemas como
elemento integrador y unificador de la ciencia, así como de los planteamientos de
John Dewey sobre la estructura del cerebro humano y la descripción de cómo
pensamos, y de Clay Thomas Whitehead sobre los sistemas de planeación
estratégica, surgió una forma peculiar de entender la planeación como un proceso
que nos permite plantear y resolver problemas complejos mediante la
instrumentación de estrategias apropiadas, dentro del ámbito de un sistema y de
sus relaciones con su contexto propio, en un horizonte de tiempo dado. (Álvarez,
1993).
Dicho contexto incluye un importante mecanismo denominado
retroalimentación, aportando por la cibernética, entendida como la ciencia de la
comunicación y relación mutua de un sistema con el medio en que actúa o
también como la ciencia de la comunicación y del control.
George Chadwick definió la planeación como “un proceso de previsión
humana y de acción basada en esa previsión” y en la descripción del proceso de
planeación estableció un paralelismo entre el método científico y el proceso de
planeación, entendiendo este proceso como análisis y solución de problemas más
complejos.
Ernesto Schiefelbein, por su parte, considera que “la planeación se
ubica en el conjunto de procedimientos que van desde la definición de metas,
pasando por la racionalización entre metas y medios, hasta la ejecución o
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Primer Semestre
CINADE
Planeación Educativa
realización”. El mismo autor comenta que las denominadas etapas del proceso de
planeación deben considerarse como momentos lógicos, más que cronológicos, y
en estudios más recientes subraya la importancia de los elementos instrumentales
de la planificación, como son: el operativo, el táctico y el estratégico. (Schiefelbein,
E., 1974 y 1992).
Quizá una de las descripciones más claras y completas del proceso de
planeación, de acuerdo con la corriente de sistemas, sea la que propone Frank
Banghart, en su obra Education Planning, que incluye las siguientes fases:
Definición del problema, análisis del problema, conceptualización del problema y
diseño de planes o alternativas, evaluación de planes o de alternativas de
solución, selección de planes o de alternativas, instrumentación del plan o de la
alternativa seleccionada y retroalimentación.
Concepto de Planeación Estratégica
Íntimamente relacionado con la corriente de sistemas ha surgido en el
mundo empresarial el concepto de planeación estratégica; aunque, en realidad la
estrategia constituye uno de los elementos fundamentales y, sin lugar a dudas, el
de mayor peso cualitativo en un proceso de planeación bien entendido.
Gerard Argüin en su obra La Planeación Estratégica en la Universidad
(Québec Edition Presses de Université, 1988), define este tipo de planeación
como “un proceso continuo y participativo, articulado más bien a la calidad de las
intervenciones que a la calidad de los datos. La planeación estratégica según este
autor podría definirse como un proceso de gestión que permite visualizar, de
manera integrada, el futuro de las decisiones institucionales que se derivan de la
filosofía de la institución, de su misión, de sus orientaciones, de sus metas, de sus
objetivos, de sus programas, así como determinar estrategias a utilizar para
asegurar su implantación.
El propósito de la planeación estratégica es el de concebir a la institución,
no como un ente cerrado, aislado, como sucedía anteriormente, sino en relación
estrecha con su medio ambiente”.
Las definiciones del proceso de planeación, basadas en la teoría de
sistemas se caracterizan por integrar la elaboración o formulación de planes con
su instrumentación y por introducir la idea de la retroalimentación, tomada de la
teoría de sistemas y de la cibernética.
La planeación, en la corriente de sistemas, ya no se entiende como una
actividad unidisciplinaria y como responsabilidad exclusiva del gerente o
administrador; sino como responsabilidad compartida por un equipo técnico, de
carácter interdisciplinario en el que participan: administradores, economistas,
69
Primer Semestre
CINADE
Planeación Educativa
sociólogos, ingenieros, matemáticos, arquitectos, políticos, programadores,
antropólogos , psicólogos, educadores y ciudadanos en general.
De hecho la teoría general de sistemas ha facilitado el aprovechamiento de
las contribuciones más relevantes de cada disciplina al desarrollo de la
planeación.
3) Conceptos de planeación basados en la teoría del desarrollo o del cambio
planificado.
En esta tercera corriente teórica, los especialistas suelen orientar los
procesos de planeación hacia la promoción del desarrollo en sus diferentes
sectores, o bien consideran a la planeación como un instrumento necesario para la
orientación del desarrollo de un país, de un sector o de una institución educativa.
Las definiciones, dentro de esta corriente, constituyen un rango tan amplio
que pueden relacionarse con las de las dos corrientes anteriores, administrativa y
de sistemas, o bien pueden llegar hasta regiones de frontera en esta disciplina,
que son peculiares de las corrientes innovadora y prospectiva.
Debe también advertirse que no hay un concepto unificado de desarrollo.
En la literatura especializada sobre este tema aparecen por lo menos cinco
conceptos o cinco formas de entender el desarrollo de los pueblos o de los grupos
humanos que son: el crecimiento, la autosuficiencia, la interdependencia, la
autodeterminación y la denominada estrategia de transformación productiva con
equidad y sustentable, que combina varias de las anteriores (Fajnzylber, F., 1991).
Este último planteamiento está relacionado con los conceptos de
crecimiento, interdependencia y autodeterminación. En él se consideran aspectos
como la necesidad de preservar el equilibrio ecológico y la necesidad del apoyo
solidario de la sociedad.
Para que esta estrategia resulte viable, se requiere una estrecha
vinculación y articulación entre la política económica, la política educativa y la
política social, dentro de un contexto participativo y democrático.
Jorge Ahumada, pionero de la teoría sobre la planificación del desarrollo en
América Latina y maestro de los primeros planificadores de esa región, en su obra
La Planificación del Desarrollo, dice que: “La planificación es una metodología
para escoger entre alternativas que se caracteriza porque permite verificar la
prioridad, factibilidad y compatibilidad de los objetivos y seleccionar los
instrumentos más eficientes. La planificación advierte el mismo autor – no es el
proceso de elaborar un documento que se denomina plan o programa. Esto es
sólo una parte del proceso”. (Ahumada, J., 1969).
John Friedman define la planeación como “el proceso por medio del cual el
conocimiento científico y técnico se une a la acción organizada. La planeación
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Primer Semestre
CINADE
Planeación Educativa
constituye un subproceso crítico del proceso de orientación social. Deben
distinguirse dos formas de planeación: la de asignación o racionalización y la de
innovación”.
La planeación de racionalización o de asignación de recursos, según
Friedman, “se refiere a las acciones que determinan la distribución de recursos
limitados entre usuarios que compiten entre sí por el uso de esos mismos
recursos”.
La planeación innovadora, en cambio, según el mismo autor “se relaciona
con aquellas acciones que producen cambios estructurales en la orientación de la
sociedad. La planeación innovadora es esencial para el crecimiento estructural y
sostenido del sistema social y, consiguientemente, para el desarrollo”.
Jorge Ahumada propuso una descripción del proceso de planeación que se
ha hecho clásica en América Latina, comprendiendo éste las siguientes “etapas”:
Diagnóstico, programación, discusión-decisión, selección de alternativas,
ejecución y evaluación.
John Friedman, en cambio, plantea el proceso de planeación dentro de un
modelo interactivo de transacciones e intercambio de criterios y puntos de vista
entre el planificador profesional y el usuario o cliente, especificando los elementos
que se mencionan en las dos columnas siguientes:
APORTACIONES DEL PLANIFICADOR
Conceptos
Teoría
Instrumentos de análisis
Procesamiento de información
Nuevas perspectivas
Métodos de investigación
(Friedman, J., 1973).
APORTACIONES DEL USUARIO
Conocimiento del contexto
Alternativas realistas
Normas y valores
Definición de prioridades
Juicios de factibilidad
Detalles operativos
Como puede observase, en la corriente del desarrollo o del cambio
planificado, se integran la elaboración de planes, programas y proyectos con su
instrumentación. Además, la función de la planeación se entiende como una
responsabilidad compartida entre un equipo técnico interdisciplinario y los sectores
interesados o afectados por el proceso de planeación.
4) Conceptos de planeación innovadora y prospectiva
En esta cuarta corriente teórica, la planeación se utiliza como un recurso
estratégico para la construcción del futuro que se desea, para diseñar e inventar
nuevos futuros.
71
Primer Semestre
CINADE
Planeación Educativa
Warren Zielgler considera que la planeación “busca la preparación para el
futuro y puede también servir como instrumento para cambiar ese futuro”.
De acuerdo con Ziegler, pueden observarse tres posiciones frente a la
previsión del futuro: la adaptativa, la preventiva y la inventiva, que también puede
llamarse creativa o prospectiva.
a) Posición adaptativa. En esta posición el futuro se considera como un
dato, como consecuencia inevitable de las tendencias históricas, como un campo
del conocimiento, predecible mediante métodos determinísticos o probabilísticas.
Por este motivo, ante la previsión de un futuro inevitable se toman medidas en el
presente para adaptarse a él. Así, por ejemplo, ante la predicción de un eclipse
total del sol, la sociedad adopta medidas para adaptarse a este fenómeno y para
que, en todo caso, no resulte en detrimento de la salud de cuantos decidan
observar el eclipse por algún medio.
b) Posición preventiva. En esta posición el futuro se considera no sólo
como campo del conocimiento, sino también como campo de la acción y
decisiones humanas. Si el futuro previsto se considera indeseable, se toman
medidas en el presente para el futuro previsto no suceda. Así, por ejemplo, el
movimiento ecologista promueve la adopción de medidas para evitar que
continúe deteriorándose la capa de ozono de la atmósfera terrestre, que protege el
medio ambiente.
c) Posición inventiva, creativa o prospectiva.
Esta posición se
caracteriza por considerar al futuro como campo de la acción y de la libertad, más
que como campo del conocimiento. Las cosas que ocurren no suceden
necesariamente porque así venían sucediendo o porque tenían inevitablemente
que suceder; sino porque grupos organizados, utilizando su poder, decidieron
hacerlas suceder. Así, por ejemplo, la petrolización de la economía mexicana y el
endeudamiento excesivo del país, durante la crisis de los ochenta, no sucedió
porque así venía sucediendo; sino que representó un viraje histórico decidido por
los grupos que tenían el poder en el país. (Álvarez, I. y Tepete, C.. 1990).
Las tareas principales de la planeación prospectiva consisten en lograr
acuerdos para plantear o diseñar un futuro deseable, y articular compromisos de
acción y de instrumentación de estrategias apropiadas para construirlo.
Posiciones semejantes adoptaron Bertrand De Jouvenel, Russell Ackoff y
Wladimir Sachs, en sus obras El Arte de la Conjetura, Rediseñando el Futuro, y
Diseño de un Futuro sobre el Futuro, respectivamente.
Russell Ackoff comenta que la planeación “es una toma de decisión
anticipada. Es un proceso de decidir lo que se va a hacer y cómo se va a realizar
antes de que se necesite actuar.. La planeación es necesaria cuando el hecho
futuro que deseamos implica un conjunto de decisiones interdependientes, esto es
un sistema de decisiones… La planeación es un proceso que se dirige hacia la
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Primer Semestre
CINADE
Planeación Educativa
producción de uno o más estados futuros deseados y que no es probable que
ocurran a menos que se haga algo al respecto”.
Los colaboradores, por su parte, comentan que la planificación se entiende
como “el sistema para hacer efectivas las decisiones tomadas, realizar el plan
elegido y conseguir los objetivos formulados…” La planificación social, según el
mismo autor, implica “una forma de graduar la utopía, partir de una realidad
analizada, acercar, determinar el futuro, diseñar un camino que pueda ser
recorrido, establecer pasos precisos para alcanzar los objetivos propuestos,
aprovechar las oportunidades, prever las dificultades, tener una visión global del
contexto, mantener el equilibrio propio del ámbito desde el que se planifica la
existencia de un proceso colectivo de avance, establecer mecanismos de
implicación de los destinatarios, romper la resistencia al cambio y comprometerse
con la ejecución.”
Sindo Froufe Quintas, a su vez, se acerca a esta corriente cuando dice: “La
planificación, como actividad humana racional, pretende prever un futuro
deseable, dándonos los medios propicios y oportunos para conseguirlo... Planificar
es decidir por adelantado qué hacer, cómo y cuándo y quién ha de hacerlo.. es
caminar hacia el futuro, partiendo de una realidad presente…”
En este mismo sentido, J. Grao considera que “el proceso planificador va
desde donde estamos hasta donde queremos ir”. La descripción del proceso de
planeación, en la corriente prospectiva e innovadora, comprende los siguientes
pasos:
1) Definición o diseño de un futuro deseable, preferentemente mediante el
logro de consensos o acuerdos y el establecimiento de compromisos de acción
para hacerlo realidad.
2) Análisis de elementos de apoyo y de elementos de resistencia frente al
compromiso de lograr el futuro deseable.
3) Selección de cursos de acción y de estrategias eficaces para construir el
futuro que se desea.
4) Asignación de recursos financieros, humanos y de infraestructura, y, en
su caso, invención de nuevos recursos y estrategias.
5) Instrumentación estratégica de programas y proyectos, articulada a un
proceso continuo de seguimiento y evaluación.
6) Retroalimentación y consolidación de alianzas y compromisos para la
consecución oportuna del futuro deseable.
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Primer Semestre
CINADE
Planeación Educativa
En el campo específico de la planeación educativa se hace énfasis en la
naturaleza prospectiva de la educación que, de algún modo, permite anticipar las
condiciones de la futura sociedad.
Esta corriente no solamente supone la integración y su instrumentación;
sino que además requiere de la participación de todos los sectores interesados en
el proceso de planeación, sea porque éste puede eventualmente perjudicarlos, o
sea porque les resulte deseable y beneficioso.
De hecho, en los procesos de planeación participativa y prospectiva, la
definición del futuro deseable se realiza mediante el establecimiento de acuerdos y
consensos de los sectores interesados y la identificación, selección y compromiso
de instrumentación de estrategias apropiadas para lograrlo.
Integrando las corrientes anteriormente planteadas, Álvarez, I, considera
que la planeación es un proceso técnico-económico, socio-político y cultural que
permite resolver problemas complejos y orientar procesos de cambio, mediante la
instrumentación de estrategias apropiadas, dentro de un horizonte de tiempo dado
y en un espacio físico-geográfico definido (Álvarez, 1993).
El concepto anterior puede aplicarse tanto al desarrollo de planes y
programas, como al de desarrollo de proyectos; ya que en estos tres elementos se
cumple el concepto antes propuesto sobre planeación.
Concepto legal de planeación en México
La Ley de Planeación (1983) definió de la siguiente manera el concepto de
planeación:
“Artículo 3º. Para los efectos de esta Ley se entiende por planeación
nacional del desarrollo la ordenación racional y sistemática de acciones que, en
base al ejercicio de las atribuciones del Ejecutivo Federal en materia de regulación
y promoción de la actividad económica, social, política y cultural, tiene como
propósito la transformación de la realidad del país, de conformidad con las
normas, principios y objetivos que la propia Constitución y la Ley establecen.
Mediante la planeación se fijarán objetivos, metas, estrategias, prioridades, se
asignarán recursos, responsabilidades y tiempos de ejecución, se coordinarán
acciones y se evaluarán resultados”.
“Artículo 4º.
Es responsabilidad del Ejecutivo Federal conducir la
planeación nacional del desarrollo, con la participación democrática de los grupos
sociales, de conformidad con lo dispuesto en la presente Ley”.
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Primer Semestre
CINADE
Planeación Educativa
Conceptos de planeación educativa
Aunque de por sí no es necesario modificar el concepto de planificación
para referirse a la planeación social y educativa, sí vale la pena considerar
algunas definiciones que se han propuesto para este concepto.
Clarence E. Beeby, del Instituto Internacional de Planificación de la
Educación define la planificación educativa como “Un ejercicio de previsión para
determinar políticas, prioridades y costos del sistema educativo, tomando en
cuenta las realidades políticas y económicas, las posibilidades de crecimiento del
sistema, las necesidades del país y las de los alumnos a que sirve.
En la Comisión VII de Planeación del I Congreso Nacional de Investigación
Educativa (México, 1979-1981), un grupo interinstitucional definió la planeación
educativa como “El proceso que busca prever diversos futuros en relación con los
procesos educativos, especifica fines, objetivos y metas, permite la definición de
cursos de acción, y, a partir de éstos, determina los recursos y estrategias más
apropiadas para lograr su realización. El proceso de planeación comprende el
diagnóstico-pronóstico, la programación, la toma de decisiones, hasta la
implementación, control y evaluación del plan.”
La propia Comisión comentaba, cómo en México, el proceso de planeación
implica generalmente el desarrollo de procesos de investigación; lo que resulta
cierto en aquellos estudios de diagnóstico que implicaron estos procesos, sobre
todo, al nivel de algunos programas y de muchos proyectos educativos. De por sí,
la actualización del diagnóstico debería hacerse mediante el recurso a la
investigación educativa y la investigación para la planeación: pero,
desafortunadamente, esto no siempre se ha realizado, algunas veces se ha
intentado actualizar el diagnóstico con los simples “resultados de la consulta
popular”, no siempre bien planificada, ni adecuadamente sistematizada.
Planeación de racionalización y planeación innovadora
Analizando a fondo las corrientes teóricas sobre el proceso general de
planeación puede llegarse a identificar dos grandes orientaciones o formas de
pensar y realizar la planeación; la planeación de racionalización y la planeación
innovadora.
La planeación de racionalización se basa en la asignación de recursos
limitados entre usuarios que compiten entre sí por los mismos recursos y va
orientada hacia el logro de un futuro factible, que supone la conservación o
mantenimiento del orden institucional establecido en el sistema.
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Primer Semestre
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Planeación Educativa
La planeación innovadora, en cambio, se basa en la necesidad de introducir
cambios estructurales y cualitativos en los sistemas e instituciones, que se definen
como futuro deseable, y sus desafíos consisten en identificar y seleccionar
estrategias apropiadas para construirlo y en lograr articular los compromisos de
acción necesarios para su instrumentación oportuna. Los recursos, en este caso,
no constituyen una limitación absoluta de partida; dado que se pueden inventar
nuevos recursos, no considerados en las formas convencionales de
racionalización.
John Friedman, en su obra de Retracking América, a Theory Of Transactive
Planning (1973) se refiere a estas dos formas de pensar y de hacer la planeación
en términos como los siguientes:
Planeación racionalizadora.
“Para muchos planificadores la asignación racional de recursos constituye
la principal tarea, sino la única, de la planeación central que se distingue por incluir
las siguientes características: a) ser comprensiva, para lograr cubrir todos los
elementos del sistema, c) incluir un sistema generalizado de equilibrio, c) utilizar,
en forma predominante, el análisis cuantitativo y los modelos matemáticos; y d)
garantizar una racionalidad funcional en el proceso de toma de decisiones”.
Pero, resumiendo las experiencias históricas de varios países del
continente americano, Friedman comenta:
“La planeación central de asignación (o racionalización) no ha cumplido sus
promesas iniciales: el deseo de ser comprensiva ha producido la ilusión de una
inteligencia omnipotente; el método de un sistema generalizado de equilibrio ha
puesto demasiado énfasis en la estabilidad; los modelos cuantitativos han
descuidado las condiciones reales que influyen en las decisiones de política y en
la instrumentación de programas; y la racionalidad funcional, que se aduce, ha
hecho a los planificadores insensibles a las implicaciones valorales de su
trabajo…”
Planeación innovadora
El propio Friedman se refiere a la planeación innovadora y comenta que
debe ser considerada como una aproximación al desarrollo institucional que busca
producir cambios limitados, pero relevantes, para modificar y reorientar, en el
mediano y largo plazo, el sistema de orientación social de una institución.
La planeación innovadora crea un conjunto completamente nuevo de
categorías y actividades, con implicaciones de gran alcance, que no podrían
realizarse mediante el solo mejoramiento incremental de las actividades actuales.
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Primer Semestre
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Planeación Educativa
Esta forma de planeación articula los esfuerzos de especialistas en
múltiples disciplinas y de los propios sectores interesados para generar nuevas
propuestas y respuestas organizadas a los problemas y necesidades que se
perciben. Supone también la articulación estratégica de planes, programas y
proyectos, dentro de una jerarquía de prioridades que se instrumenta mediante
estrategias apropiadas.
Bertram Gross, refiriéndose a las primeras experiencias de planeación
innovadora en México, comenta lo siguientes: “La promoción de nuevas
instituciones tuvo precedencia sobre su coordinación. Esta forma de crear
instituciones tiene su propio pulso. Entre mayor éxito hay para realizar cosas,
mayores problemas crean las nuevas instituciones. Esto lleva a una presión
creciente para articular un poco mejor las cosas… pero entonces, el esfuerzo por
realizar obras importantes produce una nueva aceleración para la creación de
nuevas instituciones descentralizadas.
John Friedman advierte que la planeación innovadora se distingue por tres
características: a) la búsqueda del cambio institucional; b) la orientación a la
acción; y c) la movilización de recursos para su realización.
Balance crítico de la planeación de racionalización y la
planeación innovadora
La planeación ha llegado a confundirse tanto con los procesos de
racionalización y asignación central de recursos que, para muchos, su sentido
innovador parece pasar desapercibido. Sin embargo, Friedman, basándose en las
experiencias históricas de la planeación, comenta que la forma más útil y efectiva
para realizar una verdadera planeación es la planeación innovadora.
Para este propósito, el autor citado comenta dos ejemplos: “Imaginemos un
país donde nada cambia. Año con año los recursos públicos son asignados
exactamente en las mismas proporciones entre los mismos usuarios. Quizá
puedan realizarse pequeños ajustes, de tiempo en tiempo, para corregir errores
aleatorios del sistema; pero estos ajustes no producirán cambios importantes en la
economía del país. En un país como ese, la planeación es claramente superflua;
sus planificadores, si los hay, bastará que copien cada año el plan del año
anterior. Evidentemente, se trata de un ejemplo extremo…”
“Imaginemos ahora el extremo contrario, un país de tal modo presionado
por el cambio que el sistema total se caracteriza por su desequilibrio generalizado.
Claramente argumentará alguno, es precisamente en circunstancias como éstas
donde se necesita alguna forma de orientación central. En los hechos, sin
embargo, es poco probable que pueda utilizarse la planeación de racionalización,
puesto que el gobierno carecerá tanto de la información como del poder
necesarios para hacer efectivas sus decisiones. La única posibilidad para salvar
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Planeación Educativa
del caos al país, mediante la planeación, será desarrollar en grande escala un plan
o programa de innovación institucional”.
“resumiendo concluye John Friedman, hemos llegado a la desencantadora
conclusión de que donde la planeación racionalizadota es más factible resulta
superflua; y donde ésta es más necesaria, no resulta factible. Por otra parte, la
planeación innovadora es a la vez necesaria y factible en los dos casos
mencionados antes. En el primero, para lograr que el país se mueve; y, en el
segundo, para construir nuevas estructuras sin las cuales el país caerá en el
caos. Como la mayoría de los países están situados entre ambos extremos,
practican ambas formas de planeación. Pero la planeación innovadora, orientada
hacia el cambio, generalmente se impone.”
De este modo las relaciones entre la planeación racionalizadota o de
asignación y la planeación innovadora se encuentran en un estado de tensión
inevitable. Hay necesidad de mantener el equilibrio del sistema, pero el cambio en
la dirección que se desea, es también necesario.
La planeación innovadora tendrá que enfrentar, en su práctica, la
resistencia y oposición de no pocos planificadores y administradores centrales y
de las unidades de programación presupuestaria, que se esforzarán por incorporar
el esfuerzo innovador dentro de los modelos burocráticos, alegarán
frecuentemente la limitación de recursos del gobierno y urgirán los informes
periódicos, para los sistemas de información y control.
TIPOLOGÍA SOBRE FORMAS Y ESTILOS DE PLANEACIÓN
ORIENTACIÓN
TIPO
1º.
RACIONALIZACIÓN
INNOVACIÓN
ENFASIS
Administrativa
Innovadora
2º.
Sistémica
Dialéctica
3º.
4º.
Proyectiva
Centralizada
Prospectiva
Descentralizada
5º.
6º.
Tecnocrática
Normativa
Participativa
Situacional
7º.
Compulsiva
Indicativa
8º.
Convencional
Estratégica
Status quo vs
cambio
Control del poder vs
lucha por el poder
Pasado vs Futuro
Burocracia vs
Democracia
Técnica vs Valores
Deber ser vs
Viabilidad
Obligatoria vs de
Políticas
Futuro factible vs
Futuro deseable
NOTA: A partir de las dos primeras formas de realizar la planeación, la de racionalización y la de
innovación, mencionadas en las dos columnas del Cuadro, se puede generar toda una tipología
que cubre prácticamente forma de pensar o de hacer la planeación.
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Planeación Educativa
La planeación innovadora, por su parte, se verá forzada a buscar, sin
desalentarse, sus propios recursos, para garantizar un espacio de acción y
decisión propias; luchará también por incrementar, en forma estratégica y
escalonada, su campo de influencia, y por establecer una base propia de
sustentación y de apoyo político. (Álvarez, I. 1979).
A partir de estas dos formas fundamentales de entender y de hacer la
planeación, se puede generar toda una tipología sobre formas o estilos de
planeación, en la que se puede incluir prácticamente cualquier definición o
cualquier corriente o tipo de planeación.
Planeación normativa y planeación situacional
La planeación normativa surge como un instrumento de racionalidad en la
elaboración del futuro, su eje es el deber “norma” para el desarrollo, centra su
atención sobre el plan como documento, tiene una participación centralizada,
asociada a la toma de decisiones; sus diagnósticos son descriptivos, sin
referencias causales y sin cuerpos teóricos alternos.
La planeación normativa es ineficiente debido a las situaciones de conflicto
y poder compartido entre los actores del plan; surgiendo así la planeación
situacional, como un proceso más flexible y analítico, más centrado en las
estrategias y en la viabilidad y factibilidad del plan. Según Matus, C. 1983, la
planeación es el proceso sistemático de discusiones que realiza un actor para
tomar una decisión fundadas que preceden y presiden su acción.
Matus (1983) caracteriza de la siguiente manera a la planeación normativa
y a la planeación situacional.
La planeación normativa se caracteriza por lo siguiente:
1. Planear es establecer normas racionales y coherentes sobre el futuro.
2. El concepto de plan tiende a formalizarse en un libro documento y a
crear oficinas de planeación con características de unidades de investigación que
hacen lenta y costosa la formulación del plan. Separa el diseño de la ejecución
del plan.
3. Metas compatibles y congruentes, no hay oponentes, no hay otros
planes, es el único.
4. El planificador es un técnico al servicio del político.
5. El criterio de éxito, es el cumplimiento de las metas en el tiempo
planeado.
6. Planeación de medios, en el marco dado por los objetivos del político.
7. La realidad es un sistema controlable desde una posición externa de
poder del planificador.
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Planeación Educativa
8. Separa lo económico de lo político, la planeación es neutral respecto de
la política.
9. Tiempos rígidos, cada meta tiene fecha límite.
10. Ruptura o desconocimiento entre historia y plan.
11. Planeación más pertinente a la reproducción y reforma del sistema en
condiciones de consenso o poder total.
12. El plan es una guía pública de orientación social.
En cambio la planeación situacional se caracteriza por lo siguiente:
1. Planear es establecer un proceso continuo y sistemático de análisis y
discusión para seleccionar una dirección de acción, que guíe el cambio situacional
y produzca acciones que construyan la viabilidad del plan, venciendo la resistencia
incierta y activa de los oponentes.
2. El plan tiende a formalizarse en un sistema periódico de discusión y
análisis que precede y preside la acción, apoyando por flujos continuos de
información, cálculos técnicos y políticos. El plan está siempre haciéndose y
evaluándose; pero siempre hay un plan. No separa el diseño de su ejecución.
3. Metas conflictivas, existen oponentes que son las fuerzas sociales en
lucha por los recursos, con sus propios planes.
4. El planeador es parte de una fuerza social, todo actor planea.
5. El éxito depende del avance en la dirección correcta y con economía de
tiempo.
6. Planeación de objetivos y medios, así como del proceso de creación de
viabilidad a los medios y objetivos.
7. La realidad es un sistema complejo que se auto-organiza, auto-regula y
auto-planea.
8. Lo económico y lo político constituyen una unidad. La planeación es
política.
9. Tiempos flexibles, criterio de economía de tiempo y oportunidad en la
acción.
10. Prevalece el mismo enfoque de análisis entre el pasado y el plan.
11. Planeación más pertinente para tratar problemas del cambio, de la
transformación social.
12. El plan es en parte público y en parte una guía interna de acción.
La tendencia es cada vez más a alejarse de la planeación normativa y más
a la planeación situacional que se ha evolucionado paulatinamente hacia la
planeación estratégica.
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Primer Semestre
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Planeación Educativa
CONCLUSIONES Y PERSPECTIVAS SOBRE LA INVESTIGACIÓN
PARA LA PLANEACIÓN EDUCATIVA
En un esfuerzo de sistematización de la información contenida en los
estudios de la muestra considerada, analizados a la luz de sus propias
experiencias, los miembros de la comisión responsable de este trabajo hemos
logrado identificar un conjunto de conclusiones y perspectivas, que permiten
fundamentar hipótesis de trabajo para futuras investigaciones en este campo
específico, y deseamos proponer para los análisis y debates de este Congreso
Nacional de Investigación Educativa.
Principales conclusiones
Entre las conclusiones más importantes de este estudio pueden
mencionarse las siguientes:
1) El desarrollo de la planeación educativa en México, que por lo general
constituye un proceso de investigación en sí mismo, ha favorecido el impulso a la
investigación educativa en múltiples campos, durante la década de los ochenta;
pero, debido a sus limitaciones, discontinuidades y rupturas, no ha logrado
clarificar la memoria histórica del sistema educativo nacional, de manera que
permita fomentar y aprovechar adecuadamente la acumulación de conocimientos
y experiencias en las decisiones sobre políticas de desarrollo educativo.
2) La planeación educativa, por su propia naturaleza peculiar, ha
favorecido, en cierto grado, la exigencia de niveles mínimos de racionalidad,
coherencia y sistematización en el proceso de modernización educativa,
promoviendo: mayores niveles de responsabilidad social en las instituciones
educativas; la revaloración de la misión de los educadores; la recuperación de
experiencias de la práctica docente; así como el inicio de un proceso de apertura
de las instituciones escolares a los procesos de educación no formal e informal y a
la participación de los diferentes sectores sociales en la educación.
3) La normatividad jurídica y legal de la planeación, contenida en los
artículos 25 y 26 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y en
la Ley de Planeación, no ha logrado hacerse plenamente efectiva en la práctica,
en los niveles nacional, sectorial e institucional; debido a algunas fallas técnicas de
la propia Ley, entre las que pueden mencionarse; la reducción de los planes
sectoriales a programas estandarizados; el carácter excesivamente centralizado y
paternalista de los textos normativos y legales; la derivación de los procesos de
programación operativa anual a rutinas de control contable y procedimientos
burocráticos desconectados de los objetivos y metas reales de desarrollo; la
degeneración del concepto de proyecto en una simple categoría de actividad
administrativa; y el intento de suplantación de los sectores por parte de la ahora
desaparecida, Secretaría de Programación y Presupuesto.
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Primer Semestre
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Planeación Educativa
Por otra parte, la planeación participativa y democrática, establecida por la
Ley, tendió a cancelarse en los hechos, por su carácter demasiado centralizado y
por las múltiples deficiencias de la consulta popular, que no siempre fue tomada
en serio, ni por lo sectores interesados, ni por las autoridades educativas y,
consiguientemente, tampoco fue aprovechada, adecuadamente, en las decisiones
políticas sobre el desarrollo del sector.
4) El énfasis exagerado en las políticas de racionalización que
instrumentaron, sin piedad, cortes y recortes escandalosos sobre los programas
del sector educativo, aunque logró reducir algunos costos marginales y generó el
incremento de otros al establecer los sistemas especiales de estímulos a los
funcionarios produjo efectos devastadores, afectando negativamente a elementos
y variables relacionados con la eficiencia y calidad de los servicios educativos;
registrándose, en el nivel de educación básica, un abandono masivo del ejercicio
magisterial en los medios rural, indígena y urbano marginado, y perdiéndose no
pocos profesores e investigadores de alto nivel de calificación profesional que
pasaron de las instituciones de educación superior de sostenimiento público a la
industria, a las instituciones privadas de educación superior o a puestos
administrativos mejor remunerados, en detrimento de su importante misión
educativa y académica.
5) El impacto de la crisis económica, agravado por las irregularidades que
se registraron en los procesos de planificación y gestión del desarrollo educativo,
tuvo mucho que ver con el hecho de que, para varias generaciones de niños y
jóvenes mexicanos, la década de los ochenta no solamente fue una década
perdida; sino de franco retroceso en cuanto al logro de las metas de cobertura,
eficiencia y calidad de los servicios del sector educativo, retrocediéndose a
situaciones que privaban antes de 1978.
6) La institucionalización formal de la planeación, en los años ochenta, no
logró niveles suficientes de continuidad en las políticas de desarrollo educativo, ni
siquiera en los casos en que se registró el continuismo de los funcionarios. Al
mismo tiempo, el sector perdió competitividad para retener al personal calificado
de alto nivel en los cuadros técnicos de la planeación educativa.
7) La preocupación por la evaluación de los niveles de eficiencia y calidad
de los servicios educativos, aunque de por sí es positiva y útil, obedeció más bien
a situaciones de coyuntura para legitimar las medidas de racionalización y aún no
ha sido aprovechada adecuadamente, ni por los directivos de las instituciones
educativas, ni por las autoridades del sector. Los resultados reales o supuestos
de los procesos de evaluación no han contribuido a mejorar significativamente la
calidad de las decisiones sobre políticas de desarrollo educativo.
8) los procesos de planificación que se quedan en la mera formulación de
planes o programas y no logran traducirse en la instrumentación de proyectos
específicos; suelen quedarse en el nivel de mero discurso político. El desarrollo
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Primer Semestre
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de proyectos, en realidad, constituye el sector más dinámico y vital de los
procesos de planeación. En los proyectos puede realizarse integralmente el
proceso de planeación.
9) Durante la década de los ochenta se instrumentó un conjunto significativo
de proyectos de innovación educativa; pero solamente lograron suficiente
continuidad los que no dependían principalmente del financiamiento público. La
burocratización innecesaria de los procesos de apoyo administrativo, muy común
en los procesos centralizados de planificación, tiende generalmente a nulificar el
desarrollo de proyectos dinámicos de innovación educativa.
10) Los organismos altamente centralizados y burocratizados han resultado
totalmente ineficaces para garantizar el desarrollo de proyectos dinámicos de
innovación educativa, independientemente de su carácter público o privado, o de
su menor o mayor tamaño relativo.
Tendencias y perspectivas de la planeación educativa
a) De la expansión cuantitativa a la contracción del sistema educativo
La planeación educativa evolucionó de una visión cuantitativista, centrada
en la expansión del sistema en sus componentes básicos, alumnos, personal
docente, escuelas, presupuesto, etc., hacia metas sociales y culturales;
promoviendo mayor equidad educativa no sólo de acceso y permanencia sino
también de egreso y de resultados equitativos, así como la equidad entre sexos,
regiones y estratos sociales.
Sin embargo, dado el contexto socio político, la planeación se enfrentó ante
un sistema educativo, no en expansión, sino en proceso de estancamiento o tal
vez de retroceso, en otras palabras, parece ser que la planeación se había
reducido a administrar la crisis por la que atravesaba el sistema, al cual se le
plantearon desafíos como el siguiente: ante un contexto de crisis financiera es
mejor “poca educación a muchos o mucha educación a pocos, o educación
suficiente y necesaria para quien la requiera” (McGinn, 1992, Álvarez, 1993).
La planeación perdió, cada vez más su carácter global y se orientó más
hacia intervenciones específicas, desarrollando proyectos concretos, más que
ambiciosas metas.
En algunos casos, se volvió estratégica y abarcó la educación no formal y
cuestiones de calidad. Puede decirse que siguen coexistiendo diversas formas de
planeación para un mismo nivel educativo; por una parte, la planeación normativa
y, por otra la planeación estratégica.
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Planeación Educativa
b) De la organización de la planeación centralizada a la descentralización.
La organización de la planeación ha evolucionado de las oficinas centrales
del gobierno federal, a cargo de grupos de profesionales, hacia instancias locales,
a través de procesos de consulta y de la constitución de comités o consejos que
van del nivel nacional hasta el nivel municipal y que pudieran ser también consejos
internacionales de planeación, que pueden surgir en el contexto del TLC. Sin
embargo, aún no están claros los procedimientos para la constitución y
coordinación de estos cuerpos de planeación como para asegurar su eficiencia.
Subsisten preguntas resueltas, tales como: ¿quién puede y debe participar
en estos consejos?, ¿con qué medios cuentan?, ¿cuál es su ámbito de decisión
respecto de la instrumentación, seguimiento y control de los procesos educativos?
Este proceso de organización de la planeación, a través de consejos
locales, depende de la naturaleza y legitimidad del poder político local, lo cual
reclama procesos de democratización, así como de la disponibilidad de recursos y
habilidades específicas locales; de no ser así, se corre el riesgo de que estos
consejos se conviertan en legitimadores de las fuerzas sociales establecidas.
c) De la planeación de la educación escolarizada a la planeación de la
educación no formal.
Es evidente que hasta ahora las técnicas de la planeación educativa se
centraron, sobre todo, en atender el servicio educativo que demanda la población
en edad escolar y no se desarrollaron en otros ámbitos que requieren servicios
educativos. Las críticas a la escuela, sobre todo, en su forma más radical,
señalan las barreras institucionales y estructurales que la escolarización
(principalmente por su obligatoriedad y certificación) imponen a un desarrollo
social más justo y humano (Latapí, P., Muñoz, C. 1988).
Por mucho tiempo se ha hecho equivalente la educación con la escolaridad.
Esto ha probado ser inadecuado, debido a la importancia que cada día cobran
otras agencias educativas en el proceso educativo global, como son la familia, los
medios de información y otras corporaciones de la sociedad civil.
Es necesario desarrollar formas alternativas de planeación de la educación,
que apoyen a la educación no formal, comunitaria, recurrente, de tal manera, que
se puedan atender las necesidades básicas de sectores no escolarizados.
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Planeación Educativa
d) De la planeación centrada en el producto educativo a la planeación
centrada en los procesos.
La planeación se asoció, en el pasado, casi exclusivamente, a la noción de
plan documento, ahí terminaba el proceso de planeación. A medida que pasó el
tiempo, la planeación fue adquiriendo la connotación de un proceso flexible
debido, fundamentalmente, a que la educación no es un factor autógeno de
cambio, sino más bien, un elemento reforzador de los cambios operados en otros
sectores, principalmente el económico y el político. Siendo esto así, la planeación
educativa debió ser coherente con los planes de reforma económica, política y
social.
Ante las desigualdades sociales y educativas, se comprueban los escasos
márgenes de acción de la política educativa, en tanto no se modifiquen
sustancialmente los factores económicos y políticos que condicionan las
desigualdades educativas.
El ejemplo más agudo de la insuficiencia de las técnicas de la planeación
educativa se muestra en la disfuncionalidad entre educación y empleo.
La planeación educativa podrá ser instrumento útil para regular la
expansión educativa ante las oportunidades ocupacionales, sólo en la medida que
se coordine con una política de pleno empleo, congruente con las características
demográficas y económicas de la sociedad.
La planeación, centrada en el proceso, presupone la superación de algunas
dicotomías tradicionales, tales como las que se dan entre la planeación del
sistema, la planeación curricular y la planeación institucional, que siguen rumbos
distintos y contrapuestos en lo conceptual y en lo ideológico; también presupone
una mayor participación de los sujetos del proceso educativo que permita una
mayor articulación entre las fases de programación y ejecución, entre quienes
planifican, quienes toman decisiones, quienes ejecutan y quienes son los usuarios
de los servicios educativos.
e) De las técnicas tradicionales a las técnicas modernas
En la década de los ochenta, se desarrollaron importantes aportes en las
técnicas de la planeación educativa, especialmente en el uso de la informática y
de instrumentos para la automatización de datos y procesos, se implementaron
algunos enfoques y métodos de investigación participativa, para identificar y
resolver algunas necesidades educativas; también se desarrollaron algunos
modelos de simulación y evaluación del sistema educativo, así como modelos
prospectivos que estaban en la búsqueda de alternativas y cursos de acción
diferentes a los ya probados.
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Planeación Educativa
Sin embargo, aún no se han desarrollado las técnicas de planeación en
algunos aspectos críticos como los efectos de las migraciones internas hacia las
grandes urbes, en el sistema educativo; los análisis de costos y modelos
alternativos de usos de recursos; el diseño de redes educativas de nuclearización,
tanto para poblaciones dispersas como para concentrarlas.
Las técnicas e instrumentos de la planeación tienden a diversificarse y a
volverse más complejas. Paralelamente a los instrumentos más perfeccionados
de la prospectiva, las herramientas del análisis de las políticas y los instrumentos
de programación y presupuestación, así como los de control y regulación más
refinados, se necesitan instrumentos heurísticos y modelos de simulación y
prospectivos que permitan explorar opciones de alternativas en materia de política
educacional, así como calibrar sus consecuencias y someter a prueba las
estrategias adecuadas a su aplicación.
También es preciso mejorar los instrumentos con miras a una mejor
formulación, ejecución y control más eficaces de los planes; en este sentido, el
desarrollo de instrumentos de evaluación cualitativa, así como su organización e
implementación cobran relevancia para el desarrollo de la planeación, ya que se
ha observado que la calidad y la eficiencia de las decisiones no han mejorado
significativamente.
Investigación y planeación de la educación
La mayoría de las investigaciones para la planeación están construidas
sobre descripciones basadas en datos simples muy pocos trabajados y sin marcos
o modelos conceptuales.
La planeación requiere de investigaciones que
proporcionen información procesada, para poder analizar y elegir alternativas de
acción.
Según McGinn y Schiefelbein, en planeación se distinguen dos enfoques
básicos de la investigación realizada para la planeación: aquel orientado a la
búsqueda de mejores maneras para lograr los objetivos y metas ya definidos
previamente (diseño de estrategias y políticas), y aquél orientado a la definición de
objetivos alcanzables. Al primero, corresponde la investigación “tecnológica” (del
saber cómo y con qué procedimiento) y al segundo, corresponde la investigación
“heurística” (el saber hacia dónde, descubrir nuevos objetivos).
La investigación “tecnológica”, complementada con investigación causal,
parece ser más adecuada para las etapas de diseño de cada uno de los tres
momentos claves de la planeación: político, programático y administrativo o el
estratégico, el táctico y el operacional.
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Planeación Educativa
Por su parte la investigación heurística parece más adecuada para el
diseño de futuros y objetivos nuevos, así como, de las estrategias apropiadas para
alcanzarlos.
En el momento de ejecución de la planeación educativa, la planeación
consiste en organizar y controlar el sistema de educación a fin de que realice
acciones específicas, para lo cual necesita de un modelo de investigación que
enfatice el uso de lo que ya se sabe.
Hasta ahora, la mayoría de las investigaciones para la planeación educativa
se han centrado en áreas aparentemente útiles a los tomadores de decisiones. La
temática que predomina es acerca de los costos y rendimientos del gasto
educativo, modelos de distribución de recursos financieros, modelos de simulación
de operación del sistema educativo, análisis de proyecciones y tendencias
educativas, estudios sobre aplicaciones de la informática para la gestión
educativa, estudios sobre la descentralización educativa.
Poco énfasis se ha hecho sobre estudios de regulación educativa (sistemas
de incentivos, exámenes y cuotas, seguimiento de egresados), efectividad de los
procesos de evaluación para el cambio educativo, calidad y relevancia del proceso
educativo; en general, ha predominado un enfoque cuantitativo más que cualitativo
en el abordaje de estas investigaciones.
Se requiere que la investigación para la planeación educativa haga énfasis
en la formulación y evaluación de programas alternativos, así como en modelos de
anticipación de las consecuencias sociales y económicas de las políticas
implementadas; también se requiere definir, con más precisión, las prioridades y
objetivos viables y factibles, así como las estrategias conducentes al logro de tales
objetivos; además es necesario promover la experimentación de pequeños
proyectos de innovación educativa que permitan una estrategia incrementalista de
desarrollo del sistema educativo.
Uso de la investigación educativa para la planeación
En la actualidad, parece que la forma de realizar investigación educativa
tradicional es desplazada por la aplicación de criterios que imponen y determinan
las comisiones evaluadoras que, a la vez, asignan o no los recursos financieros
para el desarrollo de la investigación, y que deciden qué es y qué no es
investigación. El caso es que la investigación educativa utilizada para la
planeación se hace, cada vez más por encargo a expertos o a consultores que se
encuentran en los centros privados o públicos de investigación, más que a
departamentos o unidades de investigación educativa; de tal manera que la
investigación educativa producida por dichas unidades, no es utilizada, ni tampoco
es llamada por la administración pública de la educación.
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Planeación Educativa
La que actualmente se llama investigación educativa de calidad, es aquélla
que ha sido financiable, que cada vez es más utilitaria e instrumental de las
políticas educativas implementadas.
En efecto, lo que el mercado de la investigación educativa demanda son
investigaciones e investigadores que estén en disposición de producir, usar y
aplicar conocimientos para la identificación, resolución y arbitraje de problemas
específicos.
Lo que requiere son “trouble shutter”, al estilo empresarial, que resuelvan
de una forma económica y fácil los problemas educativos. En este contexto se
han desarrollado muchas investigaciones con la temática de la consejería
comunicacional, administración y ejecución de estudios estratégicos, desarrollo
organizacional, diseño y desarrollo de proyectos de evaluación, etc.
Finalmente, la investigación educativa, para la planeación necesita
desarrollar estudios sobre el proceso educativo en contextos de regresión o
estancamiento, sobre el desarrollo de sistemas educativos que concilien equidad y
calidad, sobre modelos educativos que propicien el desarrollo económico basado
el los valores humanistas, así como que procuren la participación real de los
sujetos del proceso educativo; así mismo, se requiere desarrollar procesos
educativos que integren, de una forma racional, los avances de la tercera
revolución científico tecnológica, así como desarrollar modelos de gestión
pedagógica que permitan una mayor relevancia y eficiencia del proceso educativo.
Hipótesis de trabajo
Con el propósito de orientar el futuro desarrollo de la planeación educativa
en México, nos atrevemos a plantear algunas hipótesis de trabajo, que podrán ser
verificadas por futuras investigaciones o bien quedarán fundamentadas mediante
los resultados de la instrumentación de proyectos específicos y que hemos creído
útil someter a la consideración de los participantes en este congreso.
1) El desarrollo de procesos serios de evaluación institucional constituye a
estimular la evolución de los paradigmas de planeación educativa y a mejorar la
eficacia y calidad de los procesos de planeación y gestión educativas.
2) El proceso de descentralización de la educación básica ha resultado
traumático, para muchos educadores, por las condiciones peculiares de su
instrumentación ambigua y tardía.
3) La apertura efectiva a la participación social de las instituciones
escolares de nivel básico contribuye a superar el trauma de la descentralización.
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Primer Semestre
CINADE
Planeación Educativa
4) La descentralización educativa, instrumentada de acuerdo a los criterios
de la planeación participativa y democrática, constituye una estrategia efectiva de
modernización de las instituciones educativas.
5) La apertura al comercio internacional y los fenómenos asociados a la
globalización de la economía mundial han modificado positivamente las actitudes
respectivas del personal académico y de los directivos de investigación y
desarrollo de las empresas hacia los procesos de vinculación de la educación
superior con el sector productivo de bienes y servicios.
6) El proceso de negociación del Tratado Trilateral de Libre Comercio, con
Canadá y los Estados Unidos, y sus eventuales implicaciones contribuyen a
revalorar la necesidad de la colaboración interinstitucional y del intercambio
académico entre las instituciones de educación superior.
7) Las normas y criterios de la Ley General de Educación resultan
insuficientes para promover efectivamente la participación social en educación.
8) El modelo de desarrollo denominado “transformación productiva con
equidad y sustentable”, promovido por la oficina regional de la UNESCO para
América Latina, supone el replanteamiento del proyecto de desarrollo nacional
para los inicios del siglo XXI.
9) El replanteamiento del proyecto de desarrollo nacional para los inicios del
siglo XXI, supone también la necesidad de formular un proyecto nacional de
desarrollo educativo a largo plazo, que sea instrumentado mediante estrategias
descentralizadas.
10) El desarrollo efectivo de alternativas para financiamiento de la
educación contribuye a la viabilidad de los proyectos de innovación educativa en el
largo plazo.
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Primer Semestre
CINADE
Planeación Educativa
SESION 3
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Primer Semestre
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Planeación Educativa
PLANIFICACIÓN Y PRÁCTICA EDUCATIVA
(Infantil Primaria y Secundaria
Mario Martín Bris
Colección Educación al día
LA PLANIFICACIÓN COMO INSTRUMENTO.
Aspectos generales
Numerosas son las corrientes de pensamiento en el ámbito pedagógico que
plantean la planificación educativa/docente como un aspecto clave en cualquiera
de los niveles de actuación al que pueda referirse. Se trata de un concepto tan
amplio como se quiera y tan concreto como se necesite.
Desde la acepción de “educativa” podría estar señalando las acciones que
se diseñan o emprenden desde los primeros niveles de la Administración
(ministerio, Comunidades Autónomas), incluso la propia política educativa y
económica, en la medida en que éstas condicionan y orientan los planteamientos
de toda la sociedad en el ámbito educativo (planificación del sistema).
También compartiría el fundamento de “educativa” la planificación que se
realiza en cualquier institución intermedia entre el Estado y los centros. Incluso,
en los propios centros, cuando de lo que se trata es de fijar los principios básicos
de las acciones que van a desarrollarse en él, con el fin de proporcionar la
formación más idónea a quienes allí la han demandado. Es el caso de la
elaboración del Proyecto Educativo del Centro, como elemento que ha de
garantizar la cohesión y unidad de planteamientos y acciones en cada institución
educativa.
Cuando se enfoca desde la perspectiva de “docente” adquiere todo el valor
campo de la enseñanza y el aprendizaje, esto es, en la relación profesor-alumno,
individualmente o como miembros de colectivos que interactúan en un mismo
espacio de formación como es el centro escolar (escuelas, colegios, institutos).
Es desde esta posición cuando se incorpora el término “currículo”, como
concepto y como idea de concreción de las ideas educativas. Así, denominamos
“diseño y desarrollo curricular” a la planificación que ha de ordenar y disponer
tanto los elementos intervinientes como las acciones que éstos generan, dando
lugar al Proyecto Curricular del centro, el Proyecto Curricular de la etapa o etapas
educativas que se atienden en ese centro, las programaciones de aula, de
unidades didácticas, etc., dando significado y concretando en elementos y líneas
de trabajo todo lo que conlleva la acción educativa y docente.
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Primer Semestre
CINADE
Planeación Educativa
“El término planificación, en la acepción más amplia, podía, incluso, superar
al de la propia organización” (Martín, 1996). Se trata de intentar “mejorar una
situación de partida analizada, en relación con unas previsiones de llegada” (IDE,
1991).
En todos los casos deben prevalecer algunas ideas como fundamentales
para así poder enfocar adecuadamente las actuaciones de planificación, algo así
como unos principios básicos.
Principios básicos

Se planifica con la intención de mejorar. Todo trabajo de planificación tiene
un objetivo de optimización de un sistema de elementos y factores, una
intención de prever, ordenar, secuenciar, seguir y evaluar.

Se planifica para reducir incertidumbres. Tanto en el desarrollo del trabajo
como en los posibles resultados. “La planificación surge como algo connatural
al proceso de racionalización. La complejidad de la realidad y su sentido
dinámico imponen la necesidad de reflexionar sobre lo que se hace y de
reflejar esa reflexión en procesos de acción que exigen, cuando menos, algún
tipo de previsión y de preparación, sin embargo, no siempre se asume la
actividad planificadora”. (Gairín, 1995).

Se planifica con una intención de autonomía, de distribución y delegación
de funciones. “La tarea, una vez planificada, hay que dejar a los agentes que
la realicen del modo que prefieran, siempre que vayan alcanzando los fines
propuestos” señala Likert (1969). La idea de estructurar acciones en función
de los medios, tiempos y personas, adquiere una dimensión especial.

La planificación debe tener un carácter instrumental.
Nunca debe
justificarse en sí misma, sino como medio racional de actuación. Según Martín
(1996), “la planificación ha de servir como instrumento para prever y proponer
caminos de actuación (modelos), a la vez que selección y ordenamiento de
recursos, para facilitar el logro de las metas propuestas. La planificación
responde a modelos siempre cambiantes como lo son también las
organizaciones, los centros escolares; la planificación constituye en sí misma
un proceso que lleva a su modificación permanente, para así estar adaptada a
la realidad en que actúa”. En esta misma línea se expresa Gairín (1995)
cuando señala que “la planificación aparece ligada a conceptos como
racionalidad, conocimiento de la realidad y adopción de decisiones sobre la
ejecución de unas determinadas actividades. Queda, pues, claro que la
planificación es un instrumento y lo que la hace ser buena o mala es el uso que
de ella se haga, uso que siempre existirá y que elimina el carácter
pretendidamente aséptico con que a veces se ha presentado”.
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Primer Semestre
CINADE
Planeación Educativa

La planificación es un medio de calidad y mejora. Desde una concepción
curricular de la actividad educativa, la planificación adquiere una dimensión
absolutamente relevante, justificándose en todos sus términos; a partir de unos
planteamientos en los que todos los elementos y factores se relacionan entre
sí, determinando su propio papel elevando el sistema a la dimensión de
“relacional” (De la Orden, 1991), al pasar a ser las propias relaciones más
decisivas que los mismos elementos, desde la complejidad de las
organizaciones en una situación social y educativa de importantes y decisivos
cambios; cuando se trata de equilibrar en la organización de las ideas de
consecución de objetivos (eficacia), con los de aprovechamiento de recursos
(eficiencia), en una perspectiva de servir a unos usuarios, dándoles respuesta
adecuada a sus necesidades e inquietudes (funcionalidad). Todo ello, unido a
la idea base de mejora permanente del sistema y de las organizaciones, nos
lleva a valorar la planificación como “clave” en todos los planteamientos de
calidad.

De la indiscutible importancia que la planificación tiene en una concepción
moderna de cualquier organización, no debe desprenderse la idea de
identificar “planificación” con “solución” de todos los problemas. Es aquí
donde vuelve a tomar sentido la idea de instrumento facilitador de una tarea.
Quizá en el ámbito de la organización y funcionamiento de los centros, esta
idea está más asentada y plenamente justificada. En el ámbito pedagógicodidáctico suelen surgir más discrepancias al hilo de una supuesta
argumentación en defensa de las “actuaciones intuitivas de los profesionales”
(Martín 1996).

Independientemente de la idea generalizada de que toda actuación es
planificable, debemos tener en cuenta los distintos niveles de concreción
de esa planificación y los compromisos que vamos adquiriendo con su
elaboración. La necesidad de debatir, trabajar en grupo y establecer
acuerdos, es por sí sola argumento suficiente a favor de la idea de
planificación.
En cada estado/nivel se requieren unas actuaciones y
concreciones distintas, quedando a la libre actuación del docente la aplicación
y desarrollo con los alumnos de los que es responsable, siendo todos los
trabajos anteriores su pauta de trabajo, la misma que propicia una línea
coherente y común en el centro participando de un proyecto determinado. El
mensaje de que no todas las actuaciones son previsibles se convierte en un
hecho cotidiano cuando se trata de poner en práctica, a diario, las
programaciones didácticas.

Toda planificación requiere de una estructura y de unas técnicas de
elaboración que genéricamente se consideran aplicables en cualquier ámbito
de las actuaciones educativas; aunque esto pueda ser así, debemos tomar en
consideración las notables diferencias que existen cuando se trata de
actuaciones referidas a organización y funcionamiento de centros y cuando se
trata del campo pedagógico-didáctico.
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Primer Semestre
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Planeación Educativa

La planificación se concreta en una serie de documentos, en unos casos
preceptivos, de los que se hace cargo la propia Administración educativa a
través de sus órganos de seguimiento y control, y en otros, nacidos del propio
interés y necesidad de los docentes del centro o grupos (formales e
informales). Todos cumplen un papel y tienen una justificación, en unos casos
más próxima a los temas docentes y, en otros, atendiendo a aspectos más
propios del carácter educativo del sistema.

Debe prevalecer y reforzarse la idea de trabajo técnico, que facilita la
acción y requiere de actuaciones en equipo, basadas en modelos estables y
definidos, aunque abiertos a modificaciones y flexibles en sus planteamientos y
aplicación.

La planificación de las actividades educativas forma parte esencial de
cualquier proyecto de asentamiento de dinámicas definidas y estables de
actuación en las organizaciones. En el ámbito didáctico es fundamental partir
de unas ideas comunes (compartir un proyecto). La característica peculiar de
trabajo permanentemente dirigido a personas (alumnos y compañeros) hace
imprescindible la necesidad de compartir y conocer esos planteamientos
previos y unas líneas de actuación que vayan configurando una determinada
forma de entender la actividad educativa, en definitiva, lograr una “cultura”
propia y actuar conforme a ella.

Podemos hablar de instrumentos distintos de planificación con elementos
comunes. Entre éstos, además de lo referido a un modelo coherente y básico
de actuación, fundamentado en una filosofía práctica de “servir a unos fines”,
debemos destacar un profundo estudio de contexto, referido a todos los
elementos y factores que inciden así como a las relaciones que entre ellos se
producen, por lo que tanto las propuestas como las acciones serán
contextualizadas.

También debemos referirnos al marco normativo (legislación), en que se
inscribe la mayor parte de las actuaciones en materia de planificación,
intentando adecuarlas a cada realidad, siempre con la perspectiva de que la
norma debe estar al servicio de la planificación en la misma línea de lo que
sucede en el ámbito organizativo, cuando la legislación se supedita a la
organización y nunca al contrario.

Todo ello, desde una perspectiva clara de trabajo participativo y
colaborativo en el equipo de profesores y desde éste al resto de sectores,
equipos y grupos implicados en la acción educativa.

Faltaría añadir el carácter innovador que debe estar presente en toda acción
de planificación, una innovación referida al modelo o a cualquiera de los
aspectos que forman parte del proceso.
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Planeación Educativa
1. MODELO BÁSICO DE PLANIFICACIÓN
Toda acción planificadora debe manejar un modelo/esquema básico de
distribución y contenido de acciones; de esta forma se contribuye eficazmente a
facilitar todo el proceso de realización, así como el de aplicación y valoración de la
misma.
Establecer unas pautas claras ayuda especialmente en modelos
participativos de trabajo, como es este caso, en los que interviene desde el
principio un número elevado de personas.
La planificación didáctica, aunque con elementos muy específicos, según se
trate del ámbito didáctico u organizativo, participa de un modelo básico común:
Modelo básico de planificación
Diseño
Análisis inicial
Modelo de actuación / Instrumento planificado
Implantación / Ejecución / Desarrollo
Seguimiento
Evaluación
Memoria
Alternativas
Nuevas propuestas
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Planeación Educativa
DISEÑO
Primera aportación sobre el modelo que pretendemos desarrollar. Se trata de facilitar una base
para todo el proceso, con las primeras observaciones y sugerencias en cada uno de los apartados
y fases de actuación, ámbito, responsables, tiempos, etc. Debe partir de planteamientos técnicos
sólidos, realista en sus propuestas y participativo en su filosofía y práctica. Requiere la máxima
difusión antes de comenzar a formular las aportaciones.
ANÁLISIS INICIAL
Valoración de los recursos, perspectivas de trabajo y colaboración, previsiones de desarrollo,
estudio del contexto en el que se van a desarrollar las acciones.. En definitiva, análisis de la
situación de partida y perspectivas de aplicación.
MODELO DE ACTUACIÓN / INSTRUMENTO PLANIFICADO
Documento en el que quedan reflejados los estudios preliminares oportunos como referente de
todo el proceso, fases y plan de acción, que, en todo caso, incluirá:
Justificación: teoría, técnica y legal.
Objetivos, fines.
Desarrollo / contenido: tareas, responsables y tiempos.
Seguimiento y evaluación: del proceso, final.
Informe/Memoria/Propuestas.
Se trata de la fase de preparación formal del trabajo que vamos a desarrollar, distribución de
tiempos, recursos, etc.
IMPLANTACIÓN /EJECUCIÓN / DESARROLLO
Según la ordenación de recursos y plan de actuación, se plantea todo lo referente a la fase de
aplicación real de la planificación, durante el tiempo que hayamos fijado. Es aquí donde toma
especial valor la previsión de actuaciones en cuanto a establecer fórmulas operativas de
resolución de problemas que previsiblemente puedan surgir a lo largo de todo el trabajo, se trata
de plantear y prever alternativas de solución.
SEGUIMIENTO
Basado en un plan de evaluación que incluye el propio seguimiento del proceso:
Responsables
Metodología
Informes
EVALUACIÓN
Basada en el seguimiento y como parte del proceso de planificación y desarrollo.
De los planteamientos.
Del diseño
Del desarrollo
De las estrategias
De los responsables
De los resultados en cuanto a eficacia, eficiencia y funcionalidad.
La evaluación ha de ser crítica y formativa, posibilitando alternativas de respuesta.
MEMORIA
Valorando los aspectos más significativos y formulando PROPUESTAS ALTERNATIVAS para
próximas planificaciones, así como FORMULACIÓN DE NUEVAS PROPUESTAS.
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Planeación Educativa
2. TIPOS DE PLANIFICACIÓN
Se refiere a la especificación terminológica que se formula en función de
multitud de criterios. Entre los más utilizados podemos señalar:
TIEMPO/PLAZO DE EJECUCIÓN
Corto
Medio
Largo
Este criterio es muy variable, dependiendo del carácter de la propia planificación, incluso de la
percepción de cada autor o aplicador del plan; así, mientras en organización un plan anual puede
ser considerado de corto plazo, en el ámbito de la didáctica estaría en el medio/largo plazo. Es
frecuente encontrar dentro de un mismo plan aspectos más propios de ser considerados de corto
plazo, junto a otros de medio o largo plazo. Debe ser un criterio empleado con la mayor
flexibilidad.
CONTENIDO
Aquí hay que distinguir entre los aspectos básicos.
Tema que aborda/ámbito.
 Pedagógico/didáctico/curricular
 Organización/funcionamiento
Distribución del contenido/ordenación.
 Parcial: sobre algún aspecto concreto.
 Sumativa: Uniendo aportaciones/propuestas individuales o de grupos, sin
esquema/modelo prefijado.
 Integrada: Uniformidad de planteamientos y aportaciones en base a un diseño y
modelo previamente establecido y consensuado.
ÁMBITO DE LA PROPUESTA/DESARROLLO/CONCRECIÓN
Administración educativa
 Ministerio
 Comunidad Autónoma
 Provincial
 Servicio de Planes, Inspección, etc.
Centro escolar
 Consejo escolar
 Claustro
 Comisiones: coordinación pedagógica, actividades extraescolares, etc.
 Asociación de Padres, Alumnos, etc.
Equipos
 Ciclos
 Departamentos
 Área
 Curso
 Grupos específicos/Temas concretos
IDENTIDAD/CARÁCTER/OBLIGATORIEDAD…
Abierta-cerrada: con posibilidad de incorporar nuevos elementos a lo largo del proceso.
Flexible-inamovible: en cuanto a la exigencia de aplicación, plazos, inclusión de nuevos
procesos, estrategias, pautas correctoras.
Opcional/preceptiva: fijada su elaboración y aplicación según alguna norma externa o
interna. En caso contrario, sin nada que establezca su elaboración, contenido, desarrollo,
responsables, etc.
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CINADE
Planeación Educativa
3. MODELO INTEGRAL DE PLANIFICACIÓN EN EL CENTRO
El término “integral” aplicado a la planificación de centros responde a un
planteamiento de trabajo conjunto en lo que se refiere a la elaboración de los
distintos instrumentos de planificación. Se trata de estructurar de forma lógica y
coordinada todo un entramado denso y complejo de trabajos que en todos los
centros es preciso realizar, y que puede hacerse en función de determinar una
serie de “áreas de actuación” debidamente integradas, manteniendo su propia
identidad (ver cuadro).
ÁREAS DE ACTUACIÓN
Área de definición del centro. Corresponde a los trabajos encaminados a proporcionar
identidad al centro, así como a los que pretenden trazar las líneas básicas de actuación en
otras áreas más específicas. El instrumento clave en la definición del centro sería el Proyecto
Educativo.
Área pedagógica y didáctica/curricular. Se encargaría de articular las acciones e
instrumentos capaces de propiciar una determinada línea de trabajo docente en el marco de
los planteamientos educativos definidos previamente. Se trata de una serie de trabajos que
requieren una estructuración, definición y secuenciación en el marco del diseño y desarrollo
curricular. Aquí se situaría la elaboración del Proyecto Curricular de Centro y/o Etapa, los
trabajos referidos a ciclos y departamentos, las actuaciones en cuanto a áreas y cursos y,
finalmente, los trabajos de programación específicos de los profesores en función de sus
necesidades. La preparación y desarrollo de unidades didácticas, adaptaciones curriculares,
planes de refuerzo y de desarrollo. Las decisiones metodológicas, sobre contenidos y
criterios de evaluación, constituyen los ejes fundamentales del trabajo.
Área de organización y actividades. Aquí deben articularse todos los planes de actuación
de corto y medio plazo en lo que se refiere a organización y actividades del centro. La unidad
de medida referencial es el curso escolar y el instrumento básico el Plan Anual del Centro,
también denominado Programación General Anual. Es aquí donde aparecen reflejados los
horarios y responsables de las actividades que se programan, de ahí su especial relevancia
como instrumento operativo y de comportamiento. Situaríamos aquí, desde el Plan de
Actividades Extraescolares, planes de asociaciones de padres y/o alumnos, plan de
información, de convivencia y disciplina, etc., hasta cualquier plan encaminado a trabajar
específicamente en la mejora de un aspecto determinado del centro (plan de mejora).
Área de regulación de actividades y funcionamiento del centro. Aquí se situarían todas
las decisiones que se adoptan en función de la normativa general de organización y
funcionamiento de centros emanada de la Administración Educativa, así como las que, en
aplicación y adaptación de éstas, se fijan en cada centro para hacer más operativo el
ordenamiento legal y adaptado a las necesidades del centro y sus singulares características.
Normalmente se recurre a la elaboración del respectivo Reglamento de Régimen Interior, así
como a algunas normas puntuales que se incluirían en el Plan Anual.
Área de evaluación y propuestas. Se trata de establecer un sistema de seguimiento,
estudio, análisis y reflexión sobre las actividades y desarrollo de actuaciones a lo largo del
curso. El instrumento básico sería la Memoria Anual del centro, donde incluiríamos los
aspectos más relevantes tanto del ámbito pedagógico-didáctico como del de organización y
de funcionamiento del centro. Este trabajo pierde buena parte de su justificación e
importancia si no se realiza una perspectiva de “mejora”, analizando objetivamente lo
sucedido y formulando propuestas para planes sucesivos en las diferentes áreas de actuación
del centro.
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Primer Semestre
CINADE
Planeación Educativa
PLANIFICACIÓN INTEGRAL DEL CENTRO
Área de definición del centro
PEC (Proyecto Educativo del Centro)
Área de organización
y actividades
Área pedagógicodidáctica
Plan de Acción
de la dirección
y J. Estudios
PCC/E (Proyecto
Curricular de
Centro/Etapa)
Programaciones:
•Ciclo/Dptos.
•Área
•Curso
•U. Didácticas
•Profesor
•Adapt. Curriculares
•Activ. de refuerzo
y desarrollo
Plan de actuación
COMISION DE
COORDINACIÓN
PEDAGÓGICA
PAC/PGA (Plan
Anual del Centro/
Programación General
Anual
Planes específicos:
•Plan de actividades
extraescolares
•Plan de información
•Plan de mejora
•Plan de convivencia
y disciplina
•…
Área de regulación de actividades.
Funcionamiento del centro
REGLAMENTO DE RÉGIMEN INTERIOR
(RRI)
Área de evaluación y propuestas
MEMORIA ANUAL DEL CENTRO
ORGANIZACIÓN DINÁMICA
Adaptado de Martín (1996)
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Primer Semestre
CINADE
Planeación Educativa
4. LA PLANIFICACIÓN CENTRADA EN LA ESCUELA Y EL AULA
En la línea de lo que hemos apuntado anteriormente, debemos adecuar
este pensamiento general sobre la planificación como instrumento a un ámbito
más concreto, como son la escuela y el aula, relacionándolo de esta forma con
todo lo que supone el diseño y desarrollo curricular.
Al abordar la planificación desde la perspectiva de la escuela y el aula,
volvemos a topar con un concepto sumamente amplio, aparentemente sencillo de
entender y, en todo caso, difícil de concretar en la práctica, de forma que se
convierta en el vehículo facilitador de las intenciones organizativas y/o
pedagógicas de los miembros del equipo de profesores o de los responsables de
cada grupo de alumnos.
Se trataría de planificación en un ámbito de microsistema, dentro del
microsistema enseñanza, cumpliendo con una tarea tanto a nivel institucional, de
grupo/equipo, como individual. En definitiva, una planificación en los diversos
niveles de concreción que surgen en el centro, con el referente externo/normas
que se dictan con carácter general sobre el currículo.
La planificación centrada en la escuela y el aula hace realidad la conexión
permanente entre los dos ámbitos básicos de trabajo en los centros, por un lado el
pedagógico-didáctico y, por otro, el organizativo y de funcionamiento. Así lo
señala Bates (1985), cuando dice que “en un proceso de desarrollo
organizacional, no cabe la separación entre lo pedagógico y lo organizativo”. Con
esta idea, es preciso partir de un esquema básico de planificación, que en cada
caso se adecuará a los objetivos y necesidades del centro o clase. En términos
generales, se trata de realizar:
Estudio y análisis inicial de la situación de partida.
o Contexto
o Factores
o Expectativas de aplicación
Diseño inicial del modelo que pretendemos aplicar. Soporte técnico, técnicas
aspectos, legales.
o Ámbitos de aplicación
o Responsables
o Medios
o Tiempo
o Objetivos (del propio sistema, de eficacia y eficiencia, atención a las
demandas internas y externas)
100
Primer Semestre
CINADE
Planeación Educativa
Propuesta de actuación (Plan).
o Fases
o Organigrama
o Alternativas de acción
o Propuestas de solución
Desarrollo y ejecución/Implantación.
o Seguimiento
o Control
Evaluación: Crítica y constructiva
o De todas las fases. Diseño. Ejecución.
o De los resultados.
MEMORIA con nuevas propuestas.
En todo caso, encuadrado en un profundo estudio del contexto de
aplicación y formando parte de un modelo participativo y colaborativo de acción,
basado en el trabajo en equipo. Así visto, servirá para apoyar la autonomía
pedagógica y organizativa, además de contribuir a definir un modelo propio, en un
entramado definido de planificación en el que le corresponde un lugar determinado
en relación constante con los demás elementos/instrumentos y formando parte de
toda una cultura de la planificación.
En esta idea abierta colaborativa y flexible de la actividad educativa
(desarrollo curricular integral y relacional), plantea Zavala (1988), “la escuela como
escenario de operaciones didácticas y al profesor como planificador”, en un
modelo pedagógico innovador, en el que el alumno es el centro y el profesor ha de
actuar como motor en todo el proceso.
Este planteamiento exige que se respeten y propicien planteamientos
críticos y participativos, no sólo ejecutores de directrices externas. La escuela
ejerce una acción de intermediación entre la sociedad y los individuos, entre la
cultura general y la propia individual, y ha de hacerlo desde posiciones teóricas
sólidas y con técnicas acordes a los planteamientos educativos, didácticos y
organizativos.
La realidad y complejidad de las acciones educativas en la escuela y el aula
hacen inviables e inoportunos los planteamientos que ligan la planificación a
recorte en cuanto a libertad de acción. Las escuelas y los profesores, a través de
la planificación y acción, adquieren toda la relevancia que sin duda tienen, como
mediadores, directores y ejecutores.
Zabalza (1988) habla de “un currículum centrado más en la iniciativa de la
escuela que en la del profesor individual. La escuela es la unidad social funcional
y organizativa de referencia en la programación. El profesor es la unidad
operativa”, para él, “la escuela es, pues, el espacio adecuado (el teatro o palestra
101
Primer Semestre
CINADE
Planeación Educativa
por el indudable juego de intereses que se ven implicados y se “enfrentan”) para
abordar el desarrollo de la programación didáctica. La escuela constituye el
agente unitario del desarrollo curricular”. Es preciso superar el “sentido individual
de la acción del profesor.
La programación ha de ser pensada más en términos de escuela, de
comunidad escolar, de equipo de profesores, etc., que de profesor singular. El
esfuerzo que requiere el mantenimiento de un espíritu crítico y una revisión
constante de lo que se va haciendo, la elaboración de materiales, la búsqueda de
actividades atractivas y congruentes con lo que se pretende, el análisis de los
resultados, etc., exige un trabajo en equipo y una implicación de la comunidad en
su puesta en práctica.
Y, por otra parte, la posibilidad de que nuevos
planteamientos educativos y sus correspondientes diseños curriculares se
consoliden depende mucho de que se logre finalmente una implicación
generalizada de toda la comunidad escolar”.
En esta misma línea, reconsiderando la idea tradicional de profesor
(ejecutor de consignas), al hablar de los “papeles curriculares de la escuela y del
profesor”, señala que éstos “se cruzan”. “La escuela es la unidad básica de
referencia para desarrollar el currículum. Para ello diseña las líneas generales de
adaptación del programa a las exigencias del contexto social, institucional y
personal, y define las prioridades. Pero será el profesor el que a la postre ha de
llevar con su actuación y a la práctica esas previsiones. Y únicamente él podrá
adoptar decisiones específicas ya referidas a su curso. Él realiza la síntesis de lo
general (programa), lo situacional (programación escolar), y lo próximo (el
contexto del aula y los contenidos específicos o tareas)”.
Así entendida la programación, el profesor se convierte en parte clave y
gestor de la misma, superando la idea de propietario y factótum de ella.
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Primer Semestre
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Planeación Educativa
La acción del profesor se basa en:








Unos planteamientos educativos
Una concepción de la escuela
Una teoría de la enseñanza y aprendizaje
Unos conocimientos previos
Una percepción de la realidad circundante
Una valoración de las posibilidades de acción individuales y/o colectivas.
Un plan
o General:
Institucional
Centro
o Específico:
Equipo
Profesor
Unos medios/recursos
o Humanos:
Alumnos.
Profesores.
Familias…
o Materiales:
Equipamiento (mobiliario, material didáctico).
Espacios.
o Técnicas:
Modelos
Estrategias
o Otros recursos:
Internos
Externos
La planificación centrada en el aula supone el momento esencial en el que
el profesor o equipo de profesores valoran las situaciones y alternativas de acción,
formulan previsiones en función de unas premisas/ideas previas, deciden sobre
líneas de actuación. En definitiva, se articula un marco de intervención en el que
el currículo, según señala Zabalza (1988), ha de entenderse como “espacio
decisional”, en el que resulta clave la idea de “equipo”, “superando la concepción
individualista de la enseñanza y del profesor”: Grupo de profesionales que no se
limitan a cumplir lo dispuesto como obligatorio, que se someten a evaluación y con
ellos la escuela en su conjunto.
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Primer Semestre
CINADE
Planeación Educativa
LA PLANIFICACIÓN DE LA PRÁCTICA EDUCATIVA
Es ésta una obra para educadores que trata de un proceso y una manera
de pensar que pueden contribuir a crear resultados educativos que los
profesionales competentes han buscado durante muchos años. Este proceso
tiene como finalidad contribuir a alcanzar dignidad humana donde no existe e
incrementarla donde su presencia es solamente parcial.
Considera
individualmente a cada uno como centro del aprendizaje y toma como punto de
partida la condición en que se halla al iniciarse la instrucción. Es un buen método
que asegura que se mantengan en primer plano la originalidad e individualidad de
cada persona, que sirven como referencia básica para la planificación educativa y
sus realizaciones.
La clave del éxito en la educación radica en las personas y todos los
procesos pueden ser buenos sólo en la medida en que lo sean las personas que
los utilizan. Esperamos que los educadores tendrán en cuenta estas ideas útiles y
valiosas.
ALGUNAS DEFINICIONES
Uno de los aspectos más difíciles al ocuparse de una disciplina que puede
ser nueva como por ejemplo la planificación de sistemas educativos, es la
terminología. Con frecuencia las palabras desconocidas pueden rechazarse por
considerarse que forman parte de la “jerga”, de modo que la comunicación no
puede llevarse verdaderamente a cabo.
Siempre que en este libro aparece por primera vez una palabra o un
concepto, tratamos de definirlo operacionalmente de acuerdo con la manera en
que se crea o se pueda determinar su existencia o inexistencia. La precisión es
importante porque a menudo los educadores utilizan las mismas palabras con
significados distintos, de modo que se interrumpe la comunicación. Para evitar
esto damos ciertas definiciones desde el principio.
Sistema: la suma total de partes que funcionan independiente o
conjuntamente, para lograr ciertos resultados o productos, basados en
necesidades.
Por ejemplo, una escuela puede ser un sistema (si tiene objetivos), un
distrito escolar y un programa de instrucción pueden serlo también. De acuerdo
con esta definición particular, si una entidad tiene organización y finalidades,
puede ser un sistema. Ahora bien, ¿qué podemos hacer para asegurarnos de que
un sistema sea humano y pertinente? Se recomienda un proceso denominado
enfoque sistemático.
104
Primer Semestre
CINADE
Planeación Educativa
Enfoque sistemático: un proceso mediante el que se identifican
necesidades, se seleccionan problemas, se determinan los requisitos para la
solución de problemas, se escogen soluciones entre las alternativas, se obtienen y
aplican métodos y medios, se evalúan los resultados y se efectúan las revisiones
que requiera todo o parte del sistema, de modo que se eliminen las carencias.
El enfoque sistemático, como se emplea aquí, es un tipo de proceso lógico
de solución de problemas que se aplica para identificar y resolver importantes
problemas educativos; es crucial para la planificación de sistemas educativos (que
puede denominarse, de manera quizá más acertada, planificación del éxito en la
educación) y lo estudiaremos mucho más detalladamente en los capítulos que
siguen.
La finalidad de este volumen es presentar instrumentos, conceptos y una
manera asociativa de pensar que sean útiles para reconocer y solucionar
problemas y necesidades de gran prioridad en la educación en forma más
ordenada, sistemática y objetiva que como lo hemos hecho previamente muchos
de nosotros.
El enfoque sistemático es un instrumento y una manera de pensar. Ya
hemos indicado que un enfoque sistemático es un instrumento de procesamiento
para lograr de manera más efectiva y eficiente los resultados educativos que
deseen, a la vez que un modo de pensamiento que subraya la determinación y
solución de problemas. Utiliza una formulación de técnicas lógicas de solución y
problemas que sobre too ha llegado a ser familiar y valiosa, aunque no
exclusivamente, en las ciencias físicas y conductuales y en las comunicaciones
humanas. Del mismo modo que las ciencias y la metodología científica son
procesos, también lo son la planificación y el enfoque sistemático para abordar los
procesos de la educación. En consecuencia, los resultados (o productos) del
proceso dependen de:
1. La validez de los datos que se utilizan para identificar y resolver
problemas educativos, y
2. La objetividad del modo personal con que en la planificación se usa un
enfoque sistemático y sus instrumentos afines.
El enfoque sistemático debe hacer que la educación resulte humana.
Tiene una importancia vital para el éxito de la educación el que se considere y se
preserve la individualidad de cada persona, en el diseño y la aplicación de
cualquier proceso educativo funcional. La planificación y los elementos de un
enfoque sistemático se centran en el estudiante y aseguran que se atiendan y
mantengan las ambiciones, habilidades, dudas, esperanzas y aspiraciones de
cada individuo.
Al principio puede parecer un poco extraño que se humanicen la precisión y
la planificación; sin embargo, ésa puede ser nuestra mejor garantía de que no se
haga entrar por la fuerza a los estudiantes dentro de ciertos moldes y categorías,
105
Primer Semestre
CINADE
Planeación Educativa
ya sea por ignorancia o por falta de elementos adecuados para hacer que la
educación brinde respuestas individuales. En su libro Future Schok, Alvin Toffler
(1970) afirma muy acertadamente:
Al pretender que la planificación imponga valores al futuro, los adversarios
de ella olvidan el hecho de que la falta de planificación también lo hace, a
menudo con peores consecuencias.
No hacer planes en absoluto o no planificar sobre la base de necesidades y
características individuales definidas, equivale a exponerse a degradar a las
personas, como también su felicidad, dignificad, potencial y habilidades. No
obstante, un enfoque sistemático es solamente un proceso para identificar y
resolver problemas educativos y sólo puede ser funcional y válido en la medida en
que lo requieran y permitan las personas que lo empleen. Como lo afirma L. E.
Shuck: “La planificación es simplemente un sustituto de la buena suerte”. Como
instrumento para modificar y resolver problemas (definimos aquí la solución de
problemas como el proceso de pasar de las condiciones presentes a otras que se
desean), un enfoque sistemático puede resultar de utilidad para asegurar que las
reformas tengan planificación y validez humanas.
ANATOMÍA DEL CAMBIO
Como educadores podemos ocuparnos de las reformas de diversas
maneras. Podemos ser simples espectadores o participar en ellas. Con
demasiada frecuencia somos espectadores y nos dejamos llevar por condiciones
que hacen que reaccionemos constantemente ante situaciones críticas o incluso
que aplacemos todo hasta que otros decidan por nosotros.
En la actualidad, la mayoría de las dependencias educativas participan de
las reformas. Estudiantes y maestros están organizándose cada vez más en sus
exigencias de cambios y muchos grupos de ciudadanos con intereses especiales
ejercen presiones en pro y en contra de programas y procedimientos educativos.
A los educadores a menudo se les piden reformas como si un tema o un método
especial fuese el único elemento importante de un programa educativo.
Actualmente es común ver que los códigos educativos se hacen cada vez
más voluminosos e intrincados. Los legisladores están promulgando leyes
relativas a las prácticas y procedimientos educativos a una velocidad tal que se
hace necesario que la mayoría de los educadores se conviertan en especialistas
en lectura rápida, en adivinos y en magos.
Los reformadores sociales ejercen presiones en pro de cambios en los
planes de estudio y se observa una reacción similar aunque opuesta por parte de
otros grupos que desean un regreso a los “buenos tiempos de pasado”. Estemos
106
Primer Semestre
CINADE
Planeación Educativa
donde estemos en la educación, se ejercen presiones para que vayamos a otro
lado.
Si nos limitamos a reaccionar ante las demandas de reforma, el resultado
tenderá a ser cierto tipo de anarquía en el que trataremos de estar en todas partes
al mismo tiempo, sin satisfacer, probablemente, a ninguno de nuestros clientes (o
sea aquéllos a quienes tratamos de servir).
Por otra parte, una acción requiere finalidad, confianza y resultados.
Cuando en lugar de reaccionar actuamos, nos hacemos responsables tanto de los
procesos como de los productos educativos. La responsabilidad es nuestra;
adquirimos un compromiso profesional.
Un enfoque sistemático educativo orientado a la acción, requiere que se
realice una planificación formal y sistemática, lo mismo que diseños, aplicaciones,
evaluaciones y revisiones.
Se hacen constantes esfuerzos para que los
estudiantes adquieran pertinencia y práctica a fin de que puedan sobrevivir y, del
mejor modo posible, ser útiles a la sociedad cuando salgan de las instituciones
docentes (Kaufman, Corrigan y Jonson, 1969).
Cuando un enfoque sistemático es abierto, observable y conveniente, se
empeña en identificar requisitos y necesidades primordiales, tratando de
satisfacerlas de manera eficiente y eficaz. Deja margen a los fracasos temporales,
puesto que señala las condiciones para una revisión cuando los sistemas no
logran satisfacer esas necesidades. La frase hecha de que el cambio es
inevitable, sigue siendo apropiada. Lo crucial para los educadores parece ser si
seremos los artífices las víctimas de ese cambio.
Hay otro aspecto o característica de las reformas que los educadores
debemos considerar puesto que parece amenazar virtualmente a todos. Velas
(1968) lo señala muy bien: “… la innovación técnica que tarde o temprano no
provoca resistencia es porque debe ser trivial”.
Evidentemente todo cambio es una experiencia bastante dolorosa para
muchas personas. Cuando un educador decide reformar (o innovar), debe estar
preparado a enfrentar resistencias de diversas fuentes: maestros, directores,
alumnos e incluso miembros de la comunidad. Puesto que un enfoque sistemático
es un proceso planificado de reforma, se pondrán en tela de juicio tanto el proceso
como sus resultados.
Desgraciadamente, la amenaza del cambio es el precio inevitable para
lograr pertinencia. Permanecer estático equivale a esperar la decadencia y la
extinción evolutivas; reaccionar es arriesgarse a desperdiciar energía sin lograr
relevancia, mientras que introducir innovaciones y actuar para incrementar nuestra
responsabilidad hacia otras personas, es fomentar las críticas. La reforma
planificada es responsabilidad profesional y un enfoque sistemático ayudará a los
107
Primer Semestre
CINADE
educadores a darles las garantías
adecuadamente las reformas.
Planeación Educativa
y
elementos
para
que
planifiquen
La acción tiene su mayor utilidad cuando se emplean datos valederos para
preceder resultados prácticos y realistas. Un enfoque sistemático, que es lógico
más que emocional, resulta difícil de “vender” a ciertos educadores y ciudadanos,
ya que muchos de ellos tienen tendencia a operar sobre bases emocionales o de
“necesidades intuidas”. Sin embargo, el progreso lo realizan individuos que,
armados simplemente de una necesidad valedera y de un proceso útil, han
entrado en acción produciendo cambios apropiados. “Busca una necesidad y
satisfacerla” ha sido un buen consejo dado desde hace tiempo a los jóvenes
ciudadanos. Este enfoque de planificación proporciona un proceso para descubrir
necesidades y el mejor modo de satisfacerlas.
La educación está sujeta a cambios y se muestra sensible a ellos.
Constantemente se presentan y prueban nuevos métodos y técnicas educativas,
aunque no siempre basados en las formas empíricas y de medición más
razonables. De hecho, es frecuente acusar a los educadores de buscar panaceas
sin otra guía que su esperanza y su fe.
En muchos círculos educativos parece que existe cierta tendencia a
alejarse de la intuición pura a favor de la precisión, situando al estudiante en el
centro de la planificación y de la acción (orientación del alumno). Este cambio no
se observa solamente en el contenido de los planes de estudios, sino también en
su diseño y complementación.
Una planificación realista comienza por identificar los resultados. La
mejor planificación comienza por identificar necesidades.
Una necesidad
educativa se define como la discrepancia mensurable (o la distancia) entre los
resultados actuales y los deseables o convenientes. Quizá haya varias formas de
describir esta distancia, como por ejemplo: “la discrepancia mensurable entre “lo
que es” y “lo que debe ser”, o bien la distancia mensurable entre “lo que es”, y “lo
que se requiere”. La idea esencial es que para determinar una necesidad
debemos identificar y documentar el hecho de que existe distancia entre dos
resultados, el que se obtiene en la actualidad y el que debería obtener. El
establecimiento de las dos dimensiones polares de una necesidad debe hacerse
de manera formal, procedimiento que se conoce como “evaluación de
necesidades”.
Al definir las necesidades como distancia entre dos resultados, es
importante no incluir en la descripción de una necesidad ninguna solución ni
método para pasar de un producto a otro. Al incluir una solución en la descripción
de un requisito se reducen automáticamente las opciones para satisfacer la
necesidad, de modo que disminuyen quizá las probabilidades de encontrar
métodos nuevos, innovadores o creativos para salvar esa distancia. Asimismo,
cuando se incluye una solución en el enunciado de una necesidad se corre el
riesgo de saltar de suposiciones no justificadas a conclusiones prematuras, ya que
108
Primer Semestre
CINADE
Planeación Educativa
escoger una solución antes de identificar y aislar el problema puede hacer que no
respondamos a las distancias y preocupaciones reales que existen en nuestro
mundo educacional.
La evaluación de una necesidad proporciona datos para identificar y
subsecuentemente eliminar necesidades primordiales de nuestro campo de
interés. Las carencias, cuando se documentan, proporcionan información básica
para el establecimiento de metas valederas, con el fin de asegurarnos todavía más
de que nuestro ”producto” educativo es pertinente.
Al identificar los resultados (productos) necesarios y luego tomar decisiones
respecto del “proceso” más eficiente y eficaz, evitamos la posibilidad de obtener
soluciones que no satisfagan las necesidades reales. Puesto que la planificación
proporciona un método para establecer esas necesidades y metas, contribuye a
que tomemos decisiones sobre un “plano” de acción (o plan de realizaciones) a fin
de dirigir nuestros esfuerzos y dinero hacia resultados satisfactorios.
No es rato que educadores y ciudadanos protesten diciendo: “ya sabemos
cuáles son nuestros problemas, lo que “necesitamos” son soluciones”. Con
frecuencia no puede decirse que den pruebas de muy buena percepción. Por lo
común conocemos algunos síntomas de ciertos problemas; sin embargo, a
menudo no tenemos conocimiento de la naturaleza exacta de cada problema.
Si tratamos de resolver problemas mal definidos, nos enfrentaremos a: 1)
un número infinito de soluciones posibles, y 2) una situación en la que nos
ocuparemos de los síntomas, sin resolver nunca el problema verdadero. Un caso
análogo sería un médico que recetara aspirina a un paciente con dolor de cabeza,
para descubrir más tarde que el enfermo tenía un tumor cerebral. Es importante
no confundir que existen entre los productos (resultados) y los procesos (métodos
para lograr resultados).
La planificación y la decisión de planificar antes de entrar en acción, pueden
evitar que los educadores tratemos de colocar la carreta delante de los bueyes al
tomar decisiones relativas a cómo hacer algo, antes de saber qué debe hacerse.
Asimismo, evitará que nos dediquemos simplemente a tratar los síntomas (con
éxitos marginales o quizá con fracasos).
¿En qué consiste la planificación? Un plan es un proyecto de lo que debe
realizarse para alcanzar metas valederas y valiosas. Consta de los siguientes
elementos:
o Identificación y documentación de las necesidades.
o Selección, entre las necesidades documentales, de las que tengan
suficiente prioridad para entrar en acción.
o Especificación detallada de los resultados o realizaciones que deben
lograrse para cada necesidad escogida.
109
Primer Semestre
CINADE
Planeación Educativa
o Establecimiento de los requisitos para satisfacer cada necesidad,
incluyendo especificaciones para eliminarla, mediante la solución del
problema de que se trate.
o Una secuencia de resultados deseables que satisfagan las necesidades
identificadas.
o Determinación de posibles alternativas de estrategias e instrumentos
para llenar los requisitos precisos para satisfacer cada necesidad,
incluyendo una lista de las ventajas y desventajas de cada conjunto de
estrategias e instrumentos (o métodos y medios).
Así pues, la planificación se ocupa solamente de determinara qué ha debe
hacerse, a fin de que posteriormente puedan tomarse decisiones prácticas para su
implantación. La planificación es un proceso para determinar “a dónde ir” y
establecer los requisitos para llegar a ese punto de la manera más eficiente y
eficaz posible.
LA EDUCACIÓN, UN PROCESO ADMINISTRATIVO
La educación tiene lugar en un contexto de valores (Rucker, 1969ª). ¿Qué
necesitan y esperan quienes participan en la educación? Por lo común, los
sectores públicos asociados con la educación proporcionan fondos y recursos
para que los educadores alcancen lo que consideran valioso. Sin que importe si lo
requisitos han sido o no bien definidos, el público considera a los educadores
responsables de los resultados obtenidos y de la utilización de recursos. La
educación se expresa a través de los productos (resultados) que se esperan del
proceso.
El proceso educativo puede estar bien o mal administrado o caer en
categorías situadas entre estos dos extremos. Puede concebirse un proceso
general de la administración educacional de acuerdo con un modelo (Kaufman,
1968, 1969, 1970; Corrigan, 1969) que consta de los siguientes elementos:
1. Identificar el problema (basándose en las necesidades documentadas.
2. Determinar los requisitos de la solución y sus alternativas.
3. Seleccionar estrategias de solución (entre las alternativas).
4. Implantar las estrategias escogidas (para lograr los resultados requeridos).
5. Determinar la eficiencia de la realización.
6. Revisar, cuando sea necesario, cualquiera de las etapas del proceso.
110
Primer Semestre
CINADE
Planeación Educativa
Lo anterior es (o debe ser) un proceso continuo y en realidad comprende
los subelementos de: 1) identificación del problema, y 2) solución del
problema. La identificación del problema es la principal preocupación de las
etapas 1 y 2, mientras que su solución es la finalidad de las 2, 4 y 5 de la
administración educacional. La sexta etapa se utiliza tanto en la identificación
como en la solución de problemas. Al proceso de la administración educacional
se le da también el nombre de enfoque sistemático.
Sencillamente, siempre que vaya a producirse una reforma educativa, será
viable el proceso que acabamos de describir. Se trata de un círculo cerrado o de
un proceso de autocorrección; cuando en algún momento no se satisfacen las
necesidades dentro del proceso, se hacen necesarias las revisiones apropiadas.
Por ende, en cada etapa se requiere determinar si el plan ha dado o no buenos
resultados, tomándose decisiones con respecto a su continuación o revisión. Al
planificar debemos identificar todos los elementos y los requisitos para lograr un
cambio valedero, utilizando el proceso sugerido de administración de seis etapas.
El enfoque principal de este texto está en la identificación del problema y en
los elementos, procedimientos y lógica de la evaluación de necesidades y análisis
de sistemas. Se describen brevemente los aspectos “de realización” del enfoque
integral sistemático (síntesis de sistemas), que sólo se relacionan con la
planificación. Así pues, hacemos hincapié en la determinación de lo que debe
hacerse y en el dominio de los elementos de una planificación adecuada. Con
esas habilidades y con la ayuda de numerosas y buenas referencias en este
campo, el lector podrá planificar los aspectos necesarios “de realización” (o
síntesis) de un enfoque sistemático.
RESUMEN
Un enfoque sistemático educativo, como proceso para la solución de
problemas, parece encajar dentro de las necesidades de los educadores que
desean resultados pertinentes a la relación entre el producto y el proceso (o bien,
entre los fines y los medios), mediante un instrumento de planificación asociado a
cierta lógica, que exige la identificación de las necesidades y problemas afines,
antes de que se establezcan y seleccionen las soluciones.
La naturaleza de autocorrección del enfoque sistemático asegura mejor una
base objetiva para el aprendizaje y su administración. Los educadores se están
haciendo cada vez más lógicos y analíticos y está surgiendo un enfoque
sistemático como valioso medio de procesamiento.
El proceso descrito aquí proporcionará a los educadores que tratan de
realizar reformas válidas, sistemáticas y organizadas, la información necesaria
para lograr nuevos éxitos educativos; además, les proporcionará una razón
realista para cualquier cambio. En este proceso no se da automáticamente por
111
Primer Semestre
CINADE
Planeación Educativa
sentado que todo lo que está ocurriendo es malo, ni se presupone que todo es
bueno y útil, tampoco que todos los cambios propuestos sean potencialmente
buenos. Se trata de mantener lo que sea valioso y útil, y así mismo identificar los
campos en los que haya métodos y medios nuevos y adecuados que nos permitan
llegar a todos los alumnos y, como lo sugirió Lessinger (1970), hacer “de cada
niño un triunfador”.
GLOSARIO
Enfoque sistemático.- proceso mediante el que se identifican necesidades, se
seleccionan problemas, se determinan requisitos para la solución de problemas,
se escogen soluciones entre las alternativas, se obtienen e implantan métodos y
medios, se evalúan los resultados y se llevan a cabo las revisiones necesarias
totales o parciales de los sistemas, a fin de eliminar necesidades.
112
Primer Semestre
CINADE
Planeación Educativa
LA EDUCACIÓN COMO UN PROCESO ADMINISTRATIVO.
INTRODUCCIÓN A UN ENFOQUE SISTEMÁTICO
DE LA EDUCACIÓN
Este material tiene como finalidad proporcionar una “visión general” de los
medios para la planificación y su relación con el proceso que hemos denominado
“enfoque sistemático” de la educación.
Los medios para la planificación
educacional incluyen la evaluación de las necesidades y el análisis de sistemas.
La evaluación de las necesidades es un tipo de análisis de discrepancias que
contribuye a indicarnos dónde nos encontramos en la actualidad y hacia dónde
debemos ir.
El análisis de sistemas parte de esa base e identifica los requisitos para
cualquier acción indicada. La naturaleza exacta de cada etapa y sus instrumentos
afines, cómo funcionan estos últimos y para qué sirven, pueden no entenderse con
claridad en tanto no se haya explicado cada uno de ellos; no obstante, esta breve
introducción debe proporcionar un cuadro general de esos elementos o medios
para la planificación de sistemas educativos.
La educación misma puede considerarse un proceso que proporciona a los
estudiantes ciertas habilidades, conocimientos y actitudes (al menos las mínimas)
para que puedan vivir y producir en nuestra sociedad, una vez que egresen
legalmente de nuestras instituciones docentes. El “producto” de la educación no
es más que el logro de esos conocimientos, actitudes y capacidades mínimas. El
comportamiento y las realizaciones de los estudiantes en sus funciones como
ciudadanos, determinan si el “producto” se ha alcanzado o no.
Sería útil concebir al educador director, consejero, maestro, planificador o
especialista en planes de estudios como un administrador del proceso de
aprendizaje. La administración del aprendizaje implica la determinación de las
necesidades de los estudiantes, la identificación de problemas y luego la
implantación de un proceso o de cierto número de procedimientos, para elaborar
un sistema educativo que responda los requisitos y necesidades identificadas.
Así, el resultado de este proceso administrativo es idéntico al educacional:
determinar las capacitaciones, conocimientos y actitudes que requieren los
estudiantes.
ADMINISTRACIÓN Y RESPONSABILIDAD
El trabajo de un administrador educacional consiste en planificar, diseñar e
implantar un sistema eficiente y eficaz de aprendizaje que responda a las
necesidades de los alumnos y de la sociedad. El éxito en la administración
113
Primer Semestre
CINADE
Planeación Educativa
requiere, como lo indicó Lessinger (1970a), responsabilizarse de los resultados y
del sistema.
Los resultados se especifican en términos mensurables de
realización y se determinan abiertamente el alcance de esos resultados a fin de
que puedan llevarse a cabo la revisión y el rediseño que se necesiten. Por
supuesto, las instituciones docentes de una nación no pueden asumir
completamente la responsabilidad de todas las conductas y de todos los niños;
pero generalmente se les atribuye la responsabilidad de educar a los jóvenes. Las
variables de acción recíproca del hogar, el vecindario, la cultura y la sociedad
deben incluirse en el diseño de la educación, puesto que, cualesquiera que sean
nuestros motivos, se nos sigue considerando responsables. Cuando intentamos
eludir esa responsabilidad se escogen o crean otras instituciones para
desempeñar las funciones educativas.
Puesto que al educador actualmente se le considera responsable de su
esfuerzo, debe exponer claramente sus metas, objetivos y procedimientos.
Deberá comenzar a dialogar con los contribuyentes y legisladores en términos de
resultados del aprendizaje, como la capacidad de lectura y las habilidades
ocupacionales, en lugar de hacerlo solamente acerca de los procesos
educacionales, como el personal especializado y la instrucción programada. Los
resultados de los afanes educativos están convirtiéndose en materia de atención e
interés por parte del público. Los procesos y elementos educacionales debe
seleccionarlos el educador profesional sólo después de que quienes toman parte
en la educación, los ciudadanos que pagan los impuestos, alumnos y educadores
profesionales, hayan llegado a un acuerdo respecto a lo que debe hacerse, porqué
y hasta qué punto.
La administración educacional puede considerarse como el proceso que
lleva al logro de resultados necesarios. Por ejemplo, Cook (1968b) identifica dos
funciones generales de la administración: un subsistema de planificación y otro de
control. McDonald (1969) indica que un proceso de administración educacional
que conste de cinco partes, destinado a alcanzar objetivos predeterminados, debe
incluir: planificación, organización, personal, dirección y control.
Definimos aquí la administración educacional como un proceso en seis
etapas, que incluye:
1. Identificación de las principales necesidades y problemas afines.
2. Determinación de las necesidades para resolver el problema y de las
posibles alternativas de solución para satisfacer las necesidades
especificadas.
3. Entre las alternativas, selección de los medios y estrategias para la
solución.
4. Implantación de las estrategias de solución, incluyendo la administración y
control de los medios y estrategias escogidas.
5. Evaluación de la eficiencia de realización, basada en las necesidades y
requisitos identificados previamente.
114
Primer Semestre
CINADE
Planeación Educativa
6. Revisión de alguna o de todas las etapas anteriores (en cualquier momento
dado del proceso), para asegurarse de que el sistema educativo es
pertinente, eficaz y efectivo.
Estas seis etapas, que pueden considerarse como un proceso de solución
de problemas, forman el modelo básico de procedimiento para un enfoque
sistemático de la educación. Corrigan y Kaufman (1965, 1966, 1967, 1968),
Lehmann (1968) y Carter (1969) delinearon este modelo de proceso, o bien sus
variaciones relativas. Es un proceso para diseñar un sistema educativo general
para obtener resultados requeridos, basándose en las necesidades.
Kaufman (1968) resume los trabajos efectuados durante varios años con
Corrigan, al tratar de definir ese enfoque sistemático en términos de un proceso
genérico de solución de problemas. Al utilizar un ejemplo de solución de un
problema, pongamos por caso X + 1 = 10, se demostró un modelo de proceso de
seis etapas de autocorrección para identificar y resolver problemas. Podrían
utilizarse otros ejemplos de esta índole (véase, por ejemplo, en el cuadro
siguiente, donde se somete a este tratamiento el ensamble de las piezas de un
rompecabezas).
Mediante el empleo de ese enfoque sistemático, es posible tener éxito en
la administración de la educación. Requiere que se tengan formalmente en
consideración las variables que interactúan dentro del diseño, que se evalúen los
resultados y que se llevan a cabo las revisiones necesarias sobre la base del
rendimiento. Es un proceso de planificación, implantación y control que requiere la
aplicación de la dinámica de la administración educativa sobre una base ordenada
y lógica que pueda evaluarse y cuyo agente responsable sea el educador y su
sistema educativo.
115
Primer Semestre
CINADE
Planeación Educativa
SITUACIÓN: un niño pide que le armen las piezas de un rompecabezas.
NECESIDAD: las piezas del rompecabezas están desordenadamente en una caja
y deben ordenarse.
ETAPAS DE SOLUCIÓN DEL PROBLEMA
EJEMPLO DEL PROCESO
1. Identificación del problema (basándose en las
necesidades).
1. Montar las piezas del rompecabezas.
2. Determinación de los requisitos y alternativas
de solución.
2. Requisitos:
A. Armar el rompecabezas.
B. El rompecabezas debe armarse frente al
niño.
C. El rompecabezas debe armarse con
rapidez (en el curso de 20 minutos).
Alternativas:
A. Decirle al niño que no tiene tiempo de
hacerlo.
B. Montaje de las piezas por “ensayo y
error”
C. Hacer coincidir las piezas por sus
contornos.
D. Hacer coincidir las piezas por sus
colores.
E. Hacer coincidir las piezas por contornos y
colores.
3. Selección de la estrategia de solución entre
las alternativas.
3. Seleccionar la alternativa “C”
4. Implantación de la estrategia seleccionada.
4. Se sacan las piezas y se hacen coincidir dos
o más, por sus contornos
5. Determinación de la eficacia de la ejecución.
5. Se verifica el resultado, comparándolo con
los criterios indicados en la etapa 2:
Requisito
A
B
C
¿Realizado?
SI
SI
NO
6. Revisión de lo que sea necesario.
6. Si no se satisface uno de los requisitos,
repítanse todas las etapas anteriores o la que
sea necesaria (por ejemplo, probar las
alternativas “D”)
FIGURA. Ejemplo de proceso genérico (general) de solución de problemas. Tomado de Kaufman
(1970a).
116
Primer Semestre
CINADE
DESCRIPCIÓN DEL ENFOQUE
PROCESO DE DISEÑO.
Planeación Educativa
SISTEMÁTICO
COMO
UN
Si se puede concebir la administración educativa como un proceso de
solución de problemas que incluye planificación, diseño, implantación, control,
evaluación y revisión, entonces el enfoque sistemático, considerado como proceso
de diseño, puede ser un elemento verdaderamente útil para los directores y
administradores de la educación (Kaufman, 1970b). Así mismo se convierten en
aprendices de directores y los administradores se transforman en directores de la
educación.
A continuación presentamos un breve análisis de las seis etapas básicas de
ese modelo de proceso administrativo; las seis etapas se agrupan en dos
unidades: identificación y solución de problemas.
IDENTIFICACIÓN DE PROBLEMAS.
Etapa 1.
Identificar problemas a partir de las necesidades
documentadas. Anteriormente definimos las necesidades educativas como
discrepancias mensurables entre una situación actual y otra necesaria o deseada.
Un ejemplo de esta clase de necesidad (estrictamente hipotético), podría ser el
siguiente:
Los alumnos del distrito escolar Egge tienen un promedio de resultados de lectura que
ocupa el percentil 32 y una desviación estándar de 7 en el Test utópico válido de
aprovechamiento en la lectura (U.V.T.R.A.). La junta escolar del distrito ha exigido que los
alumnos lleguen a obtener resultados del percentil 50 o más, con una desviación estándar
que no sobrepase 5 en el Test utópico válido de aprovechamiento en lectura, antes del 13
de junio.
En este ejemplo se muestra una discrepancia mensurable entre “lo que es”
y “lo que debería ser”, o sea una diferencia de 18 en el resultado promedio y de 2
en la desviación estándar. Esta exposición de las necesidades en términos de
realizaciones mensurables (como lo sugieren Pager (1961), Popham (1966 y/o
Smith (1964), es una característica sumamente importante de un método
sistemático, puesto que proporciona un punto inicial de referencia, tangible y
cuantificado, para el diseño de un sistema educativo pertinente. La exposición de
una necesidad describe lagunas en los resultados y, por consiguiente, no debe
aportar soluciones ni “métodos para hacer algo”.
La administración educativa, utilizando el enfoque sistemático, se inicia con
una evaluación de las necesidades educacionales. Nunca se exagerará la
importancia de iniciar el diseño de un sistema a partir de necesidades
demostrables: evita la selección de soluciones antes de la identificación y
especificación de los problemas. Así pues, la primera etapa de un proceso
administrativo educacional, denominado enfoque sistemático, consiste en la
117
Primer Semestre
CINADE
Planeación Educativa
identificación de problemas, basándose en necesidades documentadas.
problemas deben enunciarse en términos mensurables de realización.
Esos
Etapa 2. Determinación de los requisitos y alternativas para la
solución.
El proceso de evaluación de necesidades ha identificado ya las
discrepancias que deben resolverse basándose en las prioridades y ha
proporcionado los requisitos generales para un sistema educativo. Esos requisitos
generales sirven como “objetivos de misión y requisitos de realización” para el
diseño del sistema. Mediante la comparación de ese enunciado del problema con
las situaciones y los resultados que se experimentan en la actualidad, el
planificador de sistemas podrá saber adónde se dirige y cómo determinar si ha
alcanzado sus objetivos.
Luego de utilizar la enumeración de las necesidades para describir tanto la
situación presente como los resultados que se desean, el administrador
educacional y el planificador de sistemas educativos deben tomar decisiones
relativas a los requisitos para resolver los problemas a los que se enfrentan.
Mediante el “análisis de sistemas” educacionales, se pueden determinar los
requisitos de los sistemas y la posible solución de medios y estrategias, por capas
o niveles de detalles que vayan de los más generales a los más específicos.
En esta etapa administrativa no se decide cómo resolver el o los problemas,
sino que en lugar de ello se determina qué debe hacerse y de qué alternativas
de medios y estrategias se dispone para llenar los requisitos. La selección de
los “modos de hacerlo” se lleva a cabo en la siguiente etapa del enfoque
sistemático.
Los elementos o medios de que consta el análisis de sistemas educativos
son:
1.
2.
3.
4.
Análisis de misiones
Análisis de funciones
Análisis de tareas
Análisis de métodos y medios
Estos elementos, constituyen un proceso para determinar los requisitos
tanto de sistemas educativos como su factibilidad.
El proceso de análisis de sistemas, elemento clave que se utiliza en este
proceso de solución de problemas, tiene como finalidad determinar los “qué”
factibles para la planificación de sistemas, al analizar las necesidades e identificar
las alternativas posibles en niveles sucesivos de incremento de detalles.
Estudiaremos ahora más de cerca estos elementos constitutivos del análisis
de sistemas, puesto que cada uno de ellos contribuye en algo a la determinación
de:
118
Primer Semestre
CINADE
Planeación Educativa
1) lo que se requiere para satisfacer la necesidad identificada (distancia o
laguna);
2) las alternativas existentes para llenar cada requisito, y
3) las ventajas y desventajas de cada posible alternativa de solución.
En primer lugar, los medios para determinar los requisitos para ir de donde
estamos a donde debemos llegar, son el análisis de misiones, el de funciones y el
de tareas. Todos ellos nos ayudan a averiguar lo que debe hacerse para
satisfacer la necesidad de que se trate; pero no cómo hacerlo. El análisis de
misiones nos indica los requisitos para el problema total, el análisis de funciones
indica aspectos detallados del problema total y, finalmente, el análisis de tareas
divide el problema en unidades más pequeñas necesarias para la planificación.
El empleo de estos tres elementos se ha comparado al examen
microscópico mediante varios lentes de aumento creciente (Corrigan y Kaufman,
1966). La primer lente (análisis de misiones) nos permite ver el cuadro completo,
la segunda (análisis de funciones) muestra de manera más detallada una parte
más pequeña del problema total; finalmente, la última lente que se utiliza (análisis
de tareas) nos da los detalles exactos de cada una de las partes que vimos en el
análisis de funciones.
Luego de identificar todas las partes de este sistema, podemos determinar
los métodos y medios posibles (o estrategias e instrumentos) para cada uno de los
requisitos descubiertos durante el análisis de misiones, el de funciones y el de
tareas; comparamos los requisitos con las soluciones posibles y observamos las
ventajas y desventajas de cada una de ellas, a fin de poder escoger las mejores
para resolver nuestros problemas.
Al examinar individualmente los elementos que se presentan en este
capítulo, considérese que se están quitando las capas de una cebolla; al hacerlo,
nos acercamos cada vez más al “corazón” y averiguamos cada vez más datos de
cómo está formado el conjunto.
Análisis de misiones. Partiendo de la evaluación de necesidades y
delineación de los problemas, el análisis de misiones establece las metas
generales y los requisitos mensurables de realización (criterios) para lograr los
resultados del sistema. Estas especificaciones necesarias de los resultados están
estrechamente relacionadas con las necesidades previamente identificadas. Los
objetivos de las misiones y sus requisitos afines de realización indican las
especificaciones apropiadas para planificar y diseñar el sistema.
Puesto que, como sabemos, un procedimiento de diseño de un sistema
educativo debe llevar al planificador de donde está a donde debe estar, la parte
siguiente de un análisis de misiones es establecer un plan de administración
(llamado perfil de la misión), que muestre los “principales” puntos de referencia o
la trayectoria central para la solución de un problema dado. En la figura 2.2 se
119
Primer Semestre
CINADE
Planeación Educativa
presenta un ejemplo de este tipo de plan administrativo, un posible perfil de misión
para la preparación de materiales de instrucción (si la misión es solamente esto).
0.0
Preparación de
materiales de
instrucción
1.0
Identificación de
necesidades
2.0
Determinación de
objetivos detallados y
requisitos de ejecución
4.0
Identificación de
métodos y medios
posibles
5.0
Selección de
métodos y medios
3.0
Determinación de los
recursos presentes
8.0
Determinación de
muestras de las
ejecuciones de los
alumnos
9.0
Ejecución del
montaje final
6.0
Elaboración (o
compra) de
materiales de
instrucción
7.0
Elaboración (o
compra) de guías
para la instrucción
11.0
Implantación del
subsistema de
instrucción
12.0
Determinación de
eficiencia y eficacia
“sobre la marcha”
13.0
10.0
Determinación de las
revisiones que se
requieren
Determinación de los
requisitos de revisión
Revisión,
si se
necesita
FIGURA 2.2 Un posible perfil de misiones para preparar materiales de instrucción, utilizando el
enfoque sistemático. Todas las funciones pueden interactuar con las demás, de modo que no se
identifican las trayectorias totales de revisión o “retroalimentación”. Un asterisco indica un posible
punto que debe ser aprobado antes de seguir adelante. Basado en Kaufman (1968, 1970 a, b).
Es importante observar que el modelo general del proceso del enfoque
sistemático puede aparecer también como un perfil de misiones. Ese perfil, que
contiene un plan administrativo para identificar y resolver problemas de una
manera lógica y ordenada (o enfoque sistemático), puede verse en la figura 2.3.
(Revisión, sí se necesita)
1.0
Identificación del
problema (a partir
de las
necesidades)
2.0
Determinación de los
requisitos y alternativas
de solución
3.0
Selección de la
estrategia de
solución
4.0
Implantación
5.0
Determinación de la
eficiencia de
ejecución
FIGURA 2.3. Un proceso general de solución de problemas. Cinco de las seis etapas están
identificadas y numeradas; la última (revisión, si se necesita) se indica mediante las líneas
interrumpidas. Obsérvese que la revisión puede efectuarse en cualquier etapa de la solución del
problema. Basada en Kaufman (1968, 1970 a. b.).
120
Primer Semestre
CINADE
Planeación Educativa
Las “gráficas de operaciones” como las que aparecen en las figuras 2.2 y
2.3 proporcionan elementos para desplegar (o describir) un sistema y sus
componentes y las relaciones de subsistemas, en un formato simple, que puede
abarcarse de una sola mirada. Una gráfica de operaciones que identifica
funciones (o cosas que deben hacerse) y sus relaciones recíprocas, puede leerse
siguiendo las líneas principales, las flechas de conexión y observando el orden de
los números.
Así pues, el análisis de misiones es la etapa del análisis de sistemas que
indica: 1) lo que debe realizarse; 2) los criterios que deben emplearse para
obtener éxito, y 3) las etapas (o funciones) necesarias para pasar de la situación
presente al estado de cosas que se desee. Las etapas y elementos del análisis de
misiones son:
Funciones
Medios
1. ¿Qué logros debe realizar el 1. Objetivos de las misiones
sistema y cuáles son los criterios
requisitos de realización.
para determinar el éxito o el
fracaso?
2. ¿Cuáles son las etapas básicas que 2. Perfil de misiones.
se requieren para ir del lugar en que
actualmente se encuentra a donde
debe estar?
y
Análisis de funciones. El perfil de misiones ha proporcionado ya las
funciones o etapas básicas que señalan las principales “cosas” que deben
hacerse. La parte siguiente de un análisis de sistemas educativos consiste en
identificar y definir qué debe hacerse para realizar cada una de las etapas del
perfil de misiones.
El análisis de funciones es el proceso para determinar los requisitos y
subfunciones necesarias para la realización de cada uno de los elementos del
perfil de misiones.
También en este caso, como sucedía con los objetivos de misiones, cada
función del perfil de misiones debe tener requisitos de realizaciones y puede
elaborarse un perfil de misiones “en miniatura” para describir las funciones que
nos llevarán a donde nos encontramos a la realización de cada una de las
funciones del perfil de misiones. Este análisis cada vez más detallado de
funciones y subfunciones se ilustra en la figura 2.4, donde se presenta un análisis
hipotético de una función de un perfil de misiones, que consiste en “identificar un
problema….”, la primera función del modelo genérico del proceso del enfoque
sistemático.
121
Primer Semestre
CINADE
Planeación Educativa
Obsérvese cada nivel del análisis, además, el análisis de funciones lleva un
número que identifica el nivel del análisis; además, el análisis de funciones puede
constar de varios niveles.
122
Primer Semestre
CINADE
Planeación Educativa
1.0
(Análisis del nivel
superior o de
misión)
2.0
Identificación del
problema (basado
en las necesidades)
Determinación de
los requisitos y
alternativas de
solución
1.1
(Análisis del
primer nivel)
Identificación
de
necesidades
Etc.
1.2
1.3
Determinación de la
prioridad de las
necesidades
Etc.
1.2.1
(Análisis del
segundo nivel)
Identificación de los
elementos
prioritarios
existentes
Etc.
1.2.2
1.2.3
Determinación de
los criterios de
prioridad
Obtención de
datos de
prioridad
Etc.
1.2.2.1
(Análisis del tercer
nivel)
Obtención de datos
relacionados con la
investigación
1.2.2.2
Criterios de
validación
cruzada
Etc.
FIGURA 2.4. Ejemplo de análisis hipotético de funciones que muestra la forma en que puede analizarse cualquier función dividiéndola en funciones que constituyen niveles inferiores.
Obsérvese que se trata solamente de un análisis parcial y que cada nivel está incompleto, como se indica por medio del “etc.”. Asimismo, cada función puede analizarse, dividiéndola
en
funciones
de
nivel
inferior.
Basada
en
Kaufman
(1968,
1970
a,
b).
123
Primer Semestre
CINADE
Planeación Educativa
Análisis de tareas. El análisis de tareas es el punto final arbitrario del
análisis de “lo que debe hacerse” en un análisis de sistemas. Se diferencia del
análisis de misiones y del de funciones sólo en cuanto al grado aunque no en el
tipo.
La expansión vertical o análisis continúa a través del nivel de funciones
hasta que se identifican “unidades de realización” (más que conjuntos de cosas
que deben hacerse y que, de nuevo arbitrariamente, se denominan “funciones”).
La identificación de tareas y su ordenamiento es la última etapa de “división” de un
análisis de sistemas educativos.
Análisis de métodos y medios. Recordando que un análisis de sistemas
educativos es un medio para determinar “objetivos” factibles para la solución de
problemas y que, la segunda etapa de un enfoque sistemático educacional es
“determinar requisitos y alternativas de solución”, veamos a continuación la última
etapa de una análisis de sistemas: la identificación de métodos y medios posibles
(o estrategias e instrumentos) para llenar cada uno de los requisitos de
realización.
El análisis de métodos y medios puede efectuarse después de completar
los análisis de misiones, funciones y tareas, o bien llevarse a cabo paralelamente
a cada uno de ellos, conforme progresa el análisis de los requisitos adicionales de
un nivel a otro. La figura 2.5 muestra un “diagrama de proceso” para efectuar un
análisis de métodos y medios en forma paralela.
Un análisis de métodos y medios sirve para identificar las posibles
estrategias y elementos existentes para llenar cada requisito de realización o cada
familia de esos requisitos y, además, para indicar las ventajas y desventajas
relativas de cada uno de ellos en relación a su selección posterior en la etapa
siguiente del enfoque sistemático.
El análisis de métodos y medios, como las demás etapas del análisis de
sistemas educativos, determina qué debe hacerse (qué posibilidades existen, en el
caso de análisis de métodos y medios) y no cómo realizarse.
Resumen del análisis de sistemas. Las etapas y los elementos de un
análisis de sistemas educativos determinan las “cosas” factibles en la solución de
problemas. Los elementos o medios de análisis y síntesis se utilizan den la
determinación de requisitos para el diseño de sistemas. Nuevamente, en relación
al modelo genérico del proceso para la administración educativa, utilizando el
enfoque sistemático, la evaluación de necesidades y el análisis de sistemas se
ocupan del “qué” y el resto del modelo del “cómo”. En la figura 2.6 se muestra la
relación entre la planificación de sistemas educativos (evaluación de necesidades
y análisis de sistemas) (qué) y la síntesis de sistemas (cómo) para el modelo
general del proceso de diseño, junto con las relaciones recíprocas entre las
diversas etapas y los elementos del análisis de sistemas.
124
Primer Semestre
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Planeación Educativa
Identificación de los
objetivos de misión y
requisitos de ejecución
Conciliación de las
coartaciones
(o limitaciones)
Identificación de
posibles métodos
y medios
Determinación del
perfil de misiones
Identificación de las
funciones y requisitos
de ejecución
Identificación de tareas
y requisitos
de
realización
Conciliación
de las coartaciones
(o limitaciones)
Conciliación de las
coartaciones
(o limitaciones)
Identificación de
posibles métodos
y medios
Identificación de
posibles métodos
y medios
FIGURA 2.5. Un modelo de proceso del enfoque sistemático, que identifica las relaciones entre las
diversas etapas del proceso. Obsérvese que se lleva a cabo una verificación continua de la
viabilidad durante el proceso, identificando requisitos en el análisis de funciones, de misiones y de
tareas y determinando si hay métodos y medios disponibles para satisfacer cualquier requisito o
grupo de requisitos de ejecución. Basada en Kaufman (1968).
Reelaborando el proceso de análisis de sistemas, la figura 2.7 presenta
preguntas que se deben responder en un análisis de sistemas educativos y las
relaciones con las etapas del mismo (Kaufman, 1968).
Solución de problemas. Etapa 3. Selección de estrategias de solución
entre las alternativas. La tercera etapa de solución de problemas se inicia en la
parte de “cómo hacerlo” del proceso del enfoque sistemático. En este caso se
seleccionan las estrategias y los medios apropiados para llenar los diferentes
requisitos. Frecuentemente se utiliza un criterio de elección de “costo-beneficio”, o
sea la selección de alternativas que, cuando menos, permitirán satisfacer los
requisitos mínimos al menor costo. A menudo los educadores inician el
procesamiento de diseño de sistemas en este punto, sin delinear específicamente
los problemas y requisitos, y seleccionan las alternativas de métodos y medios
sobre la base de juicios profesionales o de acuerdo con una simple suposición
relativa a los problemas y necesidades.
La selección de métodos y medios entre alternativas requiere que las
diversas funciones y tareas identificadas se distribuyan a: 1) las personas, 2) al
equipo, y/o 3) al conjunto de personas y equipos.
125
Primer Semestre
CINADE
Planeación Educativa
Planificación de sistemas educativos
(identificación de problema (s) )
Síntesis de sistemas educativos
(Solución de problema (s) )
Revisión, sí se necesita
1.0
Identificación del
problema (a partir
de las
necesidades)
2.0
Determinación de
los requisitos y
alternativas de
solución
3.0
Selección de
estrategias de
solución (entre las
alternativas)
4.0
Implantación
5.0
Determinación de
la eficacia de la
ejecución
2.1
Ejecución del
análisis de
misiones
2.2
Ejecución del
análisis de
funciones
2.3
Ejecución del
análisis de tareas
2.4
Ejecución del
análisis de
métodos y medios
FIGURA 2.6. Una gráfica de operaciones en la que se muestra las fases de “planificación de
sistemas educativos” y “síntesis de sistemas educativos” del enfoque sistemático y las etapas de
un análisis de sistemas educativos. Obsérvese que el análisis de métodos y medios, como se
muestra, puede efectuarse después de terminar los análisis de misiones, funciones y tareas o
paralelamente a cada etapa del análisis de sistemas. Basada en Kaufman (1968, 1970 a, b).
Preguntas que debe responder un análisis
de sistemas educativo
Etapas de un análisis de sistemas
educativos
¿Adónde vamos y cómo saber que hemos
llegado?
¿Cuáles son las cosas que nos impiden llegar a
donde vamos y cómo eliminarlas?
¿Cuáles son las principales etapas del camino
hacia donde vamos?
¿Qué “cosas” deben hacerse para poder
completar cada etapa?
¿De qué tareas específicas se componen las
“cosas”?
¿Cuáles son las formas específicas de hacer
las “cosas”?
Determinación de los objetivos de misiones y
de los requisitos de ejecución
Determinación y conciliación de las
coartaciones (o limitaciones)
Determinación del perfil de misiones
Ejecución del análisis de funciones
Ejecución de análisis de tareas
Ejecución de análisis de métodos y medios
FIGURA 2.7. Preguntas que deben responderse mediante un análisis de sistemas y su relación
con las etapas de ejecución de dicho análisis. Basada en Kaufman (1968).
126
Primer Semestre
CINADE
Planeación Educativa
La selección debe hacerse sobre la base del sistema como un todo,
teniendo en cuenta las características de acción recíproca de los diversos
requisitos del sistema. Con frecuencia se utilizan elementos de modelado y
simulación para determinar los medios más eficientes y eficaces para llenar los
requisitos. Mediante la simulación puede “probarse” diferentes instrumentos y
estrategias de modo que no comprometan las actividades educativas que
actualmente se llevan a cabo.
Etapa 4. Implantación de las estrategias de solución. Los productos de
la planificación y selección se realizan verdaderamente en la cuarta etapa del
enfoque sistemático. Los métodos y medios se obtienen, diseñan, adaptan o
adoptan. Se desarrolla un subsistema de administración y control para asegurarse
que todo estará disponible, que se utilizará cuando sea necesario y que se
recogerán los datos apropiados para determinar hasta qué grado el sistema
funciona como es debido. Se pone en marcha el sistema, incluidas todas las
complejidades de empleo y contratación de personas, equipo, estudiantes,
instalaciones, presupuestos y otros numerosos factores indispensables para que
un sistema educativo funcione adecuadamente. A menudo las técnicas de
administración encadenadas, como el PERT (Programa Evaluation Review
Technique (Técnica de Revisión y Evaluación del Programa)) y el CPM (Critical
Path Method (Método de Trayectoria Principal)) son muy útiles para el control
administrativo de la aplicación del sistema.
Etapa 5. Determinación de la eficacia de la realización. Se reúnen
datos relativos tanto al proceso como a los productos del sistema durante y
después de la ejecución del mismo. Se compara la ejecución de necesidades con
los requisitos, tanto los establecidos en la evaluación de necesidades como los
determinados en forma detallada a partir del análisis de sistemas. Se observan
las discrepancias entre la ejecución verdadera del sistema y los requisitos de
ejecución. Esto proporciona datos sobre lo que debe revisarse; es decir, brinda
información de diagnóstico, lo que permitirá una revisión válida del sistema.
Etapa 6. Revisión del sistema cuando sea necesario. Basándose en las
realizaciones del sistema indicadas por los datos de rendimiento, todas o
cualquiera de las etapas anteriores pueden modificarse y, en caso necesario,
efectuarse un trabajo de rediseño de sistemas.
Esta característica de
autocorrección de un método sistemático asegura que los resultados sean siempre
prácticos y pertinentes. Nunca se considera que un sistema educativo está
completo, puesto que debe evaluarse constantemente de acuerdo con:
1. Su capacidad para satisfacer las necesidades y los requisitos a los que
debe responder.
2. El hecho de que sus necesidades y requisitos originales sigan o no siendo
apropiados. Así, no solo debemos tener consistencia interna y ejecución,
sino además verificar constantemente las necesidades y los requisitos a fin
de asegurar también su validez externa.
127
Primer Semestre
CINADE
Planeación Educativa
ALGUNOS SUPUESTOS
El enfoque sistemático, tal como se describe aquí, no es más que una
aplicación de una solución lógica de problemas que le permite al educador
planificar y administrar resultados educativos prácticos y pertinentes. Requiere
que se identifiquen y documenten formalmente las necesidades e inicia el proceso
de administración a partir de un punto de referencia mensurable. Continúa con la
identificación de los requisitos para satisfacer las necesidades y descubre
estrategias e instrumentos posibles, antes de seleccionar realmente las técnicas y
vehículos de solución. Después de identificar los requisitos y las alternativas, se
seleccionan, obtiene, impactan, evalúan y revisan las posibles alternativas. Así, el
enfoque sistemático es un proceso administrativo de autocorrección.
Este paradigma del enfoque sistemático es un proceso de diseño destinado
a ser lógico, ordenado, metódico y de autocorrección.
Requiere que el
planificador/analista sea abierto y objetivo y que se utilicen solamente datos
válidos en la planificación, implantación y evaluación. Incluye los supuestos
siguientes (Kaufman, 1970 b).
1.
Las necesidades pueden identificarse y finalmente enunciarse en
términos mensurables.
2.
Los seres humanos aprenden y el tipo de oportunidades de
aprendizaje y los estímulos que se les proporcionan pueden
determinar, cuando menos, la orientación de su aprendizaje.
3.
Un enfoque sistemático para la solución de problemas educativos dará
como resultado una eficacia y eficiencia considerablemente mayores
que las obtenidas mediante cualquiera de los procesos existentes en la
actualidad.
4.
Las actitudes y conductas pueden especificarse en términos
mensurables, al menos mediante indicadores que clasifiquen el
comportamiento requerido.
5.
Es mejor tratar de establecer la existencia de algo e intentar
cuantificarlo, que proclamar que no puede medirse y dejar en duda su
existencia y sus ejecuciones.
6.
Con frecuencia existe diferencia entre lo que se espera y la realidad.
7.
La enseñanza no es ciertamente igual al aprendizaje.
8.
Los campos educativos que parecen desafiar la cuantificación en el
diseño de sistemas, ofrecen zonas primordiales para encauzar los
esfuerzos de la investigación educativa.
128
Primer Semestre
CINADE
9.
Planeación Educativa
El enfoque sistemático autocorrectivo tiene mayor utilidad que un
proceso de ciclo abierto para lograr una educación que responda a las
necesidades.
10. Ningún sistema ni procedimiento es definitivo. El enfoque sistemático,
como cualquier otro instrumento, debe analizarse y evaluarse
constantemente, compárese con otras alternativas, modificarse o
rechazase cuando otros medios resulten más sensibles y útiles.
Si un administrador educativo desea planificar y diseñar un sistema
educativo “a partir de cero” sin prejuzgar lo adecuado del sistema común, este
modelo de enfoque sistemático puede ser un medio muy valioso; no implica
automáticamente que todo el sistema presente sea deficiente y, por tanto, deben
tomarse precauciones especiales para asegurarse que las partes del sistema
educativo que satisfacen los requisitos no se descarten en el proceso de cambio.
Un enfoque sistemático educacional es un medio potencialmente valioso
para el educador dispuesto a aceptar la idea de que el cometido general de un
director administrador educativo consiste en identificar y resolver los problemas
educacionales de la manera más práctica y pertinente posible.
RESUMEN DEL ANALISIS DE SISTEMAS
El análisis de sistemas, como hicimos notar, consiste en un conjunto de
medios de planificación que indican qué debe hacerse para satisfacer necesidades
identificadas y documentadas. Los análisis de misiones, funciones y tareas
determinan los requisitos de ejecución; el análisis de métodos y medios elabora
las estrategias e instrumentos viables para la solución.
Al completar el análisis de sistemas, el planificador habrá identificado todas
las “cosas” factibles para resolver el o los problemas y conocerá los métodos y
medios posibles para efectuar lo que deba hacerse.
La utilidad de cualquier análisis de sistemas radica en: 1) la validez de los
datos que utiliza, y 2) la objetividad e integridad del planificador.
EL ANÁLISIS DE SISTEMAS, EL ENFOQUE SISTEMÁTICO Y LA
PLANIFICACIÒN
El enfoque sistemático, tal como se describe aquí, es un proceso de seis
etapas para realizar cambios valederos, planificados. Las seis etapas son muy
generales y se incluye en el método un proceso de autocorrección. En esta forma
el educador dispone de “un mapa de carreteras” para efectuar el cambio deseado.
129
Primer Semestre
CINADE
Planeación Educativa
Los medios del análisis de sistemas pueden utilizarse en cada etapa del proceso
y, de hecho, se usan para planificar cada una de las etapas de un nuevo programa
educativo. A continuación presentamos detalladamente los medios para la
evaluación de necesidades y el análisis de sistemas.
130
Primer Semestre
CINADE
Planeación Educativa
GLOSARIO.
Administración: un proceso para satisfacer las necesidades.
Administración educacional: un proceso de seis etapas que consta de los
siguientes elementos:
1.
Identificación del problema basándose en las necesidades.
2.
Determinación de los requisitos y alternativas de solución
3.
Selección, entre las alternativas, de las estrategias de solución.
4.
Implantación de las alternativas escogidas.
5.
Determinación de la eficacia de la ejecución.
6.
Revisión, siempre, dónde y cómo se necesite.
Análisis de funciones: el análisis de cada uno de los elementos (funciones) del
perfil de misiones, que muestra lo que debe hacerse para completar cada función.
El análisis de funciones es como un análisis de misiones en miniatura, que se
aplica específicamente a una parte menor del problema general. Al igual que el
análisis de misiones, incluye requisitos de ejecución (especificaciones) para
efectuar con éxito cada función del perfil de misiones. No obstante, el análisis de
funciones presenta las subfunciones en el orden y con las relaciones necesarias
para llevar a cabo satisfactoriamente cada función.
Análisis de métodos y medios: la determinación de los posibles métodos y
medios (estrategias e instrumentos) que permita cumplir cada requisito de
ejecución y una lista de las ventajas y desventajas relativas de cada uno de ellos.
Análisis de misiones: el proceso para identificar, en relación al problema
seleccionado, los elementos de: 1) ¿a dónde vamos?; 2) ¿qué criterio
emplearemos para saber que hemos llegado?, y 3) un plan administrativo que nos
muestre las funciones que deben realizarse para ir de donde estamos a donde
debemos estar. Este plan administrativo se representa habitualmente en forma de
una gráfica de operaciones llamada perfil de misiones.
Análisis de sistemas: un conjunto de cuatro elementos o medios relacionados,
utilizados para analizar los requisitos de un sistema que, si se llenaran, servirían
para satisfacer la necesidad identificada. El análisis determina los requisitos (o
especificaciones) para satisfacer las necesidades y relaciones recíprocas entre
aquéllos; también identifica métodos y medios potencialmente útiles para
satisfacer cada requisito. Los cuatro elementos o medios relacionados del análisis
de sistemas son: análisis de misiones, análisis de funciones, análisis de tareas y
análisis de métodos y medios. Esos elementos se utilizan para definir los
131
Primer Semestre
CINADE
Planeación Educativa
requisitos (es decir el problema mismo), en niveles cada vez más detallados y
afinados.
Análisis de tareas: el nivel más bajo del análisis de sistemas. En análisis de
tareas muestra, por lo común en forma tabulada (más que en la forma de gráfica
de operaciones), las unidades de ejecución asociadas a cada subfunción.
Coartación (o limitación): cualquier cosa que imposibilite satisfacer un requisito o
ejecución. Una limitación solo resultará evidente cuando no haya métodos y
medios posibles para satisfacer un requisito de realización.
Planificación de sistemas educativos: la determinación de los requisitos totales
para satisfacer necesidades identificadas y documentadas. Incluye el empleo de
elementos que se integran a la evaluación de necesidades y el análisis de
sistemas. Está terminado cuando se completan todos los requisitos y se ha
efectuado la identificación de posibles alternativas de solución para diseñar,
implantar y realizar un sistema educacional que responda a las necesidades (y dé
buenos resultados).
Problema: una discrepancia documentada y escogida para su solución.
Proceso de ciclo abierto: un proceso que no se autocorrige sobre la base de sus
ejecuciones. (En la teoría general de sistemas, esto es frecuentemente análogo a
lo que se conoce como “sistema cerrado”).
Proceso de ciclo cerrado: un proceso que se autocorrige basándose en sus
ejecuciones o en la falta de ellas. (En la teoría general de sistemas, esto es
frecuentemente análogo a un “sistema abierto”).
Requisitos de ejecución: una especificación mensurable para los resultados.
Puede haber dos tipos de requisitos de ejecución: uno indica cómo será o qué
hará el producto final, y otro identifica especificaciones que se “dan” en relación a
cómo debe obtenerse el resultado o producto final.
Responsabilidad: la capacidad para demostrar que uno ha hecho lo que dijo que
haría.
132
Primer Semestre
CINADE
Planeación Educativa
DETERMINACIÓN DE LAS NECESIDADES EDUCATIVAS
Tanto el requisito de evaluación de necesidades como el proceso que lo
caracteriza, actualmente recibe una mayor atención en todo Estados Unidos,
correspondiendo a la legislación sobre financiamiento una buena parte del impulso
inicial. Una lista parcial de las dependencias educativas estatales que han llevado
a cabo o efectúan en la actualidad evaluaciones de las necesidades educativas,
deben incluir a Washington, Wisconsin, Pensilvania, UTA, Michigan, Alabama,
Montana, Tennessee, Minnesota y Colorado.
Tan solo en California, virtualmente todo los condados y muchas ciudades
(Temple City, San Francisco, San José y Santa Bárbara, por citas unas cuantas),
han realizado una delineación formal de las necesidades. Sewiger (1969) sintetizó
muchos de los descubrimientos de las primeras evaluaciones de necesidades en
California.
Se han empleado muchos métodos para determinar las necesidades
educativas, desde preguntas hechas a maestros y educadores respecto a cuáles
creen que sean las necesidades, hasta la elaboración de cuestionarios para
educadores, líderes de la comunidad y estudiantes y la obtención de datos
empíricos sobre las ejecuciones o comportamiento de los alumnos de la región.
LA EVALUACIÓN DE NECESIDADES ES UNA ANÁLISIS DE
DISCREPANCIAS
La identificación de necesidades es un análisis de discrepancias
determinado por las dos posiciones extremas de:
¿Dónde estamos actualmente?
¿Dónde deberíamos estar?
Y, por tanto, especifica la discrepancia mensurable (o la distancia) entre
esos dos polos. Para el éxito del diseño educativo tiene especial importancia que
los datos para establecer esos polos sean lo más valederos y representativos
posible. El simple enunciado de las metas no les confiere validez. Podemos
identificar discrepancias indefinidamente, sin ocuparnos verdaderamente de las
habilidades, conocimientos y actitudes que pueden servirles a los alumnos para
sobrevivir y ser útiles a la sociedad cuando abandonen la escuela. Una
evaluación de necesidades (análisis de discrepancias) debe tener por lo menos
tres características:
1.
Los datos deben ser representativos del mundo real de los alumnos y
de las personas relacionadas con él, tal como existe en la actualidad y
como probablemente existe en el futuro.
133
Primer Semestre
CINADE
Planeación Educativa
2.
Ninguna determinación de necesidades es definitiva y completa;
debemos comprender que cualquier enumeración de necesidades es
de hecho provisional y que constantemente debemos poner en tela de
juicio la validez de nuestros enunciados de necesidades.
3.
Las discrepancias deben identificarse de acuerdo con los productos o
los comportamientos reales (o fines) y no en términos de los procesos
(o medios).
Evitar confundir los medios con los fines es muy importante en la evaluación
de necesidades, puesto que este error es frecuente causa de que se disponga de
pocas oportunidades de aprendizaje. Permítasenos citar el relato de Olguín
relativo a esta diferencia importante, que se incluye en el 1970 White House
Conference Repor of the Forum on Educational Technology (que además
recomienda una forma análoga al modelo de solución de problemas, de seis
etapas).
Dos hombres caminaban por la calle y simultáneamente vieron a otro muy gordo. Los dos
volvieron uno al otro y el primero de ellos dijo: “Miré ese hombre, debería ponerse a dieta”.
El segundo replicó: “Está muy gordo, pero lo que realmente necesita es ejercicio”. A
continuación los dos se dirigieron al hombre que era sujeto de su conversación y le dijeron:
“Hola, ¿qué tal está usted?” El hombre gordo respondió: “Pues… no muy bien”. Los dos
hombres reflexionaron en sus diagnósticos y prescripciones que consideraban excelentes.
El gordo siguió diciendo: “Soy campeón mundial de levantamiento de pesas y tengo que
aumentar diez o quince kilos a fin de poder dar el peso necesario para ganar la próxima
competencia mundial. No me sentiré verdaderamente bien en tanto no tenga el peso que
necesito; entonces sé que volveré a ganar el campeonato mundial.”
Nuestros dos “evaluadores de necesidades” hubieran hecho mucho mejor
en olvidarse del proceso (dieta, ejercicio) y limitarse a evaluar la discrepancia
según el resultado. (Siguiendo con la analogía anterior, nuestros evaluadores
podrían haber observado que ese hombre parecía pesar alrededor de 160 kilos y
que las gráficas de peso indicaban que, incluso para un hombre tan robusto y alto
como é, el peso máximo debía ser 95 kilos. A continuación hubieran verificado la
discrepancia en ese caso particular, basándose en las características y requisitos
especiales del individuo involucrado). Por consiguiente, resulta esencial no
solamente que identifiquemos las necesidades como discrepancias en términos de
productos (o resultados), sino que nunca saltemos a la solución o la infiramos
como parte de una evaluación de necesidades (o análisis de discrepancias).
Existe diferencia entre “necesitar”, “querer”, “desear” y “requerir”. Cuando
utilizamos la palabra “necesitar” como verbo, corremos el riesgo de saltar a una
solución, antes de definir el problema. Einstein declaró en cierta ocasión: “En mi
opinión, el perfeccionamiento de los medios y la confusión de las fines parecen
caracterizar nuestra época”.
Hasta donde sea posible, al efectuar un análisis de discrepancias
(evaluación de necesidades) debemos incluir a todos los que participan en la
educación para tratar de lograr el éxito educacional. Entre esos participantes se
incluyen, al menos:
134
Primer Semestre
CINADE
Planeación Educativa
1.
Los alumnos.
2.
Los padres y miembros de la comunidad.
3.
Los educadores (o implantadores del proceso educativo).
Cualquier esfuerzo que se haga para determinar necesidades que no
incluyan a todos los que participan en la educación, correrá el riesgo de presentar
un punto de partida gravemente deformado en el diseño educacional. Los datos
de esos participantes pueden obtenerse de muchas formas incluyendo el
establecimiento de paneles y el uso de distintos métodos de entrevistas y
cuestionarios. Los procedimientos actuales de evaluación de necesidades varían.
Algunos de ellos parten de una determinación de necesidades “sentidas”, mientras
que otros tratan de identificar las necesidades, basándose en datos empíricos
“concretos” de las discrepancias. Se sostiene que las necesidades basadas en
datos empíricos “concretos” (o sea los datos recogidos en el mundo operacional),
tendrán mayor utilidad para el diseño de sistemas educativos que los datos de
“opiniones” o las listas de “necesidades sentidas”.
TRES DIMENSIONES POSIBLES PARA UNA EVALUACIÓN DE
NECESIDADES
Un modelo propuesto para evaluar las necesidades educativas (Kaufman,
Corrigan y Jonson, 1969) se basa parcialmente en una formulación hecha por
Hanna (1966), relativa a tres focos igualmente importantes de los planes de
estudios: la naturaleza de los conocimientos, la de los alumnos y la de la sociedad.
Este modelo sugiere que el punto lógico de entrada, si existe, es a través de la
dimensión de la “naturaleza de la sociedad”, sin embargo, debe tenerse en
consideración cada dimensión y reunir y documentar discrepancias para cada una
de las variables.
Este modelo de evaluación de necesidades hace hincapié en la naturaleza
de interacción de varias fuentes de necesidades, en un sistema educativo
adecuado. Podemos considerar un afinamiento más profundo de este modelo en
la figura 2.8. En esta reformulación se tiene en cuenta el “introductor” del cambio
educativo y, en esa forma, se incluye en la evaluación de necesidades, la
“naturaleza del educador”. De acuerdo con esta reformulación, solamente se
considera la “naturaleza de los conocimientos” luego de haber determinado las
necesidades a partir de las características de la sociedad, los alumnos y los
educadores.
135
Primer Semestre
CINADE
Planeación Educativa
Naturaleza de los conocimientos
que deben adquirirse
Na
tur
r
do
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la
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ral
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no
tu
Na
Sociedad a la
que se sirve
Entrada
FIGURA 2.8. Representación gráfica de la relación entre tres variables cruciales para la
evaluación de necesidades educativas (modificación recomendada del modelo presentado por
Kaufman, Corrigan y Jonson, 1969). Las flechas internas indican que, por lo menos, esas tres
dimensiones deben considerarse conjuntamente en cualquier evaluación viable de las
necesidades.
Esta figura especifica también las relaciones recíprocas recomendadas, la
cooperación y la participación activa por lo menos de tres grupos que participan en la educación:
los alumnos, los educadores o implantadores y la sociedad.
Al utilizar ese modelo de evaluación de necesidades, el planificador
educacional deberá identificar y documentar las discrepancias en cada una de las
tres dimensiones y posteriormente tratar de conciliar las discrepancias existentes
entre las tres variables. Por ejemplo, una discrepancia entre “lo que es” y “lo que
debe ser” para las variables de la sociedad a la que se sirve y del educador que
las aplica, puede ser la que proporciona la encuesta Harris Poll (revista, Life,
1969): Cuando se les pregunta: “¿Qué deben hacer las escuelas?”, el 62% de los
padres de familia entrevistados declararon que “el mantenimiento de la disciplina
136
Primer Semestre
CINADE
Planeación Educativa
es más importante que las investigaciones propias de los estudiantes”, mientras
que el 27% de los maestros citaron este punto. Así pues, existe una discrepancia
entre lo que percibe “la sociedad a la que se sirve” y la naturaleza del educador.
Son este tipo de discrepancias las que deben conciliarse antes de poder efectuar
razonablemente un diseño educativo.
Al determinar las necesidades en la dimensión de “la sociedad a la que se
sirve”, la decisión a la que se llega no debe representar la “congelación” del statu
quo por sí mismo, seguida de la determinación de requisitos para hacer que los
alumnos “encajen en él”. En lugar de ello, es importante captar la situación
presente y futura de la sociedad, y en esa forma proporcionar a los alumnos
habilidad, capacitación y aptitudes para construir un mundo mejor.
Uno de los supuestos fundamentales de la planificación de sistemas
educativos es que se trata de un proceso humano que se inicia en un contexto de
valores y valoraciones y logra éxitos y fracasos en términos de la amplitud con que
cualquier plan responde a los individuos con patrones particulares de valores.
Al tener en consideración los tres “participantes” de la planificación y
realización educativas, se subraya la imperiosa necesidad de una determinación
formal de los valores de cada grupo. En ese análisis inicial de los valores deben
constar las siguientes delimitaciones:
1.
2.
3.
4.
Determinación de los valores actuales de cada uno de los grupos que
participan.
Determinación de los valores deseados por cada grupo, de acuerdo a
como él los percibe.
Determinación de las percepciones de cada grupo en relación a los
valores de los otros, tanto actuales como futuros.
Determinación de las coincidencias y diferencias entre esas
percepciones presentes y futuras de valores, para formar el núcleo del
análisis inicial de discrepancias.
Análisis de coincidencias y diferencias. Este tipo de análisis es
simplemente una determinación de las compatibilidades e incompatibilidades que
existen en los datos obtenidos. Si los grupos que participan tienen desacuerdos
básicos en cuanto a los valores, las metas y/o los objetivos, ello se pondrá de
manifiesto mediante un análisis de coincidencias y diferencias, para obtener datos
representativos. Si hay “coincidencia”, será probablemente conveniente seguir
adelante; las diferencias indican que será preciso lograr una mejor comprensión
mutua que deberá ser el resultado de una mayor congruencia entre los valores, las
metas y los objetivos.
Tipo de modelos de evaluación de necesidades. Pueden identificarse,
por lo menos, tres tipos de procedimientos o modelos de evaluación de
necesidades (Kaufman y Harsh, 1969): un modelo inductivo (tipo I), un modelo
deductivo (tipo D) y un modelo “clásico” (tipo C). Difieren primordialmente en su
137
Primer Semestre
CINADE
Planeación Educativa
punto de partida para la determinación de las metas y los objetivos para la
educación. La figura 2.9 tomada del artículo de Kaufman y Harsh, presenta los
tres tipos de modelos de procedimientos.
Modelo inductivo (tipo I). El modelo inductivo debe su nombre al hecho
de que las metas, las expectativas y los resultados de la educación se obtienen
primeramente de los miembros de las subcomunidades del distrito, y los
programas se basan en esos datos. Si se emplea este modelo, la primera tarea
consiste en ver cómo se comportan actualmente los alumnos del distrito. En la
zona donde primeramente se aplicó este método (Newport-Mesa Unified School
District, California; Shuck, 1968), se empleó la técnica de incidentes críticos de
Flanagan (1954) para determinar, en varios estratos representativos de la
comunidad, conductas que indicaran: 1) que las escuelas llevaban a cabo un
trabajo poco satisfactorio, y 2) que el desempeño de las escuelas era satisfactorio.
A continuación esos incidentes críticos se reunieron y clasificaron en programas
de áreas y expectativas conductuales, que representaban las conductas
identificadas por las diversas subcomunidades del distrito.
Tipo I
Inductivo
Tipo D
Deductivo
Tipo C
Clásico
Identificación de conductas
existentes (*)
Determinación y selección de las metas
educacionales existentes (**)
Metas genéricas (**)
Compilación y clasificación de
conductas en programas y
expectativas conductuales (**)
Elaboración de criterios
medida (**)
Elaboración de programas (**)
Especificaciones de requisitos
para el cambio (*)
Implantación del programa
educativo (**)
Reunión de datos de ejecución
y determinación de
discrepancias (*)
Evaluación (***)
Comparación con las metas
generales existentes
Conciliación de discrepancias
(*)
Establecimiento de objetivos
detallados (**)
Elaboración del programa
educativo (**)
Establecimiento de objetivos
detallados (**)
Elaboración del programa
educativo (**)
(*)Para
ser realizado por educadores y representantes
de miembros de la comunidad a la que sirve la
institución docente.
(**)Para ser realizado principalmente por los educadores.
Implantación del programa
educativo (**)
Evaluación de resultados
operacionales (*)
Revisión (**)
Implantación de programas
educativos (**)
(***
)
Para ser realizado primordialmente de manera no
sistemática.
Evaluación de resultados
educativos (*)
Revisión (**)
FIGURA. 2.9. Tres modelos diferentes para determinar las necesidades educativas. El tipo I es
básicamente inductivo, el D deductivo y el C aparece como representativo de los procedimientos
educativos “clásicos” para determinar y definir metas y objetivos. Según Kaufman y Harsh (1969).
138
Primer Semestre
CINADE
Planeación Educativa
La siguiente tarea será comparar esas expectativas con las amplias metas
educacionales existentes (metas de distrito, etc.), conciliar cualquier discrepancias
de manera aceptable para las diversas subcomunidades y entonces establecer
objetivos detallados para obtener las conductas que se requieran. A partir de esos
objetivos detallados el programa educativo podrá desarrollarse, implantarse y
evaluarse de acuerdo con esos objetivos detallados y revisarse, en caso
necesario.
Modelo deductivo (tipo D). El modelo deductivo parte de metas y
declaraciones de resultados existentes y pasa a “deducir” un programa educativo,
según este material inicial. Cuando se emplea este modelo, el punto de partida es
la identificación y selección de las metas existentes para la educación. En el
distrito escolar innovador (Temple City Unified School District, California;
Kaufaman, Rand, English, Conte y Hawkins, 1968), los educadores investigaron
las formulaciones de metas de que disponían y seleccionaron la de Pennsylvania
State Department of Instruction and Educational Testing Service (1965). A partir
de esas diez metas educacionales propuestas, se desarrollaron medidas de
criterios (en realidad indicadores), que pudieran ser representativas de ciertas
conductas. Cuando se observaron esas conductas, se consideró que se habían
alcanzado satisfactoriamente las diferentes metas.
La etapa siguiente será obtener los requisitos de cambio de los diversos
participantes del sistema educativo (en Temple City, Estados Unidos, los
participantes eran alumnos, educadores y miembros de la comunidad; en
Newport-Mesa se clasificaron de manera un tanto diferente como
“subcomunidades”).
A continuación deben reunirse los datos reales de
realización, respecto a la amplitud con que se satisfacían o no los criterios
(indicadores). Basándose en las discrepancias obtenidas, el próximo paso será
establecer los objetivos adecuados y el desarrollo de un programa educativo
apropiado, que pueda ser aplicado, evaluado y revisado.
Modelo “clásico” (tipo C). Actualmente, este modelo es el que más a
menudo emplean las dependencias educativas, generalmente por deficiencia. No
se recomienda. Por lo común se inicia con ciertas declaraciones generales de
metas o intentos y pasa directamente al desarrollo de programas educativos que
se aplican y evalúan. Habitualmente no se emplean en este modelo ninguno de
los cuatro elementos principales que se basan en datos empíricos, ni se lleva a
cabo el trabajo de manera precisa y mensurable.
No puede hacerse una clara elección entre el modelo de tipo I y el de tipo
D. Cada uno de ellos posee evidentes ventajas y desventajas y, por consiguiente
como sucede en la mayoría de las otras decisiones que deben tomarse en relación
con la evaluación de necesidades, debe hacerse una selección basada en las
características particulares de la institución educativa y de la comunidad a la que
sirve.
139
Primer Semestre
CINADE
Planeación Educativa
El modelo o tipo I resulta valioso porque comienza con las percepciones e
intereses de los integrantes en el área escolar inmediata; pero tiene la desventaja
de ser un poco más lento y complejo en su aplicación que el proceso de tipo D.
Podemos considerar el empleo de numerosos instrumentos diferentes para la
implantación de cada una de las funciones identificadas, tanto en el modelo de tipo
D como en el tipo I, y algunos de ellos se presentan en este capítulo.
Ejemplo de indicadores de metas. Las “Diez metas propuestas para la
educación” (1965), elaboradas por el Educational Testing Service (ETS) y el
Pennsylvania State Department of Instruction, sugieren un valioso punto inicial de
referencia para establecer un modelo deductivo. Aunque esas metas no se
formulan actualmente en términos operacionales, representan el filtro de las
percepciones de una muestra a nivel estatal. Los esfuerzos de evaluación de
necesidades del Temple City Unified School District (1968), utilizó las “Diez metas
propuestas” y desarrolló “indicadores” mensurables para cada meta. Esas
medidas índices sirven como línea base de reacción para quienes participan en la
educación.
Los siguientes son indicadores para la cuarta meta ETS a Pensylvania: “La
calidad de la educación debe ayudar a todos los niños a adquirir una actitud
positiva hacia la escuela y el proceso de aprendizaje”, pues proporciona un buen
ejemplo de los índices de medidas preliminares, identificadas en el esfuerzo de
Temple City:
A. En cada nivel de cursos, los alumnos deberán mostrar, tanto individual
como colectivamente, una conducta que:
1. Reduzca las ausencias no justificadas en un 10% en comparación con los
registros de asistencia de años anteriores.
2. Reduzca la impuntualidad injustificada a 10% en comparación con los
registros de asistencia y puntualidad de años anteriores.
3. Incremente el número de libros y la cantidad y tipos de medios utilizados en
las bibliotecas y los centros de materiales de instrucción, verificados y
utilizados por los alumnos, en un 10% cada año, en comparación con el año
precedente.
4. Reduzca los problemas registrados de disciplina (los alumnos enviados a la
dirección, retenidos después de las horas de clase, etc.), en un 10% anual,
en comparación con el año anterior.
5. Reduzca al ritmo por lo menos de un 10% anual el número de deterioros de
propiedades y materiales de la escuela, en comparación con los registros
de los años precedentes. Esto incluirá ciertos indicadores relativos al
número de libros de texto deteriorados, ventanas rotas y escritos en las
paredes.
6. Mejore al menos un 5% anual el resultado promedio, en un cuestionario de
aptitud aplicado a los alumnos y diseñado para evaluar las actitudes de los
alumnos hacia: a) la escuela y b) el aprendizaje.
140
Primer Semestre
CINADE
Planeación Educativa
B) Después de la graduación, cuando se les pregunte, los antiguos
alumnos:
1. Indicarán, al menos en un 10% por encima del año anterior, que lo que
aprendieron era importante y útil.
2. Indicarán, al menos un 10% por encima del año anterior, que las
experiencias de aprendizaje en el TCUSD (Temple City Unified School
District) fueron agradables.
3. Proseguirán la educación (cursos educacionales para adultos, asistencia a
colegios y universidades (ya sean de tiempo parcial o total), cursos de
especialización y ocupacionales, con un índice de incremento por lo menos
de un 5% sobre el correspondiente al año precedente.
4. El número de libros consultados y prestados en las bibliotecas públicas del
TCUSD habrá aumentado al menos en un 5% anual luego de la iniciación
de este programa (como índice de una mejor actitud hacia la escuela y el
aprendizaje) en comparación con los resultados obtenidos el año anterior).
5. Se obtendrá un respaldo presupuestal y una mayor expansión del programa
para mejorar la educación.
Estos indicadores en bruto se supone que no están completos, ni colectiva
ni individualmente. Solo se les considera como índices grosso modo del campo
con el que se relacionan, requiriéndose que el afinamiento, pruebas y
evaluaciones posteriores, proporcionarán datos concretos relativos a su utilidad y
revisión. Sin embargo, estos indicadores proporcionan un posible punto de partida
para el proceso de toma de decisiones basada en las ejecuciones.
Valiosa referencia para la evaluación de necesidades. Kaufman,
Corrigan y Jonson (1969) presentaron un posible punto inicial de referencia para la
evaluación de necesidades. Recomendaron un modelo muy útil con una meta
global para la educación en el sentido de que cuando los alumnos terminen sus
estudios, estarán capacitados para su supervivencia y, de manera ideal, servir a la
sociedad. Para medir esa “supervivencia” sugirieron que un buen indicador podría
ser el económico, y la definieron como el punto en que el consumo de un individuo
equivale a su productividad. Para los fines de su modelo proponen que el
consumo, al menos en nuestra sociedad, se mida por el dinero gastado y que la
“productividad” se determine según el dinero recibido.
Kaufman y sus colaboradores presentaron un valioso continuo con un punto
medio variable (fijado por la sociedad y sujeto a cambios según los dictados de
dicha sociedad); una zona denominada “supervivencia dependiente” y otra
llamada “contribución” (véase la figura 2.10). Cada individuo se encuentra en todo
momento en algún punto de este continuo: en el punto de supervivencia
independiente, donde la productividad es igual al consumo, en la zona de
supervivencia dependiente (donde la productividad es menor que el consumo), o
bien en la zona de contribución (donde la productividad es mayor que el
consumo). Utilizando este modelo, un educador interesado en el diseño de un
sistema educativo para lograr al menos resultados mínimos en sus alumnos, podrá
141
Primer Semestre
CINADE
Planeación Educativa
trazar en ese patrón los puntos en que se encuentran los individuos e indicar
dónde deberían estar. Así, pueden obtenerse discrepancias mensurables entre
los resultados reales y los deseados.
No pueden apreciarse en el modelo, aunque se encuentran incluidos en
virtud de la realidad y las inferencias, muchos requisitos humanos dentro de la
supervivencia y las contribuciones. Las formulaciones de muchos humanistas
como Maslow (1968), Frankl (1962, 1965, 1967 y 1969), Rogers (1964) y Rucker
(1969), pueden expresarse en este modelo. De acuerdo con esta formulaciòn,
cuanto mayor sea la capacidad de un individuo para comprender su propia
singularidad, tantas mayores posibilidades tendrá que encontrarse en el punto de
“supervivencia independiente” o por encima de él. Las personas que funcionan
plenamente se autorrealizan, lógicamente contribuyen más de acuerdo con las
cantidades ofrecidas por el criterio de este modelo.
FIGURA 2.1O. Modelo de continuo, de utilidad individual en nuestra sociedad.
Kaufman, Corrigan y Jonson (1969).
Tomado de
142
Primer Semestre
CINADE
Planeación Educativa
Una evaluación de necesidades nunca se termina.
Cualquier
procedimiento de evaluación de necesidades debe estar en constante proceso. El
mundo operacional ante el que las dependencias educativas tratan de ser
responsables, es dinámico y es lógico esperar que se produzcan cambios en las
necesidades. Una evaluación de necesidades no deberá “moldearse en concreto”
sino que será necesario dedicarle constante atención para asegurarse de que se
identifiquen las necesidades pertinentes y se incluyan en el diseño del sistema
educacional y en el proceso de revisión.
Selección de las necesidades. Definición del problema. Luego de
determinar las necesidades y enunciarlas en términos de discrepancias, pueden
ordenarse y seleccionarse. Frecuentemente se utiliza un panel de la comunidad o
algún otro muestreo de grupos representativos para determinar la prioridad de las
diferentes necesidades identificadas y documentadas. Esta determinación de
prioridades es importante, ya que nunca pareced que existe suficiente tiempo y
dinero (y otros recursos) para satisfacer todas las necesidades identificadas dentro
del campo de actividades de cualquier institución docente. Los recursos y fondos
deben asignarse a los proyectos que tengan mayor prioridad y den resultados más
importantes.
Es preciso aplicar criterios de establecimientos de prioridades, como la
clasificación de cada necesidad según el “costo para satisfacerlas” y el “costo de
pasarlas por alto”. Basándose en las prioridades asignadas al conjunto de
necesidades identificadas, se señalan para el proceso las que tengan prioridades
más altas. Las necesidades identificadas y seleccionadas por una dependencia
educativa se convierten en los problemas del sistema. Así, pues se define un
problema como una discrepancia documentada y seleccionada para su solución.
Se ha dicho que una evaluación de necesidades es un análisis de
discrepancias, es decir la documentación de una diferencia mensurable entre los
estados de cosas actuales y los deseados o requeridos. Las soluciones
preconcebidas deben quedar fuera de esas declaraciones de discrepancias, ya
que la inclusión de una “solución” en el enunciado de una necesidad deforma los
resultados y restringe las posibilidades de utilizarse métodos innovadores o
creativos para resolver un problema. Por ejemplo, ¿dónde está el error en esta
declaración provisional de necesidades?.
Necesitamos individualizar la instrucción en las clases de segundo grado de
la escuela elemental Plakos.
En realidad, podemos criticar varias cosas. En primer lugar, aun cuando la
individualización de la instrucción es probablemente un elemento importante para
lograr muchos resultados educativos necesarios, es de todos modos una solución
y no hemos identificado todavía las discrepancias entre “lo que es” y “lo que debe
ser”, y para los alumnos involucrados, ni nos hemos molestado en determinar qué
es lo que todos los participantes (¿qué sucede con la inclusión de los alumnos y
los miembros de la comunidad?) consideran valioso. Otros puntos débiles de esta
143
Primer Semestre
CINADE
Planeación Educativa
declaración de necesidades son la falta de una discrepancia mensurable, en
términos de las conductas de los alumnos y no proporcionar un criterio acerca de
cuándo debe realizarse.
Examinemos otro intento hipotético de formulación de una declaración de
necesidades:
Mejoran de manera mensurable los resultados en la lectura obtenidos por
los estudiantes, utilizando materiales eficaces de autoinstrucción en fonética
y estructuras lingüísticas, en el tercer grado de la F.W. English Elementary
School.
Este está mucho mejor, puesto que se señala una cuantificación en la
declaración. Sin embargo, no existe documentación de la discrepancia; no se
identifica la fuente de la meta implícita de lectura; y se incluyen elementos de
soluciones (fonética y lingüística), antes de señalar la discrepancia e identificar y
considerar posibles alternativas de soluciones. Asimismo, debería haber algún
criterio para determinar cuándo se completa el programa. ¿Y qué podemos decir
de la siguiente declaración?.
Los miembros de la comunidad, educadores y alumnos del Mayrhofer
Unified School District han decidido que la capacidad y aptitudes de lectura
tienen importante prioridad en el distrito y que los alumnos de las clases
elementales actualmente obtienen resultados medios que ocupan el
percentil 42 del test Fikes sobre la capacidad de lectura y muestran una
desviación estándar de 15. Debido a ello la junta escolar ha ordenado que
en un año, a partir de esta fecha, el resultado medio de lectura ocupe el
percentil 55 o se encuentre por encima de él, con una desviación estándar
que no exceda de 10.
Sin analizar lo aconsejable o no de la utilización de test estandarizados,
ésta es una buena declaración de necesidades, en la que se representa una
discrepancia mensurable entre el punto donde nos encontramos y donde
deberíamos estar, basada en datos de ejecuciones. Obsérvese que esta
declaración de necesidades identifica los elementos de “lo que es” y “lo que debe
ser”, en términos mensurables de ejecución; o sea que incluye los elementos que
generalmente se sugieren en la descripción de objetivos conductuales (de
ejecución). Una declaración de necesidades es igual a cualquier otro objetivo de
ejecución debido a que indica para las condiciones finales: 1) lo que debe
lograrse, 2) quién debe desplegar los resultados, 3) bajo qué condiciones, y 4) qué
criterio se empleará para medir el éxito. Además, indica esos elementos tanto de
acuerdo con “lo que es” (las condiciones iniciales) como con “lo que debería ser”
(las condiciones finales).
Formulación y documentación de necesidades. A veces resulta de
utilidad incluir documentación y datos para los dos elementos de una declaración
de necesidades:
144
Primer Semestre
CINADE
Planeación Educativa
Lo que es:
Una evaluación de necesidades ha documentado una discrepancia en la
capacidad de lectura, medida por el test Fikes. Los datos de validación han
demostrado que el test Fikes es apropiado.
Los resultados obtenidos en la actualidad por los alumnos de las escuelas
elementales, en este test, muestran una realización media que ocupa el
percentil 42, con una desviación estándar de 15.
La junta escolar, mediante su resolución del 24 de septiembre, hizo
obligatorio un mejoramiento mensurable “a corto plazo”.
Lo que debería ser:
En un año, a partir de esta fecha, los alumnos de las escuelas elementales
de Mayrhofer deberán mostrar un mejoramiento mensurable.
Dicho mejoramiento mensurable no deberá ser inferior a un resultado medio
que ocupe el percentil 55, con una desviación estándar que no sobrepase
10.
Se utilizarán los mismos instrumentos de prueba.
Al identificar las necesidades, se fomenta la documentación en la forma de
datos empíricos. Por ejemplo, si hubiéramos escogido un test estandarizado,
sería valioso disponer de ciertos datos de validación de ese test, para respaldar su
empleo con la población de alumnos (objetivo). Esos datos ayudarán a los
inspectores o auditores de ejecuciones educacionales independientes, a
determinar la factibilidad de la necesidad y asegurarse de que los criterios
utilizados eran realmente apropiados. Desgraciadamente, aunque ésta es la
realidad, es frecuente que la información y opiniones de los “expertos” sean los
únicos datos existentes; en este caso, deben utilizarse dichos datos para procurar
establecer los elementos de la declaración de necesidades.
Al observar que cualquier evaluación de necesidades debe considerar
formalmente las variables de discrepancias que interactúan, en lo que se refiere a
los alumnos, la sociedad y los implantadores, recomendamos un formato de lista
de discrepancias que incluya el enunciado formal de discrepancias en cada uno de
esos tres campos. Esa lista podría resumir la información de una evaluación de
necesidades, en forma tabulada. Los datos que figuran en el cuadro siguiente son
hipotéticos.
Como observaremos más tarde, en nuestro estudio del análisis de
misiones, existe una relación integral entre la declaración de una necesidad y el
objetivo de una misión. Se utilizan las mismas técnicas y los requisitos para la
mensurabilidad son los mismos. La diferencia es que una declaración de
necesidades documenta las discrepancias mensurables entre “lo que es” y “lo que
debe ser”, mientras que el objetivo de una misión solamente formula “lo que debe
ser”.
145
Primer Semestre
CINADE
Planeación Educativa
CUADRO RESUMIDO (HIPOTÉTICO) DE EVALUACIÒN
DE POSIBLES NECESIDADES
Lo que es (condición actual)
Lo que debe ser (condición requerida)
1. Alumno:
El índice de abandono de los estudios ente
los mexicanos-norteamericanos de este distrito
escolar en actualmente del X%. el índice actual
del abandono de los estudios en los demás
grupos es U%. Etc.
1. Alumno:
El índice de abandono de los estudios de los
mexicano-norteamericanos no debe ser mayor
que el otro grupo. Etc.
2. Implantador:
El R% de los maestros acreditados no hablan
español y el T% de los alumnos que ingresan
no pueden hablar inglés. Etc.
2. Implantador:
Todos los alumnos de habla hispana deben
contar siempre con un maestro acreditado que
hable español, por tanto, el B% de todos los
maestros y el C% de todo el personal, deben
hablar español al nivel S. Etc.
3. Sociedad:
El inglés que se requiere en esta comunidad es
para buscar y obtener empleo al nivel elemental
o superior, como lo define el informe XX-5-77
del Departamento de Trabajo. Etc.
3. Sociedad:
Todos los alumnos que egresan legalmente de
este distrito deben buscar y obtener empleo, si
lo desean, por lo menos de un año de duración,
al nivel elemental o por encima de él, como se
define en el mismo informe del Departamento
de Trabajo o en el de la misma serie que
pudiera reemplazarlo en el curso de cinco años.
Etc.
Otros modelos útiles. La evaluación de necesidades no es nueva;
muchas personas han participado en el experimento de establecer hacia dónde
deberíamos ir, partiendo del punto en que nos encontramos actualmente. Veamos
ahora ciertos modelos adicionales que debe tener en cuenta todo educador que se
interese en realizar una evaluación de necesidades educativas.
El modelo Sweigert. Es una exposición detallada, bajo el título de The First
Step in Educational Problem Solving-A Systematic Assessment of Student
Benefits, Sweigert (1969) proporciona un proceso para determinar un posible
punto de partida para el diseño educativo. Sugiere las siguientes características
para una presentación de necesidades: 1) enfoque sobre las necesidades de los
estudiantes; 2) identificación de grupos de alumnos que sirvan como objetivos; 3)
criterios para evaluar los progresos orientados a la satisfacción de la necesidad, 4)
crítica de la necesidad, 5) extensión del enunciado (nivel de generalización), y 6)
promesas actuales de subsidios. Sweigert recomienda una matriz donde consten
los siguientes “participantes”:
1.
2.
3.
Cualquier alumno.
Cualquier representante adecuado de las instituciones de escuelas
públicas, que dirija la escuela a la que asiste el alumno.
El consumidor (o beneficiario) del producto (resultado) educativo.
146
Primer Semestre
CINADE
Planeación Educativa
A continuación compara las respuestas de esos tres grupos, en relación con
la importancia atribuida a los objetivos específicos de aprendizaje y traza las
coincidencias y discrepancias entre los diversos grupos, para determinar las
probabilidades de que se obtengan buenos resultados, basándose en las normas
de aceptación y rechazo. Ofrece un análisis de varios tipos de normas de
aceptación y rechazo de los objetivos considerados comúnmente (véase también
Sewigert, 1971).
Se sugiere que este tipo de modelo puede ser un medio valioso para
identificar zonas de interés. Este tipo de “análisis de intereses” puede resultar
sumamente útil pues pone de manifiesto el amplio conjunto de posibles metas y la
importancia que cada participante le atribuye a cada una de ellas en el proceso
educativo. Una valiosa extensión de esta metodología podría ser la reunión de
datos empíricos luego de concluir ese “análisis de intereses”, a fin de determinar
hasta qué punto son “reales” los intereses, de acuerdo con las discrepancias
existentes entre las ejecuciones actuales y las que se requieren.
Modelo Rucker. En relación a las contribuciones de Maslow (1968),
Axtelle (1966), Rogers (1964) y Laswell (1948), Rucker (1969) presenta “una
estructura orientada a los valores” para la educación y las ciencias conductuales.
De acuerdo con este modelo, existen ocho categorías de valores que representan
una gama de grados de validación, que van desde los intereses personales más
profundos a los más complejos de la sociedad. Incluyen amor, respeto,
capacidad, comprensión, influencia, bienes y servicios, bienestar y
responsabilidad. Estas categorías de valores tal como Rucker las define pueden
ayudarnos a enumerar y definir las zonas de interés y las realizaciones que se
requieren para una evaluación de necesidades educativas.
Quizá pudiera tener una utilidad extra la posible determinación del
autoconcepto presente y del deseado y/o la finalidad que se persigue en la vida
(por ejemplo: Crumbaugh y Maholick, analizan posibles procedimientos de
evaluación basados, en parte, en el concepto de Frankl sobre el “vacío
existencial".
El modelo CIPP. Aunque interesado primordialmente en la evaluación,
Stufflebeam (1968) ha sugerido un modelo que vale la pena que tengan en cuenta
los educadores (véase también Randall, 1969). Este paradigma, denominado
CIPP (Contexto, Insumo, Proceso, Producto), modelo de evaluación, consta de los
siguientes elementos:
1.
2.
Evaluación del contexto. El análisis sistemático de los factores
demográficos, culturales, históricos y socioeconómicos, relacionados
con el problema. Debe incluirse también aquí un análisis ambiental,
una descripción de la zona donde deben producirse los cambios.
Evaluación del insumo. Estudios de instalaciones, personal, servicios,
etc., que puedan ser utilizados en cualquier programa.
147
Primer Semestre
CINADE
3.
4.
Planeación Educativa
Evaluación del proceso.
Procedimientos empleados, incluyendo
secuencias, condiciones y papeles desempeñados por los
componentes del programa.
Evaluación del producto. La amplitud con que se alcanzaron los
objetivos, incluyendo cambios o resultados inconvenientes.
Como señala Harsh en su contribución a “A Plan for Planning for the
Inglewood Unified School District (Chenney, Harsh, keufman, Shuck y Word
(1970)), la planificación y evaluación se encuentran estrechamente relacionadas.
El modelo CIPP subraya la necesidad de determinar el contexto y los insumos de
un programa, antes de iniciarlo; realza también la necesidad de incluir esos
elementos en cualquier evaluación de la utilidad del programa empleado.
COMO UTILIZAR LOS INFORMES DE LA EVALUACIÓN DE
NECESIDADES
Cualesquiera que sea el modelo de análisis de discrepancia o los
instrumentos utilizados, llega un momento en que se dispone de más datos que
los que se pueden utilizar. Los informes en sí mismos tienen una utilidad
marginal, de modo que el diseño del proceso de reunión de datos debe incluir la
consideración de qué informes se desean, qué se hará con ellos y cómo se
manejarán los datos para que proporcionen la información necesaria para el
diseño educativo.
Luego de identificar y documentar las discrepancias, deberemos decidir
cuáles tienen prioridad suficiente para merecer su inclusión en el diseño del
sistema educativo. Generalmente esto requiere una elección entre el conjunto de
discrepancias (necesidades), puesto que nunca se tienen los recursos ni el tiempo
suficiente para dedicarlos a todas las necesidades identificadas y documentadas.
Se dispone de varias opciones y el lector puede muy bien diseñar la suya
basándose en las características de su sistema educativo y de sus participantes.
Una de las posibilidades consiste en utilizar el análisis de intereses de Sweigert
(1969).
Otra posibilidad es identificar una muestra estratificada de los
“participantes” en el éxito educativo logrado en la zona de la dependencia docente
de que se trate y seleccionar a continuación las prioridades para el conjunto de
necesidades documentadas. Esa clasificación se puede realizar en base a dos
criterios:
1.
2.
¿Cuánto cuesta satisfacer la necesidad?
¿Cuánto cuesta ignorarla?
148
Primer Semestre
CINADE
Planeación Educativa
A continuación, las clasificaciones individuales de las necesidades pueden
compararse para determinar el consenso, salvando las diferencias importantes
que haya entre los participantes. Casi nunca se obtiene un consenso completo (y
quizá no deba alcanzarse), de modo que el director educativo debe decidir por sí
mismo el grado de amplitud que requiere el acuerdo para seguir adelante (puede
decirse que, al comienzo, se necesitará, por lo menos, el consenso de un 51% de
los participantes: padres, comunidad, alumnos y educadores).
Etapas para efectuar una evaluación de necesidades. Los siguientes
procedimientos y medios para efectuar una evaluación de necesidades pueden
variar, según sea quién se encargue de la planificación, dónde se realiza y demás
requisitos relativos a cada contexto y a cada dependencia educativa:
1.
2.
3.
4.
5.
6.
7.
8.
9.
Tomar la decisión de planificar.
Identificar los síntomas de problemas u obtener una solicitud para la
evaluación de necesidades de la dependencia educativa.
Determinar el campo de la planificación (por ejemplo un distrito
escolar, una escuela, una clase, un alumno individual, etc.).
Identificar los posibles medios y procedimientos de evaluación de
necesidades, seleccionar los mejores y obtener la participación de los
interesados en la planificación, incluyendo a los alumnos, padres y
miembros de la comunidad y a los implantadores del programa (por lo
común los educadores).
Determinar las condiciones existentes; enfocar primordialmente la
atención en los alumnos, sus características físicas, mentales y de
desarrollo, inclusión hecha de los elementos del contexto en que
debed producirse el cambio, sin pasar por alto a la sociedad y los
educadores. Debe asegurarse de que las condiciones existentes se
enumeran en términos de ejecuciones mensurables.
Determinar las condiciones que se requieren, centrando nuevamente el
interés primordialmente en los alumnos. También éstas deben
hacerse en términos ejecución mensurable.
Conciliar cualquier discrepancia que exista entre los participantes de la
planificación e identificar las necesidades de tal modo que se obtenga
el consenso de los alumnos, la sociedad y los educadores.
Asignar prioridades entre las discrepancias y seleccionar aquéllas a las
que se vaya a aplicar determinada acción.
Asegurar que el proceso de evaluación de necesidades sea un
procedimiento constante, para garantizar que el trabajo de diseño
educativo esté siempre actualizado refleje verdaderamente el mundo
real de los alumnos y de los participantes en la educación.
Obtención de datos. Los medios para obtener datos para la evaluación de
necesidades son tan numerosos y variados como el número de dependencias
educativas. Los instrumentos escogidos deben proporcionar una información que
represente verdaderamente las dos condiciones polares de “lo que es” y
”lo que debe ser”. Por ejemplo, cuando se les pide a los que participan en la
149
Primer Semestre
CINADE
Planeación Educativa
educación una lista de sus metas educativas, con frecuencia señalan soluciones y
no metas (por ejemplo, “debemos tener una educación más individualizada en
nuestras escuelas…”). Por consiguiente, deben diseñarse medios para obtener
información sobre los resultados. La mayoría de las declaraciones de metas para
las dependencias educativas, no están en términos de procesos o son tan
generales que no pueden constituir un punto de partida significativo para los
diseños educacionales.
Otra de las tendencias es que los participantes se conformen a las normas
del grupo. Existe un método que cada vez parece tener mayor utilidad para el
establecimiento de metas y la predicción de eventos futuros, al que se le ha
denominado técnica de Delphi (véase Dalkey, 1970). Básicamente, la técnica de
Delphi elimina las actividades de debates abiertos o en grupos, reemplazándolas
con una serie precisa y cuidadosamente diseñada de preguntas que se respaldan
en informes. Se selecciona un grupo representativo (por ejemplo una muestra
estratificada de miembros representativos de la comunidad, alumnos y
educadores, en un distrito escolar) y se les pide su participación, obteniéndose un
compromiso de cooperación. El proceso de Delphi, tal como lo describe Dalkey,
incluye cuatro ideas generales; anonimidad, iteración, retroalimentación controlada
y respuestas estadísticas de grupo.
En la aplicación de la técnica de Delphi, de acuerdo con su formulación, hay
un conjunto de respuestas a preguntas de cuestionarios. De este conjunto de
respuestas se retroalimenta la información al grupo de una manera controlada, por
lo común varias veces. Finalmente se obtiene un producto “completo”, que es una
respuesta estadística de grupo, sopesando las respuestas de todos los individuos
pero con una indicación de los resultados normativos. Así, la técnica de Delphi da
una respuesta de grupo a las preguntas preestablecidas que se consideraron
importantes o pertinentes para una cuestión dada, como es lógico esperar en una
evaluación de necesidades.
Este instrumento para la predicción e investigación de grupos evita algunas
de las desviaciones que normalmente se introducen en otros métodos de grupos,
para obtener información de los varios participantes educacionales, en relación
con las condiciones futuras de la sociedad y de la educación. Se dispone de otros
medios complejos, partiendo por ejemplo de la elaboración de un cuestionario o de
un formato de entrevistas y de la publicación de solicitudes de información en los
periódicos locales.
La planificación educativa se inicia con la evaluación de necesidades y, por
consiguiente, el planificador debe comenzar por investigar qué instrumentos puede
utilizar para determinar cuál es la situación y cuál debería ser.
Un método del procedimiento es identificar cuáles deben ser los resultados
que se esperan (por medio de cuestionarios, grupos, etc.) y enunciados en
términos mensurables, como los indicadores de metas que presentamos
anteriormente para Temple City. Luego, de acuerdo con cada indicador, se lleva a
150
Primer Semestre
CINADE
Planeación Educativa
cabo una investigación que señala de manera mensurable la situación actual,
generalmente según las capacidades, conocimientos y actitudes de los alumnos,
así como también los comportamientos de los demás participantes, los
educadores y la comunidad. A partir de esta tabulación básica, pueden
descubrirse, documentarse y compararse las discrepancias.
No sería adecuado incluir un proceso “sólido y rápido” junto con los
instrumentos para la evaluación de necesidades, ya que los procedimientos son
demasiado nuevos y, además, evolucionan constantemente.
Es preciso
seleccionar, desarrollar o crear técnicas y medios para la evaluación de
necesidades que se basen en las condiciones y circunstancias particulares de
cada contexto educativo.
El campo de la evaluación de necesidades es todavía muy joven. Se han
probado, modificado y reaplicado muchos modelos y procedimientos. Los
profesionales que se especializan en este difícil campo subrayan la naturaleza
provisional de todos los modelos o los procedimientos que surgen. Esta
presentación no constituye una excepción puesto que, sencillamente, no sabemos
mucho sobre este tema de suma importancia; sin embargo, en lugar de pasarlo
por alto debito a que se carece de prescripciones inmutables sobre los
procedimientos, una elección mejor sería diseñar un método (y utilizar quizá los
instrumentos del análisis de sistemas que describimos en este libro), para encajar
en él los requisitos educativos individuales. A continuación presentamos un
conjunto de instrumentos o medios que podrían tenerse en cuenta al llevar a cabo
una evaluación de las necesidades educativas.
Instrumentos y procedimientos que se sugieren para efectuar una
evaluación de necesidades.
1. Decisión de planificar. Decisión colectiva de planificar, tomada por
todos los interesados en la educación (educadores, alumnos y la comunidad). Los
medios podrían incluir la exposición y el voto colectivo o valerse de una
explicación por escrito, junto con una votación secreta, seguida de la comunidad
de los resultados del escrutinio. Otras posibilidades podrían ser la reunión de
comités representativos, basados en una muestra de los participantes
constituyentes, a quienes se les piden recomendaciones y aprobaciones.
2. Identificación de síntomas de problemas u obtención de una
solicitud para una evaluación de necesidades por parte de la dependencia
educativa. Puesto que esto pudiera ser una condición previa o posterior a la toma
de decisión de planificar, la etapa 2 es intercambiable con la 1. Si se hace una
solicitud para que se lleve a cabo una evaluación de necesidades, puede pasarse
por alto la etapa 2; en caso contrario, los síntomas de problemas que se reúnan
podrían proporcionar la información necesaria para obtener la autorización de
comenzar la planificación mediante una evaluación de necesidades. Los medios
podrían constituir informes simples de incidentes que se hayan producido
recientemente en el ambiente educativo, por ejemplo, una lista de sucesos como
151
Primer Semestre
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Planeación Educativa
incidentes de drogadicción, deterioros, número de estudiantes que abandonan los
estudios, etc. Podrían utilizarse estadísticas de la dependencia escolar como
también informes de maestros, padres y otros interesados.
3. Determinación del campo de planificación. En este punto debe
tomarse la decisión (que siempre puede ampliarse o reducirse, ya que la
planificación y el método sistemático son actividades sujetas a revisiones) en
relación a si la planificación debe efectuarse para un solo alumno, una clase, una
escuela, un distrito, un condado, un estado, etc.
Nuevamente, cualquier
instrumento o medio utilizado deberá abarcar a todos los que participan en la
educación, mediante la participación directa o representativa y el voto.
4. Identificación de posibles procedimientos e instrumentos de
evaluación de necesidades y selección de los mejores. Es éste un campo
bastante espinoso puesto que no hay procedimientos infalibles e invariables.
Sería conveniente consultar a un experto en este campo en desarrollo o quizá leer
los informes existentes, evaluar las características de la situación y seleccionar las
posibilidades más adecuadas. También pueden hacerse ambas cosas. De todos
modos, siempre deberá revisarse cuidadosamente el caudal creciente de literatura
en este campo.
En este punto deben enumerarse los resultados de la evaluación de
necesidades en términos de ejecución mensurable, que incluyen todos los criterios
utilizados en cualquier objeto mensurable. Resultan aquí de gran utilidad los
criterios que generalmente se asocian con la instrucción programada y con los
objetivos de aprendizaje. Los objetivos de evaluación deben anexar resultados, al
menos para los tres participantes en la educación y enumerar los objetivos dentro
de cada una de esas categorías.
Puesto que al realizar una evaluación de necesidades nos ocupamos de los
intereses coincidentes de muchos individuos, debemos asegurarnos de que todos
los interesados participen en la selección y en la toma de decisiones. Muchas
personas, quizá injustificadamente, estiman que el único participante que debe
evaluarse de manera detallada es el alumno, pues estamos acostumbrados a
hacerlo así. Otro interesado puede creer que, al dejar que se le evalúe, esto
puede permitir a los encargados de ello que invadan su vida privada; la evaluación
de necesidades tiende a considerarse una buena idea pero para los demás.
Nunca deberán escogerse medios que atribuyan culpabilidad o permitan hacerlo;
una evaluación de necesidades es un proceso para ayudar a todos los que
participan en la educación y no para perjudicar a determinada persona o grupo.
5. Determinación de las condiciones existentes para todos los
participantes. Para este caso existen numerosos instrumentos provechosos; de
nuevo es conveniente efectuar una selección de ellos, modificar algunos o
elaborar otros nuevos.
152
Primer Semestre
CINADE
Planeación Educativa
Para determinar los valores de los interesados, parece muy apropiado el
análisis de valores de Rucker (1969). Asimismo, resulta de gran utilidad el modelo
Sewigert para determinar los intereses iniciales (1968) (como también en la etapa
siguiente). El modelo CIPP puede contribuir también a definir ciertos parámetros
cruciales. Otro método conveniente para determinar las condiciones existentes es
el empleo de la técnica de incidentes críticos de Flannagan (1954). Otras
referencias podrían ser además los valiosos criterios recomendados por Kaufman,
Corrigan y Johnson (1969).
También pueden emplearse los miles de publicaciones que existen en
relación a la posición actual de alumnos, miembros de la comunidad y
educadores; la 1970 White House Conference on Children publicó un valioso
compendio acerca de los niños. Otras fuentes podrían ser los datos de censos,
informes de las dependencias de planificación de las ciudades y otros datos
actuariales existentes.
6. Determinación de las condiciones que se requieren. Esto es quizá lo
más difícil de la planificación y evaluación de necesidades pues podemos
sentirnos tentados a dejarnos llevar por nuestras propias tendencias o a depender
de un conjunto incompleto o desequilibrado de expectativas de resultados.
Nuevamente tiene vital importancia la inclusión de todos los participantes
educacionales en esta determinación y hacerles participar en el proceso de toma
de decisiones, pero no posteriormente, cuando se hayan visto obligados a
reaccionar sin haber tenido desde el comienzo un papel activo y positivo de
participación.
Una vez más puede utilizarse el modelo Sweigert para determinar el grado
de consensos sobre metas y objetivos de muestreo. Asimismo el análisis de
valores de Rucker, que identifica ocho categorías de valores, puede proporcionar
puntos que se han percibido al evaluar la conducta que cada individuo desea para
sí mismo y/o los demás. El criterio de utilidad de Kaufman, Corrigan y Jonson
puede resultar valioso para establecer uno de los requisitos de los resultados.
Además, existen numerosas enumeraciones de metas educacionales, desde las
de los propios distritos locales de los sencillos y familiares Seven Cardinal
Principles of Education (que conocen virtualmente todos los que han seguido
algún simple curso de educación), hasta las determinaciones elaboradas como las
que realiza el Pennsylvania State Department of Instruction y el Educational
Testing Serive (Frecuentemente los enunciados de metas y objetivos no se
encuentran en términos mensurables o conductuales. Cuando éste es el caso, los
“participantes” pueden querer deducir indicadores conductas típicas y
representativas de este tipo o esta clase de conductas implícitas en la meta para
cada una de las metas enumeradas en detalle. Así, sería posible establecer
ciertas especificaciones mensurables sobre las metas y los resultados esperados
o deseados para la educación).
Parte de la etapa seis requiere la necesidad de fijar resultados para el
futuro, puesto que no debemos tratar de captar el statu quo y diseñar un sistema
153
Primer Semestre
CINADE
Planeación Educativa
educativo que tenga como finalidad mantener esa situación. Esto es casi como
pretender observar la bola de cristal, pero “debemos hacer veinticinco” para
preparar a nuestros niños para una mañana mejor. Como ayuda para prever el
futuro, cada vez existe mayor cantidad de excelentes artículos sobre este tema,
incluyendo la obra de Harman: Nature of Our Changing Society: Implications for
Schouls (1970). Es conveniente leer y analizar el mayor número posible de esas
previsiones escritas. Otro instrumento para formular ciertos pronósticos puede ser
la técnica de Delphi, el método previamente descrito de determinación
individualizada para una predicción colectiva.
7. Conciliación de las discrepancias entre los puntos de vista de los
participantes. Esto es más fácil decirlo que hacerlo, pero vale la pena dedicarle
tiempo y esfuerzo. Para este caso puede resultar útil el procedimiento de
convocar comités o grupos representativos y pedirles que concilien las
discrepancias existentes entre los que participan (el modelo Sweigert,
especialmente, revelará las faltas de coincidencias de manera muy gráfica). Un
método menos audaz sería seleccionar los resultados para los que existe ya
consenso, que sean suficientes y que justifiquen seguir adelante. Para quienes
tengan en cuenta esta alternativa, tranquiliza el hecho de que las diferencias entre
grupos que parecen oponerse de manera violenta, con frecuencia se reducen
cuando se analizan las necesidades en términos de resultados en lugar de hacerlo
según los procedimientos o procesos.
8. Asignación de prioridades entre las discrepancias y selección de
ellas. Nuevamente pueden utilizarse comités representativos o incluso una
votación colectiva, para establecer prioridades entre las discrepancias
identificadas y conciliadas. En ese punto resulta muy útil solicitar que se
establezcan prioridades en base a dos preguntas simultáneas: “¿Cuánto cuesta
satisfacer esta necesidad?” y “¿cuánto cuesta pasarla por alto?”
9. Es preciso asegurarse que la evaluación de necesidades sea un
proceso constante. Para este caso el mejor promedio es un dirigente que insista
en esta etapa como requisito para proporcionar una educación pertinente. Puede
fundarse una dependencia dentro de la organización escolar para realizar
constantemente esta función, o bien puede incluirse en las normas la obligación
que la evaluación de necesidades se ponga al día y corrija de manera periódica.
Quizá fuera todavía más útil una dependencia de planificación y evaluación dentro
de la organización escolar, que tenga como una de sus principales funciones y
responsabilidades la realización de una continua evaluación de las necesidades.
154
Primer Semestre
CINADE
Planeación Educativa
RESUMEN DE EVALUACIÒN DE NECESIDADES
Una necesidad educativa es una discrepancia mensurable del producto
entre “lo que es” y “lo que debe ser”. Si no existe diferencia entre el punto de
donde nos encontramos y aquél adonde queremos llegar, no existirá “necesidad”.
Mensurable es una palabra clave puesto que no basta intuir o adivinar
dónde nos encontramos o dónde deberíamos estar; es preciso disponer de datos
empíricos concretos para las dos posiciones polares de una necesidad.
La evaluación de necesidades es un proceso para obtener esos datos sobre
la discrepancia y asignarles prioridades. Los datos para la evaluación de
necesidades son mejores cuando la información se obtiene del “mundo real”, que
existe fuera de la educación. La intuición y las corazonadas tienen poca utilidad
en la evaluación de necesidades. Se han identificado por lo menos tres tipos de
modelos de evaluación de necesidades:
1.
2.
3.
Modelos deductivos (tipo D).
Modelos inductivos (tipo I).
Modelos clásicos.
El modelo deductivo se inicia con una lista predeterminada de objetivos o
resultados (habitualmente solo indicadores, puesto que las listas completas de
objetivos no están todavía dentro del estado actual del proceso). Estos objetivos
se derivan de valores y datos empíricos relativos a “lo que es” y “lo que debe ser”.
Los interesados en el proceso educativo miembros de la comunidad, educadores
(aplicadores) y alumnos utilizan esas listas para determinar su utilidad, si están o
no completas y su exactitud. De esas listas se derivan las metas para la
educación y se reúnen datos para determinar el punto donde pueden haber
verdaderas discrepancias. El modelo inductivo se inicia con los participantes
educacionales que, individualmente y/o en grupo, determinan los valores y las
metas resultantes para la educación.
Los participantes elaboran listas y
establecen prioridades entre ellas; luego reúnen datos sobre si dichas metas se
están o no alcanzando.
No se recomienda el modelo clásico de identificación de necesidades.
Después de identificar las necesidades utilizando el proceso de tipo D o el de tipo
I, basta seleccionar entre todas las discrepancias las que requieren acción. Por
tanto, se necesita un proceso de asignación de prioridades para seleccionar las
necesidades más importantes.
La selección de prioridades debe hacerse mediante los comités de
interesados en la educación. Entre los criterios útiles para la clasificación de
necesidades en prioridades de acción, se incluye el costo de satisfacción de la
necesidad de que se trate y el costo de pasarla por alto.
155
Primer Semestre
CINADE
Planeación Educativa
Luego de establecer prioridades entre las necesidades, se clasifican por lo
común en orden descendente de importancia y a continuación se designan para la
acción cada una de ellas, basándose en los presupuestos.
Es fundamental seleccionar variables pertinentes para la evaluación de
necesidades. Se recomienda que se tengan en cuenta por lo menos tres
variables.
1. La naturaleza de la sociedad.
2. La naturaleza de los alumnos.
3. La naturaleza de los educadores (o implantadores).
Normalmente, para cada una de esas tres características se determinan, al
menos, los datos de discrepancias correspondientes a la situación actual. A
continuación deben conciliarse todas las discrepancias. (Existen otros planes
disponibles para determinar el alcance de esas variables, por ejemplo el modelo
de variable CIPP (Contexto, Insumo, Producto, Proceso) de Stufflebeam (1968) y
el modelo Sweigert).
GLOSARIO
Análisis de discrepancias: otra forma de designar la evaluación de necesidades
es el proceso para determinar y documentar una diferencia mensurable entre dos
estados de cosas, uno de los cuales es hipotético. En el caso de una evaluación
de necesidades, el análisis documenta diferencias mensurables entre las
posiciones polares de “lo que es” y “lo que debe ser”, o bien cuáles son los
resultados actuales y cuáles los que se requieren.
Indicador: comportamiento o conjunto de conductas que señalan que se ha
alcanzado un objetivo o meta mayor. El uso de indicadores en la evaluación de
necesidades es un acuerdo tácito de que no podemos medir todas las conductas
representativas de una meta o de un objetivo y que deberemos utilizar
comportamientos representativos (o indicadores) para determinar si se está
alcanzando o no la meta o el objetivo de que se trate.
Modelo de tipo C: modelo de evaluación de necesidades que es “clásico” o
“habitual” en la mayoría de las dependencias educativas. Se inicia con metas
genéricas que por lo común las establecen solamente los educadores.
Modelo de tipo D: modelo de evaluación de necesidades que determina los
requisitos, metas y objetivos de una manera deductiva, partiendo por lo común de
una lista preexistente, pero provisional, de metas educacionales.
Modelo de tipo I: modelo de evaluación de necesidades que determina requisitos,
metas y objetivos de manera inductiva, partiendo por lo común de una
determinación de las conductas presentes (o existentes).l
156
Primer Semestre
CINADE
Planeación Educativa
Técnica Delphi: Método utilizado para pronósticos que permite obtener datos de
juicios relativos a futuros eventos, empleando comités anónimos de los cuales se
pueden recabar informes de las respuestas de otros a preguntas hechas
previamente.
157
Primer Semestre
CINADE
Planeación Educativa
SESION 4
158
Primer Semestre
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Planeación Educativa
PLANIFICACIÓN DE CENTROS ESCOLARES
1.1. Planificación: contexto y concepto
Al igual que sucedía al abordar genéricamente la Organización Escolar, en
este otro aspecto de la Organización, como es la planificación, hay que buscar su
referente en el ámbito económico y empresarial de los años cuarenta, aunque
anteriormente se publicasen algunas obras en las que utilizaban términos del
ámbito de las organizaciones y planificación de centros.
El término “planificación”, en la aceptación más amplia, podría, incluso,
superar al de la propia organización. Cuando se habla de planificación social y
económica en un país, indirectamente se está incluyendo la planificación
educativa, dado el alto grado de dependencia que en nuestro contexto tienen las
actuaciones educativas respecto a las económicas.
En este nivel de la planificación, el más genérico, referido a planificación del
sistema, la teoría de la reproducción adquiere su máxima justificación: el sistema
educativo reproduce el sistema social. ¿Cuándo puede “romperse” o modificarse
esta situación clara de dependencia? En la aplicación de la planificación a nivel de
centros escolares; en el momento en el que intervienen los profesores y se
establecen las primeras relaciones personales.
Rey (1992) dice que “la planificación educativa es un instrumento político
que puede reproducir la realidad social o, por el contrario, intentar transformarla”.
La planificación sin más trasladada como ideología o como base de cambios, no
es fácil que cale en el contexto organizativo y de funcionamiento de los centros.
Margulies (1985) señalaba la facilidad con que los grupos pueden permanecer
impermeables a los cambios planteados globalmente. Las inercias internas, los
modelos que se van adquiriendo hacen difícil el hecho de que cuajen en la
realidad educativa los planteamientos de reforma de los sistemas.
Al tratar este aspecto de la planificación vemos con claridad que pierde todo
su sentido si no es con la idea de llegar a los centros educativos, de ser estudiada
y aplicada desde el profesorado. Los profesores son los verdaderos agentes y
garantía de cualquier planificación; podemos afirmar que sin los profesores no hay
planificación.
La necesidad de una planificación de sistemas, como señala Kaufman
(1977), las dificultades de que cale en los subsistemas que constituyen los centros
escolares, como plantea Kemmis (1986), y la responsabilidad con que se
encuentran los centros en su dimensión de final de la cadena y punto en el que se
produce el hecho educativo, en la línea de Apple (1987), constituyen unas
realidades y enfoques a primera vista incuestionables; toman cuerpo y se hacen
realidad en los contextos educativos por medio de la planificación en sus distintos
niveles de concreción y posibilidades técnicas de formulación.
159
Primer Semestre
CINADE
Planeación Educativa
A pesar de lo expuesto, no podemos obviar el hecho cierto de que la
planificación también es cuestionada. Gairín (1995) dice que “… la planificación
surge como algo connatural al proceso de racionalización. La complejidad de la
realidad y su sentido dinámico imponen la necesidad de reflexionar sobre lo que
se hace y de reflejar esa reflexión en procesos de acción que exigen, cuando
menos, algún tipo de previsión y de preparación. Sin embargo, no siempre se
asume la actividad planificadora. A menudo, uno de sus niveles operativos, como
puede se asume la actividad planificadora.
A menudo, uno de sus niveles operativos, como puede ser la programación,
es puesto en cuestión alegando que limita la libertad y creatividad, condiciona el
futuro, potencia la automatización de las conductas al fraccionarlas y, en definitiva,
es más un “corsé” que una ayuda.”
En el actual contexto social y educativo no podrían justificarse las
posiciones contrarias a todo tipo de planificación, ni siquiera prescindir de la
planificación de actividades en los niveles de concreción últimos, en los puramente
docentes; el argumento de la actuación intuitiva parece claramente superado en
una concepción curricular y moderna de la actividad educativa.
No es fácil definir qué es la planificación. En la literatura generada al
respecto existen multitud de posiciones y caracterizaciones; en unos casos se
generaliza injustificadamente, en otros se identifica con plan y programación,
incluso con actuaciones. Nuestra posición está en la línea de que sirva como
instrumento para prever y proponer caminos de actuación (modelos), a la vez que
selección y ordenamiento de recursos para facilitar el logro de las metas
propuestas. La planificación responde a modelos siempre cambiantes como lo
son también las organizaciones, los centros escolares; la planificación constituye
en sí misma un proceso que lleva a su modificación permanente, para así estar
adaptada a la realidad en que actúa.
Gairín (1995), en esta misma línea, señala que “la planificación aparece
ligada a conceptos como racionalidad, conocimiento de la realidad y adopción de
decisiones sobre la ejecución de unas determinadas actividades”. “Queda, pues,
claro que la planificación es un instrumento y lo que la hace ser buena o mala es
el uso que de ella se haga; uso que siempre existirá y que elimina el carácter
pretendidamente aséptico con que a veces se ha presentado”.
Ander-Egg (1993), citado por Gairín (1995), señala que “se planifica porque
hay que reducir incertidumbres sobre la base de un mejor conocimiento de la
realidad (diagnóstico) y la previsión de lo que puede acontecer de mantenerse
algunas situaciones (prognosis); con esa información y el análisis e interpretación
de la misma, se puede elaborar un diagnóstico que sirva para establecer de una
manera más adecuada qué se va a hacer y cómo, cuándo, dónde y con qué.”
160
Primer Semestre
CINADE
Planeación Educativa
1.2 Importancia de la planificación
La evolución de los sistemas educativos ha hecho que cualquier actuación
en el ámbito de la organización, organización escolar y organización de centros
tome en consideración un elemento absolutamente clave, tanto para el diseño
como para el desarrollo, incluso para su posterior evaluación: la planificación.
De la planificación no depende sólo el éxito o fracaso de las actuaciones
emprendidas, también la propia estructuración de las tareas, el equilibrio de unas
actuaciones respecto a otras, en definitiva, toda la organización interna; así como
su proyección hacia el exterior; no se puede hablar de organización de centros sin
tratar la planificación.
Con frecuencia encontramos en los centros una serie de “documentos”
denominados “de planificación”; por medio de ellos se procura realizar las
previsiones oportunas y distribución de recurso y tiempos, tanto en el ámbito
pedagógico como en el organizativo. A este respecto, es conveniente tener en
cuenta una serie de consideraciones: primera, la planificación en sí misma tiene
un carácter instrumental, como señalábamos al hablar de organización; segunda,
la planificación se sirve de unas técnicas y se concreta en documentos.
No todas las actuaciones de los centros son previsibles, y, por tanto,
planificables, pero sí la mayoría y, desde luego, todas aquellas que dan “forma” a
la organización, las que contribuyen más decisivamente a configurar la
personalidad del centro.
Existe una multiplicidad de ámbitos de planificación referidos al centro
escolar que normalmente se agrupan en dos grandes bloques, el pedagógicodidáctico y el de organización y gestión. Algunos autores hablan del ámbito
docente y de organización y funcionamiento. En todos los casos existe una
tipología de instrumentos que van desde lo más amplio y genérico, como puede
ser la definición del centro como institución educativa y que precisa de
organización, hasta la planificación de una actividad concreta, referida a algún
aspecto docente o de la propia organización.
Dentro de esta perspectiva de planificación cabría el Proyecto Educativo del
Centro y las programaciones didácticas referidas a un grupo de alumnos, el plan
de acción tutorial, el modelo de información de la dirección del centro, etc.
Toda la estructura formal del centro requiere de un trabajo de planificación
que, normalmente, se le exige a los órganos (unipersonales, colegiados,
comisiones…), legalmente establecidos.
En los centros también actúan
innumerables grupos no formales, que desempeñan un papel fundamental; en
estos casos es más complicado establecer fórmulas estables de planificación.
Quizá lo más oportuno sea contar en la planificación general con las aportaciones
161
Primer Semestre
CINADE
Planeación Educativa
y actuaciones que, en cada caso, puedan desarrollar estos grupos informales.
Con frecuencia, los grupos informales asumen tareas concretas perfectamente
planificables; en otros casos, su actuación como tal grupo informal se refleja de
forma puntual y distinta en el desarrollo organizativo del centro, podríamos decir
que actúan como lo haría una materia transversal en el conjunto de las
actuaciones educativas planificadas.
El carácter instrumental que desde el principio le hemos asignado a la
planificación nos lleva a hablar de “instrumentos de planificación técnica de
centros”.
162
Primer Semestre
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Planeación Educativa
1.3 Planificación técnica de centros
En todo centro escolar, consciente o inconscientemente, se adoptan
modelos y se desarrollan estrategias de planificación. Podemos hablar de
planificación técnica de centros en la medida en que se haga de forma
fundamentada y reflexiva, con un soporte teórico firme y unas propuestas de
realización técnica, sin olvidar la necesaria incorporación de los preceptos legales
que, en cada caso, sean de aplicación.
En todos los casos tenemos una situación de partida determinada, que
debemos analizar en profundidad, utilizando procedimientos objetivos y técnicas
fiables que nos permitan formular una propuesta de disposición y ordenación de
esos medios, en función de las metas que toda organización se plantea; por
consiguiente, estaríamos planteando la modificación de una situación inicial,
utilizando medios y técnicas para lograr unos resultados en un tiempo
determinado: estaríamos planificando. Todo esto debe hacerse desde una
concepción técnica de la realidad educativa (docente y no docente) y de la
organización y gestión del centro. La participación y formación de los equipos de
profesores en estas técnicas debe ser uno de los empeños prioritarios de toda
organización educativa.
Esquema general de planificación
ANÁLISIS INICIAL
Situación de partida de la organización
PROPUESTA DE ACTUALIZACIÓN /PLAN
Según el contexto, medios, tiempos y objetivos
IMPLANTACIÓN / TIEMPO DE EJECUCIÓN
Ordenamiento de los medios:
 Soporte técnico
 Técnicas
 Aspectos legales
RESULTADOS /METAS
Objetivos de eficacia y eficiencia
Satisfacción de las demandas sociales
Concepción participativa: actividad educativa, organización y gestión
163
Primer Semestre
CINADE
Planeación Educativa
Instrumentos distintos con elementos comunes
En los centros escolares, por ser obligatorio o simplemente necesario, se
procede a elaborar y utilizar diversos instrumentos de planificación, cubriendo un
amplio abanico de actuaciones imprescindibles para que la organización y
funcionamiento del centro respondan a las necesidades internas y a las
expectativas externas que del servicio educativo se reclaman. La primera
característica común sería: servir a los fines sociales y a los de la propia
organización.
La segunda cuestión a tener en cuenta vendría determinada por la
necesidad de utilizar un modelo coherente, basado en elementos estables y
estructuras definidas y contrastadas, que cada centro adaptaría a sus necesidades
y características.
Modelo básico





DISEÑO del modelo que pretendemos aplicar. Una primera aproximación que
debe ponerse en común. Responsables y ámbito de aplicación. Concreción
del período de tiempo para el que se planifica….
PREPARACIÓN formal en la que se determinan las metas pretendidas, se
analiza detenidamente la situación de partida y se formula alguna propuesta
de estrategia y posibles soluciones a los problemas detectados.
DESARROLLO Y EJECUCIÓN del plan, con la puesta en práctica de las
estrategias y el seguimiento y control de ejecución.
EVALUACIÓN CRÍTICA, tanto de los planteamientos, como del diseño y
desarrollo. Elaboración de una MEMORIA de aplicación.
FORMULACIÓN DE NUEVAS PROPUESTAS
La tercera cuestión, no necesariamente en este orden de importancia, sería
una profunda y explícita contextualización. Para todos los instrumentos de
planificación que se realicen a nivel de centro es preciso partir de este trabajo
inicial, consistente en situar cada elemento y cada factor en su justo lugar, así
como las relaciones que existen entre ellos. De esta forma vemos que la
planificación también tiene un carácter relacional.
Una cuarta característica deberíamos situarla en el ámbito legislativo,
diferenciada según la tipología de los centros, pero común en los planteamientos y
orientación. La legislación debe estar al servicio de la planificación.
Finalmente, no puede hacerse abstracción de dos aspectos básicos en los
actuales planteamientos organizativos y de funcionamiento de las organizaciones:
el modelo participativo de nuestro sistema y la apuesta por el trabajo en equipo.
La intervención en el planteamiento y desarrollo de actividades genera
164
Primer Semestre
CINADE
Planeación Educativa
compromiso, propicia la colaboración de los miembros de las organizaciones,
supone trabajo en equipo, genera grupos de personas colaborativas, no sólo
cumplidoras de las propuestas formuladas desde la legislación.
Todos estos planteamientos y principios aceptados e implantados en los
centros, darían como resultado un CULTURA PROPIA de la organización, base de
un modelo de trabajo y de relaciones.
ELEMENTOS COMUNES EN LA PLANIFICACION
o Coincidencia en servir a unos fines.
o Utilización de modelos coherentes, definidos y adaptados.
o Estudio profundo del contexto de aplicación.
o Incorporación del marco legal.
o Participación y trabajo en equipo.
Definición de u modelo propio / CULTURA DE LA ORGANIZACIÓN
La planificación como recurso técnico y funcional
Dentro de los recursos que habitualmente se consideran en cualquier
propuesta organizativa, debería incluirse el propio modelo organizativo, al ser éste
la clave del sistema de trabajo y de relaciones dentro de la organización.
En toda organización es importante definir un modelo propio, con
independencia de que sea tomado de otros órganos o instituciones; el hecho de
definir y consolidar un modelo, sirve como base para la propia evolución del
modelo, supone una base de trabajo y un elemento que proporciona seguridad.
Nunca como algo cerrado, inamovible y amenazante.
Definir y consolidar modelos supone la evolución de los modelos. Es una
realidad que todos los modelos se agotan y que es necesario proceder a su
actualización permanente. Es ésta otra característica fundamental, vinculada a su
165
Primer Semestre
CINADE
Planeación Educativa
propia razón de ser; la planificación como recurso técnico y funcional al servicio de
la organización dinámica de centros.
o Definidos
o Estables
o Adaptados
MODELOS
o Técnicos
ORGANIZACIÓN
DINÁMICA DE
CENTROS
o Funcionales
o Flexibles
o Abiertos
166
Primer Semestre
CINADE
Planeación Educativa
1.4 Tipos de planificación
La tipología sobre planificación es muy diversa, en ciertas ocasiones no
coincidente, incluso, contradictoria. Normalmente se refiere al tiempo de vigencia
o ejecución, nivel de concreción, contenido e identidad/carácter de la planificación.
Según el tiempo:
Se habla de planificación a largo, medio y corto plazo. Es muy relativa la
conveniencia, incluso posibilidad real, de asignar tiempos concretos de duración a
efectos de poder clasificar según esta terminología los instrumentos de
planificación de centros. Normalmente se habla de largo plazo en los casos de
más de un curso escolar, medio plazo cuando se trata de un curso escolar y corto
plazo cuando se refiere a menos de un curso escolar. Otros autores establecen
una diferenciación de medio-largo plazo para todo lo que supera al año y de
carácter intemporal y corto plazo para las actividades de carácter anual o inferior a
un curso escolar.
Según el nivel de concreción:
Estaríamos ante la clásica diferenciación entre la planificación que realizan,
por un lado, administraciones educativas; por otro, los centros escolares como
instituciones en las que se proporciona un servicio, y finalmente la de los equipos
de profesores y profesores individualmente que actúan como técnicos y científicos
de las planificaciones.
Según su contenido:
Podemos hablar de planificaciones parciales cuando afectan a un tema o
trabajo específico que puede estar realizado individualmente o en equipos, aunque
normalmente se refiere a trabajos concretos; planificaciones sumativas, que se
refieren a las planificaciones realizadas desde distintos ámbitos y que se
superponen, “añaden”, unas a otras; y planificaciones integradas, cuando el
tratamiento es a la vez global y diferenciado, abordando integralmente el ámbito
de actuación de la propia planificación, supone coordinación y estructura.
Según su identidad / carácter:
Abierta a modificaciones, flexible en su aplicación, susceptible de ser
modificada con el paso del tiempo y la propia aplicación y evaluación, capaz de
incorporar los elementos correctores precisos en el momento y lugar oportuno,
prescrita para todos los centros u opcional, según los casos.
167
Primer Semestre
CINADE
Planeación Educativa
TIPOS DE PLANIFICACIÓN
Según el tiempo:
o Largo plazo
o Medio plazo
o Corto plazo
o
o
o
o
Según el nivel de concreción:
o Administración educativa
o Centros escolares
o Equipos y profesores
Según el contenido
o Parciales
o Sumativas
o Integradas
o
o
o
o
o
INSTRUMENTOS DE
PLANIFICACIÓN
PEC (Proyecto Educativo de Centro)
PAC/PGA (Plan Anual del Centro /
Programación General Anual).
PCC/E (Proyecto Curricular del
Centro/Etapa).
RRI (Reglamento de Régimen
Interior).
Plan de la CCP (Comisión de
Coordinación Pedagógica).
Plan de actividades extraescolares y
servicios complementarios.
DOC (Documento de Organización
del Centro).
Otros planes.
Otras programaciones.
Según su identidad/carácter
o Abierta-cerrada
o Flexible-inamovible
o Opcional
o Prescriptita
168
Primer Semestre
CINADE
Planeación Educativa
1.5 Ubicación y papel de los instrumentos de planificación en los
centros
Debemos diferenciar dos ámbitos concurrentes de trabajo; uno, dirigido a la
planificación de aspectos del ámbito pedagógico/didáctico, diseño y desarrollo
curricular; y otro, más en la línea de articular cuestiones del ámbito de la
organización, gestión y funcionamiento de centros. Estas dos líneas de actuación
también las encontramos en la propia normativa vigente; sirva como ejemplo la
ordenación del sistema y propuesta curricular y la reglamentación orgánica de
centros. La conformación del propio sistema se traslada a los centros confluyendo
en el primer documento de planificación y definición, tanto en la línea pedagógica
como en la organizativa: el Proyecto Educativo de Centro.
Las dos líneas referidas se concretan en la estructura organizativa técnica
del centro, por un lado, en el Proyecto Curricular de Centro y/o Etapa y el Plan
Anual / Programación General Anual del Centro. En el primer caso; el Proyecto
Curricular, con las aportaciones exclusivamente del sector docente y, en el
segundo, el Plan Anual, dando entrada a la participación de todos los sectores de
la comunidad educativa.
Partiendo del Proyecto Curricular, tendríamos el trabajo de programar
(áreas, ciclos, materias…), trabajo específico de los profesores. Con el referente
del Plan Anual, tendríamos la elaboración de otros planes más específicos
(dirección, actividades, orientación…), cuya concreción recaería en los diversos
sectores, según el tema, auque siempre con la coordinación del equipo directivo.
El plan de la Comisión de Coordinación Pedagógica participaría de los dos
bloques de actuación. Quedarían otros instrumentos formales referenciados en la
normativa vigente cuya ubicación resulta algo más imprecisa, se trata de la
Memoria Anual del Centro, Memoria Administrativa, Programa de Actividades
Extraescolares, Documento de Organización del Centro, etc.
Una primera reflexión sobre lo expuesto en relación con los instrumentos de
planificación, nos lleva a considerarlos como un entramado denso y complejo en el
que se solapan algunos contenidos, resultando poco precisas su denominación y
ubicación desde la perspectiva del papel que les corresponde. Algunos autores
hablan de “normativa enmarañada, sin aparente rigor técnico y poco clara”. Otra
reflexión iría en la línea de proceder a la distribución de tareas en el centro, que
todos estos trabajos técnicos no recaigan sistemáticamente sobre las mismas
personas (directivos y coordinadores/jefes de departamento); existe la posibilidad
de utilizar otros órganos y comisiones, desde planteamientos de confianza y
percepción positiva de los grupos / equipos y personas.
Desde un punto de vista práctico, también es importante superar el hábito
de hacer “sólo lo que nos piden”, es preciso superar la normativa y tomar
decisiones propias, así como situarnos ante una perspectiva de organización
dinámica de centros.
169
Primer Semestre
CINADE
Planeación Educativa
Modelo de planificación integral del centro
170
Primer Semestre
CINADE
Planeación Educativa
1.6 Ejemplos de tratamiento de un tema en los distintos
instrumentos de planificación
Temas: Biblioteca, tutoría…
Antes de pasar a describir y desarrollar cada uno de los instrumentos que
constituyen la planificación integral de centros, queremos dejar claro qué tipo de
informaciones correspondería incluir en cada uno de ellos. Presentamos unos
breves ejemplos del carácter que debería tener un mismo tema según en qué
instrumento pretendamos incluirlo.
Tratamos de ofrecer unos temas concretos para, desde ellos, ver la
necesidad de “acoplar” cada uno en el lugar más adecuado, con el objeto de:
o No repetir o solapar propuestas
o No poner lo mismo en instrumentos distintos
o No poner cosas distintas que tendrían que ser iguales, sea cual sea el
instrumento.
Esta ejemplificación es meramente indicativa, sin pretensiones rigurosas de
formulación, simplemente pensando en las denominaciones específicas de cada
instrumento, en el significado de cada una de las palabras que componen la
denominación del documento que estamos elaborando.
Pensamos que antes de comenzar la elaboración de cualquier instrumento
de planificación, el grupo o la persona encargada de hacerlo deberían reflexionar
detenidamente sobre el significado literal y pedagógico-organizativo de cada uno
de los términos. Cada grupo de trabajo ha de concretar y unificar conceptos y
criterios antes de comenzar las propuestas de desarrollo.
o Proyecto
o Programación
o Reglamento
o Educativo
o Plan
o Régimen
o Centro
o General
o Interior
o Curricular
o Anual
o …
o Etapa
o Documento
171
Primer Semestre
CINADE
Planeación Educativa
En el PEC
Propósito 1:
Propiciar la apertura del centro al entorno y la utilización de instalaciones
con fines educativos (biblioteca, talleres, polideportivo…)
Propósito 2:
Potenciar la comunicación entre el centro y las familias como vía de mejora
de la calidad de la enseñanza y los propios resultados.
En el PCE
Objetivo 1:
Fomentar la lectura y utilización de materiales diversos.
Objetivo 2:
Establecer un plan de acción tutorial en el que se incluya a los padres.
Metodología, caso 1:
Utilizar libros diversos en los trabajos de clase y proponer actividades que
requieran la consulta de otros libros en la biblioteca.
Metodología/Actuación, caso 2:
Vincular directamente a los padres en la toma de decisiones sobre aspectos
educativos de los alumnos.
En el PAC/PGA
Actuación que se propone caso 1:
o Horario de la biblioteca
o Responsables
Actuación que se propone caso 2:
o Horario de tutorías para padres
o Actividades con padres y alumnos que apoyen este tema.
172
Primer Semestre
CINADE
Planeación Educativa
En el RPI
Normas caso 1:
o Normas de utilización de la biblioteca
o Procedimiento sancionador en los casos de uso indebido de los fondos
bibliográficos.
Normas caso 2:
Responsables de los tutores hacia los padres y de éstos hacia los
profesores.
NOTA: estos temas también quedarían reflejados en las propuestas de actuaciones concretas que
se plasmasen, por ejemplo en:
o
o
o
o
Plan de actuación de la Comisión de Coordinación Pedagógica
Plan de actividades complementarias y extraescolares
Proyecto de presupuesto del centro.
….
173
Primer Semestre
CINADE
Planeación Educativa
1.7 Modelo para el conocimiento del contexto en los trabajos de
planificación
Consideraciones generales
Como ya hemos señalado en diversos momentos de este trabajo, el
conocimiento del contexto es absolutamente fundamental para poder actuar
consecuentemente en cualquier nivel del sistema educativo: ámbitos de
planificación, organización o práctica docente.
A este respecto es preciso tomar en consideración una serie de cuestiones
de principio, como es el hecho de que un buen conocimiento del entorno, social,
geográfico, familiar, económico, etc., de un centro escolar, no debe traducirse
nunca en fórmulas discriminatorias de actuación, aunque éstas pudieran parecer
justificadas a la vista de determinadas realidades.
También es preciso asumir que un buen trabajo de conocimiento del
contexto debe contar con los instrumentos adecuados y las personas idóneas, de
tal forma que se evite la duplicidad de información, ausencias relevantes,
deficiente formulación de preguntas, dificultades para recoger y analizar la
información, etc.
La homogeneidad en la interpretación de la información es también un
aspecto importante a tener en cuenta, para ello hay que establecer una serie de
pautas y realizar desde planteamientos técnicos las tareas de información y
análisis de datos.
En los centros escolares debe realizarse periódicamente un buen trabajo de
conocimiento del contexto en el que se actúa. Lo más oportuno es que esta
actividad recaiga en el Departamento de Orientación y/o en la Comisión de
Coordinación Pedagógica. Puede ser bastante operativo crear una comisión con
dos o tres personas para que desarrollen este trabajo. En todos los casos, el
director, si no pertenece de hecho a la comisión o grupo que realice el trabajo,
debe participar activamente en estas tareas o, al menos, tener información puntual
de los procesos e instrumentos que se estén siguiendo y utilizando.
NOTA: La información recogida por medio de cuestionarios en los que se incluyen ítems del tipo de
los que a continuación se proponen, serviría para realizar la CONTEXTUALIZACIÓN DE
CUALQUIER INSTRUMENTO DE PLANIFICACIÓN DEL CENTRO (PEC, PCE, PAC (PGA), RRI,
etc.). Habría que seleccionar, según qué instrumento de planificación vayamos a abordar, las
preguntas e informaciones que más nos interesen en cada caso.
Por ejemplo:
o
Para el PEC nos puede interesar especialmente el “tipo de centro” o la “forma de acceso” a
éste.
174
Primer Semestre
CINADE
o
o
o
Planeación Educativa
Para el PCE nos interesan aspectos como los “hábitos de trabajo de los alumnos”.
Para la PAC/PGA puede que nos interesen más temas como los “horarios de tutoría” o el
“transporte escolar”.
Mientras que para el RRI la información que se requiere es del ámbito de
“convivencia/disciplina”, “procedimientos en órganos colegiados”, etc.
Puntos de reflexión e información en un estudio de contexto





Tipología del centro:
Público
Privado concertado
Privado
…







Estructura educativa del centro: etapas que se imparten, modalidades…
Infantil
Primaria
Secundaria
- Obligatoria
- Bachillerato
Centros de FP
- Modalidades de estudios
Educación Especial
Enseñanzas Artísticas
…





Estructura pedagógica interna: agrupamiento….
Ciclos
Cursos
Número de clases por curso
….

 Órganos de Gobierno constituidos: procedimiento….
 Unipersonales
- Director
- Jefe de estudios
- Secretario/Administrador
- Otros
 Colegiados
- Consejo escolar
- Claustro
 Comisiones
- Económica
- De Coordinación Pedagógica
- Otras
175
Primer Semestre
CINADE

Planeación Educativa
Ausencias de órganos de gobierno (casuística)
 Recursos internos y externos
 Materiales:
- Mobiliario (adecuación, estado, suficiente, insuficiente…)
- Material didáctico (adecuación, estado, suficiente, insuficiente…)
- Equipamiento informático
- Medios audiovisuales
- Otros
 Espacios
- Aulas
- La
 Espacios de los que se dispone fuera del centro
 Servicios:
 Comedor
- Número de alumnos que lo utilizan
- Turnos
- …
 Transporte escolar
- Número de alumnos que lo utilizan
- Rutas






Actividades extraescolares:
Quién las organiza
Quién las imparte
Repercusión en la organización del centro
Tipos de actividades
…














Profesorado:
Número (hombres/mujeres)
Especializaciones
Titulación
Equipos
Departamentos
Situación administrativa (definitivos, interinos…).
Profesores por encima de plantilla
Evaluación (planteamientos básicos)
Posibilidades de formación permanente
Continuidad en el centro (tiempo que llevan en el centro…)
Motivación en el trabajo.
Grupos: formales e informales
….
176
Primer Semestre
CINADE



























Alumnos:
Número de (chicos y chicas)
Procedencia
Integración
Otras razas
Hábitos de trabajo
Relación entre su edad y el nivel de conocimientos
Repeticiones de curso
Convivencia, disciplina
Distribución en el centro, clases
Grupos y/o asociaciones
Intereses lúdicos y profesionales
Aprovechamiento de las clases
Actitud hacia el colegio/instituto
Afectividad
Niveles de aspiraciones
Aficiones
Satisfacción por estudiar
Hábitos de lectura
Técnicas de trabajo
Atención.
….
Otros recursos humanos:
Conserjes
Personal de Administración
Personal de limpieza
….









Relaciones del centro con:
Ayuntamiento, Junta Municipal de Distrito
Otos centros
Universidades (prácticas, investigaciones…)
Empresas
Intercambios escolares
Campamentos
CPRs
Otras instituciones públicas o privadas
Planeación Educativa
 Ubicación geográfica:
 Rural
- Agrupación rural
- Localidad importante
- Montaña
177
Primer Semestre
CINADE


- ….
Urbano:
- Gran ciudad
- Ciudad mediana
- Ciudad pequeña
- Cinturón industrial
- Barrio
Número de habitantes de la localidad
…





Acceso al centro:
Transportes públicos
Carreteras
Circunvalación
….





Tipo de construcciones del entorno:
Bloques nuevos, antiguos
Tipo de casas en las que viven los alumnos
Nivel de las construcciones
….












Infraestructura de servicios en la zona/localidad/comarca:
Parques
Bibliotecas
Cines
Teatros
Polideportivos
Escuelas
Conservatorios
Centros religiosos
Centros médicos
Organizaciones deportivas
….










Ámbito socio-económico y cultural:
Mundo laboral (índice de ocupación)
Asociaciones
Racismo
Marginación social
Delincuencia
Drogodependencia/Alcoholismos
Falta de perspectivas
Vida cultura del barrio, ciudad…
Fiestas

Planeación Educativa
178
Primer Semestre
CINADE



Historia
Migraciones
….





Familias:
Número de miembros
Lugar que ocupa entre los hermanos
Ambiente familiar
Disponibilidad de recursos culturales
- Libros
- Enciclopedias
- …
Tipo de trabajo que desarrollan los padres
Situación laboral
- Trabaja el padre, la madre, hermanos
Profesión de los padres
Estudios de los padres




Planeación Educativa
179
Primer Semestre
CINADE
Planeación Educativa
DIFERENCIAS ENTRE PLAN, PROGRAMA,
PROYECTO, ACTIVIDAD Y TAREA
Si bien estos términos en el lenguaje corriente pueden utilizarse
indistintamente, dentro de la jerga de la planificación se utilizan con alcances muy
diferentes. Cada uno de estos términos indica distintos niveles de concreción.
Comencemos con el alcance y el significado de plan, que es el término de
carácter más global. Un plan hace referencia a las decisiones de carácter general
que expresan los lineamientos políticos fundamentales, las prioridades que se
derivan de esas formulaciones, la asignación de recursos acorde a esas
prioridades, las estrategias de acción y el conjunto de medios e instrumentos que
se van a utilizar para alcanzar las metas y objetivos propuestos. Desde el punto
de vista de la Administración central, el plan tiene por finalidad trazar el curso
deseable y probable del desarrollo nacional o del desarrollo de un sector
(económico, social o cultural).
Un plan engloba programas y proyectos, pero no está compuesto sólo por
un conjunto de programas y proyectos. Y esto por una razón fundamental: porque
su formulación se deriva de propósitos y objetivos más amplios que la suma de
programas y proyectos. En un plan nacional se indica, por ejemplo, la tasa de
crecimiento de la economía que se desea alcanzar, el nivel de educación
propuesto, etc. Todo esto debería estar enmarcado en un “proyecto nacional” que
constituye (en el caso de existir) una definición de lo que se quiere como país. En
otras palabras, el plan es el parámetro técnico-político dentro del cual se
enmarcan los programas y proyectos.
Un programa, en sentido amplio, hace referencia a un conjunto organizado,
coherente e integrado de actividades, servicios o procesos expresados en un
conjunto de proyectos relacionados o coordinados entre sí y que son de similar
naturaleza. Un plan está constituido por un conjunto de programas. De este
modo podemos hablar de programa de la tercera edad, programa de construcción
de escuelas, programa de salud materno infantil, etc., que forman parte de un plan
más generalizado. Puede decirse, asimismo, que un programa operacionaliza un
plan mediante la realización de acciones orientadas a alcanzar las metas y
objetivos propuestos dentro de un período determinado. Un programa está
constituido por una constelación o conjunto de proyectos.
Pasando a un mayor grado de concreción, tenemos lo que se denomina
proyecto. Con este concepto se hace referencia a un conjunto de actividades
concretas, interrelacionadas y coordinadas entre sí, que se realizan con el fin de
producir determinados bienes y servicios capaces de satisfacer necesidades o
resolver problemas. La realización de un curso para la tercera edad puede ser un
proyecto dentro de un programa destinado a ese sector de población. La
construcción de una escuela es un proyecto dentro de un programa de
construcción de edificios escolares, y así por el estilo. Tanto los programas como
180
Primer Semestre
CINADE
Planeación Educativa
los proyectos se concretan a través de un conjunto de actividades organizadas y
articuladas entre sí, para alcanzar determinadas metas y objetivos que se quiere
alcanzar o la acción que se va a realizar: si es compleja, habrá de ser un
programa con varios proyectos; si es sencilla, un simple o único proyecto podrá
desarrollarla.
Si queremos seguir avanzando en una línea de concreción creciente,
podemos hablar también de actividades y tareas. La actividad es el medio de
intervención sobre la realidad, mediante la realización secuencial e integrada de
diversas acciones necesarias para alcanzar las metas y objetivos específicos de
un proyecto. Y la tarea es la acción que operacionaliza una actividad con un
grado máximo de concreción y especificidad. Un conjunto de tareas configura una
actividad, entre las muchas que hay que realizar para concretar un proyecto.
Para aclarar estos crecientes grados de concreción y especificada y el
alcance de cada uno de estos términos, podemos ilustrarlos con los dos ejemplos
siguientes:
Plan de servicios sociales; programa de infancia y familia (como uno de los
programas del plan); proyecto; realizar un campamento de verano; actividad;
realizar una excursión; tarea; preparar la ropa y calzado adecuados.
Plan de educación, programa de construcción de edificios escolares;
proyecto: construir este edificio escolar; actividad, levantar la pared; tarea;
colocar un ladrillo.
tarea
PROYECTO
Actividad
tarea
PROGRAMA
PROYECTO
Actividad
tarea
PROYECTO
Actividad
tarea
PROYECTO
Actividad
tarea
tarea
PLAN
PROGRAMA
PROYECTO
PROYECTO
PROYECTO
PROYECTO
Actividad
Actividad
Actividad
Actividad
tarea
tarea
tarea
tarea
tarea
tarea
PROGRAMA
PROYECTO
PROYECTO
PROYECTO
PROYECTO
Actividad
Actividad
Actividad
Actividad
tarea
tarea
tarea
tarea
tarea
tarea
181
Primer Semestre
CINADE
Planeación Educativa
Definición de proyecto
Ya hemos hecho referencia al concepto de proyecto, distinguiéndolo de
otros como “plan” y “programa”. Ahora conviene que profundicemos en él, de cara
a lo que vamos a desarrollar. En el lenguaje corriente, cuando hablamos de
proyecto, aludimos al designio, propósito y pensamiento de hacer algo. Consiste,
pues, en la previsión, ordenamiento o premeditación que se hace para realizar
algo o ejecutar una obra u operación.
En sentido técnico, el alcance del término es similar: se trata de la
ordenación de un conjunto de actividades que, combinando recursos humanos,
materiales, financieros y técnicos, se realizan con el propósito de conseguir un
determinado objetivo o resultado.
Estas actividades se articulan, se
interrelacionan y coordinan entre sí.
El propósito de todo proyecto es alcanzar un resultado (efecto concreto que
se logra con su realización) o un producto (elemento material o de servicio que se
genera para producir el efecto). Además, todo proyecto se realiza dentro de los
límites de un presupuesto y de un período dado.
De todas las consideraciones precedentes, podemos señalar las siguientes
características de los proyectos:
a) Todo proyecto comporta una serie de actividades de duración
determinada. Esto diferencia a los proyectos de la prestación de
servicios, que supone un proceso continuo.
b) En los proyectos se combina la utilización de recursos humanos,
técnicos, financieros y materiales.
c) Todo proyecto tiene que alcanzar productos y resultados, de acuerdo
con los objetivos previstos en su diseño y conceptualización.
A modo de síntesis, podemos decir que los aspectos sustantivos de un
proyecto hacen referencia a:
o
o
o
o
o
o
Un conjunto de actividades y acciones que se deben emprender,
Que no son actuaciones espontáneas, sino ordenadas y articuladas,
Que combinan la utilización de diferentes tipos de recursos, y
Que se orientan a la consecución de un objetivo o resultado previamente fijado;
Que se realizan en un tiempo y espacio determinado,
Y que se justifican por la existencia de una situación-problema que se quiere
modificar.
182
Primer Semestre
CINADE
Planeación Educativa
Requisitos para la buena formulación de un proyecto
A la vista de cuanto se lleva dicho, resulta evidente que no basta con
elaborar proyectos, hay que saber hacer una buena formulación y diseño de
proyectos. Para ello es preciso atenerse a una serie de requisitos.
Como se explica en un documento elaborado por la FAO, “un buen diseño
de proyecto debe especificar los elementos esenciales que se requieren para
crear un sistema de seguimiento para la ejecución del proyecto y la evaluación
consecutiva de los efectos e impactos del mismo”. O dicho de una manera más
detallada, para que un proyecto esté bien diseñado y formulado debe explicar lo
siguiente:
Razones por las que se necesita realizar el proyecto (fundamentación).
A qué fin contribuirá el logro de los objetivos del proyecto (finalidad).
Qué se espera obtener del proyecto en caso de que tenga éxito (objetivos).
A quién va dirigido el proyecto (beneficiarios directos) y a quiénes afectará
(beneficiarios indirectos).
Qué debe producir el proyecto para crear las condiciones básicas que permitan
la consecución del objetivo (productos).
Con qué acciones se generarán los productos (actividades); cómo organizar y
secuenciar las actividades.
Qué recursos se necesitan para obtener el producto y lograr el objetivo
propuesto (insumos).
Quién ejecutará el proyecto (responsables y estructura administrativa).
Cómo se ejecutará el proyecto (modalidades de operación).
En cuánto tiempo se obtendrán los productos y se lograrán los objetivos
previstos (calendario).
Cuáles son los factores externos que deben existir para asegurar el éxito del
proyecto (pre-requisitos).
Si bien las pautas de elaboración de proyectos son procedimientos más o
menos generales, en la elaboración de cada proyecto en concreto, el número de
acciones y de pasos implicados depende de la naturaleza y magnitud del mismo.
Las pautas propuestas deben complementarse con la capacidad de adaptarlas en
cada caso específico.
Aun cuando se tengan en cuenta todos estos requisitos, habrá siempre un
margen de incertidumbre en cuanto a los resultados. Siempre existirán factores
que están fuera del control de quienes programan. La tarea de planificar enfrenta
siempre el principio de incertidumbre de la realidad. Esto significa que nuestros
planes, programas y proyectos se elaboran para ser aplicados a una realidad
fluctuante, con dinamismos entremezclados y con actores sociales que tienen
intereses diferentes en relación con los objetivos del proyecto. Por otra parte,
cada coyuntura nos puede enfrentar a bifurcaciones inesperadas, y todo ello en un
183
Primer Semestre
CINADE
Planeación Educativa
proceso permanente de Inter-retro-acciones de los múltiples factores que operan
en la realidad en la que se quiere llevar a cabo.
Para mejorar la capacidad de programar y elaborar proyectos
No se elaboran planes, programas y proyectos, para redactar documentos
con “buenas intenciones”, sino para llevarlos a cabo. Ahora bien, para que se
dé una mayor articulación e integración entre la formulación de un programa o de
un proyecto (que por definición es búsqueda de racionalidad en la acción) y las
acciones propiamente dichas (pretendidamente racionales), es necesario
desarrollar toda una serie de cualidades propias de la llamada eficiencia y
eficacia operativa. Ellas comportan no sólo la capacidad de operacionalizar lo
concebido, sino también una disposición por abandonar las ideas que se revelan
como obsoletas e inútiles, al mismo tiempo que implica la capacidad de generar
nuevas ideas, nuevas propuestas y, cuando así sea necesario, nuevos modelos
de actuación. Pero sobre todo supone la capacidad de traducir las ideas en
acción.
Antes de desarrollar algunas ideas acerca del modo de lograr una mayor
eficiencia y eficacia operativa, comenzaremos con algo previo y más modesto:
comenzar por organizar la mente de cara a la acción.
Decíamos que planificar es usar procedimientos para introducir
organización y racionalidad a la acción, con el propósito de alcanzar determinadas
metas y objetivos. Esto vale tanto para lo que hacemos, o intentamos hacer en la
vida cotidiana, aun en las cosas más personales, como para la elaboración de
planes, programas y proyectos, mediante el uso de métodos y técnicas más o
menos sofisticadas. Del mismo modo que Einstein decía que “la ciencia no es
nada más que el refinamiento del pensamiento cotidiano”, la planificación no es
nada más que una forma de sistematización del sentido común.
Para mejorar la capacidad de programar y elaborar proyectos, tenemos que
aprender a pensar organizando las ideas mediante la manipulación mental de la
información, compatibilizando y articulando diferentes elementos y haciendo
propuestas realistas para la solución de problemas. Además, cuando se piensa
para elaborar un programa o proyecto, hay que pensar teniendo en cuenta los
objetivos y metas que se deben alcanzar, junto con la capacidad mental para
manejar e integrar diferentes datos (la información recibida y elaborada, formular
el proyecto).
Para poder realizar un enfoque metódico y sistemático de esta naturaleza,
es necesario un aprendizaje previo. En este caso, aprender a elaborar proyectos.
Sin embargo, previo a todo esto y en la dimensión más elemental (que
hemos llamado “sistematización del sentido común” para anticipar el futuro), la
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Primer Semestre
CINADE
Planeación Educativa
mejor manera de organizar la mente para la acción consiste en formular diez
preguntas básicas y dar respuesta a cada una de ellas. He aquí estas preguntas
fundamentales:
QUÉ
POR QUÉ
PARA QUÉ
CUÁNTO
DÓNDE
Se quiere hacer
Se quiere hacer
Se quiere hacer
Se quiere hacer
Se quiere hacer
CÓMO
Se va a hacer
CUÁNDO
Se va a hacer
A QUIÉNES
QUIÉNES
CON QUÉ
Va dirigido
Lo van a hacer
Se va a hacer
Se va a hacer
Naturaleza del proyecto
Origen y fundamentación
Objetivos, propósitos
Metas
Localización física (ubicación en el
espacio)
Cobertura espacial
Actividades y tareas
Métodos y técnicas
Calendarización o cronograma
(ubicación en el tiempo)
Destinatarios o beneficiarios
Recursos humanos
Recursos materiales
Recursos financieros
Frente a cualquier ¿qué hacer? que enfrentemos, las respuestas a estas
diez cuestiones nos proporcionan los datos e información mínima, para poder
tomar una serie de decisiones que permitan introducir organización, racionalidad,
compatibilidad y coherencia a la acción… Estas preguntas, y sus respectivas
respuestas, nos pueden ayudar a considerar y descartas propuestas con el fin de
hacer diseños que, al menos de forma preliminar, tengan algunas posibilidades de
realización y no sean “castillos en el aire”.
Ser capaces de dar respuestas adecuadas a estas preguntas no significa
que sepamos planificar, o elaborar proyectos. Simplemente lo planteamos como
un modo para ir organizándonos mentalmente de cara a la realización de
determinadas actividades. Es, como dijimos, una sistematización del sentido
común…. Pero ahora damos un paso más. Haremos una breve explicación de las
cualidades que ayudan a la eficacia operativa.
185
Primer Semestre
CINADE
Planeación Educativa
Cualidades que ayudan para desarrollar la eficiencia y eficacia
operativa
No se trata de conocimientos, sino de cualidades, de alguna manera
innatas, pero en mayor medida adquiridas porque se pueden cultivar y desarrollar
a lo largo de toda la vida. He aquí algunas que nos parecen de mayor incidencia
para saber programar y actuar con eficacia y eficiencia.
Sensitividad para percibir y tratar los problemas, conductas,
comportamientos, actitudes, conflictos, necesidades y aspiraciones de los
diferentes actores sociales implicados en las tareas o consecuencias del
programa, proyecto o actividades que se realizan.
Flexibilidad y estabilidad en la direccionalidad de las acciones. Son dos
cualidades que, a primera vista, pueden parecer contradictorias, pero que en la
práctica de la planificación y de la acción social se necesitan
complementariamente. Ser flexible, habiendo perdido toda direccionalidad, es
ir a la deriva, llevar a una rigidez operativa que, muy probablemente, conduzca
al fracaso. De ahí que esta cualidad deba expresarse en una doble dimensión
práctica:
Por una parte, en la capacidad de ajustarse rápidamente a las
situaciones, acortando el tiempo de reacción frente al surgimiento de
hechos y problemas no previstos;
Por otra, haciendo esta adaptación de modo tal que la incidencia de los
factores externos no haga perder de vista los objetivos estratégicos.
Frente a las cambiantes situaciones en donde el proyecto está siendo
aplicado, la flexibilidad y la estabilidad son necesarias para afrontar los factores y
problemas contingentes que no se hayan podido prever.
Adaptabilidad para cambiar el modo de abordar los problemas cuando las
circunstancias así lo exijan. Esta cualidad hace referencia a la capacidad de
evolucionar en función de los cambios de la situación o de las circunstancias
en que se desenvuelven las diferentes acciones programadas. Las recetas y
las fórmulas rígidas paralizan o dificultan la adaptación de los cambios
situacionales.
Fluencia: es una cualidad estrechamente ligada a la anterior, pero es algo más
que adaptarse a las circunstancias. La capacidad de fluencia es la capacidad
de convertir los problemas y los riesgos en nuevas oportunidades. Se trata de
aprovechar los nuevos emergentes o nuevas situaciones que, si bien
inesperadas, pueden ser utilizadas para lograr los objetivos propuestos, aun
cuando haya que seguir caminos no previstos. Para esto se necesitan ideas
originales ante nuevas circunstancias, o bien la capacidad para capitalizar
nuevas situaciones.
186
Primer Semestre
CINADE
Planeación Educativa
Sinergia: es la forma de potenciar un programa mediante la organización,
articulación y coordinación de las diferentes acciones y/o actividades, a fin de
que cada una de ellas refuerce la acción y potencialidades de las otras.
Capacidad de análisis; para saber distinguir y separar las partes de un
problema y hacer una apreciación sistemática y crítica, dividiendo un problema
en sus partes, relacionando todas y cada una de ellas entre sí y con la totalidad
de la que forman parte.
Capacidad de síntesis, o sea, de integrar los elementos o partes que
constituyen una totalidad. Se trata de comprender las partes que configuran
una realidad, y la totalidad como algo más que la suma de las partes.
Cada situación-problema que se afronta tiene en su especificidad algo de
inédito. Nunca es simple copia o repetición de otra situación. De ello se
desprende que, para resolver problemas y para una acción racional, más que
mucha experiencia (que también es útil), se necesita capacidad creativa; ideas
nuevas para responder a las nuevas situaciones. Esta capacidad es la que
permite, en cada caso, encontrar el viable inédito. Decimos viable, porque para
actuar sobre una situación concreta, no vale cualquier respuesta de acción; ésta
debe ser realizable, factible, posible de llevar a cabo. Y decimos inédito, porque
toda nueva circunstancia tiene algo de irrepetible, en cuanto las distintas variables
de la realidad se combinan de manera singular y diferente en cada caso concreto.
Darse cuenta de qué es lo que tiene de inédito una situación consiste en captar la
especificidad de la misma y adaptar las formas de actuación a esa realidad.
Digamos, para cerrar estas consideraciones, que necesitamos de eficacia y
eficiencia operativa par actuar transformadoramente sobre la realidad y para saber
dar respuesta a la pluralidad de situaciones que se enfrente. Esto conduce, a su
vez, a una mejor articulación entre “lo decidido” y “lo realizado”. La dificultad de
todo esto tiene dos dimensiones: saber traducir las ideas en acción y estar en
condiciones de afrontar y responder a los cambios inesperados que se producen.
187
Primer Semestre
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GUÍA PARA LA ELABORACIÓN DE PROYECTOS
1. Denominación del proyecto
2. Naturaleza del proyecto
3. Especificación operacional de las actividades y tareas a realizar
4. Métodos y técnicas a utilizar
5. Determinación de los plazos o calendario de actividades
6. Determinación de los recursos necesarios.
7. Cálculo de los costos de ejecución y elaboración del presupuesto
8. Estructura organizativa y de gestión del proyecto
9. Indicadores de evaluación del proyecto
10. Factores externos condicionantes o pre-requisitos para el logro de los efectos e
impacto del proyecto
Denominación del proyecto
Esto se hace indicando, de una manera sintética y mediante un título,
aquello que se quiere hacer (creación de un centro social, de un servicio de ayuda
a domicilio, de un taller de artesanía, etc.) Su objeto es identificar el proyecto e
indicar el marco institucional desde el cual se realizará, de forma muy breve.
Además, en la denominación se ha de hacer referencia a la institución,
agencia y organismo responsable de la ejecución del proyecto. Y en aquellos
casos en los que el que ejecuta no es el mismo que el que patrocina, habría que
indicar también el organismo patrocinante.
Si formara parte de un programa más amplio (conjunto de proyectos
integrados), será necesario hacer referencia a éste.
Digamos que el objetivo principal de la denominación es el de caracterizar,
en pocas palabras, lo que quiere hacerse en el proyecto e indicar el organismo
ejecutor y patrocinante del mismo.
No hay que confundir el título del proyecto con el enunciado de un problema
(por ejemplo: “Falta de participación de los jóvenes”), ni considerar el título como
equivalente a la solución del problema (por ejemplo: “Proyecto de desarrollo
integral de los jóvenes”). Éstos son errores bastante frecuentes y que es
necesario evitar para poder seguir desarrollando adecuadamente el diseño del
proyecto. Una mala denominación nos puede conducir a una formulación
imprecisa o muy amplia de objetivos, falta de concreción de las actividades, etc.
188
Primer Semestre
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Planeación Educativa
Naturaleza del proyecto
Para explicar la naturaleza de un proyecto, conjunto de datos que hace a la
esencia del mismo - es necesario desarrollar una serie de cuestiones que sirvan
para describir y justificar el proyecto. Las que indicamos a continuación, pueden
ayudar a esta tarea:
a. Descripción del proyecto, (lo que se quiere hacer).
La denominación identifica al proyecto, pero esto, obviamente, es
insuficiente para tener una idea completa acerca de qué se trata el proyecto. En
este punto, hay que realizar una descripción más amplia del proyecto, definiendo y
caracterizando la idea central de lo que se pretende realizar. En bastantes casos,
esta caracterización o descripción hay que hacerla, contextualizando el proyecto
dentro del programa (en caso de que forme parte de un programa).
De lo que se trata es de ampliar en sus aspectos esenciales la información
que proporciona la denominación. Ahora bien, la descripción no conviene que sea
excesivamente extensa, ya que a lo largo del proyecto, se irá ofreciendo
información complementaria de todos sus aspectos. Lo que se pretende es que la
persona que desea conocer el proyecto pueda tener, de entrada, una idea exacta
acerca de lo fundamental del mismo: tipo, clase, ámbito que abarca, contexto en el
que se ubica desde el punto de vista de la organización, etc.
b. Fundamentación o justificación (por lo que se hace, razón de ser y origen
del proyecto).
En la fundamentación del proyecto hay que presentar los criterios
(argumentación lógica) y las razones que justifican la realización del mismo.
Es muy importante destacar, para tenerlo en cuenta a la hora de elaborar
esta parte del proyecto, que en la fundamentación deben cumplirse dos requisitos
para que sea completa y correcta:
Hay que explicar la prioridad y urgencia del problema para el que se
busca solución;
Hay que justificar por qué este proyecto que se formula es la propuesta
de solución más adecuada o viable para resolver ese problema.
De ordinario, estos dos aspectos complementarios pero distintos suelen
confundirse. Muchas veces se justifica el proyecto pero no se fundamenta
adecuadamente en base a un diagnóstico de situación. Otras veces se aportan
189
Primer Semestre
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Planeación Educativa
datos acerca del proyecto, pero se olvida incluir una evaluación que justifique por
qué el proyecto es lo mejor que se puede hacer en esa situación.
Para evitar estos y otros problemas, puede ayudar tener como referencia
los siguientes puntos o cuestiones a explicitar en la fundamentación del proyecto:
 Cuál es la naturaleza y urgencia del problema que se pretende
resolver. Las razones que pueden dar lugar a un proyecto suelen ser muy
variadas: hay una necesidad y no existe un servicio para satisfacerla, el servicio
existente es insuficiente, se quiere mejorar la calidad de la prestación, etc. En
definitiva, se trata de identificar y analizar el problema que se pretende solucionar.
Lo sustancial en esta parte de la fundamentación es explicitar por qué se hace,
destacando los principales aspectos críticos y los problemas que piensan ser
atacados, aliviados o resueltos con la realización del proyecto. En muchos casos,
se han de indicar, asimismo, los efectos de la no intervención.
 Qué prioridad se concede a la solución de ese problema. En esta
parte de la fundamentación hay que considerar no sólo las razones técnicas,
también existen (y hasta pueden predominar) las razones políticas. De ahí que
haya que tener en claro que toda fundamentación se apoya en dos tipos de
razones y justificaciones directamente relacionadas con los criterios para el
establecimiento de prioridades.
o Razones políticas, cuando el proyecto concreta o realiza las
orientaciones políticas de un plan general o de un programa político.
En este apartado conviene hacer referencia a declaraciones de
política, planes existentes, programas ya aprobados, etc.
o Razones técnicas, en las que se expresan las razones objetivas
(necesidades y problemas y magnitud de los mismos) que dan lugar
a la realización del proyecto. En este punto también es conveniente
hacer referencia a las necesidades de ejecución del proyecto e
indicar si éste forma parte de un programa más amplio previamente
formulado, etc.
 Naturaleza de la estrategia para la acción (si es que la hubiere). En
este punto hay que indicar la trayectoria seleccionada, para llevar a cabo las
acciones consideradas necesarias y suficientes de cara al logro de los objetivos
propuestos.
 Recursos internos y externos asignados para la solución del
problema. Esta tarea, que corresponde a la fase de diagnóstico, debe quedar
claramente reflejada en la fundamentación del proyecto, pues permite desde otro
enfoque visualizar cuáles son las prioridades de la institución o de otras entidades
respecto de la solución del problema. Además, la existencia o no de recursos
para resolver un problema condiciona en gran medida las posibilidades de
ejecución y la viabilidad de un proyecto.
190
Primer Semestre
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Planeación Educativa
 Justificación del proyecto en sí. En esta parte hay que presentar los
resultados que haya arrojado la evaluación previa del proyecto, acerca de su
viabilidad, análisis costo-beneficio o costo-oportunidad, productos, efectos e
impacto, etc. Esta evaluación que permite seleccionar, evaluar y priorizar
proyectos, se hace después de la formulación y diseño de los mismos, pero los
resultados deben quedar reflejados en esta parte del documento que contiene el
proyecto.
A tenor de todo lo dicho, en este punto hay que incluir una síntesis de los
datos del diagnóstico o estudios previos que justifiquen el proyecto, así como
algunas previsiones sobre la transformación de la situación-problema que se
pretende resolver con la realización del proyecto.
c. Marco institucional (organización responsable de la ejecución).
Cuando se trate de un proyecto que se elabora dentro de una institución
para ser presentado en el seno de la misma, este punto se puede obviar o reducir
bastante, ya que la información pertinente sería conocida por todos. Sin embargo,
cuando el proyecto se formula en una organización o institución que será
responsable total o parcialmente de la ejecución, pero éste será presentado para
su eventual aprobación por otra entidad ajena a la que formula el proyecto,
conviene dedicar especial atención a este punto.
Será necesario indicar la naturaleza de la organización, su mandato,
situación jurídica y administrativa, instalaciones y servicios, estructura orgánica y
procedimientos administrativos, personal, etc. También es conveniente en este
punto incluir aspectos directamente relacionados con el proyecto, como por
ejemplo: políticas y prioridades de la organización, relaciones con otras
instituciones, etc.
En los casos de proyectos que se presentan a otras instituciones o
agencias exteriores para su financiamiento, puede ser más práctico adjuntar toda
esta información (que suele ser amplia) en un dossier aparte del proyecto. Todo
ello, con el fin de no abultar innecesariamente el documento que contenga el
proyecto.
En definitiva, lo que se persigue en este punto es informar clara y
profundamente acerca de la institución, organización o agencia que será la
responsable fundamental de la planificación y ejecución del proyecto. Haciendo
referencia particular al departamento y/o programa del que pudiera llegar a formar
parte el proyecto específico.
d. Finalidad del proyecto (implica lo que espera lograr).
Conviene aclarar antes de explicar este punto que no en todos los
proyectos es necesario explicitar finalidades últimas. Muchas veces los proyectos
191
Primer Semestre
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Planeación Educativa
son tan pequeños y concretos que no es necesario formular este tipo de fines. Sin
embargo, cuando se trata de proyectos que se insertan dentro de programas o
planes más amplios y tendentes a lograr el desarrollo de algunas áreas o sectores
generales, conviene aclarar cuáles son esos fines últimos que justifican la
existencia del proyecto. Dicho en otras palabras: cuando un proyecto forma parte
de un programa más amplio, los objetivos de este último constituyen la finalidad de
los proyectos que lo integran.
Esta finalidad del proyecto presupone que la realización de los objetivos es
un factor que contribuye al fin último, pero no necesariamente es el único. Existe
a veces la tendencia a exagerar la finalidad de un proyecto, o bien a expresarla en
términos vagos y abstractos. Por otra parte, los objetivos de un solo proyecto,
aunque éste sea realizado con éxito, no pueden contribuir de manera exclusiva al
logro de las finalidades, que suelen depender de un gran número de factores y
proyectos.
Por todo ello, y para evitar este tipo de problemas, debemos considerar
que, para formular finalidades de un proyecto, es necesario que:



Éstas justifiquen debidamente el proyecto y sus objetivos,
Sea posible verificar cuantitativa o cualitativamente su marcha,
Se constituya preferiblemente un único fin o vaya acompañado de otros fines
compatibles.
Pero, insistimos, de ordinario no suele ser necesario formular finalidades a
nivel de proyectos, ya que éstas con frecuencia son expresadas a nivel de
programa o planes más generales.
e. Objetivos (para qué se hace, qué se espera obtener).
Explicitar los objetivos es responder a la pregunta para qué se hace. Es
decir, se trata de indicar el destino del proyecto o los efectos que se pretenden
alcanzar con su realización.
Conforman el elemento fundamental, ya que
expresan los logros definidos que se busca alcanzar.
Antes de seguir avanzando en este punto, quizá convenga realizar una
distinción entre lo que es la finalidad del proyecto (impacto) y lo que es el objetivo
o los objetivos del proyecto (efectos). Un ejemplo nos puede ayudar: si decimos
“disminuir el analfabetismo en la región X” estamos indicando una finalidad, o
dicho en otros términos, precisando el impacto que puede tener el proyecto. Si
formulamos en cambio “reforzar el servicio de educación de adultos en la región X”
estamos señalando un objetivo. En este ejemplo concreto, se puede reforzar un
servicio de educación de adultos, lo que contribuirá a disminuir el analfabetismo en
la región, si se dan determinadas condiciones o supuestos. Pero que disminuya el
analfabetismo en la región no depende exclusivamente del reforzamiento del
servicio (sino de éste y otros efectos más, que pueden ser ajenos al proyecto).
Por ello es importante distinguir lo que serán efectos del proyecto (objetivos que
192
Primer Semestre
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Planeación Educativa
se espera alcanzar) y lo que será el posible impacto del mismo (es decir, a qué fin
contribuirá el proyecto si se desarrolla con éxito).
Ningún proyecto adquiere su significado pleno si no se produce una clara
definición y explicitación de los objetivos a alcanzar. La buena formulación del
objetivo principal y de los objetivos específicos (si ello fuere necesario), es
garantía (no absoluta, por supuesto) de elaborar un buen proyecto, ya que en
torno al o a los objetivos, se da coherencia al conjunto de actividades que
componen el proyecto, costos, estrategias, tiempos, etc.
Como ya se ha mencionado, a veces conviene hacer una distinción entre el
objetivo principal o general, y los objetivos específicos o complementarios:


El objetivo principal, llamado también objetivo general, es el propósito
del proyecto. A veces viene dado por los objetivos generales de un
programa.
Los objetivos específicos, inmediatos o complementarios, son
ulteriores especificaciones o pasos (en determinadas circunstancias, de
carácter intermedio) que hay que dar para alcanzar o consolidar el
objetivo general. En algunos casos puede tratarse de objetivos que se
derivan del hecho de alcanzar el objetivo principal. De cualquier modo,
hay que tener siempre presente que no es necesario formular objetivos
de este tipo en todos los proyectos. La necesidad de su formulación
vendrá dada por el grado de generalidad o abstracción que tenga el
objetivo general.
No hay que confundir como ocurre con alguna frecuencia los objetivos (que
hacen referencia al fin deseado) y los medios para alcanzarlos. Así por ejemplo
cuando se dice “promover”, ”coordinar”, “realizar una investigación,” etc., se está
haciendo referencia a medios; consecuentemente, no deben utilizarse para definir
objetivos.
f. Metas (cuánto se quiere hacer, servicios que se prestarán y/o necesidades
que se cubrirán)
Como acabamos de indicar, los objetivos expresan en términos simples,
generales y vagos, los propósitos que se desean alcanzar. Si todo quedase en
eso, no se podría ir más allá de los deseados piadosos, las buenas intenciones y
los meros slogans. No debemos olvidar nunca que es mucho más fácil formular
objetivos ideales, abstractos y maravillosos, y encontrar gracias a ello seguidores
entusiastas, que establecer pasos precisos para resolver problemas concretos.
Para que los objetivos adquieran un carácter operativo, hay que traducirlos en
logros específicos, es decir, hay que indicar cuánto se quiere lograr con la
realización del proyecto, dentro de un plazo determinado y en un ámbito o espacio
también delimitado.
193
Primer Semestre
CINADE
Planeación Educativa
Conforme a lo indicado, las metas operacionalizan los objetivos,
estableciendo cuánto, cuándo y dónde se realizarán éstos, de modo que las
actividades y acciones correspondientes puedan ser claramente establecidas,
permitiendo determinar el nivel y composición de los insumos, las actividades que
es preciso emprender y la modalidad de las operaciones para realizar dichas
actividades.
g. Beneficiarios (destinatarios del proyecto, a quién va dirigido).
Se trata de identificar quiénes serán los beneficiarios inmediatos (los
directamente favorecidos por la consecución de los objetivos y metas o efectos del
proyecto) y quiénes serán los beneficiarios finales o indirectos, o sea, aquellos a
quienes favorecerán los impactos del proyecto.
Generalmente, se trata de dos tipos de destinatarios bastante diferenciados.
Por ejemplo, si el objetivo es “reforzar un servicio de educación de adultos”, los
beneficiarios directos serán aquellos que constituyen el personal de dicho servicio
y que con el proyecto se verá aumentando o reciclado. En cambio, los
beneficiarios finales serán las personas analfabetas a quienes beneficiará la
mejora del servicio en término de impacto y no de efectos, como sería el primer
caso.
Por lo que se refiere a los beneficiarios finales, el uso de términos generales
y vagos tales como “grupos cadenciados”, “sectores desfavorecidos”, “campesinos
pobres”, etc., no ayuda al diseño del proyecto y resulta a todas luces insuficiente,
si bien este tipo de formulaciones pueden ser válidas a nivel de declaración
política. Para el bueno diseño de un proyecto, es necesario identificar con
precisión los destinatarios. Para ello, puede ser útil delimitar este “grupo-meta”,
como a veces suele denominarse, investigando e indicando, por ejemplo:



Situación (descrita mediante indicadores de ingresos, de nutrición, o lo
que fuese necesario);
Ocupación (también haciendo uso de indicadores concretos, por
ejemplo: propietarios de menos de “x” hectáreas, trabajadores sin tierra,
asalariados temporales, familias con ingresos por debajo del salario
mínimo y ocupación autónoma, etc.);
Acceso a los servicios (familias en inquilinato precario, agricultores sin
acceso a créditos, viviendas sin agua potable o electricidad,
trabajadores sin seguridad social, etc.)
h. Productos (resultados de las actividades)
En el documento de la FAO al que hicimos referencia, se definen los
productos como “los resultados específicos de las actividades realizadas a través
del uso de insumos planificados”. Dicho en otras palabras, los productos son el
primer nivel de resultados a los que se llega por el hecho de haber realizado con
éxito las actividades. Y, además, son la condición previa para el logro de los
objetivos y metas (efectos). Si se obtienen los productos programados y se dan
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Primer Semestre
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las condiciones o supuestos establecidos, entonces deberán lograrse el/los
objetivo/s y meta/s correspondientes.
Otro error bastante frecuente en el diseño de proyectos es la confusión
entre los objetivos y/o las metas, y los productos. La generación de los productos
(su obtención) depende casi exclusivamente de la realización de las actividades, y
en esta fase del proceso no intervienen demasiados factores externos. Por ello, la
obtención de los productos se centra en la gerencia del proyecto que, de ordinario,
tiene un control directo sobre ellos.
Los productos que pueden obtenerse en proyectos de tipo social o cultural
pueden ser de dos clases:


Resultados materiales (por ejemplo: número de cooperativas creadas,
número de viviendas construidas o mejoradas, escuelas construidas,
instalaciones, etc.);
Servicios prestados (por ejemplo: personas capacitadas, servicios
proporcionados, créditos otorgados, etc.)
También hay que considerar que una actividad puede generar un producto
intermedio, es decir, el resultado de una actividad puede ser un recurso o insumo
necesario para poder realizar otra actividad posterior.
Lo importante, repetimos, es distinguir claramente los productos (resultados
de actividades) de los efectos (resultados de la utilización de los productos para
lograr el objetivo propuesto).
En el ejemplo que estamos utilizando para ilustrar esta guía, los efectos y
objetivos del proyecto podrían ser “reforzar el servicio de educación de adultos”.
La meta, “reforzar el servicio de educación de adultos de la región X, en el año
2000, ampliando en un 50% la capacidad del personal responsable de las tareas
de educación”. El producto podría ser: “400 maestros capacitados en educación
de adultos hasta 1999 en cuatro cursos de un año de duración cada uno (19961999)”.
Por último, señalar que para un buen diseño del proyecto, es necesario que
los productos que se mencionan cumplan algunos requisitos:




Que su realización pueda comprobarse, tanto en lo que se refiere a la
cantidad como al tiempo de consecución,
Que estén ordenados según una secuencia temporal lógica,
Que su realización sea esencial para conseguir el objetivo propuesto,
Que sean realizables con los recursos disponibles.
195
Primer Semestre
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Planeación Educativa
i. Localización física y cobertura (dónde se hará, que abarcará)
Localizar un proyecto consiste en determinar el emplazamiento o el área
en donde se ubicará. Esta localización puede hacerse a un doble nivel:

Macro-localización, esto es, la ubicación geográfica del proyecto dentro
del área: región, comarca, ciudad, conjunto rural, etc.

Mico-localización, identificando dentro de un conjunto menor, como
puede ser un barrio o manzana, el lugar o zona en donde se desarrollará
el proyecto.
En uno y otro nivel, la localización suele presentarse en el documento a
través de mapas y otros complementos gráficos.
Por su parte, la cobertura espacial indica el espacio físico o zona que
cubrirá el proyecto en cuanto prestación de servicios o área de influencia.
Así, por ejemplo, si se trata de crear un “centro de salud”, la localización
física consistirá en indicar el lugar en el que estará emplazado el edificio que
albergará el centro de salud (calle, número, terreno, etc.). En cambio la cobertura
espacial consiste en determinar el área a la que prestará servicios el centro de
salud: comarca X, o barrios Y, Z y Q, etc. La cobertura espacial, en el caso de
proyectos de prestación de servicios, suele indicarse no sólo en términos
geográficos, sino también en términos poblacionales (señalar área y número de
habitantes que se verán beneficiados en dicho ámbito).
Siguiendo con el ejemplo que prestamos en esta guía, la localización física
del proyecto de mejora del servicio de educación de adultos será el lugar en que
está emplazado dicho servicio o servicios (oficina central, escuelas, etc.). La
cobertura espacial será la población analfabeta y semi-analfabeta (o de otro tipo)
en la región que tiene el servicio de educación de adultos.
En definitiva, de lo que se trata en este punto es de indicar el lugar en que
se realizará el proyecto y la zona de influencia del mismo.
Especificación operacional de las actividades y tareas a realizar
(con qué acciones se generarán los productos, actividades necesarias)
La ejecución de cualquier proyecto presupone la concreción de una serie de
actividades e implica la realización de un conjunto de tareas concretas. En otras
palabras, ningún proyecto puede realizarse sin una sucesión de quehaceres y
aconteceres que tienen el propósito de transformar ciertos insumos en los
resultados previstos (productos) dentro de un período determinado.
196
Primer Semestre
CINADE
Planeación Educativa
En efecto, lo que materializa la realización de un proyecto es la ejecución
secuencial e integrada de diversas actividades. Esto implica que en el diseño del
proyecto se ha de indicar, de manera concreta y precisa, cuáles son las
actividades que hay que ejecutar para alcanzar las metas y objetivos propuestos.
Para ello debe explicarse la forma en que se organizan, suceden, complementan y
coordinan las diferentes tareas, de modo tal que el encadenamiento de las mismas
no sufra desajustes graves que influyan negativamente en la realización del
proyecto. Gráficamente, podría reflejarse en un cuadro como el siguente:
Meta
Producto
Actividades
Tareas
Técnicas
La organización, ordenamiento y coordinación en el tiempo y en el espacio
de todas las tareas que hay que realizar para el logro de los productos, metas y
objetivos del proyecto comporta los siguientes aspectos:




Especificación e inventario de las actividades a realizar;
Distribución de las unidades periódicas de tiempo insertas en una
secuencia operativa, donde se señala la fecha de inicio y de terminación
de cada actividad.
Lo anterior sólo sirve para indicar una relación de diferentes actividades,
pero ello no basta (sería un simple listado de actividades yuxtapuestas
en el tiempo); es menester, además, una ordenación y sincronización de
las mismas, puesto que algunas son previas, paralelas o posteriores a
otras entro del proceso de realización del proyecto;
Indicación de la cantidad y calidad de los insumos necesarios (recursos
humanos, servicios, equipo, dinero, bienes, etc.). involucrados en cada
operación, con referencia a la asignación de recursos por actividad.
De lo que se trata es de no limitarse a un simple listado de actividades y
tareas, sino de establecer un curso o trayectoria que permita fijar la dinámica del
proyecto en función del volumen o ritmo de las operaciones.
197
Primer Semestre
CINADE
Planeación Educativa
Métodos y técnicas a utilizar
(Modalidades de operación)
Se trata de otro aspecto o forma de explicitar cómo se hace. En este
apartad hay que especificar el instrumental metodológico que se utilizará para
realizar las diferentes actividades.
Cuando existe un único procedimiento para llevar a cabo una actividad, lo
importante es usar esa técnica de la manera más eficaz posible. Si éste fuera el
caso, en el diseño del proyecto se podría hacer alguna sugerencia al respecto.
Pero cuando existe una gama de técnicas alternativas, el problema que se plantea
es el de seleccionar una de ellas. Ahora bien, en este caso, lo que debemos tener
bien claro son los criterios de selección. En éstos influyen a su vez criterios
ideológicos-políticos técnicos. En la mayoría de los casos, lo óptimo es lograr una
combinación de tecnologías apropiadas y tecnologías no obsoletas y de alto
rendimiento. El problema suele ser que no siempre el uso de estos criterios
simultáneamente es complementario, muchas veces son alternativos y en estos
casos hay que ponderar cada uno de ellos para seleccionar la alternativa que
mejor se adapte a los fines del proyecto, y la situación contextual.
En el caso de proyectos de trabajo social o de animación, un criterio básico
y central en la selección de métodos y técnicas, es el de dar preferencia a
aquellos que facilitan, promueven o posibilitan la participación de la gente en el
desarrollo del proyecto. En estas circunstancias, desde el punto de vista
metodológico, hay que establecer los mecanismos de inserción de implicación de
los beneficios en la realización del proyecto.
Determinación de los plazos o calendario de actividades
(cuándo ocurrirá)
Uno de los aspectos esenciales en la elaboración de un proyecto es la
determinación de la duración de cada una de las actividades. Este ítem o aspecto
es lo que se denomina “calendarización del proyecto”.
Este componente del proyecto, además, permite juzgar la factibilidad del
proyecto, esto es, establecer si existe una distribución uniforme del trabajo, si los
plazos son realistas, si se considera el tiempo suficiente para obtener los
productos básicos que se necesitan como insumos para otras actividades, si los
límites de tiempo asignados a cada actividad (máximo y mínimo) son
proporcionados entre sí o hay desajustes graves, etc.
Para realizar la calendarización del proyecto, existen diferentes técnicas
gráficas de apoyo a la programación que permiten distribuir en el tiempo las
distintas actividades y hacen posible una captación rápida y global de la secuencia
operativa. El más simple y conocido es el diagrama de avance, cronograma o
diagrama Gantt, de fácil comprensión y de gran utilidad para programar el conjunto
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Primer Semestre
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Planeación Educativa
de actividades. Sin embargo, el diagrama Gantt, por su misma sencillez, implica
una serie de limitaciones, de ahí que algunos utilicen la “red de pasos” o”red de
actividades”, PERT o CPM, que es de más compleja confección. Para tratar de
resolver las limitaciones del diagrama Gantt, pero evitar en cierto modo las
excesivas complicaciones del PET o CPM, puede ser útil emplear en los casos en
que sea necesaria la utilización de “diagramas de red” el método ABC (Análisis
Bar Charting.)”
El método PERT (Program Evaluation and Review Techinique) es un
procedimiento particularmente útil para la calendarización de proyectos.
Ampliamente utilizado en proyectos de ingeniería (construcción de puentes,
edificios, etc.), su aplicación en proyectos sociales ha sido mucho menor.
Basado en la técnica de los grafos, consiste en analizar una secuencia de
tareas, representando gráficamente las operaciones necesarias para alcanzar
cada objetivo. Resulta un procedimiento muy apropiado cuando hay que realizar
varias tareas simultáneas, con tiempos bien determinados para algunas de ellas
(camino crítico) y con cierta holgura de tiempos en otras.
Por último, queremos indicar que el calendario definitivo del proyecto debe
elaborarse una vez realizado el calendario financiero que explicamos en el punto
siguiente. Ello es importante para asegurarse que el suministro de insumos en
cada momento o fase del proyecto es el adecuado en función de las actividades
que comprende cada fase. Es decir, hay que asegurar que el calendario de
actividades es el óptimo en cuanto a interdependencia de unas actividades con
otras y en cuanto al flujo de recursos que es necesario establecer en términos de
tiempo para que dichas actividades se puedan realizar en el momento previsto.
Determinación de los recursos necesarios
(quiénes y con qué se realizará el proyecto, insumos)
Todo proyecto requiere para su realización una serie de recursos (bienes,
medios, servicios, etc.), para obtener el producto y lograr el objetivo inmediato.
Cuando se elabora un proyecto suelen distinguirse cuatro tipos de recursos:
humanos, materiales, técnicos y financieros, que constituyen los insumos
necesarios para su realización.
A veces puede ser útil rellenar un cuadro como el siguiente, a fin de
disponer de un listado más o menos completo de los recursos que se requieren
para cada una de las actividades. De este modo, se asegura una mayor precisión
y adaptación de los recursos, a las acciones que conlleva la ejecución del
proyecto.
199
Primer Semestre
CINADE
Planeación Educativa
Recursos
Humanos
Materiales
Técnicos
Financieros
Actividad
1.
…………....
…………….
2.
……………
…………….
3.
……………
……………
n. …………







………....... 
…………… 
…………… 
……………
……………
……………
……………
……………
……………
……………






……………
……………
……………
……………
……………
……………




…………….
…………….
…………….
…………….


…………….
…………….
……………  ……………
 …………….
 ……………
 …………….
 ……………
 ……………
……………….. ………………... ……………….. …………………

Totales
Humanos: para ejecutar cualquier tipo de proyecto, hay que disponer de
personas adecuadas y capacitadas para realizar las tareas previstas. Esto supone
especificar la cantidad de personal, las cualificaciones requeridas y las funciones a
realizar, indicando quién es responsable de qué y cómo está distribuido el trabajo.
Cuando la índole del proyecto así lo requiera, hay que indicar la necesidad de
capacitar los recursos humanos que exige la realización del proyecto. En este
caso hay que establecer cuándo y con qué cualificación se ha de tener el personal
que se necesita (esto puede ser objeto de un proyecto separado).
Materiales: es decir las herramientas, equipos, instrumentos,
infraestructura física, etc., necesarios para llevar a cabo el proyecto.
Técnicos: se establecen, además, las alternativas técnicas elegidas y las
tecnologías a utilizar.
Financieros: sobre la base de los cálculos de ejecución que explicamos a
continuación se realiza una estimación de los fondos que se pueden obtener, con
indicación de las diferentes fuentes con que se podrá contar: presupuesto
ordinario, subvenciones, pago del servicio por los usuarios, ingresos o beneficios,
200
Primer Semestre
CINADE
Planeación Educativa
créditos (externos e internos), etc. Con ello, se podrá establecer la estructura
financiera del proyecto (quién o qué financia qué).
Pero ello no basta; para asegurar un buen diseño del proyecto en la parte
financiera, es necesario indicar lo que denominamos el calendario financiero. Se
trata de establecer en cada actividad y en cada momento o fase del proyecto,
cuáles son los recursos financieros necesarios. Esto se puede realizar
empleando un cuadro de doble entrada como el siguiente:
momentos
actividades
A
B
Actividad 1
$
$
Actividad 2
$
Actividad 3
Actividad 4
Etc.
C
D
$
$
Etc.
$
$
$
$
$
$
En cada casilla hay que consignar la cantidad de recursos financieros que
son necesarios, de acuerdo con la cantidad que tenga que realizarse y el
momento temporal en que se ubique. Una vez completado, podría visualizarse el
flujo financiero necesario en cada momento y hacer previsiones oportunas. En
otros casos, habrá que adaptar el calendario financiero a las posibilidades reales
de financiación en cada momento. De lo que se trata es de evitar la mayor
cantidad de desfases posibles entre el flujo de caja (cash-flow) y los pagos a
realizar o gastos a enfrentar.
Hay que precisar, asimismo, la forma en que se irán obteniendo los
recursos, asegurando el ritmo de operación del proyecto, de modo que haya una
permanente revisión y nivelación entre gastos ingresos.
Digamos, por último y a modo de síntesis, que un proyecto en el que no hay
recursos, no es mucho más que una declaración de buenos propósitos.
Cálculo de los costos de ejecución y elaboración del presupuesto
(recursos expresados en unidades monetarias)
201
Primer Semestre
CINADE
Planeación Educativa
En todos los casos, la realización de un proyecto supone unos costos y la
disponibilidad de fuentes de recursos. No basta determinarlo en cifras globales:
en el análisis y cálculo de los costos se deben especificar claramente cada uno de
los rubros, enunciando la cantidad y cualificación del personal necesario, material,
equipo, gastos de funcionamiento, etc., todo ello expresado en términos
monetarios.
El presupuesto, en cuanto presentación sistemática del costo y el beneficio
de un proyecto en unidades monetarias, comprende los siguientes rubros
principales:
Costo de personal: se calcula sobre la base del número de personas que
participan, en forma remunerada o no, en la realización del proyecto,
especificando el tipo de cualificación y la dedicación que se requiere en cada caso.
Dado que no todas las tareas tienen igual importancia, a la hora de presupuestar
los gastos hay que distinguir entre personal técnico, auxiliares, administrativos, de
servicio, etc. Conviene no olvidar indicar en este rubro los costos del personal no
remunerado o voluntario, ya que su utilización representa un “costo de
oportunidad”. Es decir, aunque no se paguen sus servicios, ello representa un
costo que, si no se consigna, distorsionará cualquier cálculo de costos totales del
proyecto. En estos casos, la fuente de financiación de los mismos debe
especificarse como aporte de la comunidad, o de la asociación ciudadana de que
se trate.
Dietas o viáticos: incluye los gastos por desplazamiento del personal
(transporte, alojamiento y alimentación), comunicaciones, etc., necesarios para
realizar actividades fuera del lugar habitual de residencia.
Locales: en este rubro la diferenciación principal está entre:



Construcción de un local,
Compra y reacondicionamiento de un local,
Alquiler de un local
Material y equipo: costo de material, gastos de transporte e instalación.
Mobiliario de oficina, archivos, máquinas de escribir, de calcular, fotocopiadora,
etc.
Gastos de funcionamiento: electricidad, agua, gas. Gastos de oficina
(papelería, teléfono, comunicaciones, etc.), limpieza y conservación. Seguros,
contribuciones e impuestos. Adquisición de libros, revistas, etc.
Imprevistos: en todo proyecto hay que prever una cierta cantidad de dinero
para gastos imprevistos. Esta suma se suele calcular sobre la base del 5% del
total del presupuesto de gastos.
202
Primer Semestre
CINADE
Planeación Educativa
Beneficios: en algunos proyectos, además de los beneficios sociales,
pueden obtenerse beneficios monetarios.
Esto es, ingresos financieros
provenientes del mismo proyecto. En todos los proyectos de índole productiva
este rubro debe estar presente en el presupuesto del proyecto.
En otros proyectos de diferente naturaleza, pueden contemplarse ingresos
provenientes de los usuarios. Dicho ingresos, independientemente de que se
aporten en dinero o especie (mano de obra, por ejemplo), deberán cuantificarse en
unidades monetarias a la hora de elaborar el presupuesto de ingresos.
Lo que hay que hacer siempre es un presupuesto de gastos y un cálculo de
recursos, incluyendo la fuente y procedencia de los mismos. Para una elaboración
y presentación sistemática del presupuesto, puede ser de utilidad emplear un
cuadro como el siguiente:
DETERMINACIÓN DEL PRESUPUESTO Y ESTRUCTURA FINANCIERA DEL PROYECTO
Fuentes
Discriminación
detallada de
recursos
X, Y
Materiales de
construcción:
 Tejas
 Ladrillos
 Cemento
 Vigas
 Etc.
P, Z, X, Y
Mobiliario y
equipamiento:
 Mesas
 Sillas
 Armarios
 Proyectos
 Etc.
Material
pedagógico:
 Libros
 Carteles
 Folletos
 Etc.
Q, Z
Mano de obra:
 Médico
 Carpintero
 Educador
 Etc.
Unidades que
se requieren de
cada recurso
Valor monetario
de cada unidad
Costo total
Total
203
Primer Semestre
CINADE
Planeación Educativa
Pero en algunos casos, se puede o debe hacer un estudio de costos. En
esas circunstancias se incluyen los siguientes rubros:
Costos directos: son aquellos que se relacionan directamente con la
prestación del servicio e inciden en forma inmediata para la realización y
concreción del mismo.
Costos indirectos: corresponden a los servicios complementarios que se
originan como resultado de la ejecución del proyecto; por ejemplo, alquilar un
equipo de amplificación, gastos de impresión de folletos, etc.
Costos fijos: son los costos que no sufren variación a corto plazo
cualquiera sea la magnitud de la prestación de los servicios o el nivel de
producción; por ejemplo, los sueldos del personal de plantilla, el pago del alquiler
de los edificios, etc.
Costos variables: llamados también costos de operación.
Varían
directamente con el nivel de prestación de servicios o la magnitud de las
actividades que se realizan; por ejemplo, costos para la contratación de personal
para tareas específicas; materias primas, energía eléctrica, etc.
Costos de capital: pueden entenderse como los costos de las inversiones
realizadas, o como el tipo de rédito que produciría ese capital aplicado a otra
inversión.
Costos corrientes: son aquellos que pierden su valor una vez que el gasto
se ha efectuado.
De manera general y simplificada, puede decirse que para la determinación
de los costos, hay que considerar tres elementos:



Los diversos factores que componen el proyecto,
La cantidad usada de cada uno de los factores,
El valor o precio de cada uno de los factores.
Resumiendo la clasificación que puede hacerse de los costos, la
esquematizamos en el siguiente cuadro:
Características
del costo
De capital
Corrientes
Fijos
Variables
Tipo de costos
Costos directos
Costos indirectos
204
Primer Semestre
CINADE
Planeación Educativa
No siempre es necesario efectuar un cálculo de costos, pero siempre será
imprescindible elaborar el presupuesto del proyecto. La función del presupuesto es
la de “asignar recursos”, determinar la fuente u origen de los mismos, y asegurar
el desarrollo normal del proyecto y funcionamiento de los servicios. De ahí que
exista una notoria interdependencia entre presupuesto y actividades. Quien
elabora un proyecto debe articular coherentemente estos dos aspectos, de modo
tal que no se llegue nunca a la situación de haber establecido qué cosas hacer y
no saber o tener asegurado con qué hacerlo. O de tener recursos y no
asignarlos adecuadamente a la realización de las actividades que mejor
contribuyen al logro de los objetivos propuestos.
Estructura organizativa y de gestión del proyecto
(cómo se gestionará y organizará el proyecto)
En el diseño del proyecto debe quedar claramente presentada la estructura
de gestión para la ejecución del mismo. Para ello es necesario enmarcarlo
institucionalmente. Si dicha información quedó reflejada en el documento del
proyecto con anterioridad, podremos pasar directamente a indicar la estructura de
gestión o administración del proyecto propiamente dicho. Ésta es la columna
vertebral en torno a la cual se estructuran y secuencian las distintas actividades.
De manera especial, se asignan responsabilidades a las personas encargadas de
ejecutar y llevar a cabo las actividades.
Para ello, conviene hacer figurar en el diseño del proyecto las siguientes
cuestiones:
 Organigrama, donde aparezca claramente señalado el proyecto dentro
de la organización ejecutante y cómo se inserta en la misma.
 Manual de procedimientos, en el que se indica cómo desempeñar el
trabajo y cuáles son las normas y procedimientos de carácter técnico y
administrativo que se han de seguir para llevar a cabo las actividades y tareas.
Como esto no se hace con mucha frecuencia, se puede elaborar, en su
reemplazo, un protocolo de actuación.
 Funciones del personal del proyecto; esto es: quién es el
responsable y de qué parte del trabajo.
 Relaciones e interacciones del personal; determinar los niveles de
autoridad y jerarquía, las relaciones de comunicación e información, las relaciones
de consulta y asesoría, etc.
 Modalidades y mecanismos de coordinación del proyecto, tanto
externa como interna.
205
Primer Semestre
CINADE
Planeación Educativa
 Sistemas de evaluación interna y seguimiento, en cuanto a
responsabilidades y funciones, incluyendo la determinación de las formas y
mecanismos de control operacional y supervisión técnica del personal.
 Canales de información; a quién hay que informar, qué tipo de
información se le debe facilitar, en qué soporte (cara a cara, telefónico, por escrito,
etc.), con qué objetivo (facilitar datos e información, consultar una toma de
decisiones, asesorar, informar acerca de las actividades realizadas, etc.), y con
qué frecuencia (diaria, semanal, quincenal, mensual, trimestral, anual).
Existen tres formas principales de estructurar los proyectos desde el punto
de vista organizativo y de gestión: funcional, por proyecto y matricial; cada una
de ellas con sus ventajas e inconvenientes. A este respecto, la recomendación
básica es que, en cada caso, se busque el tipo de organización que mejor se
adapte a las circunstancias y características concretas del proyecto. Veamos
brevemente en qué consiste cada una de ellas.
Organización funcional
Es cuando la gestión del proyecto se lleva a cabo dentro de un organismo
ya existente y en el que participan los funcionarios, profesionales y técnicos del
mismo. La realización del proyecto es, en este caso, una actividad más, dentro de
las que ya está realizando esa unidad administrativa.
Ventajas
Dificultades o inconvenientes
Integra
más
adecuadamente
el
proyecto a los propósitos generales del
organismo responsable y a sus
objetivos funcionales.
Puede darse el caso de que se
subordinen los objetivos del proyecto a
los del organismo, desvirtuándose los
primeros.
Permite un mejor aprovechamiento de El proyecto no se concibe como unidad
los recursos humanos del organismo.
organizativa, sino como “algo” dentro
de una organización.
El personal asignado al proyecto, si
está realizando otras actividades dentro
del organismo, puede descuidar las que
conciernen directamente al proyecto.
Organización por proyecto
Consiste en crear una unidad administrativa/operativa para cada proyecto,
que desaparece cuando éste se termina. En este caso, existe un responsable
general del proyecto y la unidad organizativa se estructura de acuerdo con las
necesidades de gestión y administración del proyecto.
206
Primer Semestre
CINADE
Planeación Educativa
Ventajas
Dificultades e inconvenientes
Las responsabilidades, al estar bien Riesgo de una utilización inadecuada
delimitadas, se concentran en la de los recursos humanos, ya sea
realización del proyecto.
porque los técnicos se contratan por
más tiempo del necesario, o porque se
Mayor
unidad
de
dirección
y duplican tareas de otras unidades
coordinación de actividades.
administrativas.
Organización matricial
Cada proyecto es dirigido por un director, pero el resto del personal
pertenece a diversas unidades administrativas del organismo responsable. Cada
persona depende, en este caso, de una doble jefatura: del director del organismo y
del director del proyecto. Este último sólo tiene autoridad sobre los técnicos, en
los aspectos específicos del proyecto. Mediante este tipo de organización, se
pretende contar con las ventajas de las dos modalidades anteriores, al mismo
tiempo que se procura atenuar las debilidades de ambas, lo que no siempre se
consigue.
Ventajas
Dificultades e inconvenientes
Utilización más flexible de los recursos La duplicación de mando conlleva un
humanos.
elevado riesgo de conflictos de
jefaturas.
Se puede contar con mayor número de
variedad de especialistas.
Dificultad de contar efectivamente con
los especialistas del organismo en
La experiencia adquirida en la tiempo oportuno y con la dedicación
realización de proyectos es una forma adecuada.
de mejorar la capacidad operativa del
organismo.
Indicadores de evaluación del proyecto
(cómo se medirá la progresión hacia las metas)
Los indicadores de evaluación son los instrumentos que permiten
comprobar empíricamente y con cierta objetividad la progresión hacia las metas
propuestas. Si carecemos de ellos, toda evaluación seria que nos propongamos
será casi inútil, o poco variable.
Tan importantes como las metas son los indicadores en un proyecto. Ellos
nos permiten realizar una evaluación adecuada teniendo en cuenta los objetivos
propuestos y las realizaciones concretas. Por otra parte, si los indicadores no se
207
Primer Semestre
CINADE
Planeación Educativa
establecen durante la fase de diseño del proyecto, habrá que reconstruirlos
posteriormente en la evaluación, probablemente con menos fiabilidad.
Podríamos decir que “el indicador es el signo con el que señalamos los
grados de una cosa y las variaciones inducidas en ella”5. O, más precisamente,
que los indicadores son “las medidas específicas (explícitas) y objetivamente
verificables de los cambios o resultados de una actividad. En otras palabras, los
indicadores sirven de patrón para medir, evaluar o mostrar el progreso de una
actividad, respecto a las metas establecidas, en cuanto a la entrega de sus
insumos (indicadores de insumos), la obtención de sus productos (indicadores de
productos) y el logro de sus objetivos (indicadores de efectos e impacto)”. 6
Siendo, a nivel operativo, “la unidad que permite medir el alcance de una meta”.7
Como es obvio, la elaboración y elección de indicadores está condicionada
por la calidad y cantidad de datos disponibles, o susceptibles de obtener; lo que, a
su vez, también depende de los recursos asignados para realizar la evaluación y
de las previsiones que sobre seguimiento y monitorización del programa se hayan
efectuado en la planificación o diseño del programa. En cualquier caso, la
elección de los indicadores es compleja y debe darse prioridad a aquellos que
tengan mayor valor operativo, ya sea como definición de objetivos, o por su
significación acerca de los medios necesarios que hay que utilizar de cara a la
elección.8 Además, los indicadores seleccionados deben satisfacer al menos tres
existencias.9



Permitir comparaciones sincrónicas, en el espacio,
Permitir comparaciones diacrónicas, en el tiempo, y la elaboración de
pronósticos.
Representar valores sobre los que exista un grado de consenso (o
posibilidad de lograrlo) entre las partes implicadas o interesadas en la
evaluación.
Para que los indicadores sean concretos y permitan una buena medición de
los resultados del proyecto, deben reunir algunas condiciones:

Independencia. No conviene usar el mismo indicador para medir
diferentes metas y objetivos. Cada meta debe tener uno o varios
D. Martínez, “Sistemas indicadores”, en S. del Campo, Los indicadores sociales a debate, Madrid,
Suramérica, 1972.
5
6
Grupo del CAC, Seguimiento y evaluación. Pautas básicas para el desarrollo rural, Roma, FAO,
1984.
7
8
9
E. Cohen y R. Franco, Evaluación de proyectos sociales, Buenos Aires, GEL, 1988.
J. Antonine, “El papel de los indicadores sociales en la planificación”, en S. del Campo, ob. Cit.
J. Galtung, “El problema de los indicadores sociales”, en S. del Campo, ob, cit.
208
Primer Semestre
CINADE
Planeación Educativa
indicadores propios. Si ello no es posible, habrá que revisar el diseño
del proyecto y corregirlo.

Verificabilidad. Los indicadores deben establecerse de tal modo que
sea posible comprobar o verificar de forma empírica los cambios que se
van produciendo con el proyecto. Esto permite que objetivamente un
mismo indicador tenga similar significado tanto para un defensor como
para un oponente del proyecto.

Validez. Los indicadores deben medir lo que realmente pretenden
medir, y no otra cosa. No se trata de un juego de palabras. Tomados
en conjunto, todos los indicadores deben reflejar la totalidad de los
efectos perseguidos con el proyecto.

Accesibilidad. Que implica el establecimiento de indicadores cuya
información necesario (datos) se pueda obtener fácilmente. No tiene
mucho sentido emplear indicadores para los cuales hay que utilizar
mucho tiempo y esfuerzo en recabar los datos necesarios que permitan
la medición. Lo ideal es usar indicadores que requieran datos ya
existentes o que se puedan obtener mediante el sistema de seguimiento
normal del proyecto.
Por último, señalar que no siempre podremos encontrar indicadores que
nos permitan medir directamente aquellos que deseamos cuantificar. En esos
casos, hay que utilizar indicadores de sustitución o indirectos. Pero tenemos que
saber que cuanto más indirecto es el indicador, más peligro hay de que influyan
factores extraños. Por ejemplo, en un programa de nutrición infantil, es mejor
utilizar un buen indicador sustitutivo de una mejora en la situación nutricional de
los niños (por ejemplo, las mediciones antropométricas, el peso o la talla, según la
edad) que el valor nutricional de la ingestión alimentaria. Muchas veces se utilizan
indicadores de sustitución (por ejemplo, calidad de los materiales de la vivienda,
compras de bienes de consumo o de capital, etc.), para estimar cambios en los
ingresos, ya que la gente suele estar poco predispuesta a dar información sobre
sus ingresos económicos.
Factores externos condicionantes o pre-requisitos para el logro
de los efectos e impacto del proyecto
(relación medios-fines-condiciones)
Los que aquí denominados pre-requisitos para el logro de los efectos e
impacto del proyecto, son los factores externos significativos sobre los cuales la
administración o dirección del proyecto puede no tener ningún tipo de control, pero
que resultan esenciales para el éxito del proyecto. Si bien la gerencia del proyecto
tiene el control sobre los recursos o insumos, las actividades y la obtención de
productos, ello no es suficiente para el logro de los efectos (objetivos y metas) e
209
Primer Semestre
CINADE
Planeación Educativa
impacto (finalidad última) del proyecto. Estas últimas cuestiones suelen depende
en gran parte de factores externos más que de los productos generados en el
proyecto. Dicho en otras palabras, estos factores están fuera de control del
proyecto, pero deben producirse para el proyecto tenga éxito y logre el efecto e
impacto propuesto. Por ello es necesario que en el diseño del proyecto se
especifiquen claramente cuáles son esos factores externos de los que depende
significativamente el éxito del proyecto.
Un buen diseño del proyecto no deberá incluir factores externos poco
realistas (el proyecto sería inviable), ni tampoco elementos que puedan ser
aclarados en la fase de diseño. Podrán referirse “a decisiones de política,
mecanismos de coordinación interna del gobierno o de organismos externos,
insumos y productos de otros proyectos y programas, insumos materiales y
financieros para actividades consecutivas, etc.” Por otra parte “la identificación de
estos elementos que no forman parte del diseño del proyecto puede clarificar al
proyecto y mejorar su probabilidad de éxito, señalando la necesidad de estos
requisitos externos y su coordinación para lograr los efectos e impacto del
proyecto. Este procedimiento reduce también la incertidumbre en que opera el
proyecto y establece los límites de la responsabilidad gerencial.10
De ordinario, estos factores juegan un papel muy importante en las
relaciones causales de los distintos niveles del proyecto. Por ejemplo, si se
obtienen los productos se podrán lograr las metas y objetivos, pero ese logro no
depende sólo de la obtención de los productos. Siguiendo con el caso que
tomamos para ejemplificar esta guía: los productos son “400 maestros formados
como educadores de adultos”, el efecto u objetivo es mejorar el servicio de
educación de adultos, pero el servicio no se mejora si no se contrata a esos
maestros para desarrollar el servicio.
Es decir, la meta de aumentar en un 50% el servicio de educación de
adultos se puede lograr si existen los maestros necesarios formados (productos) y
si el gobierno de la región los contrata en el plazo establecido para el servicio de
educación de adultos (factor externo condicionante para pasar del nivel de
productos al nivel de metas y objetivos). Y si seguimos con este ejemplo,
suponiendo que ese factor se ha dado y se ha logrado contratar a los maestros
(efecto u objetivo), ello no es suficiente para que se logre el impacto o finalidad
(disminuir el analfabetismo). Hay un factor externo que condiciona el objetivo
logrado y es la buena predisposición de la gente para participar en el programa de
educación de adultos. Si ese factor externo se da, entonces se podrá pasar del
nivel de efectos (objetivo) al nivel de impacto (finalidad última).
10
FAO, ob. Cit.
210
Primer Semestre
CINADE
Planeación Educativa
Para determinar correctamente estos factores externos condicionantes del
proyecto o pre-requisitos para el logro de efectos e impacto, es necesario que
sean:

Realistas y bien fundamentados, ya que de lo contrario el proyecto
sería poco viable. Además es preciso que no solamente se expongan
los factores, sino que se muestren e indiquen las razones de por qué
tiene posibilidades de acontecer (si no tiene bastantes posibilidades de
ocurrir, se estará proponiendo un proyecto en el aire);

Precisos, esto es: que se expresen en términos concretos y no como
expresión de buenos propósitos. Dicho en otras palabras, habrá que
indicar con exactitud en base a qué fuente se determina el factor. Hay
que huir de fórmulas vagas tales como “según datos disponibles”, etc.

Completos, lo que implica señalar todos los factores externos que
condicionan el éxito del proyecto a todos los niveles (impacto, efectos,
productos, actividades, etc.). En cualquier caso, nunca deben señalarse
factores que conciernan a las partes implicadas en el proyecto (ya sea
en cuanto a insumos, obligaciones, etc.), ya que ello no queda fuera del
control del proyecto.
Por último, mencionar que puede resultar sumamente útil presentar un
cuadro sintético de los distintos niveles de resultados que se esperan obtener,
junto con los indicadores de cada uno de ellos y los factores externos que
condicionan el paso a salto de un nivel a otro. Si tomamos el ejemplo con que
ilustramos esta guía, dicho cuadro quedaría del siguiente modo:
211
Primer Semestre
CINADE
Planeación Educativa
Niveles de resultados
Indicadores y medios
de comprobación
Factores externos o
pre-requisitos de éxito
IMPACTO
(finalidad):
Disminuir
la
tasa
de
analfabetismo, en la región X
en n 50% entre 1997-2002.
Tasa
de
crecimiento
o
disminución del analfabetismo;
establecida a partir de las
estadísticas
regionales,
y
comprobada mediante datos
sobre
escolarización
de
adultos en la región.
(Efecto hacia impacto)
La
población analfabeta de la
región acepta y participa
activamente en los cursos de
educación de adultos, y
existen en el lugar otros
servicios de promoción cultural
o educativa que les permitirán
consolidar los conocimientos
adquiridos (biblioteca, círculos
de cultura, etc.).
Efectos (objetivo): Reforzar el
servicio de educación de
adultos de la región X, en el
año 2000, ampliando en un
50% la capacidad del personal
responsable de educación.
400 maestros de educación de
adultos
empleados por el
servicio regional de educación
de adultos para el año 2000, lo
que se puede comprobar por
los registros del personal; se
utiliza
al
personal
de
educación de adultos (técnico)
en el programa reorganizado
de alfabetización regional, lo
que se comprueba con una
encuesta a realizar en 2000.
(Productos hacia efectos) El
Ministerio de Educación es
efectivamente
capaz
de
emplear a los 400 maestros
formados
como
fue
presupuestado y se ponen
más medios de transporte,
etc., a disposición del personal
responsable de educación de
adultos de la región X.
PRODUCTO: 400 maestros
bien capacitados en educación
de adultos, en el año 2000, a
través de cuatro cursos de un
año cada uno (1996-1999).
Número
de
maestros
capacitados cada año en
comparación con las metas
establecidas y el desarrollo de
actividades.
(Actividades hacia productos)
100 maestros graduados están
disponibles cada año para su
capacitación como educadores
de adultos.
El objetivo de este cuadro, que es presentar sintéticamente la relación entre
fines, medios y condiciones, puede lograrse de una manera más completa,
elaborando lo que se denomina “matriz del marco lógico” del proyecto. Este
instrumento puede utilizarse para probar, además, la coherencia del diseño del
proyecto.
A continuación presentamos un esquema general, a modo de síntesis, de la
guía para diseñar proyectos, junto con un diagrama donde se puede apreciar la
interrelación entre los distintos componentes del proyecto en función del flujo de
causalidad.
212
Primer Semestre
CINADE
Planeación Educativa
ESQUEMA GENERAL PARA EL DISEÑO DE UN PROYECTO
1. Denominación del proyecto.
2. Naturaleza del proyecto:
a. Descripción del proyecto.
b. Fundamentación o justificación.
c. Marco Institucional
d. Finalidad del proyecto
e. Objetivos
f. Metas
g. Beneficiarios
h. Productos
i. Localización física y cobertura espacial
3. Especificación operacional de las actividades y tareas a realizar
4. Métodos y técnicas a utilizar
5. Determinación de los plazos o calendario de actividades
6. Determinación de los recursos necesarios:
 Humanos
 Materiales
 Técnicos
 Financieros:
o Estructura financiera
o Calendario financiero
7. Cálculo de costos de ejecución y elaboración del presupuesto
8. Estructura organizativa y de gestión del proyecto.
9. Indicadores de evaluación del proyecto.
10. Factores externos condicionantes o pre-requisitos para el logro de los efectos e
impacto del proyecto.
213
Primer Semestre
CINADE
Planeación Educativa
214
Primer Semestre
CINADE
Planeación Educativa
Anexo 1 Guía para Programar
Actividades (GPA)
Anexo 2 El diagrama de Gantt o
cronograma de avance
Anexo 3 El método de programación A
B C (Análisis Bar Charting)
Anexo 4 Matriz del marco lógico
Anexo 5 Criterios para evaluar, priorizar
y seleccionar proyectos
Anexo 6 Ejemplos de elaboración de
proyectos
Guía para programar actividades
No siempre la exigencia del trabajo demanda elaborar un proyecto. Sin
embargo, siempre es necesario programar actividades. Esto puede hacerse de
maneras muy variadas, pero en general es conveniente utilizar “guías” que
permitan ordenar y articular coherentemente las diferentes fases del trabajo a los
efectos de su ejecución.
Aquí proponemos una guía que puede prestar algún servicio en este
sentido y que, además, puede adaptarse a cualquier tipo de programación de
carácter social o cultural.
No hay mucho que explicar acerca del uso de esta guía, porque cada
columna indica lo que hay que hacer, y el conjunto de ellas (consideradas de
izquierda a derecha) explica su secuencia lógica. Una recomendación práctica
nos parece oportuna: habida cuenta de los ajustes que se deben ir haciendo
mientras se elabora (es decir, mientras se va llenando la guía-cuadro), es
recomendable que se haga el trabajo utilizando un lápiz, de tal manera que se
pueda borrar y reformular con facilidad. Posteriormente, mientras se desarrolla el
proyecto, habrá que seguir haciendo nuevos reajustes.
215
Primer Semestre
CINADE
Planeación Educativa
216
Primer Semestre
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Planeación Educativa
El diagrama de Gantt o cronograma de avance
Explicamos a continuación el modo de confección del cronograma de
avance o diagrama Gantt, por ser el más sencillo y fácil de comprender de todos
los métodos gráficos de programación y control.
Consiste en una matriz de doble entrada, en la que se anotan, en las líneas,
las distintas actividades que componen un proyecto, y en las columnas, el tiempo
durante el cual se desarrollarán esas actividades. Una barra horizontal frente a
cada actividad representa el período de duración de la misma. La longitud de la
barra indica las unidades de tiempo, señalando la fecha de inicio y la fecha de
terminación de la actividad.
Proceso que se sigue para la confección del gráfico Gantt.
1º Listado y ordenamiento de actividades
Este primer paso consiste en establecer la lista de actividades ordenadas,
según han de ser ejecutadas o realizadas. Se ha de prever una secuencia con el
máximo de lógica posible, partiendo de la actividad más inmediata o inicial, o sea,
que antes de ella no hay otra, y terminando con aquella más allá de la cual no
existe otra y que, por tanto, llamamos actividad final. Entre la actividad inicial y la
actividad final hay que indicar todas las actividades a realizar estableciendo la
relación de precedencia que hay entre ellas.
2º Construcción de barras. Estimación del tiempo de duración de cada
actividad.
A continuación hay que estimar el tiempo que lleva cada actividad para su
realización. Como la duración de actividades y los recursos están estrechamente
ligados, para la estimación del tiempo, hay que tener presente la real
disponibilidad de recursos, tanto humanos como técnicos, materiales y financieros,
de modo que exista una razonable posibilidad de desarrollar la actividad en el
tiempo previsto. En este tipo de gráfico no se puede reflejar la incertidumbre de
terminación de una actividad; por ello, hay que hacer un cálculo que vaya entre “lo
más pronto posible” y “lo más tarde posible”.
3º Confección del gráfico
El tercer paso es la elaboración gráfica teniendo presente el calendario
operativo que se ha confeccionado en el paso anterior. la tarea principal es la
construcción de barras horizontales cuya longitud representa cada actividad
indicada en unidades de tiempo. Por una convención aceptada universalmente, a
cada mes se le atribuyen 4 semanas. La mínima unidad de tiempo en este tipo de
gráfico es la semana, pero puede adaptarse según las circunstancias y establecer
las unidades de tiempo en días o meses, según convenga al diseño y naturaleza
del proyecto.
217
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Planeación Educativa
A continuación mostramos un ejemplo hipotético de diagrama Gantt, utilizado para calendarizar los primeros 16
meses de trabajo, en un proyecto de construcción de viviendas por el sistema de ayuda mutua.
GRAFICA GANTT
TAREAS
E
F
M
A
M
J
J
A
S
O
N
D
E
F
M
A
1 Cercado de la obra
2 Construcción del obrador (casilla con oficina, depósito de herramientas
habitación del sereno, servicios higiénicos).
3 Demoliciones y limpieza del terreno.
4 Nivelación del terreno (replanteo general, desmontes, terramplenes,
rellenos, etc.)
5 Provisión de agua a la obra.
6 Provisión de electricidad a la obra para la iluminación y el funcionamiento
de la maquinaria
7 Acopio de materiales de construcción (arena, pedregullo, cemento,
hierro, etc.) y herramientas.
8 Fabricación de bloques y premldeados diversos
9 Replanteo de la obra
10 Fundación (excavación de zanjas, llenado de cimientos y contrapisos)
11 Colocación del techo.
12 Levantamiento de la mampostería (paredes de bloques)
13 Llenado de hormigón armado de apoyos y supraestructura
14 Colocación del techo.
15 Aislación del techo.
16 Colocación del piso.
17 Instalación sanitaria
18 Colocación de aberturas
19 Instalación eléctrica.
20 Revoques, pinturas y otras terminaciones
21 Conexión de agua, luz y sanitarios.
22 Cercado de los lotes
23 Urbanización (arborización, construcción de veredas, calles, etc.)
218
Primer Semestre
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Planeación Educativa
El método de programación ABC (Análisis Bar Charting)
Como ya señalamos en el texto, para planificar y controlar un proyecto se
han elaborado muchos métodos de redes. Estos métodos, a medida que se
fueron desarrollando, se hicieron más complejos, hasta el punto que muchos de
ellos sólo podían elaborarse e interpretarse por un especialista.
El método ABC tiene por objetivo asegurar que el trabajo se realice de
manera correcta y en el tiempo debido u oportuno, pero tratando de evitar las
complicaciones innecesarias que tienen otros sistemas o métodos de redes. Su
diseño se basa en la necesidad de ser utilizado en cualquier proyecto, oficina o
departamento.
Esta planificación del trabajo consiste en elaborar un calendario de
actividades y tareas, que asigna cada una de ellas una fecha de comienzo y una
de término, asegurando paralela y simultáneamente los medios necesarios para
hacer que cada actividad esté realizada cuando sea oportuno. Para lograr este
objetivo, el ABC se desarrolla en una serie de pasos:
 Lógica de secuencias.
Se trata de ordenar correctamente las
actividades que comprende el proyecto (tarea a realizar que tiene un comienzo y
un fin, durante la cual la actividad ocurre una sola vez.) En esta fase no se tienen
en cuenta ni la duración, ni los recursos (esto se hará después). Con estos datos
se construye una red.
 Duración de las actividades. Se estima la duración de cada una de las
actividades y se inserta esta información en la representación de cada actividad.
 Ruta crítica y holguras. Hay que determinar fechas de comienzo y de
término de cada una de las actividades críticas. La determinación de holguras se
realiza respondiendo a cuestiones como las siguientes: ¿cuál es la fecha más
temprana en que una actividad debe comenzar?, ¿cuál es la fecha más tardía en
que la actividad puede comenzar?, ¿cuál es la fecha más temprana en que la
actividad puede terminar?, ¿cuál es la fecha más tardía en que la actividad puede
terminar?.
 Programación.
Los recursos se estudian en detalle.
Con esa
información y toda la precedente, se toman las decisiones sobre las fechas de
comienzo y finalización de actividades más críticas, y se fija el cronograma
(calendario de ejecuciones).

Existen programas de cómputo de uso general, tales como el HTPM (Harvard total Project
Management) o el MACPROJECT, que pueden utilizarse para la determinación de las holguras y la
ruta crítica sabiendo, como es lógico, el tiempo estimado de duración de la actividad y los recursos
necesarios para su ejecución. Con estos datos, y la construcción de la matriz de precedentes
correspondiente, los programas de cómputo mencionados construyen la ruta crítica. Además, son
muy útiles tanto para el control de las actividades (duración y secuencia) como para la
administración de recursos, pudiéndose manejar y gestionar éstos de manera global para un
programa o proyecto.
219
Primer Semestre
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Planeación Educativa
Matriz del marco lógico*
La matriz del marco lógico es el instrumento más apropiado para el análisis
“medios-fines”. Originalmente se ideó para la AIDA (Agencia Internacional de
Desarrollo), y su empleo está actualmente muy extendido, inclusive en todo el
sistema de las Naciones Unidas. Esta matriz del marco lógico ofrece una
estructura que permite a los encargados de la planificación y de la evaluación de
proyectos, especificar con claridad y precisión los distintos componentes del
proyecto y las vinculaciones que existen entre ellos. Ahora bien, el marco lógico
no es un conjunto integrado de procedimientos, ni una norma de evaluación.
Desde el punto de vista de la programación y desde el punto de vista técnico, es
neutro y no indica cuáles son los medios más eficaces para lograr el objetivo a
largo plazo o finalidad del proyecto. Como decíamos en el texto, la matriz del
marco lógico es, fundamentalmente, un instrumento que puede utilizarse para
probar la coherencia del diseño del proyecto.
El marco lógico consta de una matriz en la que las columnas (lógica
vertical) representan los niveles de los objetivos del proyecto y los medios que se
necesitan para lograrlos. Las filas (lógica horizontal) indican cómo pueden
verificarse las realizaciones. Con el uso continuado de esta matriz y el paso del
tiempo, se le han introducido modificaciones. Aquí se ofrece la versión de la OIT
(organización Internacional del Trabajo) porque es más sencilla que la versión
original y porque subraya los componentes más importantes del marco lógico,
dejando de lado otros menos esenciales. En el gráfico adjunto figura el marco,
junto con las preguntas que deben contestarse para completar cada una de las
casillas. La lógica vertical se basa en el principio de causalidad, en una relación
“medios-fines”. En otras palabras, las vinculaciones pueden expresarse en
términos condicionantes, con la conjunción “si”… a la que sigue la relación. Es
decir: si se aportan insumos pueden realizarse actividades; si se realizan
actividades se obtendrán productos; si se generan productos se alcanzarán la
meta y el objetivo propuesto; si se alcanza el objetivo se logrará el impacto, a
condición de que se produzcan los acontecimientos complementarios (factores
externos).
Otro punto importante que es preciso tener presente es que, a todos los
niveles, con excepción del que va del objetivo (efectos) a los fines (impacto), la
etapa inferior debe ser necesaria y suficiente para alcanzar la etapa superior. Por
ejemplo: el suministro de los insumos o recursos indicados debe ser necesario y
suficiente para que se realicen las actividades; la realización de las actividades es
necesaria y suficiente para que se generen los productos; la obtención de los
productos y el acontecimiento del (o de los) factor(es) externo(s) es necesario y
suficiente para lograr las metas y objetivos propuestos, el logro de los efectos y el
acontecimiento del factor externo son necesarios y suficiente para lograr el
impacto del proyecto.
*
Extractado del documento de la FAO, Pautas para la evaluación de proyectos de cooperación
técnica y adaptado por los autores.
220
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Planeación Educativa
Denominación del proyecto:
Duración:
DESCRIPCIÓN RESUMIDA
INDICADORES OBJETIVAMENTE
COMPROBABLES
FACTORES EXTERNOS
IMPORTANTES
1. Finalidad
¿Cuál es la razón del proyecto, hacia qué
objetivo sectorial más amplio se dirigen los
esfuerzos del proyecto o del programa? ¿Por
qué se emprende el proyecto? ¿Quiénes son
los beneficiarios buscadores? ¿Cuál es el
impacto que se pretende?
2. Objetivo y meta
¿Qué efecto especifico debe alcanzar el
proyecto mientras esté en curso, es decir, si el
proyecto se termina con éxito, qué mejoras o
cambios pueden esperarse en el grupo,
organización o zona a que se dirige el
proyecto?
1.1 Indicadores del impacto del proyecto
¿Cuáles son los medios para verificar la
realización del objetivo último o finalidad?
¿Cómo sabrá la dirección del proyecto, o
cualquier otra persona, que el proyecto está
aportando la contribución prevista para la
realización del objetivo a este nivel?
2.1 Indicadores de la realización del objetivo
y la meta (terminación del proyecto)
¿Qué pruebas, mediciones o indicadores
confirmarán que el objetivo inmediato se está
realizando o se ha realizado? ¿Qué
condiciones o situaciones objetivamente
verificables se prevén si el proyecto alcanza su
objetivo y su meta?
2.2 Del objetivo inmediato a la finalidad
¿Cuáles son los acontecimientos, condiciones o
decisiones fuera del control del proyecto que
deben darse para que la realización del objetivo
inmediato pueda contribuir a alcanzar la
finalidad?
3. Productos
¿Qué productos (tipo y número) deben generarse (con los insumos aportados y las actividades
realizadas) para lograr el objetivo inmediato?
4. Actividades
¿Qué actividades debe realizar el equipo del proyecto para generar los productos deseados?
5. Insumos
¿Qué bienes y servicios (personal, equipo, capacitación, etc.), deben aportar las partes implicadas
en el proyecto, para emprender las actividades necesarias con las que se generarán los productos
programados?
4.1 De las actividades a los productos
¿Cuáles son los acontecimientos, condiciones o
decisiones fuera del control de la dirección del
proyecto que, junto con las actividades de éste,
son necesarios para lograr los productos?
5.1 De los insumos a las actividades
¿Cuáles son los acontecimientos, condiciones o
decisiones fuera de control de la dirección del
proyecto, que deben darse para iniciar las
actividades, una vez que los insumos estén
disponibles?
3.2 De los productos al objetivo y la meta
¿Cuáles son los acontecimientos, condiciones o
decisiones fuera del control de la dirección del
proyecto que, junto con los productos de éste,
son necesarios para lograr el objetivo
inmediato?
Fuente: Procedimientos para el diseño y la evaluación de los proyectos de la OIT, con algunos cambios en la terminología
introducidos por los autores de este trabajo.
221
Primer Semestre
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Planeación Educativa
Criterios para evaluar, priorizar y seleccionar proyectos
Cuando hablamos de evaluación de proyectos en la fase de diseño,
estamos haciendo referencia a una clase de evaluación: la evaluación ex/ante.
Esta modalidad, como su denominación misma indica, se efectúa antes de la
ejecución del proyecto, y tiene por objeto investigar el diseño del proyecto, su
coherencia interna, su grado de adaptabilidad al contexto, etc.
No vamos a mencionara aquí todo lo relativo a la evaluación de proyectos,
ya que esto sería apartarnos bastante del tema que nos ocupa. Si embargo, no
queremos terminar esta guía, sin antes indicar algunos criterios que conviene
tener en cuenta a la hora de evaluar proyectos, y de cara a su fundamentación
posterior. Además, la realización de la evaluación ex/ante, en sus diversas
formas, nos permite ajustar con mayor precisión la matriz del marco lógico, y
efectuar las correcciones oportunas en el diseño del proyecto.
Generalmente, la evaluación del diseño del proyecto debe realizarse por
más de un sistema, o utilizando más de un procedimiento, ya que al no tratarse de
proyectos económicos, la evaluación se hace más compleja y requiere de criterios
específicos. Algunos de estos criterios específicos pueden ser los siguientes:
Rentabilidad (evaluación) económica
Este criterio es fundamental cuando se trata de proyectos productivos
(granja, taller artesanal, cooperativa, etc.) En un sentido amplio, se pueden
distinguir dos tipos de evaluación económica: la que relaciona procesos (servicios
prestados) con recursos movilizados, y la que relaciona efectos, resultados o
consecuencias, con recursos invertidos o servicios producidos. A la primera, que
se expresa en medidas tales como número de servicios por cantidad de dinero
invertido, o número de servicios por profesional, se la denomina también
productividad. Al segundo tipo, que se expresa en valores monetarios, se lo
denomina en términos de rendimiento o rentabilidad económica.
A los efectos de este trabajo, lo que aquí queremos examinar son las
distintas clases o modalidades de evaluación que pertenecen al segundo tipo. Es
decir, las distintas formas de evaluar la rentabilidad económica de los programas y
proyectos sociales.
Para facilitar una visión de conjunto de las mismas, hemos elaborado el
siguiente cuadro:

Se puede ampliar información sobre este tema en: M. J. Aguilar y E. Ander Egg, Evaluación de
servicios y programas sociales, Buenos Aires, Lumen, 1994.
222
Primer Semestre
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Planeación Educativa
MODALIDAD DE
EVALUACIÓN
MEDIDA DE
COSTOS
MEDIDA DE RESULTADOS
O EFECTOS
Análisis de costo-beneficio
Unidades monetarias
Unidades monetarias
Análisis de costo-eficacia
Unidades monetarias
Unidades de resultados
Análisis de costo-utilidad
Unidades monetarias
Utilidades percibidas por el
individuo de forma subjetiva
El análisis de costo-beneficio se basa en un principio muy simple:
compara los beneficios y los costos de un programa o proyecto y, si los primeros
exceden a los segundos, se dispone de un primer juicio que indica su
aceptabilidad. Si los costos superan a los beneficios, el proyecto, en principio, se
rechaza. Como en esta forma de evaluación económica tanto costos como
beneficios se expresan en unidades monetarias, la comparación no debe ser
compleja en términos de definición conceptual. Se trata de un procedimiento útil
para elegir inversiones, ya que permite apreciar beneficios futuros en relación con
los costos que deben afrontarse en el momento presente. Además, puede
proporcionar información sobre las consecuencias económicas de las medidas o
programas alternativos.
La fórmula básica es la siguiente:
Beneficios
Inversión + Costos
Ahora bien, cuando se trata de evaluar proyectos sociales, educativos o
culturales, cuyos rendimientos no pueden ser medidos, muchas veces, en
términos económicos, puede emplearse una fórmula adaptada:
Inversión + Costos de funcionamiento
No. de beneficiarios
Así por ejemplo, si existen 4 proyectos alternativos, y de acuerdo con la
fórmula nos encontramos que los proyectos son:
Proyecto A = I + CF = 200 = 4
No. benef. 50
Proyecto B = 3 (el proyecto de B es más rentable que A porque cuesta
menos por beneficiario).
223
Primer Semestre
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Planeación Educativa
Supongamos que:
A es un proyecto de salud y sale a 4;
Que B es un proyecto de educación, y sale a 3;
Que C es de recreación, y sale a 1;
Que D es para tercera edad, y sale a 2.
Entonces, desde el punto de vista de la rentabilidad:
C es mejor que D,
D es mejor que B, y
B es mejor que A
Esta clase de análisis nos permite ir evaluando la rentabilidad de los
proyectos, aun cuando no generen beneficios económicos. Sin embargo, el hecho
de que la evaluación deba realizarse siempre en función de los objetivos
estratégicos (E = f (OE)), y que la mayoría de los proyectos sociales y culturales
tengan costos y beneficios no económicos, imposibilita de hecho este tipo de
análisis.
En análisis de costo-eficacia, también denominado análisis de costoefectividad, es muy parecido al análisis de costo-beneficio – comparten los
mismos fundamentos, teóricos y metodológicos; sin embargo, tienen aplicaciones
diferentes y dan respuestas igualmente diferentes. Básicamente es igual al
análisis de costo-beneficio, con la diferencia de que los beneficios no están
expresados en unidades monetarias, sino en unidades de resultados. Por ello, su
aplicación a la evaluación de programas sociales a menudo es más apropiada. El
hecho de que muchos beneficios sociales no puedan traducirse monetariamente
hace que el análisis de costo-efectividad o de costo-eficacia sea, en la práctica,
más empleado. Su finalidad estriba en determinar si existen patrones más
eficientes de provisión de servicios en comparación con los patrones observados o
suministrados corrientemente, comparando varios programas o métodos de
intervención.
En resumen, el análisis de costo-eficacia no requiere reducir a un mismo
denominador los beneficios y costos. La efectividad de un programa o proyecto
para alcanzar las metas dadas se relaciona con el valor monetario de los recursos
que se incluyen en el mismo,1 de forma tal que “programas con objetivos similares
se evalúan, y los costos de programas alternos para lograr la misma meta se
comparan”.2
El análisis de costo-utilidad, en cambio, compara y valora la relación
existente entre costos (expresados en unidades monetarias) y resultados,
H. Levin, “Cost-effective Análisis in Evaluation Research” en M. Guttentag y E. L. Struening (dirs.),
Handbook of Evaluation Research, vol. 2 Beverly Hills, Sage, 1975.
1
2
P. H. Rossl y H. E. Freeman, Evaluación: un enfoque sistemático para programas sociales,
México, Trillas, 1989.
224
Primer Semestre
CINADE
Planeación Educativa
considerando el valor de los efectos en los individuos a los que ha afectado o que
tienen un interés legítimo en la evaluación del programa, expresados por medio de
medidas subjetivas, es decir, beneficios percibidos por el mismo individuo en
términos de satisfacción.3
La ventaja que este tipo de análisis presenta sobre los dos primeros es que
el valor intangible otorgado a ciertos beneficios no puede traducirse en valor
monetario o unidades de resultados como requeriría un análisis de costo-beneficio
o de costo-efectividad, y sí puede ser considerado en el de costo-utilidad (la
utilidad aquí está referida a los beneficios tal y como son vividos por los individuos
afectados). Por otra parte, si bien es cierto que tiene algunas limitaciones, el
análisis de costo-utilidad permite la comparación entre diferentes alternativas de
intervención, desde el punto de vista del valor que las personas afectadas le
otorgan a los objetivos que se persiguen. La principal limitación consiste en el
hecho de que este tipo de valuación sólo es viable en el caso de que existan
varias alternativas de elección, careciendo prácticamente de utilidad en los casos
de “programa único”, salvo que se pretenda obtener información ex_post sobre el
valor otorgado por las personas a los efectos que se hayan producido con la
intervención (en cuyo caso, existen otros tipos de evaluación menos complejos).
La aplicación del análisis costo-beneficio se puede realizar tanto en el
sector público como en el privado, o en el ámbito de las organizaciones no
gubernamentales; su función en cualquiera de los casos es la misma: ayudar a
conseguir el mayor grado posible de eficiencia y rentabilidad. Sin embargo,
hemos de advertir que no siempre un proyecto se debe evaluar en términos de
eficiencia o rentabilidad. En algunos casos, el logro de determinados objetivos es
deseable y necesario independientemente del costo, ya que existen razones
políticas, sociales o culturales por las que se considera que la realización del
proyecto contribuye al logro de algunos objetivos generales de la sociedad. Esto
implica que la noción de rentabilidad no se puede circunscribir sólo a criterios de
rentabilidad económica, ya que pueden existir criterios de rentabilidad política (no
en sentido partidista, sino como interés de la sociedad global). Esto se resuelve
parcialmente recurriendo a los llamados “precios sombras”.
Todas estas
consideraciones vienen al caso, para señalar que en estas circunstancias no tiene
razón de ser aplicar el análisis de costo-beneficio.
Balance social
Además del análisis económico o evaluación de la rentabilidad, en el caso
de proyectos de tipo social, suele ser conveniente realizar también el denominado
“balance social”. Este procedimiento para evaluar la relación medios-fines y su
nivel de cumplimiento, puede emplearse en todo tipo de proyectos (empresas,
organizaciones no competitivas, organizaciones no lucrativas, etc.). En el caso de
3
R. Pineault y C. Daveluy, La planificación sanitaria. Conceptos, métodos y estrategias,
Barcelona, Masson, 1987.
225
Primer Semestre
CINADE
Planeación Educativa
proyectos de bienestar social, educación y animación cultural, realizar el balance
social comporta:




Definir los actores sociales (interesados),
Definir sus exigencias sociales,
Determinar los indicadores sociales que corresponden a ellas,
Medir el grado de cumplimiento (antes, durante y después).
Estos componentes básicos de lo que podríamos llamar auditoria social
(social audit.), pueden ser muy útiles en la evaluación previa del proyecto. Sin
embargo, este instrumento de evaluación tiene una dificultad que es preciso
resolver para su buena utilización: se trata de los conflictos que pueden generar
las exigencias contrapuestas de los diversos interesados. Por ejemplo, en un
proyecto o servicio de tipo social como puede ser una residencia de ancianos, los
interesados son varios: los usuarios atendidos, los usuarios en lista de espera, el
personal que atiende la residencia (de todos los niveles), las asociaciones
ciudadanas de tercera edad existentes en la comunidad, los competidores (otras
residencias existentes en la comunidad y que dependen de otra organización
distinta a la que nos ocupa,) los proveedores del centro, los poderes públicos, los
medios de comunicación social, las familias de los ancianos, la comunidad local
del área de influencia de la residencia.
Es obvio que, en este ejemplo, los fines o exigencias de cada clase de
interesados (o actores sociales), son muy distintos, y pueden entrar en conflicto
entre sí, y entre ellos y los fines de los responsables de tomar las decisiones. En
estos casos, hay que ponderar a los interesados en función de criterios políticos y
técnicos. Para decirlo con mayor exactitud, primero hay que jerarquizar a los
interesados (lo que es una decisión fundamentalmente política) y en segundo
lugar, una vez jerarquizados, hay que ponderarlos (lo que se puede resolver
técnicamente). Para hacer esta ponderación, se utiliza el mismo sistema que para
la ponderación de alternativas en la toma de decisiones que examinamos a
continuación.
El método de los sistemas de ponderación
Una vez jerarquizados los fines y objetivos del proyecto, o los diferentes
proyectos alternativos que se pueden ejecutar (esa jerarquización puede ser
realizada en función de objetivos estratégicos, de objetivos políticos, o por razones
de rentabilidad económica), es necesario ponderarlos para asegurar una toma de
decisiones o una evaluación coherente de los mismos.
Con el sistema de ponderación, se asigna un valor porcentual a cada
alternativa, de tal manera que la suma de todas ellas sea 100. A continuación se
determinan las distintas posibilidades de acción en cuanto a la aplicación de
recursos, y se establece el impacto de cada una de dichas alternativas sobre los
objetivos o fines propuestos. Por último, se confecciona la tabla de ponderación
226
Primer Semestre
CINADE
Planeación Educativa
que permite hallar la decisión o alternativa más adecuada en función de las
prioridades.
Veamos el procedimiento con un ejemplo. Supongamos que el problema es
determinar la “asignación de recursos en un museo municipal”.
1.- Determinación de los objetivos del museo y ponderación de los mismos:
conservación de obras de arte………………… 20
formación cultural……………………………….. 40
dar una imagen positiva del municipio……….. 10
ayuda a artistas locales………………………… 30
100
2.- Determinación de alternativas de aplicación de recursos:
Adquisición de una obra extranjera
Adquisición de obras locales
Mejora de las instalaciones del museo
3.- Establecimiento del impacto de las alternativas sobre los objetivos:
a) Adquisición de una obra extranjera:
Conservación……………………………. 0
Formación cultural……………………….50
Imagen del municipio…………………....50
Ayuda a artistas locales…………………. 0
100
b) Adquisición de obras de artistas locales:
Conservación……………………………. 0
Formación cultural……………………….20
Imagen del municipio…………………....10
Ayuda a artistas locales…………………70
100
c) Mejora de las instalaciones del museo:
Conservación…………………………….70
Formación cultural……………………….10
Imagen del municipio…………………....10
Ayuda a artistas locales…………………10
100

Tomado y adaptado de: Fernández Romero, A., Evaluación de recursos en organizaciones no
competitivas, en Curso “La sociología aplicada en la planeamiento de servicios sociales”, Ilustre
Colegio Nacional de Doctores y Licenciados en Ciencias Políticas y Sociología, Madrid, 1983.
227
Primer Semestre
CINADE
Planeación Educativa
4.- Ponderación de las alternativas:
En el cuadro aparece: arriba, junto a cada objetivo, el valor asignado a cada
uno en función de las prioridades del museo; en las casillas de la izquierda de
cada objetivo aparece el valor numérico del impacto de cada alternativa en dicho
objetivo; y en la columna de la derecha de cada objetivo, aparece el resultado de
multiplicar el número de la casilla izquierda por el de la casilla de arriba (objetivo.) 
Sumando todas las casillas derechas de una fila se obtiene el resultado final de
cada alternativa.
Objetivos Conservación Formación
(20)
(40)
Alternativas
Adquisición
0
0
50
20
de obra
extranjera
Adquisición
0
0
20
8
de obras
locales
Mejora de las
70
14
10
4
instalaciones
Imagen
(10)
Ayuda
(30)
Suma
50
5
00
0
25
10
1
70
21
30
10
1
3
22
10
Según el sistema empleado, la adquisición de obras de los artistas locales
es la decisión más coherente con los objetivos ponderados que las otras
alternativas.
La evaluación del riesgo cualitativo y los problemas potenciales
Este tipo de evaluación ex/ante tiene por objetivo mejorar el diseño del
proyecto en función de la situación contextual, la previsión de actuaciones
contrarias o no compatibles con el objetivo del proyecto por parte de actores
sociales externos, e introducir correcciones que permitan establecer factores
externos condicionantes o pre-requisitos para el logro de resultados en la matriz
del marco lógico del proyecto de la manera más realista posible. Además, sirve
como instrumento para diseñar medidas contingentes.
Dicho en otras palabras, esta clase o modalidad de evaluación supone en el
lenguaje de la planificación estratégica la detección de todos los obstáculos
posibles al proyecto, la evaluación de problemas potenciales, la identificación de
amenazas y riesgos, etc.

Dado que todas las cifras a multiplicar terminan con unidades de cero, se ha operado
exclusivamente con las decenas para evitar cifras de varios numerales.
228
Primer Semestre
CINADE
Planeación Educativa
De los que se trata, por tanto, es de establecer anticipadamente todas las
contingencias negativas que puedan afectar el proyecto. Otras contingencias
aparecerán en el transcurso del proyecto, pero cualquier previsión que se realice
en este sentido ayudará sobremanera al éxito del mismo.
Para ello, hay que aprovechar el tiempo existente entre el acontecimiento
contingente y la aparición de las consecuencias negativas para el responsable de
tomar decisiones. Este espacio de tiempo es el que se denomina tiempo de
reacción. Asimismo, hay que estar atento a las “señales de alarma” (weak signals)
que se producen antes del acontecimiento contingente, y que pueden servir de
indicios o anuncios anticipados del riesgo o amenaza que se avecina.
Si no se realiza esta evaluación de riesgo cualitativo, parte del tiempo de
reacción tendrá que emplearse en planificar nuevas acciones ante esos riesgos e
irá disminuyendo la capacidad de maniobra. De ahí que la evaluación tenga que
culminar en la elaboración de un plan de acciones para riesgos y contingencias.
Ello permitirá aprovechar todo el tiempo de reacción posible en su puesta en
marcha, en vez de usarlo en planificar nuevas acciones.
De ahí que todo proyecto, bien elaborado, después de realizada la
evaluación ex/ante que ahora proponemos, culmine con la presentación del plan
de acción en situaciones de riesgo. Estas acciones deberán ser de tres tipos:



Preventivas (que será conveniente aplicar permanentemente dado que
reducirán las posibilidades de existencia de riesgos);
Cautelares (aplicables desde el momento en que aparezcan señales de
alarma);
Reactivas (que se emplearán cuando se produzca el hecho contingente
negativo o la situación de riesgo y amenaza).
Ejemplos de formulación de proyectos
A continuación presentamos tres proyectos, formulados de acuerdo con la
guía que proponemos en este libro. Son de naturaleza muy distinta; así, el
primero consiste en la creación de un club de ciencia, el segundo es un proyecto
productivo, y el tercero es un proyecto de intervención en drogodependencias en
un centro penitenciario. Los tres han sido elaborados por personas y/o grupos
durante un periodo de formación especializada en diseño y evaluación de
proyectos. Por ello, contienen algunos errores de formulación. Sin embargo,
hemos preferido no corregirlos sustancialmente, por dos motivos: en primer lugar,
por respeto a sus autores, y en segundo lugar, porque dicho errores son
cuestiones secundarias que no alteran básicamente el diseño global del proyecto.
Por otra parte, hemos considerado oportuno reproducir proyectos “reales” que se
han llevado a la práctica y mostrado como viables, en lugar de buscar
formulaciones “pretendidamente perfectas” que sean sólo una elucubración
teórica. Además, todo proyecto siempre es mejorable en su confrontación con la
práctica, siempre que sea evaluado con seriedad.
229
Primer Semestre
CINADE
Planeación Educativa
Con la inclusión de este nuevo anexo en la presente edición, queremos
mostrar ejemplos modestos y breves, desarrollados de manera completa, que
puedan servir de guía o de aclaración complementaria a los lectores.
Por último, queremos agradecer a los autores: Andrés Abad Merchán
(Ecuador), grupo de responsables técnicos de UNASAY-FENOC-I (Ecuador), José
Manuel Caballero y Antonia Ortuño (España), su aportación personal.
Ejemplo 1
Proyecto de creación de un club de ciencia en la PUCE, SC
Autor: Andrés Abad Merchan
1. Denominación del proyecto
Creación de un club de ciencia en la Facultad de Ciencia y Tecnología de la
Pontificia Universidad Católica del Ecuador, sede en Cuenca.
2. Naturaleza del proyecto
a. Descripción:
El proyecto consiste en la creación de un club de ciencia, con la
participación de los estudiantes interesados que pertenecen a la Facultad de
Ciencia y Tecnología de la PUCE, SC
b. Fundamentación:
La política universitaria de los últimos años se ha orientado hacia una
mayor apertura a la comunidad, fomentando todas aquellas iniciativas que
contemplen acciones tendentes a cumplir un importante rol en la sociedad.
La reciente creación de la Facultad de ciencia y Tecnología, con un gran
número de especialidades, amerita la creación de un organismo científico que
incluya a jóvenes investigadores y promotores científicos que se sensibilicen con
los problemas que aquejan a la comunidad y pueda existir una mayor participación
de la universidad en la vida local:

Presentando diversas alternativas a los problemas, así como realizando
investigaciones científicas y/o tecnológicas de interés comunitario.

Permitiendo, al mismo tiempo, desarrollar el potencial creativo y formación
integral del joven estudiantado, para tratar de elevarlo paulatinamente a la
práctica de la investigación científica.
A eso se suma que un 75% de los alumnos que ingresaron en la facultad
manifestaron en el examen de ingreso que les gustaría participar en programas de
ayuda a la comunidad.
230
Primer Semestre
CINADE
Planeación Educativa
Por otro lado, en la ciudad existe un escaso número de actividades y
conferencias científicas, y con la creación de un club de ciencia se podría llenar
parte de ese vacío.
A nivel universitario, existe una excelente infraestructura física que puede
facilitar locales para diversos organismos, así como una disponibilidad de recursos
humanos a nivel de profesorado que dispone de tiempo para asesorar y coordinar
las tareas que realizará el Club de Ciencia. De igual manera, la entidad se
encuentra dispuesta a colaborar con el pago de un/a secretario/a, de tiempo
parcial, para facilitar las labores administrativas del organismo que se cree.
c. Marco institucional:
La institución responsable será el decanato de la Facultad de Ciencia y
Tecnología de la Pontificia Universidad Católica de Ecuador, sede en Cuenca. La
política de la Facultad es crear diversos organismos que permitan ir ampliando el
radio de acción de la misma, fomentando la mejor capacitación del alumnado que
ha optado por las carreras técnicas.
d. Finalidad del proyecto:
El proyecto pretende una inserción en la Universidad dentro de los
problemas de índole científica y/o tecnológica que aquejan a la comunidad,
mediante una participación de la misma en las diversas actividades científicas que
realice el Club de Ciencia, para la búsqueda de diversas alternativas de solución a
distintas problemáticas.
e. Objetivo:
General: Elevar el nivel académico y científico, e incentivar el interés por la
investigación científica y/o tecnológica del estudiantado de la Facultad de Ciencia
y Tecnología, mediante la creación de un club de ciencia.
Específico: crear un club de ciencia.
f. Meta:
Crear un club de ciencia en la Facultad de Ciencia y Tecnología en el
término de dos meses, del 16 de octubre al 16 de diciembre de 1989, para prestar
servicios a la comunidad de la ciudad de Cuenca, con la participación de los
estudiantes.
g. Beneficiarios:
Directos: Estudiantes de la Facultad de Ciencias y Tecnología de la PUCE,
que tengan interés en participar en las actividades que realice el Club de Ciencia.
Indirectos: personas de la comunidad que tengan interés en participar en
las actividades del Club de Ciencia, y personas que no tengan acceso a
asesoramiento científico y/o tecnológico en las tareas de minería, agrozootécnica,
biología, ecología, mecánica agrícola y electricidad.
231
Primer Semestre
CINADE
Planeación Educativa
h. Productos:
Crear una comisión directiva que disponga de local y materiales necesarios
para llevar adelante el Club de Ciencia.
i. Localización física y cobertura espacial:
El Club de Ciencia estará ubicado en el Edificio de la Facultad de Ciencia y
Tecnología de la PUCE, SC, en la ciudad de Cuenca (Ecuador).
Tendrá en primer lugar una cobertura a nivel de docentes y estudiantes de
la Facultad, así como de toda la Universidad. En segundo lugar, su área de
influencia abarcará toda la ciudad de Cuenca.
3. Actividades y tareas
1ª. Preparación y motivación:
 Murales informativos.
 Distribución de hojas volantes informativas acerca de lo que es un club de
ciencia.
 Distribución de invitaciones para conferencia.
2ª. Conferencia:
 Adecuación del aula magna de la Universidad para la conferencia.
 Revisión del equipo de audio.
 Conferencia a cargo de un especialista sobre el tema “la función social de la
ciencia”.
3ª. Visitas:
 Preparación de las visitas.
 Visita a los diversos ciclos, explicando la finalidad del Club de Ciencia, y
solicitando nombrar un representante de cada ciclo para una reunión
plenaria, donde se elegirá la comisión directiva.
4ª. Reunión plenaria:
 Preparación de la reunión plenaria informando a los representantes sobre
las responsabilidades de cada cargo, así como del mecanismo de elección
democrática.
 Elección de la directiva. Se elegirán director, subdirector, secretario,
tesorero y tres vocales.
5ª. Toma de posesión de la directiva:
 Elaboración del acta.
 Se propondrá como tema la búsqueda de local, asesores, secretaría y
compra de material técnico.
6ª. Preparación del local (en instalaciones de la Facultad):
 Petición del decano de local.
 Adecuación y acondicionamiento.
232
Primer Semestre
CINADE



Planeación Educativa
Colocación de lámparas, cortinas, etc.
Instalación del teléfono.
Colocación de cuadros y afiches.
7ª. Compra y colocación del material técnico:
 Compra de muebles y material de oficina.
 Compra de computadoras, máquinas de escribir y calculadoras.
 Adecuación de los materiales.
8ª. Contratación de una persona para tareas de secretaría:
 Preparación de aviso en el periódico.
 Publicar el aviso en el periódico.
 Entrevistas con candidatos.
 Elección de/la secretario/a.
 Contratación por la PUCE, SC.
9ª. Búsqueda del personal asesor:
 Coordinación con el decano para la elección de profesores/asesores.
 Elección de asesores.
10ª. Difusión interna/externa:
 Preparación de folletos y textos para difundir el Club de Ciencia, así como
boletines en prensa.
 Difusión a nivel universitario, por medio de folletos, de la creación del Club
de Ciencia, su comisión directiva y sus objetivos.
 Difusión a la ciudadanía, a través de boletines de prensa, indicando los
servicios que prestará a la comunidad.
4. Métodos y técnicas
La metodología que se utilizará en la creación del organismo tratará de ser
lo más participativa posible, pretendiendo una democratización en las acciones,
buscando la colaboración del personal docente en la Universidad.
5. Cronograma
Actividades
1ª.
Octubre
2ª. 3ª. 4ª.
1ª.
Noviembre
2ª. 3ª. 4ª.
1ª.
Diciembre
2ª. 3ª. 4ª.
1. Preparación y
motivación
2. Conferencia
3. Visitas
4. Reunión plenaria
5. Toma posesión
Com. Directiva
6. Preparación local
7. Compra material
233
Primer Semestre
CINADE
Planeación Educativa
8. Contratación
secretario/a
9. Búsqueda de
asesores
10. Difusión
interna/externa
6. Recursos necesarios
a. Humanos
 Un coordinador, decano de la Facultad de Ciencia y Tecnología.
 Dos profesores responsables y ejecutores del proyecto.
 Ayudantes: cuatro alumnos de la Facultad.
b.














Materiales:
Local para oficina (con teléfono), facilitado por la Universidad.
Lámparas para el local.
Afiches y cuadros para el local.
Cortinas.
Hojas volantes
Cartulina y rotuladores para murales.
Invitaciones para conferencia.
Libro de actas.
Tres calculadoras.
Material de oficina.
Dos máquinas de escribir.
Dos computadoras compatibles.
Muebles de oficina.
Folletos de difusión.
c. Técnicos:
Se utilizarán técnicas grupales y de comunicación.
d. Financieros:
La PUCE subvencionará el local con teléfono donde funcionará el Club de Ciencia,
así como el pago de/la secretario/a de tiempo parcial. El costo de adecuación del
local, materiales e instrumentos para el Club de Ciencia se obtendrá de empresas
privadas de una institución o fundación.
7. Presupuesto
Como este proyecto se realizará por medio de una institución educativa, no
se considerará el gasto de personal. Por otro lado, los gastos de funcionamiento
correrá a cargo de la misma Universidad. Posteriormente, se buscará algún
mecanismo de autofinanciamiento del organismo, para gastos de material y
equipo.
Material
Lámparas
Cortinas
Costo
12,300
32,130
234
Primer Semestre
CINADE
Afiches y cuadros
Cartulinas
Rotuladores
Impresión folletos
Impresión invitaciones conferencia
Hojas volantes
Libros de actas
Materiales oficina
Calculadoras
Subtotal………………………………….
Imprevistos (5%)
Total costo Universidad……………….
Planeación Educativa
30,000
4,000
2,500
25,000
10,000
4,200
1,500
44,380
35,000
201,010
10,050
211,060 sucres
Materiales para pedir su financiamiento o donación a empresas privadas o
fundaciones:
2 máquinas de escribir
450,000
2 computadoras
3,400.000
Muebles de oficina
650,000
Subtotal…………………………………
4,500.00 sucres
Total costo del proyecto: 4,711.060 sucres
8. Administración del proyecto.
El decano de la Facultad de Ciencia y Tecnología, como coordinador del
proyecto, será el encargado de distribuir el trabajo, siendo el responsable último
del proyecto.
Los dos profesores serán los ejecutores directos con la ayuda de los
alumnados, y responsables de realizar el seguimiento del proyecto, informando
quincenalmente al decano de las actividades y tareas realizadas.
9. Indicadores de evaluación



Número de representantes a la reunión plenaria, equivalentes al número de
ciclos existentes en la Facultad.
Porcentaje de participación del alumnado en las actividades del Club.
Número de solicitudes de asesoramiento de la comunidad.
10. Factores externos condicionantes



Colaboración y motivación de los alumnos para participar en las actividades
del Club.
Colaboración de los asesores para coordinar las actividades del Club.
Participación y apoyo al proyecto por parte de la comunidad.
Ejemplo 2
235
Primer Semestre
CINADE
Planeación Educativa
Proyecto de producción y comercialización comunal UNASAY-FENOC-I
Autores: Grupo de responsables técnicos de UNASAY-FENOC-I
1. Denominación del proyecto
Producción comunal para el consumo y comercialización UNASAY-FENOC-1
2. Naturaleza del proyecto
a. Descripción:
La UNASAY, con el presente proyecto, busca desarrollar y mejorar la
capacidad productiva de sus comunidades de base, de cara a aumentar la calidad
de su alimentación y establecer vías de comercialización de más alta rentabilidad
para sus productos.
b. Fundamentación:
La crisis por la que atraviesa Ecuador en los actuales momentos, agudizada
por una deuda externa cada vez mayor y que en la actualidad alcanza los 12 mil
millones de dólares, deja sentir sus efectos golpeando con mayor dureza a los
sectores más pobres y especialmente a los campesinos, sector social donde se
ubica la acción de UNASAY. Basten algunos ejemplos para confirmar estas
afirmaciones; la inflación anual supera el 100% y el salario real ha decrecido en 5
veces.
En el campo indígena-campesino, existe una desnutrición infantil que,
según datos proporcionados por el Instituto Nacional de la Familia (INFA), alcanza
el 100%, debido entre otras causas a dietas desequilibradas. Realidad que está
presente en la provincia del Azuay.
Concretamente, en las comunidades en las que trabaja la Organización, la
alimentación familiar se basa en una dieta de granos (maíz, habas, frijol),
tubérculos (papas, mellocos), junto con algunos adicionales de verduras;
productos estos últimos que se extraen principalmente de las tierras que forman
parte del programa de huertos familiares que lleva a cabo UNASAY.
La mala calidad de la tierra, así como la inadecuada tecnología utilizada,
hace que la dieta, además de insuficiente, no contenga productos de la más alta
calidad.
A la situación anteriormente descrita, se suma el tipo de propiedad agraria
que existe en nuestra provincia, que se caracteriza por el minifundito (más de la
mitad de pequeños propietarios no alcanza a tener una hectárea de tierra, siendo
además ésta de mala calidad). A estos hechos, hay que agregar los pésimos
canales de comercialización que tiene el campesino (gran número de
intermediarios y bajos precios), pese a ser su producción la que permita alimentar
el 70% de la población ecuatoriana.
236
Primer Semestre
CINADE
Planeación Educativa
Consecuencia de este proceso y de la poca tenencia de la tierra, invita a
que se dé una corriente migratoria (65% de la población campesino-indígenaIDIS), que aleja a la población campesina de la tierra y la lleva a las ciudades
capitales y/o grandes empresas agroexportadoras de la costa; apareciendo más
recientemente (2-3 años) la migración atraída por las explotaciones mineras,
fundamentalmente el oro.
Este proceso migratorio temporal afecta no sólo la vida comunitaria, familiar
y organizativa, sino también la salud, por las condiciones de vida que tienen que
asumir en sus nuevas realidades.
Creemos que UNASAY debe ir encontrando, conjuntamente con las
comunidades organizadas, alternativas que contribuyen a superar estos
problemas. Sobre todo porque comprobamos que la fuerza de trabajo se desplaza
al no estar ocupada totalmente en las labores agrícolas, desviándola a las
fábricas, construcción, etc.
Esta falta de recursos económicos y técnicos podría ser superara con una
alternativa gestionaria, en la que participarían los campesinos con su tierra y la
Organización con la técnica y el crédito, en espera de que mejoren su producción,
comercio y vida organizativa.
La tradición comunitaria que hay en el campo podría ayudar a este tipo de
iniciativas, dado que la ocupación básica de la población citada es la actividad
agropecuaria, en cuyas relaciones no prima el salario sino lo que se llama un
“prestamazo”, que significa: colaboro con la comunidad o compañero que necesite
de mi esfuerzo y éste es devuelto cuando lo necesito para mi trabajo parcelario.
Esta forma de trabajo con un mejoramiento productivo y de ingresos es un
hecho que en varias comunidades del país ha significado la mejor praxis para
encontrar caminos concretos de ir dejando la miseria y el abandono por parte de
los organismos públicos.
c. Objetivos:
General: incorporar a nuestras comunidades de base en un proceso de
mejoramiento de la producción comunal con vistas a lograr un mayor consumo y
mejora de las vías de comercialización y contribuir a frenar el proceso migratorio
campesino-indígena hacia las ciudades, costa y minas.
Específicos:
 Mejorar la situación nutricional
participantes en el proyecto.

de
las
comunidades
de
base
Crear canales de comercialización que eliminen al máximo posible los
intermediarios entre el campesino productor y el consumidor, con la
mejor alternativa de precios que ello implica para el productor.
237
Primer Semestre
CINADE
Planeación Educativa
d. Metas:

Aumentar la cantidad y calidad de los productos habituales de consumo
alimentario mediante la ampliación en 600 hectáreas (200 agrícolas y
400 pecuarias) de las zonas de cultivo de las comunidades de base de
UNASAY-FENOC-I (provincia del Azuay) y el incremento de un 100% en
el rendimiento de la producción en un plazo de 3 años, lo que permitirá
mejorar la situación nutricional de 600 familias (3,000 personas).

Crear en la ciudad de Cuenca un canal de comercialización directo de
los productos, de tal forma que los campesinos obtengan el 100% del
precio final en un plazo de 6 meses.
e. Beneficiarios:
Directos: 3,000 habitantes de las comunidades de Pllachiquir, Corte Pamba,
Llano Largo, Jabaspamba, Rodeo, Piricocha, Pirancho, Tejar, Caspicorral,
Guairapungo, El Verde, Totoracocha, cuyas condiciones nutricionales y de acceso
a los servicios son las siguientes: su alimentación se basa en una dieta de grano,
maíz, habas, frijol, añadiendo a éstos papas, mellocos y verduras, teniendo en
cuenta su mala calidad de tierra y técnica utilizada. Las comunidades carecen de
agua, luz, y el transporte es mínimo y caro.
Indirectos: el proyecto también aspira a beneficiar, a través de la
comercialización, a la población y comunidades que adquieran sus productos.
f. Productos:
Con las comunidades reunidas, hemos llegado a determinar que no todas
tienen la misma extensión de terreno, tampoco sus tierras están dedicadas en la
totalidad a la agricultura y son propias únicamente para determinados productos.
Con estas reflexiones y en compañía de dos técnicos, Enrique Villegas y
Francisco Kirchner (OED), determinamos que podríamos utilizar unas 205
hectáreas en promedio para la agricultura y unas 400 hectáreas para ganadería,
que podrán extender sus fronteras en la medida en que el éxito del proyecto y el
desarrollo organizativo se den.
La producción en cada una de estas áreas será:
238
Primer Semestre
CINADE
Planeación Educativa
200 hectáreas en agricultura:
Producto
Hectáreas
Tiempo
(meses)
Cantidad
Total
800 q
36 “
200 “
150 “
150 “
18,000 “
75 “
Maíz
Frijol
Habas
Trigo
Cebada
Papas
80
12
20
10
10
60
10
10
7
8
7
4
-
Mellocos
8
8
-
10 q/ha
3 q/a
10 “
15 ”
15 “
150 (dos
siembras)
150 “
-
15 “
Quinua
5
8
2005
400 hectáreas en ganadería:
1,200 “
Únicamente aumentaría la producción de quesillos, el ganado y la leche
(parte sirve y servirá para la subsistencia familiar y de la comunidad).
Producto
Quesillo
Hectáreas
400
Tiempo
52 semanas
Cantidad
100 lb/seman.
Total
5,200 Jb.
g. Localización física y cobertura espacial:
En cuanto al establecimiento de un canal de comercialización directa, se
creará como producto del proyecto la habilitación del local que existe en la Casa
Rmiñahui, para fines comerciales, creando una tienda de producción
agropecuaria, donde se vendería directamente la producción al consumidor, en un
plazo de 6 meses.
La acción de gestión y administración del proyecto, así como la de
comercialización (tienda), se ubicará en la ciudad de Cuenca, UNASAY-FENOC-I,
Casa Rumiñahui, calle Larga 10-43, teléfono 823568.
En cuanto a la cobertura espacial del proyecto, la producción de los
productos citados se realizará en las comunidades ya nombradas; éstas se hallan
en la provincia del Azuay y jurídicamente pertenecen a las parroquias rurales de
Quingeo, Chaucha, Tarqui y el Valle.
3. Especificación operacional de las actividades y tareas
1ª. Visitas a las comunidades que participarán en el proyecto, con el fin de motivar
su participación en el mismo.
239
Primer Semestre
CINADE
Planeación Educativa
2ª. Evaluación de los programas de producción comunal que se han gestado en la
Organización, mediante un taller.
3ª. Reunión con las comunidades participantes en la Casa Rumiñahui, la
convocatoria se efectuará mediante oficio a cada dirección sectorial.
4ª. Elaboración de una programación conjunta con las comunidades; esta
actividad tiene como tareas las siguientes:

Especificar las áreas de cada comunicad para una producción
determinada que se acordaría impulsar.

Invitar a que cada comunidad, junto con el técnico, vaya reflexionando
sobre la cantidad de insumo y materiales que se necesitarán.

Determinar qué tanto por ciento de la producción pro comunidad va
destinada al autoconsumo de la comunidad.

Fijar fecha para la entrega de las propuestas.
5ª. Reunión para conocer las comunidades participantes para verificar la
propuesta de producción y necesidad de insumos y materiales.
6ª. Iniciar visitar a las comunidades participantes para verificar la propuesta de
producción y necesidad de insumos y materiales.
7ª. Entrega de los recursos, en forma proporcional, a cada una de las
comunidades, de acuerdo con los lineamientos del Programa Fondo de Crédito
para la Producción Comunal, y tendrá las siguientes tareas:

Acta de entrega-recepción de acuerdo con el convenio de crédito que se
firmará con cada una de las comunidades por el monto de recursos
necesarios para su “programa”.
8ª. Realización de un taller de evaluación de las actividades y tareas puestas
hasta el momento en marcha, en el taller se dialogará y se buscará mejorar lo que
haya que hacer; además, se recibirá la información que exista y se dará a conocer
la que tenga la Unión.
9ª. Preparación, protección y arado de la tierra; tendrá como acciones la compra
de un tractor y materiales para el cercado.
10ª. Taller de capacitación a nivel técnico I, que tendrá la duración de una
semana.
11ª. Seguimiento y control de las siembras.
12ª. Taller de capacitación a nivel II, en la Casa Campesina José Pushi.
240
Primer Semestre
CINADE
Planeación Educativa
13ª. Visita a centros y comunidades de producción que se hallan ubicados en las
provincias de Cañar y Tungurahua. Esta visita servirá además como un encuentro
e intercambio de experiencias.
14ª. Adecuación del local de comercialización, iniciación de las actividades de
venta de productos de las comunidades.
15ª. Iniciación de la cosecha de los primeros productos.
16ª. Comercialización de la producción.
17ª. Evaluación anual del proyecto cuya finalidad es conocer lo que ha significado
el proyecto en el campo de la producción, comercialización, consumo y
organización.
4. Métodos y técnicas.
Para el desarrollo del proyecto se empleará una metodología participativa
con vistas a lograr, desde el comienzo, la participación activa de las comunidades
y sus líderes.
Durante toda la implementación del proyecto, se desarrollará un proceso de
acción-reflexión-acción que permitirá superar las dificultades coyunturales que se
pudieran presentar, así como realizar una evaluación continua que permita un
mejor desarrollo del proyecto.
Las técnicas que se utilizarán para la ejecución de las actividades serán:
Sociales:





Entrevistas
Técnicas de reuniones
Técnicas grupales
Técnicas de comunicación social: radio, periódico, folletos, periódico
mural.
Control y gestión administrativa.
Agropecuarias:





Capacitación
Asistencia técnica
Visitas a los cultivos
Encuentros e intercambios de experiencias
Verificación del programa de huertos familiares.
241
Primer Semestre
CINADE
Planeación Educativa
5. Calendarización del proyecto
ACTIVIDADES / TIEMPO
E
F
M
A
M
J
J
A
S
O
N
D
1 Visita-motivación a las comunidades del proyecto
2 Evaluación de programas anteriores de producción comunal.
3 Reunión de comunidades participantes del proyecto.
4 Elaboración y programación conjunta en las comunidades.
5 Reunión para conocer las propuestas a las comunidades.
6 Visitas a comunidades participantes
7 Entrega de recursos.
8 Taller-Evaluación de las actividades realizadas
9 Preparación y protección de la tierra.
10 Capacitación a nivel L
11 Seguimiento y control de siembras
12 Taller de capacitación a nivel II
13 Visitas a centros e intercambio de experiencias.
14 Adecuación del local de comercialización.
15 Iniciación de la cosecha de los primeros productos.
16 Comercialización de la producción.
17 Evaluación anual del proyecto.
6. Determinación de los recursos necesarios
a) Humanos:
costo/semana
600 personas participantes de las comunidades
1,200.00
2 Técnicos en la rama pecuaria y agrícola
7 Miembros del equipo de comisión de finanzas
7 Miembros del comité ejecutivo
Movilización:
15,000
b) materiales:
 Tierra: 600 has. a 200.000 suc/ha.
 Semillas, maíz, frijol, habas, trigo, cebada
Papas, mellocos, quinua
 Tractor
 Yunta
 Arreglo local del centro de comercialización
 Herramientas: picos, palas, barretas, azadones
Hachas, machetes, manguera, equipo de riego
Bombas de fumigar, alambre de púa.
 Materiales de oficina, papel, esferas, máquina de escribir
Archivadoras, rotuladores, engrapadora, folders, reciberas,
Cartulinas.
 Vehículo de doble transmisión.
c. Técnicos:
 Capacitación: reuniones, talleres de evaluación
 Asistencia técnica, visita a cultivos e intercambio de
Experiencias
Costo total
62,400.000
1,440.000
1,500.000
720.000
780.000
66,840.000
120.000.000
12.000.000
20.000.000
300.000
5.000.000
5.000.000
3.000.000
20.000.000
186.000.000
1.000.000
1.000.000
242
Primer Semestre
CINADE
Planeación Educativa
2.000.000
Gran total
S/
254.840.000
12.742.000
267.582.000
Imprevistos 5%
Costo total primer año
S/
7. Presupuesto:
Costos:
Humanos
Materiales
Técnicos
66.840.000
186.000.000
2.000.000
Imprevistos
12.742.000
Costo total primer año S/
267.582.000
8. Estructura financiera:
Aporte
Rubros
 Humanos:
Mano de obra: 600 personas
2 técnicos: rama pecuaria y
agrícola
7 miembros com. finanzas
7 miembros com. ejecutivo
movilización
UNASAY
Comunidades
62.400.000
1.440.000
1.500.000
720.000
780.000
 Materiales:
Tierra: 600 has.
Semillas
Tractor
Yunta
Arreglo del centro de
comercialización
Arriendo local
Herramientas
Materiales de oficina
vehículo
 Técnico
Capacitación
Asistencia
Imprevistos
Gran total:
Agencia
internacional
120.000.000
12.000.000
20.000.000
300.000
5.000.000
700.000
5.000.000
3.000.000
20.000.000
S/
1.000.000
1.000.000
3.311.000
296.000
9.135.000
69.531.000
6.216.000
191.835.000
243
Primer Semestre
CINADE
Planeación Educativa
9. Administración del proyecto
La actividad escrita en las páginas anteriores tiene la particularidad de ir
ampliando dos objetivos básicos de la organización: mejorar las condiciones de
vida de su población y darle una mejor orientación, capacitación y definición
orgánica para el desarrollo del futuro social en la organización. Los responsables
de la organización se hallan explicados en el organigrama, pero es conveniente
nombrarlos:
La dirección estará a cargo del comité ejecutivo, luego el responsable
financiero será el tesorero, en relación con la comisión de finanzas y desarrollo, y
por último, en el aspecto eminentemente técnico, estará la subcomisión
agropecuaria (ver organigrama).
El proyecto será evaluado en un primer tiempo de 7 meses y luego
anualmente, los responsables directos serán los indicados en el organigrama, y
los métodos que se utilizarán serán los encuentros, las reuniones, la observación,
todo ello animado con las técnicas concretas que se crean útiles y necesarias para
el momento.
ORGANIGRAMA DE DIRECCIÓN, EJECUCIÓN
Y COORDINACIÓN DEL PROYECTO
COMITÉ EJECUTIVO
COMISIÓN DE FINANZAS
COMISIÓN
DE
SALUD
Primer Semestre
SUBCOMISIÓN
AGROPECUARIA
COMUNIDADES:
PILLACHIQUIP
CORTE PAMBA
LLANO LARGO
COMISIÓN
DE EDUCACIÓN
244
CINADE
Planeación Educativa
10. Indicadores de evaluación del proyecto y factores externos
Niveles de resultados
Indicadores y medios de
comprobación
Factores externos o
prerrequisitos de éxito
- Contar con la participación
de los 600 compañeros.
- Será para ello necesario la
participación
y
buena
predisposición
de
las
comunidades de base.
Efecto
Objetivo general:
Incorporar
a
nuestras
comunidades de base en un
proceso de mejoramiento de la
producción comunal con vistas
a lograr un mayor consumo y
mejoras de las vías de
comunicación, contribuyendo a
frenar el proceso migratorio
campesino-indígena hacia las
ciudades, costa y minas.
- Mirar el trabajo realizado en
las 600 hectáreas.
- Observar la evaluación final
del proyecto
Objetivos específicos:
Mejorar
la
situación
nutricional de las comunidades
de base.
Crear los canales
comercialización
de
- Se elabora una encuesta en
la que conste y se busque con
preguntas
saber
el
mejoramiento nutricional de las
familias.
Se realizarán,
después,
antropométricas en
cada comunidad de
número de 300.
Es de desear que la
situación
de
salud
se
mantenga y que no ocurra
ninguna epidemia.
antes y
medidas
niños de
base, en
Metas:
- Aumentar la ocupación de
tierra en 300 hectáreas
mejorando su producción en
un 100 %.
- La creación de una tienda.
- Vigilar y constatar el uso de
la tierra propuesta en el
proyecto.
- Que no exista una caída de
precios en el mercado y que,
al
menos,
éstos
se
mantengan.
- Conocer el aumento de los
ingresos de los campesinos,
mediante preguntas; su nivel
de compra y consumo, y
mejoramiento en el nivel de
vida.
Productos:
200
agricultura
ganadería
hectáreas para
400
hectáreas
Quesillos
Tienda:
- Mirar volumen de cosecha y
producción
- Contabilizar el número de
libas vendidas.
Contar con el permiso
municipal.
- Revisar el manual de ventas
y contabilidad de la tienda.
- Que el clima sea acorde con
las
necesidades
de
la
producción.
- que el transporte garantice el
traslado rápido y directo de los
productos.
245
Primer Semestre
CINADE
Planeación Educativa
SESION 5
246
Primer Semestre
CINADE
Planeación Educativa
LA PLANEACIÓN Y LA EVALUACIÓN
PARA LA CALIDAD
Hemos hablado ya de los requerimientos de información y de investigación
en un proceso de mejoramiento de la calidad educativa. Nos hemos referido en
múltiples ocasiones a la necesidad de planear, de monitorear y de evaluar. En
este capítulo ampliaremos estos últimos tres aspectos.
El reconocimiento del problema
La búsqueda de la calidad se inicia, como ya decíamos, con la
insatisfacción con el estado de cosas. En otras palabras, comienza con el
reconocimiento de la existencia de un problema. Este problema puede ser de dos
tipos, o de la combinación de los dos: una preocupación por los resultados
deficientes que la escuela está produciendo, o una preocupación por los procesos
deficientes que la escuela está desarrollando. Como es obvio, ambos están
vinculados.
El reconocimiento de un problema puede, a su vez, proceder de varias
fuentes. Puede proceder, y muchas veces así sucede, de las quejas que la
escuela recibe por parte de sus beneficiarios: las escuelas que reciben a sus
egresados, los padres de familia, los propios alumnos, la comunidad. En este
caso, son los beneficiarios quienes se encuentran insatisfechos con el estado de
cosas. Puede proceder también de las críticas emanadas del propio personal que
labora en la escuela. En este caso, un miembro del equipo, o varios, se
encuentran insatisfechos con el estado de cosas. O puede proceder de la
dirección, propiciado por el convencimiento de que las cosas pueden ser mejores.
Si este último es el caso, el proceso generalmente es más sencillo. El
director tiene una idea de cómo deben ser las cosas mejores. Lo que procede es
que esa idea se convierta en plan. Quizás lo más difícil en este caso es que el
equipo de docentes reconozca también el problema y esté dispuesto a colaborar
para convertir la idea en plan.
De no ser éste el caso, el proceso es un poco más complicado. Las quejas
y las críticas, que no vienen del director, tienen que pasar a convertirse en una
preocupación central de director. Una vez que reconozca el problema, debe
convencerse de que las cosas pueden ser mejores, y de ese convencimiento debe
emanar una idea capaz de ser convertida en plan. Como decíamos anteriormente,
si el director no hace suya la necesidad de cambiar, no es posible o al menos es
mucho más difícil iniciar un proceso de mejoramiento de la calidad.
Pero supongamos que el director se involucra en el problema y genera una
o varias ideas de cómo las cosas pueden ser mejores. Esa idea se tiene que
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Primer Semestre
CINADE
Planeación Educativa
convertir en plan. Por eso, la planificación es un aspecto importantísimo en los
procesos de mejoramiento de la calidad.
La idea se convierte en plan
Para que una idea se convierta en plan, como ya lo hemos indicado, es
necesario conocer bien el problema, sus causas, y sus posibles soluciones. No
profundizaremos ahora en las necesidades de información y de investigación
requeridas por este proceso. Hablemos ahora de las características del plan.
1. El plan debe elaborarse en equipo.
Las personas que conducen los procesos escolares son las responsables, en
última instancia, del mejoramiento de la calidad, pues la calidad se encuentra en el
proceso. Esto significa que son ellas quienes, en conjunto, tienen que desarrollar
el plan, esto implica que el director convoque, logre convencer, entusiasme y
comprometa al equipo de docentes en el inicio de una empresa colectiva que,
como ya decíamos, una vez iniciada no tendrá fin.
2. El plan debe comenzar por estabilizar los procesos, o por definir la
estabilidad existente.
El primer paso es un proceso de mejoramiento de la calidad es estabilizar los
procesos. Esto significa descubrir qué se hace y qué se logra generalmente. Sólo
así se podrá saber si hay personas que se encuentran fuera del sistema, por abajo
o por arriba de sus niveles de calidad y de logro. Si es así, es necesario.
a) Precisar las normas mínimas.
b) Proporcionar los elementos para que todo el personal pueda cumplir estas
normas mínimas (por ejemplo, brindar formación cuando hay problema de
incapacidad para lograrlo, o resolver el problema de transporte a un maestro que
siempre llega tarde por no poderlo resolver por sí mismo).
c)
Establecer, entre todos, sanciones claras para el incumplimiento de las
normas mínimas.
De esta forma, se arrancará a partir de un proceso estandarizado. Se comienza
con un plan de mantenimiento, que puede y debe elaborarse e implantarse en el
corto plazo.
3. Diseñar los resultados deseados.
El siguiente paso consiste en definir qué resultados queremos lograr. En otras
palabras, debemos definir los resultados de aprendizaje que esperamos alcanzar
con nuestros egresados y con quienes terminan cada uno de los grados de la
escuela, o bien, cada una de las materias en los grados.
Estamos ya en un proceso de mejoramiento. Es importante que en este proceso
de mejoramiento, nos fijemos metas realistas, no utópicas ni idealistas. Ya habrá
ocasión, en futuros ciclos del proceso de mejoramiento de la calidad, en
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Primer Semestre
CINADE
Planeación Educativa
proponernos estándares más elevados.
Pero si comenzamos con metas
demasiado lejanas de las que actualmente estamos en capacidad de lograr,
corremos el riesgo de provocar frustración y de que el proceso se interrumpa.
4. El plan debe privilegiar los procesos de prevención del problema.
Cuando realizamos la investigación, obtuvimos información e interpretación acerca
de las causas del problema que nos ocupa. Generalmente, un problema como el
de deficientes logros de aprendizaje no tiene una sola causa, sino varias. Hay que
darse a la tarea de priorizar esas causas, de manera que el plan pueda
proponerse atacarlas. Sólo atacando las causas se previenen los problemas. Y
sólo previniéndolos se resuelven de raíz. Es inclusive recomendable que un
primer plan no se proponga, de inicio, combatir todas las causas. Pero sí la o las
más importantes.
Todo intento de prevención de problemas implica modificar los procesos, que es
donde se origina la buena o la mala calidad. En estos procesos participamos
todos. Por eso, todos debemos participar en la elaboración de este plan
preventivo, porque a todos nos va a tocar ejecutarlo.
5. El plan debe privilegiar la disminución de las variaciones por encima de la
elevación del promedio.
De nada serviría, para propósitos de satisfacer las necesidades de nuestros
beneficiarios, que en lugar de producir treinta egresados mediocres, fuéramos
capaces de producir tres egresados de excelencia, veinte egresados mediocres y
siete egresados pobres.
Sin duda, nuestros promedios mejorarían, pero
estaríamos incurriendo en una falta de justicia. Es más importante proponernos
lograr treinta egresados menos mediocres que antes. Nuevamente, ya habrá
ocasión para irnos acercando a la meta de producir treinta egresados de
excelencia. A la postre, de eso se trata. Pero tenemos que hacerlo gradualmente.
El ejemplo de una fábrica es sin duda chocante, pero muy claro. Una fábrica
pierde cada vez que produce un artículo defectuoso. Lo tiene que desechar, o
tiene que mandarlo nuevamente a la línea de producción, donde los procesos se
duplican, porque hay primero que corregir el defecto y luego volverlo a armar. Lo
que pretende una fábrica es producir con la menor variación posible, logrando un
estándar de calidad parejo en todos sus artículos. Si logra este estándar, después
se podrá proponer mejorar ese estándar de calidad, poniendo las condiciones para
asegurar que este nuevo estándar también se consiga en forma pareja.
Es evidente que los alumnos no son artículos. También es claro que, tratándose
de personas, todos son distintos, y tienen distintas y muy variadas capacidades y
habilidades. Todo esto es cierto. Sin embargo, estamos trabajando en una
escuela que ofrece educación básica. La educación básica es un derecho de
todos. Estaríamos atentando contra este derecho humano fundamental si nos
dedicáramos a favorecer las variaciones.
249
Primer Semestre
CINADE
Planeación Educativa
Lograr disminuir las variaciones es asimismo un asunto de los procesos. También
en ello estamos todos involucrados, y nuestra participación en el diseño del plan
es esencial.
6. El plan requiere programas más precisos.
Es aquí donde intervienen pequeños equipos de trabajo, o lo que se ha
denominado “círculos de calidad”. Se trata de repetir, en menor escala, el proceso
anterior, en aquellos aspectos específicos que involucran de manera especial a
ciertos miembros de la planta de personal, de los alumnos o de los padres de
familia.
Pongamos un ejemplo. El plan global, en el que participan todos y que coordina el
director, se propone abatir el rezago escolar. En la investigación se identifican las
causas: algunas de ellas se encuentran en la forma en que normalmente se
conducen las clases, otras en características específicas de algunas familias que
provocan un excesivo ausentismo de sus hijos, otras más en los problemas de
disciplina dentro de aula.
Pongamos el caso de una escuela secundaria. Puede resultar conveniente que se
formen varios equipos de maestros, por disciplinas o áreas de aprendizaje, de
manera que establezcan que vayan previniendo el rezago y que permitan brindar
atención especial a los alumnos que se atrasan. Quizás se decida que un equipo
se proponga establecer un diálogo con los padres de familia de los alumnos que
se ausentan, de manera que se pueda prevenir su ausentismo. En un equipo con
este propósito, pueden participar padres de familia. Puede resultar interesante un
equipo constituido por maestros y alumnos que se proponga elaborar reglamentos
internos al aula, que después se sometan a la discusión y a la aprobación
democrática del conjunto de los alumnos de un grupo, con el fin de prevenir los
problemas de disciplina. Estos equipos se proponen atacar alguna de las causas
del problema global que pretende resolver el plan, desde sus ámbitos de interés y
de trabajo específicos.
El plan se pone en práctica y se monitorea.
El plan, así como los programas de trabajo de los equipos o círculos de
calidad, deben traducirse en nuevas prácticas, que deben definirse con claridad de
manera que sean entendidas por todos. Las prácticas se refieren a los procesos,
y actúan en última instancia, sobre las relaciones.
Puesto que un plan pretende modificar procesos, es necesario que las
prácticas consideradas necesarias para modificarlos se revisen en forma
permanente por parte del propio equipo que las definió. A esta revisión continua
se le llama monitoreo, a diferencia de la evaluación, que revisa los resultados.
El monitoreo se refiere a la actuación de las personas en sus prácticas
cotidianas. Puesto que, finalmente, todos somos responsables del objetivo
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Primer Semestre
CINADE
Planeación Educativa
planteado, la revisión de nuestra actuación nos compete también a todos.
Cambiar nuestras prácticas no es fácil. Vamos a encontrar obstáculos y
problemas que no nos hubiéramos podido imaginar antes de intentar el cambio.
Descubriremos que necesitamos apoyos específicos para poder transformar
nuestra práctica en el sentido deseado. En muchos casos, necesitaremos
formarnos mejor para poder llevar a cabo las modificaciones acordadas. Sin
embargo, si no existe el espacio para discutir estos problemas y la voluntad de
encontrar, entre todos, la solución, se corre el riesgo de que el proceso de
mejoramiento se abandone, y de provocar frustración entre quienes lo intentaron.
Por eso, el monitoreo también es trabajo grupal. Para monitorear
requerimos criterios. Puesto que el objeto de nuestro monitoreo son las prácticas
y los procesos, los criterios son, fundamentalmente, de naturaleza cualitativa. Se
refieren a los esfuerzos de las personas, a sus actitudes, a su constancia, a su
capacidad de crítica y autocrítica, a su creatividad para hacer sugerencias en
cuanto a enfrentar obstáculos no previstos. Estos criterios, de carácter cualitativo,
pueden traducirse en indicadores precisos, también calibrarse en la medida en
que los docentes estén elaborando, de manera más consciente, planes de clase
en los que se introduzcan modificaciones en el procedimiento de enseñanza que
vayan en el sentido de evitar el atraso escolar. Si en efecto se están presentando
avances en los criterios anteriores, se puede tener la certeza de que se transita
por el camino que conduce a la transformación de las prácticas. Si, en cambio, se
descubren problemas en cualquiera de estos criterios, es necesario, nuevamente,
conocer sus causas y procurar resolverlas de raíz.
Ahora bien, en un proceso de monitoreo, y en relación con el plan global, es
sumamente importante no perder de vista el objetivo último, que se refiere a la
satisfacción de las necesidades del beneficiario de nuestra acción educativa. Esto
significa que, a lo largo de todo el proceso, es esencial fortalecer el diálogo con
nuestros beneficiarios: los alumnos, los padres de familia, las escuelas que
reciben a nuestros egresados, la comunidad en su conjunto. Este diálogo
proporcionará insumos importantes en nuestro intento de modificar las prácticas
escolares y, lo que es más importante, nos ayudará a tener presente el objetivo
hacia fuera, que es lo que motiva originalmente el proceso y lo que nos mantiene
unidos en nuestros propósitos. El rol de director aquí es esencial, pero el diálogo
con los beneficiarios es función de todos.
Lo anterior debe hacerse en cada pequeño equipo o círculo de calidad, y
respecto del plan global. Sin embargo, no puede olvidarse que la comunicación
entre estos equipos es esencial para poder cerrar el círculo del verdadero
monitoreo. Estimular la comunicación y socializarla es una de las importantes
responsabilidades del director.
251
Primer Semestre
CINADE
Planeación Educativa
Los resultados se evalúan
El proceso se monitorea. Los resultados se evalúan. Si volvemos a
nuestro ejemplo, el resultado esperado del plan es el de abatir el rezago escolar.
Para ello, pusimos en práctica una serie de modificaciones en nuestros procesos
que, por considerarlos causa del rezago escolar, suponemos afectarán los
resultados. Evaluamos cuando ha transcurrido el tiempo suficiente después de
haber logrado modificar nuestras prácticas. En este caso, lo que evaluamos es la
forma en que se distribuye el aprendizaje logrado. Lo que queremos encontrar es
que son menos los alumnos que están por debajo de los niveles de logro de
aprendizaje trazados, y que a la vez no ha disminuido el nivel promedio de logro
anterior, mejor aun si éste ha aumentado. Esto significa medir, de alguna manera
comparable con los datos que teníamos al inicio del proceso, el aprendizaje de
nuestros alumnos. Pero también significa analizar su distribución y compararla
con la anterior, para poder constatar que, en efecto, la variación ha disminuido y el
rezago se ha abatido.
En educación, la evaluación es una práctica común. El problema es que
sólo se evalúa, no se monitorea. La evaluación sin monitoreo no permite mejorar
la calidad, solamente constatar su presencia o ausencia. La clásica inspección,
basada en el análisis de los resultados de evaluaciones, es incapaz de mejorar la
calidad de los procesos.
La evaluación es importante, pero sólo es útil para mejorar cuando se la
combina con el monitoreo. Desde la perspectiva de la filosofía de la calidad, se
evalúa con el resultado, pero no por el resultado. No es posible evaluar a las
personas simplemente por su desempeño final, medido a través de pruebas de
aprendizaje. Hay que considerar qué pasos se ha seguido para mejorar estos
resultados. Se trata, en la evaluación, de verificar por medio de los resultados y
no de verificar los resultados mismos. Así, examinamos la calidad para ver cómo
está operando el proceso. Si no es así, estaremos hablando, simplemente, de
inspección. Lo más importante es el control de los procesos, a fin de que los
alumnos puedan pasar sin tropiezos por ellos. La evaluación verifica si los
procesos modificados contribuyeron o no al logro de mejores resultados.
Se cierra un ciclo y comienza otro
Una vez demostrado que los procesos desencadenados en efecto han
tenido los resultados esperados, es necesario estandarizar estos procesos. Así
como describimos el primer paso de la planificación como la estandarización del
proceso normal de la escuela, y hablamos de este paso como un paso de
mantenimiento, al llegar a este momento vuelve a operar la función de
mantenimiento. De lo que se trata es de establecer, con claridad, los nuevos
niveles de comportamiento, con el fin de evitar la recurrencia a las situaciones
anteriores. De esta forma, al director le corresponde revisar las normas, directivas
y reglamentos, de forma tal que lo que se hizo quede plasmado en nuevas reglas
252
Primer Semestre
CINADE
del juego y de comportamiento escolares.
vigilemos que estas normas se cumplan.
Planeación Educativa
Esto permitirá que, como equipo,
Pero con ello sólo estamos listos para iniciar un nuevo proceso de
mejoramiento, en el que el ciclo anterior se repite, pero a partir de un nuevo nivel
de desempeño y con procesos mejorados. De esta forma, estaremos aplicando el
ciclo PHR de la calidad total: planificar-hacer-revisar-actuar.
EL CICLO PHRA
PLANIFICAR significa hacer planes de mejoramiento en las prácticas
actuales partir de datos sólidos.
HACER significa la aplicación del plan.
REVISAR significa ver si se ha producido la mejoría deseada.
ACTUAR significa prevenir la recurrencia o institucionalizar el mejoramiento
como una nueva práctica para mejorarse. (Masaaki Imai. Kaizen: La Clave de la
Ventaja Competitiva Japonesa. México: Compañía Editorial Continental, 1989).
Para resumir las ideas más importantes de este capítulo:
El proceso de mejoramiento de la calidad parte del reconocimiento de un
problema que debe ser motivo de preocupación para el director de la escuela.
Esta preocupación por el problema debe generar ideas sobre cómo resolverlo.
Estas ideas se tienen que convertir en plan, pero un plan que se oriente al
mejoramiento de la calidad tiene que tener varias condiciones:
o Debe elaborarse en equipo.
o Debe comenzar por estabilizar los procesos actuales.
o Debe diseñar los resultados esperados.
o Privilegia los procesos que previenen el problema.
o Se preocupa sobre todo por disminuir las variaciones.
El plan global de la escuela tiene que estar apoyado por programas más
precisos, que surgen de los círculos de calidad o de pequeños equipos de
personas, unidas por afinidad de áreas de trabajo o de interés. En estos círculos
pueden participar alumnos y padres de familia.
253
Primer Semestre
CINADE
Planeación Educativa
Uno de los pasos más importantes en un proceso de mejoramiento de la
calidad es el monitoreo de los procesos. Monitorear significa revisar que los
procesos estén cambiando. El monitoreo también debe hacerse en grupo.
Cuando ya pueden esperarse resultados, hay que evaluar. Pero evaluamos
fundamentalmente para verificar que nuestros procesos mejorados funcionaron.
La evaluación, por sí sola, no puede mejorar la calidad. Son los procesos
mejorados los que la mejoran.
Una vez constatados los mejores resultados, se institucionaliza el proceso,
y se está en condiciones de comenzar un nuevo ciclo: planificar-hacer-revisaractuar.
254
Primer Semestre
CINADE
Planeación Educativa
ANTECEDENTES DE LA DESCENTRALIZACIÓN
EDUCATIVA
I.1 Orígenes del Centralismo Educativo en México
El desarrollo de la educación pública en México ha guardado un paralelismo
permanente con los procesos de formación histórica del país, como nación
independiente y soberana, y con la obra constructiva de la Revolución Mexicana.
Tanto los autores de la nacionalidad como los líderes de la independencia y del
liberalismo mexicano consideraban que no podía funcionar un sistema
democrático sin la generalización de la educación pública que debía “ser
favorecida por la sociedad con todo su poder”.1
Como república federal, integrada por estados libres y soberanos y por
municipios libres, México ha requerido siempre apoyar su desarrollo educativo en
la concertación y coordinación de políticas y acciones entre la Federación, los
estados y los municipios.
El atraso relativo en los niveles de desarrollo de las instituciones
educativas, rebasadas por los fenómenos de cambio social y carentes de
trayectoria histórica; las tendencias y prácticas centralistas de carácter centenario
en el ejercicio del poder ejecutivo federal, y la penuria de recursos financieros de
los estados y municipios, hicieron que desde el principio de la época
independiente se recurriera a medidas centralizadas para el desarrollo de la
educación. Entre los proyectos centralizados más importantes destacaron dos: el
de Justo Sierra y el de José Vasconcelos.
Aprovechando las propuestas de los dos primeros congresos pedagógicos
del magisterio (1889 y 1891), en las postrimerías de la dictadura porfirista, Justo
Sierra logró la creación de la Secretaría de Instrucción Pública y Bellas Artes, pero
tuvo problemas para obtener el apoyo presupuestario que esta dependencia
requería.
Al iniciarse la etapa constructiva de la Revolución Mexicana tocó al
entonces rector de la Universidad Nacional, José Vasconcelos, formular el
proyecto de la Secretaría de Educación Pública como organismo nacional
centralizado, actualizando las ideas de Justo Sierra y defendiendo el proyecto ante
el Congreso de la Unión que lo consideraba incompatible con el sistema federal.
En defensa del proyecto de la SEP, Vasconcelos presentó razones
históricas y de alta política junto con un planteamiento de carácter práctico. Por
1
Cf. Constitución de Apatzingán, Art. 39, y Sentimientos de la Nación de José Ma. Morelos y
Pavón.
255
Primer Semestre
CINADE
Planeación Educativa
una parte, era necesario que la educación pública contribuyera a formar la
conciencia nacional y fomentara la unidad e integración de los bandos y facciones
que amenazaban dividir a la triunfante Revolución Mexicana. Por otra parte, se
hacía notar que el proyecto de la SEP respetaba las funciones y atribuciones de
los estados y municipios que mantendrían su derecho establecer instituciones
educativas propias; hacía notar también que ni los estados ni los municipios
contaban con recursos financieros para sostener y ampliar los servicios de
educación pública.
La SEP era congruente con la idea del constituyente (1917) de garantizar
una posición fuerte para el Poder Ejecutivo Federal, y esta posición se consolidó
con el desarrollo del estado corporativo en alianza con los sindicatos y las grandes
centrales de trabajadores.
Así, a partir de 1921, se inició un vigoroso proceso de desarrollo y
expansión de la educación pública apoyada por el gobierno federal, que a lo largo
de más de 67 años ha derivado en un sistema altamente centralizado que cumplió
su misión histórica pero que, por sus proporciones, por su complejidad y por la
naturaleza peculiar de los procesos educativos, resulta ya inmanejable a nivel
central. No se ha logrado compatibilizar la expansión cuantitativa con niveles
satisfactorios de calidad y eficiencia en los servicios. Tampoco se ha podido
garantizar la equidad y la justicia social en la distribución de oportunidades
educativas.
Paralelamente al desarrollo del sistema federal de educación, algunos
estados de la República han logrado establecer sistemas educativos propios, y
todos cuentan con valiosas experiencias educativas que conviene aprovechar para
un intercambio abierto, más participativo y democrático y menos dominado por
costumbres y usos burocráticos que resultan incompatibles con el establecimiento
de un Estado moderno.
I.2 Problemas generadores por el centralismo educativo
Conforme a la experiencia de muchos sistemas educativos, la
centralización de los servicios educativos suele obedecer a la necesidad de
expansión del sistema; este fenómeno va asociado con procesos de
burocratización excesiva, lentitud de trámites, estancamiento o retroceso en los
índices de eficiencia, eficacia y calidad de la educación; desequilibrios regionales,
inequidad en la oferta de oportunidades educativas, especialmente con la eficacia
y calidad de los servicios que se ofrecen a los sectores marginados del campo y
de la ciudad, sobre todo en el área de la educación indígena. Los 30 000 000 de
mexicanos mayores de 15 años que no han logrado terminar su educción básica,
constituyen un dramático indicador de los efectos negativos del centralismo
educativo. Cada año, más de medio millón se queda sin terminar la educación
básica.
256
Primer Semestre
CINADE
Planeación Educativa
Por otra parte, las dimensiones cuantitativas del sistema educativo,
agravadas por las diferencias socioculturales regionales y locales, y los problemas
de comunicación y las distancias, complican cada vez más el planteamiento de
soluciones a los problemas y necesidades educativos y hacen virtualmente
inmanejable la administración del sistema educativo nacional a nivel central con
índices satisfactorios de eficiencia, eficacia y control de calidad.
Entre los problemas que ha generado el centralismo educativo en México
pueden mencionarse los siguientes:
1º. Multiplicación de líneas de autoridad entre funcionarios que actúan a
nivel nacional, estatal y local, sin coordinación entre sí. Un estudio realizado en
1973 encontró más de 17 líneas de autoridad entre funcionarios del propio sistema
federal que actuaban en los estados y sus superiores jerárquicos que residían en
la ciudad de México.2
2º. Existen 40 direcciones generales de la SEP sin suficiente coordinación
entre sí, ni entre sus correspondientes en los estados, y hay más de 10 niveles de
autoridad entre los maestros y el secretario de Educación Pública.
3º. Duplicaron innecesaria de esfuerzos entre la Federación, los estados y
los municipios, confusión de mandos y conflictos intergremiales.
4º. Se observan desequilibrios injustos en la distribución de oportunidades
educativas. Los sectores marginados de la ciudad, la población rural y las
comunidades indígenas reciben los servicios educativos de más baja eficiencia y
calidad. Más del 90% de la educación rural del país ha estado en manos de la
Federación.
5º. El desempeño de funciones de autoridad en el sistema educativo
nacional se ve más como explotación de un recurso de poder que como el
desempeño de una misión de servicio. No es rato que algunos altos funcionarios
de la SEP aprovechen su paso por esos puestos para escalar otras posiciones de
poder político, observándose, en estos casos, transacciones y componendas
inconfesables que comprometen los fines y la naturaleza propia de los servicios de
educación pública.
6º. Los gobernantes de los estados se ven en ocasiones amenazados por
las presiones del Comité Ejecutivo Nacional del SNTE, teniendo además que
enfrentar las presiones del propio SNTE estatal. Ellos consideran que la SEP no
los tomó en cuenta y los abandonó con la descentralización.
7º. Existen numerosas experiencias educativas desarrolladas a nivel
estatal o municipal que no han sido tomadas en cuenta por las autoridades
Monroy Alvarado, Germán. “La desconcentración Educativa”, en Desconcentración administrativa,
colección Seminarios, Num. 1, México, Secretaría de la Presidencia, 1976.
257
Primer Semestre
2
CINADE
Planeación Educativa
centrales de la SEP. Más aún, cuando de estas entidades surgen proyectos
difícilmente encuentran apoyo presupuestario.
8º. Tampoco suelen tomarse en cuenta las experiencias de las instituciones
privadas que se relacionan con el mejoramiento cualitativo de la educación. A
estas instituciones se les ve simplemente como entidades sin voz ni voto en las
políticas educativas. Al no tener en cuenta la oferta de servicios educativos
prestados por los particulares, se subestima el nivel de satisfacción de la
demanda.
9º. La excesiva centralización en la elaboración de planes y programas de
estudio hace que éstos no dejen en la práctica margen suficiente para el
tratamiento de temas relacionados con los problemas y necesidades locales y
regionales.
10º. Los tramos de control de la acción educativa se vuelven infranqueables
y la supervisión educativa, cuando existe, no logra cumplir con sus propósitos de
asearía y orientación.
11º. La participación de los padres de familia y de la comunidad local en la
educación básica no es valorada por las autoridades centrales de la SEP, a no ser
que se trata de programas o proyectos promovidos por la propia SEP. Por su
parte, el reglamento interior de la escuela excluye por principio la participación de
los padres de familia en “asuntos técnicos”, entendiéndose como tales todos los
que se refieren a contenidos y procesos educativos.
12º. Los organismos centralizados de educación aparecen como un
conjunto agregado y anárquico de estructuras obsoletas que se caracterizan por
su lentitud, burocratismo e ineficiencia, que aunque utilizan sistemas
computarizados de información, no dejan de ser arcaicos; es dudosa la calidad de
la información que manejan y es nulo su impacto en el mejoramiento de la toma de
decisiones y en la superación de los índices de calidad y eficiencia de la
educación pública.
13º. Existen organismos descentralizados como el Instituto Nacional para la
Educación de los Adultos (INEA) que operan en la práctica con excesiva
centralización y en los que dos tercios del gasto se los lleva la administración,
quedando sólo un tercio para el personal que opera los servicios (coordinadores,
promotores y asesores o instructores).
14º. Finalmente conviene hacer notar que el centralismo educativo no es
sino un reflejo de la administración pública altamente centralizada en todos los
sectores; agravándose más por las prácticas que al margen del espíritu y de la
letra de la Ley de Planeación ha introducido la Secretaría de Programación y
Presupuesto. En la práctica, los planes sectoriales, estatales e institucionales se
han reducido a la categoría de programa, y se observa la tendencia a sustituir los
sectores en la elaboración de planes, programas y proyectos.
258
Primer Semestre
CINADE
Planeación Educativa
15º. Durante los últimos años, cada vez que se aprobó el presupuesto
anual de la Federación, el Congreso de la Unión recomendó que no se afectaba el
gasto social; invariablemente, sin embargo, se ordenaron cortes y recortes
indiscriminados, lo que además reveló la inexistencia de prioridades en el
planteamiento del gobierno federal. Un gobierno federal sin prioridades claras ha
sido poco sensible a las prioridades estatales, municipales o institucionales.
I.3 Primeros esfuerzos de descentralización y
desconcentración de la SEP
I.3.1Descentralización administrativa (1973-1974)
Contando con el apoyo de las secretarías de la Presidencia y de Hacienda
y Crédito Público, la Secretaría de Educación Pública formuló un proyecto para la
creación de nueve unidades regionales de servicios administrativos
descentralizados, durante el periodo 1973-1974. Dichas unidades cubrirán cuatro
grandes regiones del país y en cada entidad de la Federación se estableció una
subunidad dependiente de la unidad regional correspondiente.
Las unidades regionales dependían del Secretario de Educación Pública y
la coordinación operativa correspondió a la Oficialía Mayor de la SEP, que en la
práctica no delegó poderes de decisión.
Las funciones asignadas a esas unidades se relacionaban con la
coordinación de los servicios federales, estatales y autónomos de educación; el
control presupuestar de inversiones, del gasto corriente, de adquisiciones de
equipo y mobiliario; la agilización de trámites y la toma de decisiones.
Se trataba de desarrollar políticas educativas congruentes con las
necesidades del desarrollo nacional, de resolver los problemas educativos en el
medio mismo en que surgen, y de hacer más humano y eficaz el funcionamiento
del sistema educativo.
Para 1978, la acción de las unidades casi había desaparecido.3
I.3.2 Estrategias de desconcentración de la SEP (1978-1982).
A partir de los estudios de diagnóstico que fundamentaron el Plan Nacional
de Educación (1977-1982), la administración del secretario Fernando Solana
(1978-1982), formuló una estrategia de desconcentración para el desarrollo de los
programas y metas del sector educativo, mediante la creación de 31 delegaciones
generales de la SEP en todas las entidades de la República, con excepción del
Distrito Federal.
3
Monroy, op. cit.
259
Primer Semestre
CINADE
Planeación Educativa
De 52 programas que comprendía el Plan Nacional de Educación (19781982), 16 se definieron como prioritarios. Entre los programas prioritarios
destacaron dos: el de “Desconcentración de la SEP” y el “Programa de primaria
para todos los niños” que se articularon estratégicamente para que las
delegaciones contaran con recursos financieros frescos que apoyaran su
desarrollo y hubiera un organismo impulsor de la educación básica y normal en los
estados, que contaba con la delegación franca y el apoyo decidido del secretario
de Educación Pública para la toma de decisiones. El propio Fernando Solana
explica la estrategia que adoptó en los siguientes términos:
Al iniciar el proceso de desconcentración, la Secretaría de Educación Pública tenía en
cada entidad hasta 17 representantes de sus direcciones generales. Cada uno respondía
a un alto funcionario de la ciudad de México que tenía su propio estilo o criterio de mando,
pero ninguno se coordinaba con los demás y pocos con el gobierno del estado.
El primer paso fue reunirlos y convencerlos tarea nada fácil, de la necesidad de que
alguien coordinara todas las acciones del sector en cada entidad y tomara las decisiones
principales en su jurisdicción.
Tampoco fue fácil convencer y hacer participar a algunos funcionarios de la Secretaría.
Cambiar hábitos y procedimientos es difícil; más lo es cuando se trata de transferir
responsabilidades y poder.
Sabíamos que tendríamos que oponernos a muchas
costumbres y afectar intereses, que surgirían un sinnúmero de resistencias, algunas bien
intencionadas, otras no. Sabíamos que, más allá de una reforma administrativa,
emprendíamos el camino de una transformación de comportamientos sociales, con vastas
repercusiones sobre las formas de organización de nuestra convivencia política.
En esa empresa sólo contábamos con dos armas: el convencimiento de que era una
acción indispensable y la voluntad política. 4
Al frente de cada delegación general estaba un representante del secretario
de Educación Pública, responsable del planeamiento, coordinación, y elaboración
presupuestal a nivel estatal de los servicios federales de educación primaria,
secundaria y normal, extendiéndose después a educación de adultos, educación
indígena, educación física, acreditación y certificación, incorporación, registro de
profesiones y publicaciones y bibliotecas.
Mediante el establecimiento de las delegaciones se intentaba lograr los
siguientes objetivos:
Acelerar la ampliación de los servicios educativos y buscar el desarrollo
equilibrado de los mismos en el estado;
Adecuar el sistema educativo a las necesidades específicas de cada
región, sin perder por ello su carácter nacional;
Mejorar la calidad de la enseñanza;
Elevar la eficiencia del sistema, y por tanto, racionalizar la utilización de
recursos humanos, materiales y financieros, y
Fortalecer el federalismo.5
4
SEP: Memoria 1975-1982, vol. II, Delegaciones Estatales. Prólogo con comentarios de Fernando
Solana Morales, México, Dirección General de Publicaciones y Bibliotecas, 1982.
5 Ibidem.
260
Primer Semestre
CINADE
Planeación Educativa
El proceso de descentralización comprendió dos etapas: la primera, de
inicio y desarrollo (1978-1980) y la segunda, de creación de infraestructura y
consolidación (1981-1982). En la primera, el secretario de Educación pudo actuar
con mayor libertad y eficacia; pero, a partir de la primavera de 1981, empezó a
resentir presiones sindicales que demandaban los puestos de dirección de las
delegaciones para candidatos que no reunían los requisitos para esos puestos,
cediéndose en algunos casos. Posteriormente, la crisis económica limitó aún más
las posibilidades de avanzar en el proceso.
En síntesis, el proceso de desconcentración de la SEP, con la creación y
desarrollo de las delegaciones generales, sirvió como una gran plataforma para la
introducción de cambios cualitativos y para la formación en la acción de personal
técnico y administrativo que coordinara los servicios de educación pública,
estableciendo, además, una infraestructura institucional de planta física y equipos
para continuar con el proceso de descentralización en la administración 19821988.
La desconcentración, sin embargo, no logró coordinar plenamente las
dependencias educativas del sector federal en los estados: en la educación
normal se avanzó poco y el sector de la educación técnica de nivel medio no se
integró a la coordinación.
Tal vez la mayor limitación del proceso de desconcentración consistió en
que casi no se dieron pasos de acercamiento entre la estructura de las
delegaciones de la SEP y la de los sistemas estatales de educación.
I.4 Situación actual del proceso de descentralización
de la Educación Básica y Normal
I.4.1. El proceso de descentralización
En su discurso de toma de posesión (1º. de diciembre de 1982) el
presidente de la República Miguel de la Madrid dio a conocer la decisión de
transferir a los gobiernos locales los servicios de educación preescolar, primaria,
secundaria y normal, así como los recursos financieros correspondientes.6
El reclamo para la descentralización de la vida nacional vuelve a tener eco
en los foros de consulta popular del sector educativo, donde se insiste en la
necesidad de descentralizar los servicios educativos para mejorar su eficiencia y
calidad.
Por su parte, el Plan Nacional de Desarrollo (1983-1988) estableció la
descentralización de la educación básica y normal en los siguientes términos:
6
De la Madrid Hurtado, Miguel, Mensaje de toma de posesión. Dirección General de Comunicación
Social de la Presidencia de la República, México, 1982.
261
Primer Semestre
CINADE
Planeación Educativa
La descentralización de la educación básica y normal constituye una línea de acción
fundamental para mejorar la eficiencia y calidad de la educación y auspiciar la participación
de la comunidad. De igual forma, la descentralización de los servicios culturales impulsará
el desarrollo regional de estas actividades.
La descentralización educativa será instrumento decisivo en la disminución y eventual
eliminación de persistentes desigualdades entre regiones y seres humanos. Se fortalecerá
así el federalismo y se estimulará el desarrollo regional. 7
Especificando también que el gobierno federal tendrá atribuciones rectoras
respecto a los contenidos de los planes y programas de estudios comunes y
obligatorios a nivel nacional, así como funciones de evaluación, validación y
reconocimiento de estudios.
Aunque la meta fue planteada con claridad por el presidente De la Madrid,
el proceso empezó titubeante, clarificándose en el segundo año de la
administración, rectificándose después y finalmente cancelándose en los dos
últimos años del sexenio, cuando la SEP entregó todo el poder de decisión al
SNTE y los delegados del SNTE federal se convirtieron en los dueños del
procesos de descentralización.
Los pasos formales del proceso:
1º. Creación de comités consultivos para la descentralización educativa en
los distintos estados de la República.
2ª. Modificación del reglamento de la SEP, que convierte a sus
delegaciones generales de los estados en Unidades de Servicios Educativos a
Descentralizar (USEDES).
3ª. Creación de la Coordinación General para la Descentralización
Educativa, con dos direcciones generales: una de apoyo administrativo y otra de
enlace y coordinación.
4ª. Celebración de acuerdos de coordinación con los estados en el marco
de los convenios únicos de desarrollo para establecer comités consultivos que
recaben y analicen información y formulen recomendaciones sobre la
transferencia de servicios educativos en cada entidad.
Esta función de los
comités fue sugerida por el SNTE.
5ª. Decreto del 19 de marzo de 1984 para acelerar el proceso de
descentralización, que incluía: la creación de Consejos Estatales de Educación
Pública y la transformación de las USEDES en Direcciones Generales de
Servicios Coordinados de Educación Pública en los Estados. 8
7
Poder Ejecutivo Federal, Plan Nacional de Desarrollo, Talleres Gráficos de la Nación, México,
1983.
8 Cf. Decretos del Ejecutivo Federal en el Diario Oficial de la Federación los días 8 de agosto de
1983 y 19 de marzo de 1984.
262
Primer Semestre
CINADE
Planeación Educativa
Las Direcciones Generales de Servicios Coordinados de Educación
Pública (DGSCEP) eran instancias coordinadoras y administradoras con la misión
de unificar el mando de los servicios federales y estatales de educación básica y
normal en cada entidad.
Ante las presiones sindicales, el entonces secretario de Educación Pública,
Jesús Reyes Heroles, tuvo que declarar:
La descentralización educativa no es un acto, un instante… Es todo un proceso que debe
iniciarse y proseguirse con decisión y realismo. La descentralización que vamos a realizar
se hará gradualmente, pensada y meditada, sin prisas que serían peligrosas, pero debe
aclararse, sin embargo, que vamos a cometer errores. Reitero que actuar obliga a errar;
pero también permite acertar, no es posible ensayar una descentralización, como la que
vamos a intentar, en un laboratorio o en una probeta; la vamos a ensayar haciéndola, y
cometeremos errores. 9
Los acuerdos de coordinación entre la SEP y los estados constituyeron la
formalidad concreta del proceso de descentralización. Los primeros acuerdos con
estados como Sonora, Michoacán o Jalisco, se establecieron mediante la
negociación y se respetaron los criterios propuestos por los estados;
especialmente en cuanto a los criterios para el nombramiento del director general
de servicios coordinados que deberían ser un servidor público con experiencia en
el sector educativo, con méritos académicos y administrativos suficientes y
nombrado conjuntamente por la SEP y el gobierno estatal, espetándose la
estructura orgánica de este último.
No sucedió lo mismo con los acuerdos de coordinación posteriores, que se
elaboraron sin participación de los gobiernos estatales y se trataron de imponer
individualmente; o bien se improvisó una firma colectiva de ellos en los dos últimos
años del sexenio.
El SNTE se las ingenió para que no se diera la transferencia de plazas y
recursos financieros y materiales de la Federación a los estados, como lo había
planteado el presidente de la República. Los trabajadores del sistema federal y
estatal permanecieron bajo su régimen laboral propio. Tampoco se establecieron
previsiones para que en el futuro sólo se crearan plazas estatales.
I.4.2. Intervención del SNTE en el proceso de descentralización
A partir de la segunda etapa del proceso de descentralización (1981-1982)
se han dejado sentir las presiones del Comité Ejecutivo Nacional del Sindicato
Nacional de Trabajadores de la Educación (CEN-SNTE); en primer lugar, para
lograr que se nombrara a sus propios candidatos como delegados generales de la
SEP en los estados. Estos candidatos no siempre reunían los requisitos
establecidos por el secretario de Educación para esos puestos; posteriormente,
durante el proceso de descentralización (1982-1988), para obstaculizar su
9
Cf. Discurso del Lic. Jesús Reyes Heroles, en el Foro de Consulta de la ciudad de Querétaro, el
18 de febrero de 1983.
263
Primer Semestre
CINADE
Planeación Educativa
desarrollo y controlarlo de tal modo que acabó en un proceso de
“reconcentración”, con la modalidad de que la SEP llegó a entregar casi totalmente
al CEN del SNTE decisiones que competen al ejecutivo federal.
A lo largo de la historia de la SEP (1921-1988) la relación secretario de
Educación-SNTE ha demostrado que cuando el primero actúa como ejecutivo del
sector, la educación nacional avanza (estos son los casos de secretarios como
Vasconcelos, Torres Bidet, Ceniceros y Fernando Solana). En cambio, cuando el
secretario de Educación reduce su misión a la mera conciliación de intereses, la
educación tropieza o detiene su avance.
El SNTE no sólo es uno de los sindicatos más grandes del mundo, sino el
que ha logrado acumular más poderes ajenos a la función de representación
laboral, hasta el punto de que no solamente controla la representación única de
los trabajadores de la educación, sino que pretende el control absoluto de toda
forma de autoridad y decisión en el sector educativo.
El origen del poder del SNTE de las tendencias corporativas de los
gobiernos emanados de la Revolución Mexicana. Históricamente fueron los
sindicatos, agrupados en las grandes centrales obreras, los primeros aliados del
gobierno federal, cuando aún no había logrado consolidarse el Partido Nacional
Revolucionario (1929).
Con el apoyo del propio presidente de la República, los sindicatos de
maestros lograron unificarse en el SNTE, a partir de diciembre de 1943,
convirtiéndose con el tiempo en la mayor fuerza de apoyo ideológico con que han
contado los gobiernos de la Revolución. Pero la fuerza anterior se incrementó a
partir de los años setenta, cuando, con el beneplácito y apoyo directo del
presidente de la República, se designó como presidente vitalicio de Vanguardia
Revolucionaria al profesor Carlos Jonguitud Barrios.
Como el poder que el SNTE ha logrado acumular a lo largo de más de
cuatro décadas se ha obtenido a la sombra del centralismo educativo, es natural
que su dirigentes hayan visto el proceso de descentralización como una amenaza
a su ámbito de poder, y por eso han movilizado todos los recursos a su alcance
para frenar, desalentar, controlar y finalmente revertir a su favor el procesos. en
su oportunidad de coyuntura, con ocasión de la precampaña por la sucesión
presidencial, las autoridades de la SEP le entregaron al SNTE toda la iniciativa en
materia de políticas de desarrollo educativo.
La bandera inicial de la lucha del SNTE fue que la descentralización no
podía hacerse sin los maestros. Hasta entonces, el CEN del SNTE no había dado
mucha importancia a sus secciones estatales, dado que las principales decisiones
del sector educativo se tomaban centralmente. Tampoco se había favorecido el
acercamiento o la unificación con las secciones de maestros estatales.
264
Primer Semestre
CINADE
Planeación Educativa
Sin embargo, los movimientos del CEN del SNTE fueron tan amplios y
articulados que en menos de un sexenio (1983-1987) lograron detener y revertir el
proceso de descentralización.
El enorme poder del SNTE no ha promovido el mejoramiento ni la
superación de los maestros en servicio; por el contrario, los maestros se ven
sometidos a presiones antidemocráticas que tienden a inhibir los esfuerzos de
superación. El maestro responsable, creativo y eficiente no recibe ningún estímulo
ni de las autoridades educativas ni de la organización sindical. Los maestros
mexicanos han llegado a convencerse de que las dos grandes alternativas de
superación que el sistema les ofrece son la política y los negocios.
Por otra parte, las autoridades centrales de la SEP han llegado a acuerdos
especiales – algunas veces secretos, que no han tomado en cuenta los puntos de
vista y los criterios de las autoridades estatales de educación o de los propios
directores generales de servicios coordinados.
En algunos casos se ha
obstaculizado la comunicación directa de los funcionarios del estado con los altos
funcionarios de la SEP en México. Como resultado, han vuelto el tráfico con
plazas magisteriales y con permutas y los movimientos injustificados de profesores
de educación básica de un estado a otro, que se habían reducido
considerablemente durante la administración 1977-1988.
Ahora toman tres meses los trámites para la sustitución de un maestro
recomendado por el SNTE que no se presenta en su lugar de trabajo. Hacia 1982,
un director general de servicios coordinados podía concluir los trámites en 15 días.
La prepotencia del poder del CEN del SNTE en las decisiones importantes
sobre política educativa a nivel nacional o estatal, tiende a revertirse contra el
ámbito de autoridad, tanto del ejecutivo federal en la SEP como de los
gobernadores de los estados.
Estos últimos han perdido interés en la
descentralización educativa, porque consideran que el poder central del SNTE
constituye una amenaza para el reconocimiento efectivo de su autoridad, además
de las presiones que normalmente reciben de las secciones de maestros
estatales. El poder del SNTE ha llegado a plantear amenazas y presiones contra
el propio presidente de la República. 10
I.4.3. Situación actual del proceso de descentralización de la educación
básica y normal. 11
De acuerdo con la información recogida, durante el sexenio 1982-1988 el
proceso de descentralización no sólo no avanzó lo que se esperaba sino que de
alguna manera retrocedió o se complicó. Algunos se refieren a este problema
Cf. Periódico Vanguardia: “Sin ningún rubor, en Torreón: Reclaman maestros la SEP para
Jonguitud Barrios”, p. 3-A, Saltillo, Coahuila, 10 de noviembre de 1988.
11 Cf. Información recopilada de entrevistas a funcionarios de alto nivel en el proyecto Condiciones
y Perspectivas de la Descentralización Educativa en México, Centro de Investigación de
Investigación en Ciencias Administrativas, IPN-ESCA-1988 (mimeo).
265
Primer Semestre
10
CINADE
Planeación Educativa
como un proceso de reconcentración de las decisiones importantes en política
educativa.
Nunca se logró la meta inicial de transferir a los gobiernos locales los
servicios de educación preescolar, primaria, secundaria y normal, y los recursos
financieros correspondientes.
Cuando se transfirieron los primeros acuerdos de coordinación hubo mayor
respecto y sensibilidad por parte de la SEP para los puntos de vista de los
gobernadores, secretarios estatales de educación y cultura y de los propios
directores generales de servicios coordinados de educación pública. Después se
ignoró la participación de los estados, se les presionó para que firmaran acuerdos
de coordinación elaborados exclusivamente por representantes de la SEP y el
SNTE, y todo el proceso culminó en una firme colectiva de acuerdos.
Fue tal el atropello a la soberanía de los estados que se llegó a imponer
como directores generales de servicios coordinados a funcionarios recomendados
por el SNTE y la SEP, pero no aceptados libremente por los primeros. Aun en los
términos formales de los acuerdos de coordinación, ya de por sí favorables al
centralismo.
II.2. OBJETIVOS ESPECÍFICOS DE DESARROLLO
La descentralización se plantea como una estrategia global de
transformación y desarrollo del sistema educativo en estrecha articulación con
programas socioeconómicos y culturales más amplios, junto con la renovación de
las relaciones entre el Estado, los sindicatos y gremios profesionales y las
instituciones de la sociedad civil.
Como objetivos específicos de la descentralización se proponen los
siguientes:
1º. Democratizar la educación pública mediante una distribución más justa
y equitativa de oportunidades y el establecimiento de políticas de compensación
para los sectores marginados.
2º. Redistribuir en forma más armoniosa y ordenada las funciones y
competencias educativas entre la Federación, los estados y los municipios,
establecer los principios y criterios para los particulares y las instituciones de la
sociedad civil que participen en la educación.
3º. Fomentar la participación de la comunidad local y de las organizaciones
sociales en el desarrollo de programas educativos.
4º. Aprovechar mejor los recursos locales, regionales, estatales y
nacionales disponibles para el desarrollo de la educación.
266
Primer Semestre
CINADE
Planeación Educativa
5º. Fomentar la coordinación y colaboración entre los diferentes sectores
de la administración pública relacionados con la educación.
6º. Transformar y modernizar la estructura, organización y administración
del sistema educativo.
7º. Vincular la educación pública con los procesos de desarrollo económico
y sociocultural del entorno.
8º. Apoyar, en forma más efectiva, la preservación y el desarrollo de las
culturas étnicas, regionales y locales.
9º. Consolidar la unidad nacional, dentro de la diversidad sociocultural de
las entidades y grupos humanos que la integran.
10º. Garantizar la educación básica para toda la población mediante el
desarrollo de alternativas apropiadas a las condiciones económicas y
socioculturales de las regiones, entidades y grupos que integran el país.
11º. Ampliar y diversificar las alternativas de educación media para la
juventud y los adultos.
12º. Ampliar y diversificar las alternativas de educación superior.
13º. Vincular el desarrollo económico y socioculturales y con el desarrollo
de la ciencia y la tecnología.
II.3. CONDICIONES DE OPERACIÓN PARA LA
DESCENTRALIZACIÓN EDUCATIVA
La descentralización educativa en México requiere de un ambiente
favorable a la descentralización efectiva de la administración pública como
estrategia global de desarrollo y de modernización en los diferentes niveles de
gobierno.
Las principales condiciones de operación
descentralización educativa son las siguientes:
que
hacen
viable
la
1ª. Voluntad política firme por parte del presidente de la República, del
secretario de Educación, de los gobernadores de los estados y de sus respectivos
secretarios de educación, cultura y bienestar social, así como de los directores
generales de Servicios Coordinados de Educación Pública.
2ª. Apoyo del magisterio nacional, tanto de los maestros en servicio como
de las secciones estatales del Sindicato Nacional de Trabajadores de la Educación
y neutralización de las resistencias y bloqueos que ha interpuesto el Comité
Ejecutivo Nacional del SNTE. La descentralización educativa debe garantizar un
267
Primer Semestre
CINADE
Planeación Educativa
absoluto respeto a los derechos laborales de los maestros, pero también debe
exigir respeto igual para los fines propios de la educación y los derechos de los
educandos, de los padres de familia y de la sociedad en general.
3ª. Apoyo de las organizaciones sociales, colegios profesionales y
sociedades de padres de familia al proceso de descentralización.
4a. Realización de reformas legales y reglamentarias relacionadas con
fracciones adicionales al Artículo 3º. Constitucional, la Ley Federal de Educación y
los reglamentos de las instituciones educativas.
5ª. Actitud de respeto efectivo por parte de gobierno federal a la soberanía
de los estados y libertad de los municipios.
6ª. Reconocimiento de funciones normativas específicas para que los
estados y los municipios puedan formular políticas propias de desarrollo educativo.
7ª. Reconocimiento o transferencia de poderes de decisión a los estados y
municipios por parte de los órganos del gobierno federal.
8ª. Transferencia de recursos financieros y de infraestructura organizativa
por parte de la Federación a los Estados y al Departamento del Distrito Federal.
9ª. Mayor participación de los estados y municipios en la recaudación fiscal.
10ª. Establecimiento de un sistema de subsidios para los estados y
municipios más pobres por parte de la Federación.
11ª. Unificación del mando de la educación básica y normal en los estados.
12ª. Establecimiento de consejos estatales y municipales de educación,
integrados con una representatividad más amplia de los sectores sociales
interesados.
13ª. Transferencia de plazas federales a los estados y el Distrito Federal e
incremento en la creación de nuevas plazas estatales.
14ª. Establecimiento de una Coordinación Nacional de la Descentralización
integrada por elementos nuevos y representantes de los estados que no estén
empeñados en mantener la estructura y organización actual del sistema educativo
y sí comprometidos con el proceso de descentralización.
15ª. Aprovechamiento del personal que se ha ido formando en las
delegaciones generales y Servicios Coordinados de Educación para el apoyo a la
descentralización.
268
Primer Semestre
CINADE
Planeación Educativa
II.4. LINEAS DE ACCIÓN Y ESTRATEGIAS PARA LA
DESCENTRALIZACIÓN DEL SISTEMA EDUCATIVO
1ª. Organización de reuniones de trabajo y consultas del presidente de la
República y el secretario de Educación Pública con los gobernadores y sus
respectivos secretarios de educación. Estas reuniones pueden organizarse por
regiones, pero convendrá que culminen en una reunión nacional.
Los objetivos de estas reuniones serán:
1. Actualizar el diagnóstico sobre el estado que guarda la educación pública en la
entidad.
2. Precisar los problemas peculiares que enfrentará la descentralización
educativa en cada estado.
3. Motivar a los gobernadores de los estados y a sus secretarios para que
asuman las responsabilidades de la descentralización.
4. Recoger observaciones y sugerencias para instrumentar el proceso de
descentralización educativa en el estado.
5. establecer bases para realizar la transferencia a los estados de servicios
educativos y de los recursos de financiamiento, dentro de los convenios de
desarrollo.
2ª. Reuniones de trabajo y consulta del secretario de Educación Pública
con los directores generales de Servicios Coordinados de Educación Pública en
los estados.
Estas reuniones tendrán como objetivo:
1. Conocer el estado que guardan los servicios federales de educación en cada
entidad.
2. Recoger observaciones y sugerencias sobre la descentralización del sector
educativo.
3. Decidir sobre alternativas de unificación del mando de la educación pública a
nivel estatal.
3ª. Descentralización del Sindicato Nacional de Trabajadores de la
Educación, negociando la unificación de las secciones federales y estatales del
SNTE, bajo una sola representación estatal ante el gobierno del estado. El SNTE
nacional constituirá una Confederación Nacional que tendrá funciones propias en
relación con los problemas gremiales interestatales y regionales y con su
participación como un agente dinámico insustituible para el apoyo de políticas
nacionales y regionales orientados hacia la transformación, el mejoramiento
cualitativo y la modernización de la estructura y organización de las instituciones
del sistema educativo nacional.
269
Primer Semestre
CINADE
Planeación Educativa
4ª. Reestructuración profunda y completa de la Secretaría de Educación
Pública para que transfiera sus recursos operativos a los estados y a las
delegaciones del Distrito Federal y mantenga las más altas funciones normativas:
definición de objetivos generales de los niveles, tipos y modalidades de educación.
Señalamiento de contenidos comunes de los planes y programas de educación
básica y media, coordinación de proyectos regionales interestatales, integración
del plan sectorial o programa nacional de educación. Asignación de recursos
financieros, evaluación y control del presupuesto del sector educativo.
La SEP deberá adoptar una estructura y una organización mucho más
pequeñas, simples y funcionales. El área de oficialía mayor puede consolidarse
con las direcciones
administrativas y de personal de cada una de las
subsecretarías de apoyo.
En un nuevo organigrama la SEP tendría:
1.
2.
3.
4.
Una Subsecretaría de Apoyo a la Educación Básica.
Una Subsecretaría de Apoyo a la Educación Media.
Una Subsecretaría de Apoyo a la Educación Superior.
Una Subsecretaría de Planeación, Programación y Finanzas.
Un Consejo Nacional de Descentralización integrado por representantes de
cuatro de los estados más comprometidos con la descentralización en las diversas
regiones del país, del Consejo Nacional Técnico de la Educación, de cada
subsecretaría de la SEP de la Asociación Nacional de Universidades e Institutos
de Enseñanza Superior, del SNTE, de las instituciones de educación privada, de la
asociación de padres de familia y de especialistas en educación designados como
consultores del Consejo.
5ª. La SEP negocia con cada estado las bases o criterios para la
transferencia de servicios educativos de la Federación a la entidad, respetando en
lo posible la estructura y organización que cada estado proponga.
6ª. La SEP deberá comprometerse a sostener su apoyo de financiamiento
a los programas para promover el desarrollo de la educación en los estados, y
sólo podrá reducirlo en la medida en que éstos vayan incrementando su base
fiscal propia. La SEP, sin embargo, establecerá una bolsa especial para
programas y proyectos prioritarios y las entidades podrán recurrir a ellos si desean
obtener financiamiento adicional.
7ª. El número de direcciones generales de la SEP deberá reducirse
sustantivamente, integrando áreas que no tienen por qué separarse y eliminando
las que no se justifiquen.
8ª. Los organismos desconcentrados de la SEP, como el Instituto
Politécnico Nacional y la Universidad Pedagógica, se transformarán en
organismos descentralizados del gobierno federal para que puedan cumplir mejor
270
Primer Semestre
CINADE
Planeación Educativa
con sus objetivos y tengan capacidad para crear y administrar su propio
patrimonio.
9ª. Para la descentralización de la educación básica se establecerá como
meta un periodo no mayor de cuatro años y buscará consolidarse en la última
parte de la administración 1988-1994.
10ª. El Instituto Nacional para la Educación de los Adultos podrá
descentralizarse en un periodo de dos o tres años, pero solamente guardará
relaciones de coordinación con el sector estatal de la SEP.
11ª. Se hace necesario separar la educación media (bachillerato y carreras
terminales a nivel medio de contenidos equivalentes) de la educación superior,
eliminando el pase automático y estableciendo como obligatorio el examen de
ingreso a todas las instituciones de educación superior. El Colegio de Bachilleres
ya ha iniciado este camino.
12ª. La Universidad Pedagógica Nacional iniciará un proceso de
desconcentración y descentralización de sus programas de formación y
actualización, en coordinación con las normales estatales.
13ª. Se vuelve necesario transferir las instituciones de educación normal
que se han establecido en los estados, a las propias entidades en que se
encuentran, para favorecer una mayor coordinación de la educación normal. El
bachillerato pedagógico debe eliminarse gradualmente de las normales,
seleccionando como candidatos de magisterio a egresados de todo tipo de
bachillerato. Esta medida enriquecerá la formación de los futuros cuadros
profesionales del magisterio en México.
14ª. Hay necesidad de desconcentrar, regionalizar o descentralizar hacia el
interior de los estados a las instituciones de educación superior. Muchos estados
mantienen concentrada en la capital y su área metropolitana la oferta de servicios
de educación superior, y esto tiende a agravar la desigualdad de oportunidades,
especialmente para las mujeres y los estudiantes pobres.
15ª. Conviene reducir al máximo posible los sistemas de incorporación de
instituciones de educación superior. Hay que promover su reconocimiento directo
por parte de los gobiernos estatales y evitar que las instituciones públicas crezcan
demasiado o pretendan establecer derechos de veto a la creación de nuevas
instituciones.
16ª. Para favorecer el desarrollo de la educación se hace necesario que
cada institución tenga derecho a crear y administrar su propio patrimonio,
haciéndose responsable ante la comunidad o sociedad a la que sirve del uso de
los recursos.
271
Primer Semestre
CINADE
Planeación Educativa
II.5. PERSPECTIVAS DE LA DESCENTRALIZACIÓN
EDUCATIVA
La descentralización educativa trata de ser una garantía social efectiva para
todos los ciudadanos en un futuro no remoto. Existen actualmente 30 000 000 de
mexicanos mayores de 15 años que no han logrado terminar su educación básica.
Hay suficientes experiencias de campo en México como para sistematizar y
redefinir los objetivos de la educación básica y sus contenidos comunes a nivel
nacional. No es necesario que los medios sean iguales o uniformes: horarios,
calendarios, grados, niveles o instituciones.
El Consejo Nacional Técnico de la Educación ha propuesto la bandera de
11 grados de educación básica. Por esto se entiende la integración lineal de la
educación preescolar, primaria y secundaria, pero en realidad el concepto
pedagógico de la educación básica en el mundo moderno parte de una
redefinición de los objetivos de la educación; elimina planteamientos puramente
propedéuticos y la convierte en una educación para la vida y el trabajo, para
aprender a aprender, aprender a ser, aprender a trabajar, aprender a participar y
aprender a vivir.
Desde el punto de vista de la educación media (bachillerato o carreras de
nivel medio), se trata de garantizar una amplia gama de alternativas para los
jóvenes y adultos que han terminado su educación básica, procurando que se
definan objetivos propios de formación general, además de los terminales y
propedéuticos.
La educación superior, regionalizada, desconcentrada o descentralizada
estará en mejores condiciones de contribuir al desarrollo económico, sociocultural
y político, y al impulso de la ciencia y la tecnología en las diferentes regiones y
entidades del país.
La descentralización efectiva de la educación implica costos políticos y
sociales en términos de sacrificio de poder por parte de la SEP y el SNTE que
podrán ser compensados con los cambios cualitativos y beneficios sociales de una
educación de mejor calidad y relevancia y de niveles más satisfactorios de
eficiencia y eficacia.
En principio la descentralización no implica incrementos sustantivos del
gasto ordinario en educación: implica una distribución social más equitativa y justa
del mismo.
Habrá que incrementar el presupuesto educativo para acercarlo a los
porcentajes deseables del PIB recomendados a nivel internacional, pero este
incremento será tan necesario con la descentralización o sin ella.
272
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Planeación Educativa
Plantear la descentralización con el simple propósito de ahorrar recursos,
de anular el poder del SNTE o de la SEP, o de liberar a ésta de sus altas
responsabilidades nacionales, sería lanzar por un despeñadero la noble causa de
la educación pública. Pero persistir en la operación centralizada de la SEP, en
obstaculizar la transformación del sistema educativo dentro del marco de los
grandes acuerdos nacionales sería cancelar el futuro de México como país
independiente y soberano.
Organigrama reestructurado de la SEP
Secretario de Educación
Coordinación
de
Asesores
Comisión
Interna de
Administración
Subsecretaría
de Educación
Básica
Consejos
Nacionales
Subsecretaría
de Educación
Media
Secretarías
Estatales de
Educación
Comunicación
y Relaciones
Públicas
Asesoría
Jurídica
Contraloría
Interna
Directores de
Servicios
Coordinadores de
Educación Pública
Subsecretaría
de Educación
Superior
Subsecretaría
de Planeación,
Programación y
Finanzas
Organismos
Descentralizados
e Instituciones
Autónomas
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Primer Semestre
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Planeación Educativa
Bibliografía
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1988.
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Guadalajara, Jal, febrero de 1988.
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SESION 6
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Planeación Educativa
LAS POLÍTICAS EDUCATIVAS MEXICANAS
ANTES Y DESPUÉS DE 2001
Felipe Martínez Rizo (*)
Síntesis: A partir de un breve repaso de las políticas educativas que guiaron el
desarrollo del sistema educativo mexicano durante el siglo XX, el artículo centra la
atención en el análisis de las políticas de la última década del mismo, y en el del
Programa Nacional de Educación 2001-2006, que contiene la propuesta de
políticas para los primeros años del siglo XXI, tal como han sido presentadas por
los responsables del sector educativo del equipo del presidente Vicente Fox. Se
encuentra un grado considerable de continuidad, a la vez que un esfuerzo explícito
por superar las limitaciones detectadas en las políticas de los dos sexenios
previos, que fueron los últimos del régimen en que el gobierno del país estuvo
controlado por el Partido Revolucionario Institucional.
1. Introducción
Las elecciones de julio de 2000 constituyeron un hito en la historia de
México, al tener como resultado la llegada a la presidencia de la República del
candidato de una organización política diferente de la que, con diversos nombres,
monopolizó el poder federal desde 1929: el Partido Revolucionario Institucional,
PRI.
La duración casi secular del sistema político emanado de la Revolución de
1910 como rezaba la expresión en que se plasmaba la legitimidad del régimen
priista y su naturaleza fundamentalmente no democrática, hicieron que la toma de
posesión de Vicente Fox, el 1º. de diciembre de 2000, fuera vista con grandes
expectativas por la sociedad mexicana que, en una proporción considerable y de
manera sin duda excesiva, esperaba del nuevo presidente una solución rápida,
casi mágica, de los ancestrales problemas de pobreza y desigualdad del país. En
sentido opuesto, elementos importantes hacían esperar una gran continuidad de
las políticas públicas en relación con las adoptadas por los tres últimos gobiernos
federales priistas:
Primero: los aspectos positivos del antiguo régimen, que, al lado de los
más oscuros sobre todo en lo relativo a corrupción y autoritarismo,
enfrentó con éxito retos importantes, incluyendo el de ofrecer educación
a una población que, entre los años 50 y 70 del siglo XX, experimentó el
crecimiento demográfico más fuerte de cualquier país en la historia
mundial previa.
*
Profesor del Departamento de Educación de la Universidad Autónoma de Aguascalientes, México.
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Planeación Educativa
Segundo: un entorno económico y político mundial caracterizado por la
convergencia de poderosas tendencias dirigidas al fortalecimiento de los
mercados globales, la división internacional del trabajo y una
competitividad económica basada en la ciencia y la tecnología.
Tercero: las concepciones ideológicas y políticas de Fox y de quienes lo
apoyaron como candidato el Partido Acción Nacional, el Verde
Ecologista de México y el grupo llamado Amigos de Fox, más allá de
puntos particulares cercanos a la izquierda y de manera congruente con
su origen empresarial, en esencia no son muy diferentes de las de los
últimos gobiernos priistas, cuestionados como neoliberales por la
oposición de izquierda.
Cuarto: la previsible dificultad para tomar medidas que variaran
fuertemente el rumbo de las políticas nacionales, dada la ausencia de
una mayoría clara en el Congreso, lo que se traduce en una gran
lentitud para aprobar medidas legislativas tan importantes como una
reforma fiscal que permita al ejecutivo contar con más recursos.
Un elemento adicional de difícil previsión a fines de 2000 se suma a los
anteriores para dificultar la adopción de medidas novedosas importantes un año
más tarde: la recesión económica nacional e internacional, que hace crecer
considerablemente la dimensión de las necesidades, al tiempo que los recursos
gubernamentales se reducen con los precios del petróleo y los ingresos fiscales.
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2. Las políticas educativas mexicanas en el siglo XX
Para dimensionar los cambios recientes de las políticas educativas
mexicanas, es necesario tener presente que por su Constitución el país es una
república federal, formada por 31 estados y un distrito en el que reside el gobierno
federal; en realidad, y en parte debido a la ausencia de un funcionamiento
plenamente democrático de las instituciones nacionales, el régimen de gobierno a
lo largo del siglo XX se distinguió por un fuerte centralismo, mayor incluso que el
de muchos países democráticos de régimen no federal.
El sistema educativo moderno se constituyó a partir de la segunda mitad del
siglo XIX, después de que la Constitución de 1857 adoptara la idea de una
educación elemental pública laica, obligatoria y gratuita. Desde entonces hasta la
época de la Revolución (1910-1917), y de manera congruente con el régimen
federal, el manejo de la educación fue responsabilidad de cada estado, y al
gobierno federal sólo le correspondió manejar las escuelas del distrito y de los
territorios federales. Tras la aprobación de la Constitución de 1917, el gobierno
federal incrementó su peso respecto a los estatales en todos los ámbitos. En lo
relativo a educación esto se reflejó en la creación de un ministerio federal, la
Secretaría de Educación Pública (SEP) en 1921. A partir de ese momento el peso
del gobierno federal en el manejo de todo el sistema educativo nacional se hizo
cada vez mayor. De esa fecha a la década de 1990 pueden distinguirse unas
cuantas grandes tendencias en las políticas educativas:
La de impulsora de la SEP, que veía en la escuela un medio clave para
construir un país culto y democrático tras la Revolución. Admirador de
las culturas prehispánicas y de los predicadores que acompañaron la
conquista en el siglo XVI, José Vasconcelos promovió la educación con
una concepción civilizadora y un espíritu misionero, que se reflejó en
heroicas campañas de alfabetización y continuó con la época de oro de
la escuela rural mexicana.
La llamada de la educación socialista, impulsada a partir de 1934 con la
presidencia de Lázaro Cárdenas, y que duró hasta el final de la de Ávila
Camacho, en 1945, con la idea de formar un hombre libre de prejuicios y
fanatismos religiosos, y una sociedad igualitaria, con una visión
romántica y entusiasta con los primeros logros de la revolución soviética.
Desde finales de los años 20 se desarrolló también un proyecto paralelo
a los anteriores, el de la educación tecnológica, orientada a apoyar la
industrialización del país, impulsado por Moisés Sáenz desde la
presidencia de Calles.
A mediados de la década de 1940 se estableció la tendencia que se
conoce con la expresión de escuela de la unidad nacional, promovida
por Jaime Torres Bodet, lo que supuso el abandono del proyecto de
educación socialista.
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Planeación Educativa
A partir de entonces comenzó a desarrollarse lo que llegaría a ser la
política de modernización educativa de fines del siglo; podemos rastrear
los antecedentes de esos elementos repasando las políticas educativas
de los sexenios gubernamentales de la segunda mitad del siglo XX (cfr.
Latapí, (coord.), 1998; Meneses, 1984, 1991, 1996).
En el sexenio de Adolfo Ruiz Cortines (1952-1958) las escuelas
comenzaron a enfrentar las primeras manifestaciones de la explosión
demográfica; el secretario de Educación Pública, J. Ángel Ceniceros, planteó por
primera vez la necesidad de planificar el desarrollo del sistema.
En su segundo período al frente de la SEP, en el sexenio de Adolfo López
Mateos (1958-1964), Torres Bodet dirigió la elaboración del primer plan nacional
de educación, el Plan de Once Años, en forma casi simultánea aunque
relativamente independiente de los primeros esfuerzos de planeación hechos en
otras partes de América Latina, como Colombia, con influencia de los trabajos de
la OCDE y de la UNESCO, en particular del Proyecto Regional Mediterráneo.
Varias innovaciones importantes formaron parte de las políticas del Plan de
Once Años, tratando de hacer frente a la explosión demográfica en el ámbito
escolar, aumentando la capacidad de atención del sistema educativo: el doble
turno en las escuelas, el impulso del programa federal de construcción de
escuelas (CAPFCE) y el crecimiento de las escuelas normales para formar los
maestros que se requerían. Otras iniciativas buscaban mejorar la calidad de la
enseñanza, teniendo en cuenta las necesidades de los sectores mayoritarios de la
población, formados por familias cuyas cabezas tenían baja o nula escolaridad y
no contaban con los elementos básicos para apoyar a sus hijos, en este rubro
destacó el programa de libros de texto gratuitos para todos los grados de la
enseñanza primaria.
En el sexenio de Díaz Ordaz (1964-1979) las políticas del Plan de Once
Años concebido para cubrir cinco años del sexenio de López Mateos y los seis del
siguiente se siguieron aplicando; el acelerado crecimiento demográfico hizo que
las cifras absolutas de matrícula previstas se rebasaran, aunque la cobertura de la
demanda siguiera sin alcanzar el 100%.
La llegada de cohortes crecientes de alumnos al final de la primaria y la
secundaria, como resultado de los esfuerzos anteriores, hizo que en el sexenio de
Echeverría (1970-1976) la presión de la demanda se transfiriera a los niveles
siguientes, dando inicio a una época de crecimiento sin precedentes de la
educación media superior y superior, que se afrontó con una política de apoyo a la
creación de nuevas instituciones en esos niveles: el Colegio de Ciencias y
Humanidades, el Colegio de Bachilleres, las Escuelas Nacionales de Estudios
Profesionales de la Universidad Nacional Autónoma de México (UNAM), la
Universidad Autónoma Metropolitana, el crecimiento de las universidades públicas
y de institutos tecnológicos en los estados, y el desarrollo de la educación suprior
privada. En primaria se efectuó una reforma curricular y se elaboraron nuevos
libros de texto; se aprobó también una nueva Ley Federal de Educación Superior.
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Planeación Educativa
El Instituto Nacional de Educación de Adultos y el Consejo Nacional de Ciencia y
Tecnología fueron otras de las instituciones que surgieron en ese período.
En el terreno educativo, el sexenio de López Portillo (1976-1982) comenzó
con un nuevo esfuerzo de planeación, que dio lugar al Plan Nacional de Educación
presentado en siete volúmenes por Porfirio Muñoz Ledo a fines de 1977, que
comprendía un amplio diagnóstico del sistema educativo, así como programas de
trabajo para la educación básica, la formación de maestros, la educación en zonas
deprimidas y para grupos marginados, la educación abierta, la capacitación, la
educación tecnológica, la educación superior, la difusión de la cultura; la juventud,
el deporte y la recreación, y la educación para la salud.
Sin embargo, el Plan carecía de metas, que se anunciaban para los meses
siguientes. El intempestivo cambio del secretario de Educación Pública, sustituido
por Fernando Solana, hizo que el Plan nunca fuera terminado y que en su lugar se
adoptara un conjunto de políticas menos ambicioso pero de enfoque muy práctico,
con los llamados Programas y Metas del Sector Educativo 1979-1982, que
comprendían 5 grandes objetivos y 52 programas, de los cuales 11 se definían
como prioritarios, todos con metas precisas calendarizadas hasta 1982.
Ese conjunto de programas se llevó a la práctica a lo largo del sexenio.
Los resultados mostraron la bondad de un enfoque de planeación práctico e
imaginativo: pese a que los cohortes de niños más numerosas de la historia del
país, las nacidas a mediados de los 70, llegaron a la escuela a principios de los
80, fue justamente en 1982 cuando se alcanzó por fin el viejo anhelo de que todos
los niños pudieran tener acceso a 1er. grado de la primaria. Eso fue posible
porque se abandonó el esquema rígido de escolarización mediante planteles
convencionales, siendo reemplazado por una variedad de estrategias: albergues
escolares, transporte, instructores comunitarios, etc. Sólo así pudo abatirse la
demanda marginal no atendida en varias décadas. La meta de la eficiencia
terminal, por su parte, siguió sin poder alcanzarse.
Un rasgo importante de la política educativa del sexenio 76-82 fue el
impulso a la descentralización educativa que se dio en marzo de 1978, con la
creación de las delegaciones de la SEP en los estados de la República; esta
política reforzaba intentos descentralizados previos poco exitosos, cuya urgencia
ponía de manifiesto la creciente evidencia de lo inapropiado del centralismo en un
país de las dimensiones de México.
Al haberse vuelto obligatoria la elaboración de planes sexenales de
desarrollo, tanto de tipo general como para cada sector de la administración
pública, en el sexenio de Miguel de la Madrid (1982-1988), las políticas educativas
se plasmaron en el Programa Nacional de Educación, Cultura, Recreación y
Deporte 1984-1988. En el contexto de la grave crisis económica que estalló a
principios de 1982, el Programa planteaba una revolución educativa, con seis
objetivos: elevar la calidad a partir de la formación integral de docentes;
racionalizar el uso de los recursos y ampliar el acceso a servicios, dando prioridad
a zonas y grupos desfavorecidos; vincular educación y desarrollo; regionalizar la
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Planeación Educativa
educación básica y normal y desconcentrar la superior; mejorar la educación
física, el deporte y la recreación; y hacer de la educación un proceso participativo.
Los logros de la política educativa del sexenio distaron mucho del eslogan
de revolución con que se le designó; la crisis económica se reflejó en la reducción
de los recursos para la educación, en especial los relativos al salario de los
maestros, que sufrieron un grave deterioro. Otro aspecto central de la política, el
relativo a la descentralización, no mostró avance alguno.
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Planeación Educativa
3. La política de modernización educativa 1989-2000
Continuando y reforzando el cambio de rumbo comenzando por Miguel de
la Madrid, las tendencias modernizadoras llegaron a un punto culminante en la
presidencia de Carlos Salinas (1988-1994). El término modernización se volvió
central en el discurso y en las políticas, con dos vertientes: por una parte, el
distanciamiento respecto a las posturas postrevolucionarias, especialmente en la
versión predominante en los sexenios de Echeverría y López Portillo,
considerados populistas e ineficientes; por otra, el deseo de incorporar a México al
grupo de países altamente desarrollados.
Ambas vertientes coincidían en orientar la política en dirección de la
reducción del peso del Estado en la economía, incrementando en cambio el papel
del mercado, coincidiendo con las tendencias de Reagan y Thatcher dominantes
en la época. En el marco de las nuevas ideas sobre la sociedad del conocimiento
y de la importancia de basar la competitividad no en el bajo precio de las materias
primas y de la mano de obra, sino en una mayor productividad gracias a los
avances de la ciencia y la tecnología, la modernización del país incluía, como
componente fundamental, la del sistema educativo.
Las políticas del Programa de Modernización de la Educación 1989-1994
aplicaban las ideas generales de modernización al terreno educativo en nueve
capítulos, relativos a la educación básica, la formación de docentes, la educación
de adultos, la capacitación para el trabajo, la educación media superior, la
educación superior, el posgrado y la investigación; los sistemas abiertos, la
evaluación, y los inmuebles educativos.
En el sexenio de Salinas se dieron avances reales: la obligatoriedad de la
enseñanza secundaria, nuevos planes de estudio y nuevos libros de texto, así
como la nueva Ley General de Educación y las reformas del Art. 3º. de la
Constitución. De especial trascendencia potencial fueron los avances en la
descentralización educativa: en mayo de 1992, con Ernesto Zedillo al frente de la
SEP, se logró el consenso necesario para que los 31 gobernadores de los estados
de la República y el poderoso Sindicato Nacional de Trabajadores de la Educación
(SNTE) firmaran con el gobierno federal el Acuerdo Nacional para la
Modernización de la Educación Básica y Normal (ANMEB), con cuya base el
gobierno federal transfirió a los estados el manejo y control de sus respectivos
sistemas educativos en los niveles de educación básica y normal. Pese a estos
avances, es cierto que las políticas educativas del sexenio salinista no resolvieron
los viejos problemas educativos, como los de calidad y equidad; los defectos
estructurales del sistema, en especial la imbricación del sindicato y las autoridades
en la toma de decisiones, siguieron intactos.
Señalar las limitaciones de las políticas del sexenio 89-94 no implica
compartir las críticas que las descalifican de manera absoluta como neoliberales;
contra la idea de que se pretendía privatizar la educación, el sexenio salinista
aprovechó la espectacular recuperación económica de la primera mitad de los 90
para incrementar en forma notable la cantidad de recursos públicos destinados a
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Planeación Educativa
la educación, sobre todo mediante una importante recuperación de los salarios
del magisterio. El gasto público en educación llegó, en 1994, a 5.7% del PIB,
frente al 3.56% de 1989 (SEP, 1996: 165).
En el mismo sentido, conviene recordar también que al día siguiente de la
firma del Acuerdo para la Modernización, en mayo de 1992, Carlos Salinas
anunció el inicio de un importante programa compensatorio, que fue seguido
después por otros similares: el Programa de Apoyo al Rezago Escolar. El PARE
fue financiado con recursos del Banco Mundial y estuvo dirigido a los cuatro
estados más pobres del país, en una clara señal de que la descentralización no
implicaba abandonar a su suerte a las entidades más pobres, y de que la
modernización, criticada frecuentemente con la etiqueta de neoliberal, no era en
realidad incompatible con un preocupación por la equidad, valor que en la Ley
General de Educación en 1993 ocupó un lugar destacado, sin precedentes en la
legislación educativa nacional.
La llegada a la presidencia de México de Ernesto Zedillo, anteriormente
titular de la SEP, hizo que las políticas de su gobierno (1994-2000) tuvieran un alto
grado de continuidad respecto a las de Carlos Salinas; por ello, en este análisis se
considera que el antecedente inmediato de las políticas del gobierno de Vicente
Fox es el de modernización, que caracterizó a la política educativa mexicana
desde 1989 hasta 2000.
Elaborado en 1995 bajo la dirección de Miguel Limón, el Programa de
Desarrollo Educativo 1995-2000 (SEP: 1996) comprende una introducción, que
desarrolla de forma escueta algunos principios que sustentan las políticas a
seguir; éstas se desarrollan fundamentalmente en tres partes, relativas a la
educación básica, la de adultos y la media superior y superior; en una cuarta parte
se presentan cifras sobre el financiamiento del sistema educativo y se subraya la
necesidad de que el esfuerzo se distribuya entre el gobierno federal, los de los
estados y municipios y los particulares.
Una rápida evaluación de los resultados del sexenio 1995-2000 muestra la
habitual combinación de aspectos positivos y negativos (cfr. SEP 2000a, b, c). En
el lado positivo de la balanza destacan:
En lo relativo a educación básica – que desde 1993 incluye los seis
grados de primaria y los tres de secundaria, que las cifras de cobertura y
eficiencia terminal aumentaron de manera importante, como resultado
de la prioridad asignada a la educación básica respecto de la media
superior y la superior, y de la disminución de la presión demográfica en
el grupo de edad 6-14.
Esfuerzos compensatorios que incluían programas con financiamiento
internacional y trabajos con recursos propios que articulaban a las
Secretarías de Salud y de Desarrollo Social, alcanzaron a cubrir todos
los estados de la República, en un esfuerzo sin precedentes en pro de la
equidad.
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Planeación Educativa
Una importante reforma curricular de la primaria, seguida por la
renovación de los libros de texto gratuitos, mejorando su calidad y
publicando libros en veintena de lenguas indígenas.
Proyectos innovadores que buscaban mejorar cualitativamente la
educación en ámbitos como la enseñanza de la lectoescritura, las
matemáticas o las ciencias, la gestión escolar, etc.
La mejora técnica de los trabajos de evaluación de la educación básica
emprendidos por la SEP desde 1979, y la participación de México en
evaluaciones internacionales.
Pese a la prioridad de la educación básica y las limitaciones
presupuestales, y desmintiendo las acusaciones de que se buscaba
privatizar la educación superior, en este nivel los apoyos a las
universidades públicas iniciados por Salinas continuaron (Fondo para la
Modernización de la Educación Superior, FOMES) y surgió uno muy
importante, el Programa para el Mejoramiento del Profesorado
(PROMEP), eje de la nueva política nacional de educación superior.
La consolidación del proyecto de Universidades Tecnológicas, que
ofrece carreras superiores cortas y que había comenzado a fines del
sexenio de Salinas.
Diversos mecanismos de evaluación de programas e instituciones de
educación superior, como el Centro Nacional de Evaluación
(CENEVAL), los Comités Interinstitucionales de Evaluación de la
Educación Superior (CIEES), y varias agencias acreditadotas de
programas.
Frente a los logros anteriores, el lado negativo de la balanza sigue
mostrando puntos preocupantes:
Pese a los esfuerzos realizados, el censo de 2000 mostró que, de un
total de unos 20 millones de niños y jóvenes de 6 a 14 años de edad,
alrededor de un millón sigue fuera de la escuela; aunque en términos
relativos se trata de un 5%, la cifra absoluta es importante.
La reforma curricular de la secundaria sigue pendiente, al igual que una
profunda redefinición de la educación media superior.
Los incrementos al financiamiento del sistema educativo se vieron
bruscamente interrumpidos en 1995, debido a la crisis económica que
detonó en diciembre de 1994; pese a la recuperación posterior, los
niveles de 1994 solamente lograron recuperarse a fines del sexenio
1994-2000.
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Primer Semestre
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Planeación Educativa
Los resultados de las evaluaciones nacionales e internacionales de la
educación básica no se difundieron, manteniéndose como documentos
confidenciales, sin que se aprovecharan para fundamentar acciones de
mejoramiento ni para la rendición de cuentas.
La participación social sigue siendo un buen deseo.
Pese a la transferencia de recursos que siguió a la firma del Acuerdo
Nacional de 1992, la federalización de la educación básica sigue siendo
insuficiente: en unos estados ha denotado esfuerzos nuevos, pero en
otros sólo ha consistido en cambios administrativos superficiales. La
transición de sistema central a descentralizado está lejos de terminar;
falta el paso al municipio.
Correlativamente, el peso del gobierno federal sigue siendo excesivo;
dado el centralismo del sistema fiscal, los recursos para los estados
provienen ante todo de transferencias federales, en tanto que, en
general, los recursos propios tienen un peso menor; por otra parte, la
Constitución misma atribuye en forma exclusiva al nivel federal
competencias clave en el campo educativo, incluyendo la de establecer
planes y programas de estudio de educación básica en todo el país.
Resumiendo, y de manera similar al sexenio anterior, la política educativa
de los años 1995 a 2000 tampoco fue simplemente neoliberal. Aunque el
calificativo pueda aplicarse con propiedad a algunas políticas económicas del
sexenio, su influencia sobre la educación se vio atemperada por el peso de la
vocación social que en México se atribuye a la escuela desde la Revolución.
Por otra parte, la descentralización educativa promovida durante la década
pasada, denominada federalización, fue sin duda un avance desde la óptica del
fuerte centralismo prevaleciente a lo largo del siglo XX, pero en la perspectiva de
lo deseable es claramente insuficiente, pues el margen de acción de los estados
permanece muy reducido, y el peso del ministerio federal, la Secretaría de
Educación Pública, sigue siendo de hecho, y aún en la legislación, el principal.
Ampliando uno de los incisos anteriores debe destacarse un último rasgo,
relativo a los cambios de la educación media, que han tenido un lugar destacado
en las recientes reformas educativas en muchos lugares. En México la enseñanza
media comprendía la secundaria, llamada media básica, y el bachillerato o
formación técnica equivalente, denominad media superior, desde la Ley de 1993 la
secundaria forma parte de la educación básica, y como tal se volvió obligatoria,
pero fuera de eso no tuvo cambios significativos y su reforma curricular quedó a la
espera de mejores tiempos.
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Primer Semestre
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4. Las políticas educativas del sexenio 2001-2006
4.1. El programa sectorial de educación para el sexenio
El 28 de septiembre de 2001 se dio a conocer el programa sexenal del
sector educativo que cada gobierno federal debe elaborar, según prescribe la ley.
Bajo el nombre genérico de Programa Nacional de Educación 2001-2006, el
documento lleva el subtítulo de Por una educación de buena calidad para todos.
Un enfoque educativo para el siglo XXI.
En el período de transición, tras el triunfo electoral, varios grupos de trabajo
prepararon los lineamientos del programa de gobierno. Para el sector educativo
se produjo el documento Bases para el Programa Sectorial de Educación 20012006 (Coordinación del Área Educativa, 2000). Tras la toma de posesión de
Reyes Tamez al frente de la SEP, comenzó el proceso de elaboración del
programa sexenal con el trabajo de los equipos de cada área del ministerio, y con
las rituales y poco efectivas consultas masivas al magisterio, a los padres de
familia y a la sociedad en general. Tras una última etapa de integración y
redacción que tuvo lugar en los meses de julo, agosto y septiembre, se presentó
públicamente el Programa, que se estructura en tres partes:
La Primera se denomina El punto de partida, el de llegada y el camino, y
comprende seis puntos, en los que se hace la relación del documento con el Plan
Nacional de Desarrollo; se proponen elementos para lo que se denomina un
pensamiento educativo para México; se presenta un diagnóstico sintético de la
situación del sistema educativo mexicano en 2001, se propone una visión de la
situación deseable del sistema a largo plazo, para el año 2025, a la que se
designa con la expresión un enfoque educativo para el siglo XX; se precisan
objetivos en el horizonte de mediano plazo de 2006; y se definen mecanismos de
evaluación, seguimiento y rendición de cuentas.
La Segunda Parte del Programa, denominada Reforma de la gestión del
sistema educativo, se refiere a puntos comunes a todos los tipos, niveles y
modalidades educativos que tienen que ver con aspectos de naturaleza
estructural, en particular los relativos a la organización del sistema educativo; su
financiamiento; los mecanismos de coordinación, consulta de especialistas y
participación social; el marco jurídico, y varios asuntos relativos al conocimientos
del sistema educativo, su evaluación y su gestión integral.
La Tercera Parte del documento, titulada Subprogramas sectoriales,
comprende cuatro capítulos que contienen cada uno de los subprogramas de
educación básica, media superior, superior y para la vida y el trabajo. Tras una
breve Conclusión General, un anexo abarca el Programa de Servicios Educativos
para el Distrito Federal 2001-2006.
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4.2 Las novedades del Programa 2001-2006
El Programa Nacional de Educación 2001-2006 presenta rasgos novedosos
en comparación con los documentos equivalentes de sexenios anteriores.
Comenzando por la Tercera Parte, la más comparable, ya que contiene los
subprogramas relativos a los diferentes tipos educativos:
Empezando con el punto que se acaba de mencionar, es novedoso el
subprograma para el Distrito Federal: como el gobierno de la entidad no
ha querido asumir el control de los servicios de educación básica
aplicando el Acuerdo para la Modernización de 1992, la SEP debe
seguir encargándose de ellos a través de una subsecretaría especial, la
cual elaboró el subprograma en cuestión que, por su naturaleza
diferente a los demás, que son de carácter normativo general, no se
incluye en el cuerpo del Programa sino en un anexo.
El subprograma más novedoso de la Tercera Parte es el de educación
media superior: en planes sexenales previos, este nivel, que comprende
el bachillerato y la formación técnica equivalente, no daba lugar a un
subprograma especial sino que se incluía en el apartado de la educción
superior, con la consecuencia de que se prestaba escasa atención a su
especificidad y se le restaba importancia. En contraste con esto, el
Programa 2001-2006 consagra expresamente un subprograma a
educación media superior, reconociendo que se trata de un nivel
educativo que requiere de atención especial por dos razones: porque es
el nivel que más crecerá en el sexenio, dadas las tendencias
demográficas y el incremento de los niveles de cobertura y eficiencia
terminal de la primaria y la secundaria, y porque los alumnos de
educación media superior se encuentran en la edad más difícil y son los
que necesitan un apoyo mayor de la escuela, adecuado a su edad, para
hacer de ellos ciudadanos maduros, hombres y mujeres de provecho.
El último subprograma de esta Parte, la educación para la vida y el
trabajo expresión que sustituye a la tradicional de educación de adultos
no tiene la extensión de los demás; el Programa indica que no se trata
de un subprograma completo, sino sólo de lineamientos que serán
ampliados cuando se constituya formalmente el organismo que
manejará estas cuestiones, el Consejo Nacional de Educación para la
Vida y el Trabajo (CONEVYT). En espera de que tal cosa ocurra y de
conocer el subprograma en su versión completa, no se puede juzgar su
contenido; los lineamientos del Programa anticipan, sin embargo, un
acercamiento novedoso a este tipo de educación: se incluye la de
adultos tradicional – alfabetización y educación básica para quienes no
la cursaron en la infancia y capacitación para el trabajo convencional
pero también la formación permanente de profesionales y la educación
para enfrentar necesidades diversas de la vida, lo que es congruente
con las tendencias actuales y las previsibles de la sociedad mexicana
del siglo XXI.
287
Primer Semestre
CINADE
Planeación Educativa
El capítulo relativo a educación superior es muy diferente al equivalente
del Programa de Desarrollo Educativo 1995-2006, pero en cambio tiene
clara continuidad respecto al PROMEP que, como se ha dicho,
constituye el eje articulador de la política de la SEP sobre educación
superior desde 1997; a este respecto el Programa 2001-2006 tiene
también claras coincidencias con el documento prospectivo elaborado
dos años antes por la Asociación Nacional de Universidades e
Instituciones de Educación Superior, con el título La Educación superior
hacia el siglo XXI. Líneas estratégicas de desarrollo (ANUIES, 1999).
Se contempla un crecimiento extraordinario de la demanda de este tipo
educativo durante los seis años del nuevo gobierno, y para que el
sistema educativo esté en condiciones de atenderla, de manera que se
satisfagan también las necesidades de los sectores productivos y las de
la sociedad en general, se contempla un aumento importante del
número de instituciones, a la vez que la diversificación de los
programas, con especial atención a los de dos años por su reducido
peso actual en el total, pero sin descuidar la licenciatura y el posgrado,
subrayando su pertinencia y su calidad. Se contempla también la
continuación y el fortalecimiento de los programas de evaluación y de
apoyo a la consolidación de las instituciones.
El subprograma de educación básica es el más extenso de los cuatro de
la Primera Parte, y contiene un variado conjunto de propuestas, unas
nuevas y otras que continúan programas en operación, a las que da
unidad una propuesta que, de hacerse realidad, significaría un cambio
importante: el que consistiría en poner a la escuela en el centro de la
política educativa con las instancias superiores a su servicio, desde la
zona escolar a la SEP, pasando por el nivel estatal.
Un rasgo común a los subprogramas anteriores del Programa 2001-2006, y
también a los elementos de la Segunda Parte que los distingue favorablemente de
sus predecesores, es la inclusión de metas muy precisas en su contenido y en lo
relativo al momento previsto para alcanzarlas.
La Segunda Parte, con lo estructural y lo relativo a la gestión del sistema
educativo, constituye una novedad. De manera congruente con lo que apunta el
subprograma de educación básica, se reconoce que la calidad del sistema sólo
puede ser fruto del trabajo de cada maestro en cada aula de cada escuela; las
estructuras del sistema, sin embargo, tienen un peso específico considerable que
puede emplearse para fortalecer el trabajo de escuelas y maestros, pero que
también puede ser un lastre que dificulte los avances en la base del sistema. Los
apartados de la Segunda Parte constituyen un planteamiento que, en conjunto,
buscan mejorar la forma en que funcionan las estructuras del sistema educativo,
para que apoyen realmente la calidad de todas las escuelas.
El primer apartado retoma lo relativo a la organización del sistema,
incluyendo el viejo tema de su descentralización, así como la relación de
288
Primer Semestre
CINADE
Planeación Educativa
los estados con el centro, el lugar de la escuela y los niveles
intermedios: municipal y de zona o distrito escolar. Reconociendo
avances y límites de la federalización promovida por el Acuerdo de
1992, el Programa 2001-2006 se propone impulsar el proceso para
llevarlo a su culminación en 2006, lo que implica la descentralización de
la educación media superior y superior que todavía es manejada por el
gobierno federal, demás de la transferencia de los servicios de
educación básica del Distrito Federal al gobierno de esa entidad. Pero
el Programa 2001-2006, en forma consecuente con lo anterior, plantea
también la necesidad de que se haga una profunda reestructuración de
las oficinas centrales de la SEP misma, que, al descentralizarse la
operación el sistema educativo, no tendría por qué conservar una
estructura pesada y poco funcional. El sistema educativo que el
Programa contempla es uno conformado por los de las 32 entidades
federativas, plenamente consolidado e integrado en un gran conjunto en
el que la SEP, como instancia central, no tendrá un predominio sobre los
estados, y todas las decisiones importantes, así como las funciones
normativas y evaluativos, serán asumidas en forma conjunta por estos.
El financiamiento.
A sabiendas de que sus ambiciosas metas
sustantivas no podrán alcanzarse sin una cantidad de recursos mayor a
la que ha estado a disposición del sistema educativo, el Programa
establece la meta de llegar en 2006 al 8% del PIB destinado a
educación, pese a que se reconoce la dificultad de lograrlo.
Considerando que, además del volumen total de los recursos
disponibles, la calidad educativa depende también de su distribución y
su utilización, el Programa propone el desarrollo de criterios de
distribución que reduzcan progresivamente la inequidad de la
distribución entre los estados de la República y hagan más eficiente su
uso.
Por lo que se refiere a los mecanismos de coordinación, consulta de
especialistas y participación social, el Programa propone la creación de
un conjunto de órganos especializados: un Consejo Nacional de
Autoridades Educativas, en el que las máximas autoridades de los 32
sistemas estatales, bajo la presidencia del secretario de Educación
Pública, tomen las decisiones educativas más importantes en estrecha
coordinación; un Consejo de Especialistas de alto nivel y solvencia, en
cuya opinión calificada se apoyen las autoridades para la toma de
decisiones; varios órganos de participación, correspondientes a los
grandes tipos del sistema, a través de los cuales e organice la de los
padres de familia y la de otras instancias de la sociedad, para aportar
elementos a la toma de decisiones y para hacer efectiva la rendición de
cuentas. Se proponen también mecanismos para informar a la sociedad
y para recoger sus puntos de vista.
El marco jurídico de la educación nacional. Aunque la Ley de 1993 es
relativamente reciente, el avance de la educación nacional, tal como lo
289
Primer Semestre
CINADE
Planeación Educativa
contempla el Programa 2001-2006, requiere sin duda de importantes
adiciones y actualizaciones, tanto en lo que se refiere a la educación
básica como más todavía en relación con la media superior, la superior y
la de adultos.
Por lo que se refiere al conocimiento del sistema educativo y a los
mecanismos para su evaluación y para su gestión integral, el Programa
propone acciones precisas: mecanismos para apoyar investigación e
innovación en todos los grandes tipos educativos, así como sistemas
nuevos o renovados de indicadores y de información, en el sentido más
amplio de la expresión, para apoyar la toma de decisiones, la
investigación y los indicadores; avances substanciales de los sistemas
de evaluación de todos los tipos y niveles del sistema educativo
nacional, incluyendo el fortalecimiento de los mecanismos que ya
existen para educación superior, y la creación de nuevos organismos
para la básica y la media superior; un programa para apoyar el
desarrollo de una cultura de planeación y la capacidad de una gestión
moderna y eficiente de la educación en todos sus niveles y en todos los
estados.
La Primera Parte, por último, tiene elementos muy convencionales, como el
punto que hace la relación con el Plan Nacional de Desarrollo, el diagnóstico de la
situación del sistema educativo en 2001, y los grandes objetivos al 2006. Los
restantes son, en cambio, novedosos:
El punto 2, Hacia un pensamiento educativo para México. Este apartado
del Programa parte de la idea de que la definición de una política
educativa se basa en algunas concepciones educativas fundamentales,
explícitas o implícitas, que a su vez implican ciertas ideas sobre el tipo
de país que se juzga deseable, y, por consiguiente, sobre el tipo de
personas que se espera sean los ciudadanos que vivirán en ese país,
los que como niños y jóvenes serán los alumnos que el sistema
educativo deberá preparar para su futura vida ciudadana.
Las nociones deseables de país, ciudadano y educación alcanzan, pues,
una dimensión filosófica, lo que implica que habrá tantas posturas como
pensadores o, por lo menos, como corrientes de pensamiento; el
Programa reconoce de forma expresa que el Estado no puede pretender
imponer una de tales posturas, que sería la de las personas que,
circunstancialmente, ocupen los puestos que les permiten definir el
contenido de las políticas oficiales. A la letra, el apartado en cuestión
dice:
La construcción de un pensamiento educativo que oriente la política
pública no es, por supuesto, una tarea exclusiva del gobierno; es
también una tarea colectiva de maestros y académicos, de educadores y
estudiosos de la educación: filósofos, historiadores, pedagogos,
psicólogos, sociólogos, antropólogos y otros investigadores. El gobierno
apoyará dicha tarea si promueve el desarrollo de instituciones
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Primer Semestre
CINADE
Planeación Educativa
educativas y académicas fuertes y, en general, en la medida en que
fomente las condiciones que propicien el estudio, la investigación, la
reflexión y el diálogo respetuoso. Buscando promover esa reflexión y
ese diálogo, se presentan algunos elementos centrales del pensamiento
educativo en que se basa el proyecto que contiene este Programa
Nacional de Educación 2001-2006 (SEP, 2001: 40).
El punto 2 incluye cuatro apartados relativos, respectivamente, a la
justicia y la equidad educativas; el papel de la educación en el
fortalecimiento de la identidad nacional en una sociedad multicultural
como la mexicana; a la responsabilidad pública sobre la educación; a la
innovación educativa en la sociedad del conocimiento, y a la
complejidad del cambio educativo.
El cuarto punto de la Primera Parte, que contiene la visión deseable del
sistema educativo al año 2025, es novedosa también. Se inicia con la
idea de que una transformación profunda de algo tan complejo y vasto
como el sistema educativo de un país de 100 millones de habitantes no
puede hacerse en seis años sino que implica tiempos mucho más
largos, pero que las metas que se establezcan en un horizonte cercano
adquieren sentido pleno si se ponen en la perspectiva del largo plazo y
se ven como etapas en un recorrido de gran aliento.
Con la terminología de los métodos de planeación estratégica, se define
el futuro deseable del sistema educativo mediante un conjunto de rasgos
que configuran una imagen objetivo o visión que debería constituir un
propósito digno de alcanzar, que podría concitar el entusiasmo de los
actores del sistema para conseguirlo. Para caracterizar esa visión a
2025, el Programa utiliza también la expresión de un Enfoque Educativo
para el Siglo XXI, cuya versión más sintética se resume en tres párrafos.
En 2025, el Sistema Educativo Nacional, organizado en función de los
valores de equidad y calidad, ofrecerá a toda la población del país una
educación pertinente, incluyente e integralmente formativa, que
constituirá el eje fundamental del desarrollo cultural, científico,
tecnológico, económico y social de México.
Por sus concepciones pedagógicas y una creativa utilización de la
tecnología, la educación mexicana será efectiva, innovadora y
realizadora; sus resultados serán reconocidos nacional e
internacionalmente por su buena calidad, fruto del profesionalismo de
los educadores, de recursos proporcionados a sus responsabilidades,
del uso de la información para alimentar la planeación y la toma de
decisiones, y de mecanismos rigurosos y confiables de evaluación.
El Sistema Educativo será una organización que aprenderá de su
entorno y se adaptará rápidamente a sus cambios, con una estructura
flexible y diversificada, que corresponderá a un auténtico federalismo.
291
Primer Semestre
CINADE
Planeación Educativa
Incluirá la enseñanza formal y la educación para la vida y el trabajo;
articulará los tipos, niveles y modalidades, y las escuelas e instituciones
del sistema entre sí y hacia el exterior; contará con órganos de consulta
efectivos, con un marco jurídico funcional, y con la participación y el
apoyo de toda la sociedad (SEP, 2001: 71).
El Programa desglosa la versión sintética anterior del Modelo Educativo
Siglo XXI en las páginas siguientes, desarrollando cada uno de sus
puntos (SEP, 2001: 72-75). La segunda parte, y cada uno de los
subprogramas de la Tercera, contienen también visiones particulares de
cada uno de los tipos de educación o de los aspectos a que se refiere
cada apartado.
El último punto de la Primera Parte, denominado Cómo saber si
avanzamos: evaluación y rendición de cuentas, hace referencia al
Sistema Nacional de Indicadores de la Presidencia de la República, que
cubre aspectos clave de todos los sectores de la administración pública,
así como al sistema, más completo, de indicadores educativos que las
autoridades del sector requieren para sustentar sus decisiones.
Además, el punto incluye consideraciones sobre la importante noción de
rendición de cuentas, que debe precisarse puntualizando quién debe
rendir cuentas, ante quién, sobre qué aspectos, cuándo y cómo (SEP,
2001: 79).
5. Consideraciones finales
El Programa 2001-2006 pretende guardar un delicado equilibrio entre
continuidad y cambio en relación con las políticas seguidas por las autoridades del
sistema educativo durante los dos períodos anteriores de la administración federal,
los sexenios de Carlos Salinas y Ernesto Zedillo, de 1989 al 2000. La razón de
que se busque esa postura intermedia es doble; por una parte, se debe al
reconocimiento de que, al lado de limitaciones y fallas claras, las políticas previas
tuvieron también aciertos importantes que deben conservarse; por otra parte, la
prudencia a que obliga el reconocimiento de la complejidad de los cambios
educativos de que trata el quinto apartado del punto 2 de la Primera Parte (Cfr.
SEP, 2001: 52-55).
Al comenzar la Segunda Parte, el Programa Nacional de Educación 20012006 hace una reflexión explícita sobre el tema de cambio y la continuidad, a partir
de tres citas textuales del Plan Nacional de Desarrollo que muestran la presencia
de la tensión en el documento base de las políticas públicas del gobierno de
Vicente Fox.
El Plan Nacional de Desarrollo afirma que, para alcanzar sus grandes
propósitos se necesitan acciones capaces de transformar radicalmente los
esquemas tradicionales de gestión, y añade que no se trata de un proceso
de mejora gradual y paulatina, sino de generar rápidamente los cambios
292
Primer Semestre
CINADE
Planeación Educativa
profundos que nos permiten recuperar el tiempo perdido y la capacidad de
respuesta para atender con prontitud y eficacia las necesidades de la
sociedad.
Sin embargo, el Plan Nacional precisa después que, no obstante la
urgencia evidente del cambio, el reto de forjar un buen gobierno no es una
tarea que pueda realizarse por decreto o atendiendo a una tendencia
mundial, sino que demanda un trabajo serio y persistente, y, al referirse
específicamente a la educación, el Plan apunta que:
Lograr que el sistema educativo nacional pase de la situación prevaleciente
a la descrita no es sencillo ni puede lograrse en poco tiempo. Una
administración federal comprometida no es suficiente, es necesario el
esfuerzo sostenido de toda la sociedad. Los cambios deben darse
progresiva pero firmemente, con base en programas de trabajo que
comprometan a todos los niveles de gobierno y a todos los actores del
sistema; es decir, con programas que involucren a toda la población. Iniciar
este proceso es el objetivo medular de la acción gubernamental (SEP,
2001: 83-84).
Esta tensión entre cambio y continuidad parece una clave fundamental para
analizar el discurso en que se plasman oficialmente las nuevas políticas
educativas nacionales del gobierno mexicano.
El discurso resulta interesante: sin abandonar los propósitos
modernizadores de la década anterior, se pretende buscar al mismo tiempo la
calidad y la equidad, como señala el subtítulo mismo del documento. El ideal que
se busca es alcanzar niveles de cobertura, eficiencia terminal y aprendizaje en
educación básica, media superior y superior que nos acerquen a los de los países
más desarrollados con los que la globalización nos obliga a interactuar, al tiempo
que reducir las desigualdades ancestrales de la sociedad mexicana y fortalecer su
identidad multicultural.
De otra manera, el discurso pretende distanciarse igualmente de los
externos que constituyen los partidarios a ultranza del neoliberalismo y de sus
acérrimos críticos globalifóbicos.
Es aún pronto para llevar el análisis más lejos; sólo el futuro dirá si los
nuevos responsables de la educación mexicana alcanzarán el equilibrio que
buscan; si lograrán vencer las fuertes resistencias al cambio del enorme sistema
que un secretario de educación de la década de los años 80 describió como un
paquidermo reumático; y si podrán acercarse razonablemente a la ambiciosa
visión que han definido para el año 2025.
293
Primer Semestre
CINADE
Planeación Educativa
Bibliografía
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desarrollo. México, ANUIES.
Coordinación del Área Educativa del Equipo de Transición (2000): Bases para el
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Latapí Sarre, Pablo (coord.) (1998): Un siglo de educación en México. 2 vols.
México, Fondo de Cultura Económica y Consejo Nacional para la Cultura y las
Artes.
Meneses M., Ernesto (1996): Tendencias educativas oficiales en México. 5 vols.
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o (2000a): Informe de labores 1999-2000. México, SEP.
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o (2000c): Memoria del quehacer educativo 1995-2000 (2 vols.)
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o (2001): Programa Nacional de Educación 2001-2006. Por una
educación de buena calidad para todos. Un enfoque educativo
para el siglo XXI. México, SEP.
294
Primer Semestre
CINADE
Planeación Educativa
LA DISTRIBUCIÓN SOCIAL DE RESPONSABILIDADES
Y ACTUACIONES EN EL DESARROLLO FUTURO
DE LA EDUCACIÓN
Equidad y calidad del sistema educativo mexicano
Tomas Miklos
Tomás Miklos da inicio a su estudio desarrollando un análisis histórico de la
educación en México, para examinar a continuación el marco jurídico de la
educación en ese país, deteniéndose en una consideración pormenorizada de la
expresión práctica de las competencias establecidas por la legislación mexicana.
Posteriormente analiza la participación de los agentes sociales en la
educación, los mecanismos formales de articulación y las tendencias en cuanto a
la reestructuración de competencias que se prevén en el inmediato futuro.
En las páginas que se transcriben a continuación el autor analiza los puntos
críticos del actual sistema educativo en México y ensaya unas breves
conclusiones.
En cuanto a educación básica, el programa para la Modernización
Educativa planteó como objetivo central dotar a cada mexicano de educación de
once años como mínimo dos de preescolar, seis de primaria y tres de secundaria.
Se pretende de esta manera contribuir al desarrollo y sentar las bases para la
modernización económica.
De acuerdo con un reciente análisis expuesto por Sylvia Schmelkes (Centro
de Estudios Educativos), a l largo de las últimas tres décadas, y a pesar de la
notable expansión del sistema de educación básica y de los encomiables
esfuerzos de planeación de la misma por parte de la SEP, ha persistido al menos
dos problemas, graves, ambos, que han mostrado ser menos permeables a los
esfuerzos por su disminución que el problema de la cobertura o de la oferta
educativa. Estos son el problema de la desigualdad educativa, por un lado, y el
problema de la deficiente calidad del proceso y de los resultados de la educación
básica, por otro.
1. La desigualdad educativa
El sistema educativo creció en forma desigual. El proceso de crecimiento
siguió el modelo de derrame paulatino de beneficios, de las zonas más
desarrolladas a las menos desarrolladas, de las zonas más pobladas a las menos
pobladas, de los beneficiarios más favorecidos a los más marginalizados. De esta
forma, la escuela primaria llegó más tarde a los lugares más pobres, menos
desarrollados, más dispersos.
295
Primer Semestre
CINADE
Planeación Educativa
Las variables que inciden negativamente sobre el aprovechamiento escolar
están presentes con mayor intensidad en este tipo de zonas donde la escuela
llega más tarde. Factores constitutivos de la pobreza, como la desnutrición, los
problemas de salud, la escasa posibilidad que la familia tiene de ofrecer un
ambiente familiar propicio al aprendizaje, las propias características culturales que
inciden sobre la importancia que la familia otorga al avance escolar de sus hijos,
son todos ellos fuertes condicionantes del acceso, de la permanencia y del
aprovechamiento escolar.
Juan Prawda, en su reciente libro sobre la educación nacional, ofrece un
conjunto de indicadores elocuentes relativos a esta desigualdad. Algunos de ellos
son los siguientes:
El analfabetismo promedio alcanzado por la población mayor de 15 años en el país es
de 8.1%. Sin embargo, si bien en 8 entidades federativas puede considerarse que se
ha alcanzado la cifra de analfabetismo “residual” (4%), en Oaxaca el porcentaje
alcanza el 18%, en Guerrero el 17%, y en cuatro entidades federativas es superior al
12%.
El propio índice de eficiencia terminal de primaria es altamente desigual: 80% en el
Distrito Federal, 70% en ocho estados de la República, 40% en seis entidades, 30% en
Chiapas y 10% en zonas indígenas y comunidades dispersas.
En el Distrito Federal, el 3% de las escuelas son incompletas. En Baja California esto
es cierto del 17% de las escuelas. Pero en Chiapas, el 43% de las escuelas están en
esta condición.
2. La deficiente calidad de la educación
Esta realidad se hace patente en los índices cuantitativos que reflejan las
características cualitativas tanto del proceso como de los resultados de la
educación que se imparte en nuestros planteles escolares. El más claro de ellos
es el índice de eficiencia terminal, que se ha venido abatiendo con demasiada
lentitud a pesar de los esfuerzos por alcanzar el nivel de 75% en 1986. Como
todos sabemos, y el propio Programa para la Modernización Educativa reconoce,
estamos en 1990, con un índice de eficiencia terminal para primaria de apenas
52%. El que prácticamente la mitad de los que ingresan a la primaria no logren
terminarla seis años después es una clara indicación de que en el fondo existen
problemas relacionados con la calidad del proceso de enseñanza-aprendizaje.
La educación básica está logrando resultados de aprendizaje a partir de los
cuales difícilmente se lograrían notas aprobatorias del grado o del nivel en
cuestión. Tan consistentes son estos resultados que hay quienes han llegado a
afirmar que somos un país de reprobados. Quizá el aspecto más grave de los
resultados de estos estudios es el hallazgo de que, en educación primaria, nuestro
sistema en general no logra sentar las bases para un alfabetismo funcional,
herramienta fundamental tanto para enfrentar la vida del trabajo como para
proseguir con estudios superiores.
296
Primer Semestre
CINADE
Planeación Educativa
La adecuada remuneración del personal es una condición necesaria,
aunque no suficiente, para cualquier esfuerzo de calidad. Para ser efectivo un
aumento salarial, tiene que ir relacionado con una racionalización y un
reforzamiento de las exigencias de trabajo de calidad. Por tanto, es necesario
modificar también las condiciones laborales para que se constituyan en estímulos
adecuados para la búsqueda de la calidad, así como impulsar la revalorización
social, y el sentido profesional en el ejercicio magisterial. Esto solamente se
logrará en la medida en que las condiciones laborales permitan la
profesionalización de la labor docente.
Un adecuado proceso de descentralización es fundamental para la
transformación cualitativa del sistema educativo nacional. Lo que se ha hecho
hasta ahora no ha sido suficiente porque ha llegado sólo a cuestiones
administrativas y no a los niveles de decisión.
Es necesario propiciar los procesos participativos desde la base misma de
la sociedad. La prioridad debe estar centrada en el fortalecimiento de las
organizaciones de padres de familia, de alumnos y de cada escuela.
Entre los retos que deberá enfrentar un proceso de modernización de la
educación básica, se encuentra el de la realización de una reforma curricular a
fondo que contemple las siguientes cuestiones:
Que articule coherentemente los tres niveles de educación básica en un conjunto que
idealmente tendería a ser de doce años con tres ciclos.
Que defina mínimos y deje espacios de creatividad, buscando incrementar la
relevancia del currículum.
Que comprenda mecanismos de evaluación diferentes a los actuales, de suerte que no
sean básicamente competitivos y clasificatorios, sino retroalimentadotes y
estimulantes.
Que propicie de manera explícita y operacionalizada la investigación, la reflexión, la
creatividad y la estructuración del pensamiento.
Por lo que se refiere a educación superior, un reciente estudio de Giovanna
Valenti y Fernando Bazúa, sintetiza los puntos críticos del Sistema de Educación
Superior en México en cinco problemas fundamentales sobre los cuales se ha
logrado consenso entre académicos, investigadores, funcionarios, empresarios y
autoridades universitarias. Estas son:
a. El problema de insuficiente cantidad y deficiente calidad de la oferta de
servicios educativos, que consiste en que:
La cobertura del sistema está estancada por debajo del nivel considerado deseable y
factible.
El rendimiento terminal en el Sistema de Educación Superior es bajo, comparado con
los estándares internacionales y con el nivel considerado deseable y factible.
La composición de la matrícula manifiesta baja flexibilidad respecto a las necesidades
estratégicas del aparato productivo nacional, que se desprende del nuevo contexto
situacional del sistema.
El contenido cognoscitivo de la formación universitaria en muchos casos es obsoleto y
de mala calidad.
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CINADE
Planeación Educativa
b. El problema de inflexibilidad decisional de las instancias directivas del Sistema
de Educación Superior, tanto en nivel gubernamental como en las instituciones de
educación superior, que consiste en que:
Las agencias gubernamentales vinculadas al Sistema de Educación Superior
manifiestan excesiva rigidez en el diseño y de políticas y en el proceso decisional, y
por otro lado excesiva burocratización en su implementación.
Las elites directivas de las Instituciones de Educación Superior manifiestan lentitud en
el diseño de políticas educativas institucionales, que responden ágil y efectivamente a
los múltiples problemas educativos que enfrentan.
c. El problema de monodependencia financiera del subsidio por parte de las
Instituciones de Educación Superior, que consiste en que:
Las Instituciones de Educación Superior tienen, de origen, una dependencia casi
absoluta respecto de los recursos financieros que les entregan las agencias
gubernamentales federales y estatales (locales).
Las instituciones de Educación Superior no han diseñado estrategias eficaces para la
diversificación financiera.
d. El problema de la insuficiencia crónica de recursos para Investigación y
Desarrollo (I+D), que consiste en que:
El gobierno federal ha carecido de una visión estratégica ordenada y jerarquizada
sobre investigación y desarrollo.
Las Instituciones de Educación Superior no han incorporado criterios estratégicos y
jerarquizados sobre I+D, en su asignación interna de recursos (manejo presupuestal).
e. El problema de cultura profesoral y de ethos académico, que consiste en que:
La tradición cultural de las comunidades profesorales de las Instituciones de Educación
Superior está marcada por una forma de articulación intelectual con los diversos
campos cognoscitivos disciplinarios, en la que se privilegia la traducción/reproducción
de conocimientos, con grave perjuicio a la estimulación de las potencialidades
innovadoras y creativas.
Las comunidades profesorales manifiestan escasa capacidad para generar el ethos
académico indispensable para garantizar las condiciones dialógicas exigidas por el
trabajo científico y la enseñanza de alta calidad.
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Primer Semestre
CINADE
Planeación Educativa
Conclusiones
México vive hoy momentos de cambio estructural y coyuntural. Los
movimientos más visibles se están produciendo en materia de economía nacional,
de finanzas públicas y de apertura comercial. Estos repercuten necesariamente
sobre un sistema educativo, sumando sus efectos a los provenientes del lastre
histórico y de la crisis económica de los diez últimos años.
En cuanto a la educación, dos son los campos en los que México tomará
acciones drásticas durante los próximos tres años: la descentralización educativa
y la calidad de la educación. Los demás puntos críticos del sistema educativo
pasarán a un segundo plano.
La descentralización será integral e inmediata, comprenderá los ámbitos
políticos, administrativos, financieros, pedagógicos y operativos.
La SEP
mantendrá casi únicamente su rol normativo. Sin embargo, este cambio abarca
únicamente la transferencia de atribuciones y responsabilidades del nivel federal a
nivel estatal, dejando para otro momento la responsabilización municipal.
La calidad de la educación se verá afectada por la incorporación paulatina
(ya no inmediata) y diferenciada (por Estados, niveles y estratos) de los
planteamientos del Programa para la Modernización Educativa. Pero se verá
afectada también por las exigencias del mercado, tanto en cuanto a su
financiamiento como por la demanda específica de sus egresados. El primer
planteamiento afecta principalmente a la educación básica; el segundo a la media
superior y superior.
De esta manera, para la educación básica cabe esperar un mejoramiento
cualitativo, diferenciado regionalmente. Para la educación media superior y
superior, una mayor diferenciación de acceso y de calidad por grupo social de
pertenencia, a más de una creciente canalización de aspirantes a educación
superior hacia las filas de la educación tecnológica en sus diversos niveles. Por
otra parte, cabe esperar que la participación relativa de los diversos agentes
sociales en la educación no se vea afectada en sus niveles tradicionales (preprimaria, primaria, secundaria, bachillerato, normal y superior). En particular, para
el corto plazo, cabe esperar:
De la Iglesia Católica una mayor penetración axiológica de naturaleza
religiosa a través de los padres de familia y de la comunidad en general, más no la
apertura masiva de escuelas directamente dependientes de la Iglesia.
De los medios electrónicos una aceleración rápida en su participación tanto
en lo referente a tecnología educativa como en su influencia social de masas.
De la iniciativa privada un estancamiento en su participación en educación
básica y en bachilleratos y educación normal; en cambio, seguramente lo hará en
pequeña medida en universidades privadas (algunas representantes o sucursales
299
Primer Semestre
CINADE
Planeación Educativa
de universidades extranjeras) y en mayor medida en diplomados y en capacitación
para el trabajo.
La modernidad estará aceleradamente presente en la educación mexicana.
Será más visible en capacitación y educación tecnológica y superior. Sin embargo
en parte de los casos, ésta no necesariamente implicará una mejor calidad
educativa sino simplemente una masificación comercial, programática o de
imagen.
Los cambios previsibles en el ámbito educativo, si bien necesarios y
convenientes para apoyar la nueva coyuntura económica y comercial de México,
probablemente afecten de manera negativa las aspiraciones sociales de mayor
equidad y justicia social, y las expectativas de ascenso social a la educación.
Asimismo, cabe tener en cuenta que esta postura sacrifica irremediablemente los
valores tradicionales del pueblo mexicano, su cultura y su diversidad.
En cuanto al largo plazo, los escenarios posibles habrán de construirse con
base en los ejes ya anteriormente planteados, principalmente los referidos a
descentralización y calidad. Dada la trascendencia de esta construcción, sería
recomendable que tanto los futuribles escenarios (posibles y deseables)
seleccionados como las políticas y estrategias que se definan para alcanzar las
más convenientes y para establecer compromisos de acción, aseguren desde
ahora no sólo su mayor efectividad y eficiencia, sino también niveles superiores de
equidad, de justicia social y de respeto a la diversidad cultural y a la cultura
nacional en general.
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Primer Semestre