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Instituto Tecnológico de Santo Domingo
Centro de Estudios de Género
Santo Domingo. República Dominicana
Materiales para los Cursos de la Dra. Evangelina García Prince
Planificación Estratégica
Notas sobre el origen y desarrollo de la perspectiva estratégica en los
sistemas de planificación. Algunas orientaciones metodológicas básicas.
Dra. Evangelina García Prince.
I.- Antecedentes.
La experiencia de planificación en América Latina, y en el mundo en general, hasta hace
pocos años, ha estado dominada por la llamada Planificación Normativa (PN), que irrumpió
en la década de los años 50 y que en la región (como en muchas otras latitudes) estuvo
orientada, como sabemos, por los trabajos de la Comisión Económica Para América Latina,
CEPAL, cuya contribución permitió definir una metodología en ese sentido.
Quienes se han dedicado a reflexionar sobre el proceso de construcción de la metodología
de la Planificación Normativa, opinan que se la llamó así, después que su práctica estaba
instalada e institucionalizada, para oponerla a la Planificación Estratégica(PE), que surgió
con esa identificación precisa.
La experiencia de planificación en los países ha sido variada y su institucionalización ha
experimentado
diversas
procesos
administrativas
igualmente
con
distintas.
arreglo
En
y
ubicación
Venezuela,
por
en
ejemplo
jerarquías
la
político
iniciativa
de
planificación en el sector público, comenzó en 1958, con la creación de una Comisión
Presidencial encargada de diseñar un sistema nacional de coordinación y planificación para
las acciones del sector público, en vista de las necesidades que en tal sentido se planteaban
como parte de la factibilidad que era necesario construir en el orden administrativo para
hacer posible el crecimiento económico en términos eficientes y sostenidos. Una vez
aprobado el proyecto se creó la
Oficina correspondiente (Oficina de Coordinación y
Planificación de la Presidencia de la República). Coordiplan), y se la instituyó como un
organismo al más alto nivel, dependiente desde entonces de la Presidencia de la República,
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hasta que en años más recientes, pasó de ser una Oficina Presidencial a convertirse en un
Despacho a cargo de un Ministro de Estado, cuya función ha estado vinculada
estrechamente con los asuntos financieros de alcance macro, aun cuando conservó su
nombre original (Coordiplan).
En otros países es una práctica de presencia mas reciente. Mas viejos o más jóvenes, de
mayor o menos jerarquía, los organismos de planificación han absorbido y procesado o
enfrentado las oleadas y vaivenes de los “ismos”, modelos, metodologías, y técnicas mas
diversas y su desarrollo han estado aparejado al auge de las políticas públicas,
especialmente a partir de los años finales de la década de los sesenta.
Posteriormente, con el empuje que han tenido las políticas neoliberales que postulan para
el mercado funciones reguladoras de los procesos sociales y económicos, por lo menos en
teoría, la planificación pareció sufrir un duro golpe, hasta el punto que se pensó en su
inutilidad como función a cargo del Estado, dada la tendencia a reducir las injerencias
estatales el devenir público. Sin embargo la creciente crítica que ha recibido el
neoliberalismo en sus expresiones comunes o ultra-representativas, dadas las crecientes
evidencias de su incompetencia para satisfacer las exigencias del bienestar, el desarrollo y
la democracia, la planificación retorna como una práctica político administrativa válida y
necesaria, ahora desde perspectivas diferentes a las tradicionales, y con otras exigencias
técnicas y políticas.
Desde hace aproximadamente unos 20 años y actualmente con mayor fuerza, se observa
que existe una tendencia a la flexibilización de los criterios que durante décadas dominaron
los escenarios de la planificación y hay interés en la incorporación de visiones renovadas,
así como el tomar en consideración conceptos, categorías analíticas, variables y
dimensiones que la planificación normativa tradicional, no consideró entre sus referencias,
sobre todo en lo que a criterios de planificación económica y social se refiere. Todo este
esfuerzo apunta a hacer cada vez más sistémica, sinérgica y estratégica la manera de
pensar las situaciones y las soluciones en nuestros países.
A diferencia de los años 50 o 60 cuando en América Latina y El Caribe y en otras regiones,
había que crecer rápidamente, y a partir de ese deber crecer fueron surgiendo las pautas
reguladoras del crecimiento, hoy tenemos mayor conciencia acerca de la inviabilidad de
cualquier propuesta que se anote exclusivamente a lo económico y aparezca como
pretendida fórmula definitiva, capaz de pensar el futuro como un escenario cien por cien
controlable, a partir de la manipulación de variables exclusivamente económicas.
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Mas allá de los tradicionalmente considerados factores “tangibles” del desarrollo, crece
la demanda por incorporar a la consideración de los asuntos del proceso, los aspectos
denominados “intangibles”, entre los cuales la cultura tiene un lugar fundamental y más
recientemente, asuntos como la equidad, la paz o convivencia pacífica y otros
semejantes. Esta jerarquización no ha logrado calar aun en profundidad en la
planificación del desarrollo, pese a que desde los años 70, por ejemplo, se ha venido
hablando de desarrollo cultural como uno de los entonces llamados “sectores novedosos”
del mismo y actualmente el tema de la equidad tiene una presencia indiscutible en las
discusiones sobre el cierre de las brechas entre los países de mayor y menor avance.
Actualmente los “intangibles” del desarrollo incluyen dimensiones esenciales como los
derechos humanos, la paz, las diferencias de género, etnia, edad, la calidad cívica del
tejido y del liderazgo social, la identidad y semejantes, implicados en el reciente
concepto de “Capital Social”
El capitasSocial, la equidad, la paz y la cultura, actualmente cobran gran vigencia en la
determinación de los aspectos del desarrollo y el fortalecimiento de la democracia; a ellos
se asocian esfuerzos importantes en materia de desarrollo, especialmente por parte del
Banco Mundial, sobre todo en materia de conceptualización y metodologías de evaluación y
optimización.
A lo largo de las últimas cinco décadas del siglo XX y lo que va del siglo XXI, el Plan
Normativo no logró ejecutarse. En gran medida, el hecho de que la PN no haya logrado
implementar el plan y al mismo tiempo haya provocado, sin proponérselo y a consecuencia
de sus fracasos, clarificar la necesidad de la articulación que debe darse entre planificación
y gestión administrativa, abrió las puertas a la planificación estratégica como una opción
más eficiente.
En muchos países, hemos aprendido, con muy altos costos de tiempo, dinero y esfuerzos
humanos que el enfoque estratégico presenta mayores ventajas para abordar con eficiencia
razonable los problemas y las demandas. De los aprendizajes derivados de tales
experiencias se cuentan, entre otros:
a)
Que la formulación estratégica exige un enfoque eminentemente procesal, en el
cual se requiere cierto grado de identificación y articulación entre las y los
promotores y gestores de la PE y las y los usuarios administradores y contralores.
b) En la PE hay más interés en el seguimiento de los objetivos, de los caminos a
seguir para alcanzarlos y de las variables de los entornos que hay que manejar
para lograrlos. Esto representaba un proceder diferente a la PN, que fetichizó el
Plan-Libro como el producto importante del esfuerzo planificador. Hacer el plan era
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el objetivo y el libro que lo contenía era una especie de plan “llave en mano” del
país o del sector; la implementación del plan “no era el problema de los
planificadores” sino de las y los gestores o sujetos de la administración, ellos y
ellas eran sencillamente ”decision- makers” y quienes administran se las tendrían
que arreglar para ejecutarlo.
En la región latinoamericana y caribeña y en muchos otros lugares del mundo, aun no
hemos abandonado totalmente los valores y metodologías de la PN. Muchas experiencias y
documentos que contienen instrumentos de planificación como expresión de políticas, a
menudo se anuncian como parte de un esfuerzo de PE, pese a que no es totalmente cierto
que lo sean. La planificación, como subsistema del sistema político, esta impregnada e
implicada en el proceso de relaciones de poder que acompaña el desarrollo de las políticas
públicas y posee una cultura propia con valores y hasta liturgias tecnológicas y su cambio
ha resultado difícil en muchos casos.
Por otra parte, la PE, exige entrenamientos que vayan mas allá de los meros formulismos y
procedimientos tecno-instrumentales. La PE, supone un cambio de valores y actitudes para
las cuales no siempre se prepara a las y los actores del sub sistema de planificación, lo cual
produce mixturas no siempre eficientes en los sistemas de planificación y en las
administraciones, ni siquiera en aquellos casos donde planificación y gestión marchan en
conexión estrecha.
En muchos países seguimos editando el Plan-Libro (nacional, aun en pocos casos
o
sectorial, mas frecuentes y numerosos e incluso los planes institucionales) y hasta
celebramos con pompas diversas su aparición y presentación en público como si se tratase
los resultados reales de su aplicación efectiva; y hay quienes después de editar el plan-libro
caen en cuenta de que las exigencias de su ejecución administrativa no formó parte de las
previsiones y pretenden hacer “el plan de la aplicación del plan”, ante las inviabilidades
manifiestas que aparecen en el plan-libro cuando, casi inercialmente y a consecuencia de
rezagos técnicos y políticos, mantenemos los procedimientos de la Planificación Normativa.
Abandonar estos viejos e ineficientes rituales de la planificación es un proceso que
confronta a veces, incluso legislaciones que desde mediados del siglo XX consagraban
disposiciones de política estatal de claro corte normativo. En Venezuela, por ejemplo, el
Plan Nacional quinquenal, legalmente debía, hasta hace poco, ser aprobado por el Congreso
Nacional, antes de ponerlo en ejecución, lo cual a la larga siempre acarreó todas las
dificultades derivadas de la dinámica de las oposiciones y correlaciones de fuerzas políticas
que son de esperar en tales escenarios.
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Actualmente, una propuesta semejante no tiene mucho sentido en la Planificación
Estratégica, a menos que lo que se presente como Plan nacional esté dirigido al
señalamiento de los grandes lineamientos y marcos de políticas estratégicos para el largo o
mediano plazo, con lo cual, consecuentemente, resultará relativamente escueto y general,
asunto que contraría las expectativas que la cultura de la Planificación Normativa ha
generado a lo largo de 50 años, que siempre produce un volumen con numerosas páginas,
esquemas, cuadros o tablas , gráficos y demás asuntos como estos..
Los nuevos planes estratégicos si bien son pensados con grandes objetivos a largo plazo,
se concentran en los objetivos estratégicos del mediano y del corto plazo y en las políticas
que de ellos se derivan. Los alcances predictivos de un plan estratégico son más modestos
que los que pretendían bastante desrrealísticamente los anteriores planes normativos. Esto
es producto del imperativo de pensar los hechos con una perspectiva sistémica, que estime
la realidad para la cual se planifica desde una óptica pluralista que integre la presencia y
dinámica de las y los diversos actores cuyas fuerzas determinan los hechos en la realidad.
En la planificación normativa, el gran planificador, el actor principal es el Estado y no toma
en cuenta la dinámica del resto de los actores que intervienen en las relaciones de poder,
por lo que resulta altamente autoritario, pese a los intentos de participación escalonada que
se dieron en los últimos años, en algunos casos.
Por otra parte a la planificación estratégica se sobrepone la imposibilidad de conocer en
forma detallada los escenarios del futuro sobre los cuales no tenemos control alguno como
planificadores, pese a que podamos estimar tendencias, sobre todo en el marco de la
inestabilidad y turbulencia que caracteriza el cambio de época que con fuerza arrolladora se
ha manifestado en nuestras realidades en todos los planos y ante lo cual las más afinadas
técnicas predictivas pueden fallar si se aplican desde una óptica lineal. Los avances en la
racionalidad técnica que fue la tabla de salvación de las y los planificadores normativos,
pueden ser instrumentos de eficacia inferior en estos tiempos a la mera intuición. La
contingencia de la realidad y la pluralidad de las fuerzas y las y los actores, sustentan la
validez de la PE.
Hay plena conciencia de la necesidad de librarnos de la famosa “visión de Superman”,
metáfora con la cual algunos autores ilustran la posición y actitud del Estado planificador,
quien desde la falsa creencia de ser el único actor del escenario nacional, sin oponentes,
podía “ver” (con una visión crono-telescópica tipo Superman) todo lo que ocurriría y cómo
procederían los hechos en los años subsiguientes a la elaboración del plan y en
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consecuencia, poder establecer como “debían ser” los logros en términos de objetivos y
metas a cuatro, cinco, seis años. Significaba la pretensión de conocer lo que ocurriría en el
futuro con total certidumbre. Más recientemente, se trata de abandonar esta planificación
del “deber ser”, para entrar en la planificación de lo viable en combinación con lo deseable,
en coherencia con la impredictibilidad que genera la inestabilidad del cambio epocal que
vivimos desde las décadas finales del siglo XX.
Por otra parte y de hecho, también es necesario reconocerlo, las fases finales y de mayor
inmediatez de la PE, son normativas, como lo demuestran los programas de ejecución
semestral, por ejemplo; sin embargo todo ello está inscripto en un marco estratégico.
Una de las características fundamentales de la nueva manera de planificar es el cálculo
plural de las viabilidades. A diferencia de la PN que se centraba en la estimación de la
viabilidad económica, la PN insiste en la consideración de otras viabilidades, entre las
cuales se destacan: la viabilidad política, la social, la cultural, la ideológica, la normativa, la
administrativa e incluso la situacional, que puede incluir la oportunidad y la temporalidad,
aparte de otros factores, que deberán considerarse en cada caso.
Hay abundante evidencia del fracaso de los planes fundamentados exclusivamente en el
estimado de la factibilidad económica; tantas son las evidencias en este sentido, que está
plenamente aceptado el hecho de que el manejo de los asuntos financieros aun en
presencia de abundantes recursos económicos no garantiza el desarrollo, o más
sencillamente, que el dinero no desarrolla, con lo cual se alude a la necesidad de poner en
juego otros elementos del escenario que pueden ser factores de riesgo o posibilidad, para
lograr los objetivos, sin estar vinculados a lo económico.
La identidad de las nuevas propuestas planificadoras, apunta al carácter sistémico, a la
integralidad y a la concepción plural de los actores que intervienen. Ya no es una
planificación desde la óptica del Estado exclusivamente. El Estado es un “actor”, muy
importante o el más importante, pero no es ya el único, ni puede imponer direccionalidades
rígidas de manera unilateral. Si lo hace sin el debido cálculo de la viabilidad política, los
riesgos en un sistema abierto como es el sistema social turbulento que vivimos, son
enormes.
La PE es un proceso cuya racionalidad es eminentemente política y en tal sentido su
instrumento privilegiado es la negociación, a diferencia de la Planificación. normativa donde
la racionalidad es intelectiva y el instrumento es la técnica disponible.
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La reserva técnica de la Planificación
Normativa continua siendo un componente
indispensable, pero ahora estamos aprendiendo a verla en su función de instrumento y no
como un fin en sí misma. La aplicación de las técnicas más precisas y sofisticadas no
garantiza la viabilidad de la propuesta, si a ésta no se le definen las viabilidades
anteriormente señaladas. Esto a su vez ha incrementado las exigencias del “tool box” con
el cual debemos contar las y los planificadores para estimar las fuerzas en juego en los
complejos escenarios del presente.
En el caso, por ejemplo, del Proyecto de Reforma del Estado en Venezuela estos fueron
hechos muy visibles. Desde su inicio hasta el momento presente, han transcurrido mas de
dos décadas. Los tres primeros años se dedicaron a explorar amplia y profundamente la
conciencia nacional y las experiencias internacionales sobre las situaciones que requerirían
emprender acciones concretas de Reforma del Estado. Ello despejó sus objetivos, alcances
y grados de compromiso de los actores hacia posibles acciones. Fue una época de intensa
exploración y negociación. Abarcó a todos los sectores del país nacional: gobierno, sociedad
civil organizada (vecinos, ecologistas, mujeres, jóvenes, etc.), partidos políticos, sindicatos,
mundo académico, cultural, artístico, poderes públicos, ex gobernantes, etc. Gracias a este
proceso, se tuvo la certeza de que la reforma que se requería no era un mero cambio en el
aparato público, sino un proceso de mayor integralidad que abarcara otros objetivos. Esta
experiencia puso en claro el carácter político de la planificación de la Reforma del Estado. Y
ese mismo carácter político es el que ha cancelado los esfuerzos que en tal sentido se
acumularon por 20 años, gracias a una decisión política de las nuevas autoridades, que en
muchos sentidos están desandando los caminos reformados y emprendiendo otros. Lo
mismo ha ocurrido en Argentina, Colombia, México por citar algunos de los más conspicuos
ejemplos en la región.
Entre las cosas que deben tenerse claramente en mente al abordar la planificación
estratégica, sobre todo desde el sector público, están: entender que la planificación es un
subsistema del sistema político; que sus productos, los planes, las propuestas de
transformación, son propuestas políticas y que al ser sancionadas con el carácter de un
instrumento
formal
del
gobierno,
adquieren
el
carácter
de
una
política
pública
gubernamental, a menos que sean sancionados como una ley y se convierta en una política
estatal. Por otra parte, no hay que olvidar que la factibilidad que las hace viables es, así
mismo, política, dentro de un cálculo experto de viabilidades económicas, administrativas y
de otro tipo.
El asunto del soporte y experticia técnica es indispensable, sin duda. Sin ella no hay
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posibilidad de establecer diálogo calificado con las y los actores del sistema cuyos apoyos
y compromisos se requieren para construir la factibilidad política. Es más, puede que
algunas y algunos actores no tengan suficiente capacidad técnica en diversas áreas para
configurar conceptualmente problemas, necesidades y soluciones, por lo cual pueden
presentarse trabas en las respectivas negociaciones o sesgos conceptuales, técnicos y de
otra índole respecto a la eficiencia de lo que se planifica y del producto político en sí. Este
es un problema que requiere por si mismo reflexiones mas detalladas y pertinentes que las
que podemos verter en este breve espacio y que en general aluden a los impactos que en
la gobernabilidad democrática pueden producir estos desequilibrios, a favor o en
detrimento de algunas y algunos actores.
Ha habido experiencias en las cuales el inicio de un proceso estratégico ha tenido que
contemplar el apoyo a actores de la sociedad, con legitimidad para su intervención en
calidad de tales, pero que por diversas circunstancias, no habían alcanzado capacidad
técnica u organizativa para la representación de intereses o para desarrollar una eficiente
capacidad propositiva. (El caso de situaciones de post guerra como en algunos países de
Centroamérica y en otras situaciones de transición del sistema político, como en España
después de la muerte de Franco). En estos casos, muchas veces, han sido agencias de
cooperación internacional (bilaterales y multilaterales) quienes han tenido que enfrentarse
a tareas de “construcción de actores”, es decir apoyar la conversión y el desarrollo político
y ciudadano de grupos o sectores de la sociedad con potencialidad, legalidad y legitimidad
para ser actores efectivos y efectivas del diálogo de las políticas públicas, a través de
acciones de construcción de capacidades (capacity building) para el pleno y eficiente
ejercicio de sus roles de participantes y/o stakeholders
en el proceso de formación y
ejecución de las políticas.
II.-
Algunas orientaciones metodológicas básicas sobre el
sentido de la
Planificación Estratégica
La vitalidad del proceso de Planificación Estratégica dimana de la conjunción de esfuerzos
políticos e insumos de raíz técnica. A través de las exigencias del día a día, los términos
“largo plazo” o “mediano plazo” son referencias y no determinantes del curso a seguir. Esto
es importante tenerlo en cuenta, porque estos términos también tienen significados muy
marcados por nuestra herencia metodológica normativa.
La Planificación Estratégica no hay que considerarla como un procedimiento para hacer un
plan, sino más bien como un proceder que tiene un propósito de mayor alcance: gerenciar
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un proceso. El libro del plan (o documentos en los que aparece), es básicamente un
elemento operativo que concreta el esfuerzo de la gerencia, de la dirección de la
organización de que se trate. El plan representa la orientación en la cual se concretan los
esfuerzos de las y los actores que se logre involucrar como tales, mediante la negociación y
en términos de una adecuada expresión técnica; todo permanentemente negociado.
El plan es un instrumento de gestión. El plan estratégico es un instrumento de la gerencia
estratégica, no es un fin en sí mismo sino un instrumento que expresa la filosofía de
gestión y la toma de decisiones. Prácticamente representa un proyecto de decisión y en tal
sentido es un proyecto de gestión hacia dentro y hacia fuera, porque las organizaciones,
cualquiera que sea su naturaleza se mueven en ambas direcciones.
Pese a que es un proceso cuya naturaleza última es política, la formulación estratégica
exige un proceso lógico, ya que tiene su propia racionalidad metodológica a fin de favorecer
sus procesos privilegiados que son los de negociación. La lógica de la práctica estratégica
se orienta en términos de responder a determinadas preguntas:
¿Qué queremos ser?: ¿Hacia dónde vamos? La respuesta es la VISIÓN que representa el
futuro que deseamos.
¿Qué queremos hacer y por que existimos? : MISION
¿Porqué lo queremos hacer: VALORES
El proceso en si se inicia con la consideración de elementos claves como la VISION y la
MISION. Ambos aspectos están relacionados con el objetivo: la Visión como el objetivo
imaginado en términos de lo que se quiere ser, y la Misión como el objetivo más
concretamente perseguido en términos de la acción a emprender, para pasar de la
situación actual a la situación deseada. Es obvio que ambas situaciones deberían ser
conocidas (Actual) y estar bastante bien definidas y aproximadas en términos de
información fiable.
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Situación Deseada
Situación
Actual
Sin objetivos claramente identificados que permitan determinar lo más cercana y
diáfanamente posible la situación deseada, las estrategias pueden resultar
arbitrarias, ficticias o inoperantes. En este sentido conviene señalar que no todo
conjunto de ideas planteadas a futuro puede calificarse como un plan. La claridad
de la Misión permite la mejor y más adecuada formulación de directrices,
estrategias, objetivos estratégicos, acciones, políticas específicas y metas.
Los planes estratégicos deben responder a preguntas como las siguientes:

¿Qué quiere lograr la organización?

¿En cuál situación se encuentra en este momento?

¿En cuál situación pretende estar dentro de x años (5, 6, 10, x)?

¿Cómo se logrará esto?

¿Cómo se estima financiar este proceso?
Esto supone que el proceso de PE es continuo y articula permanentemente, los
objetivos y acciones del corto y largo plazo. Es evidente que un proceso de
gerencia estratégica exige tener un plan de largo plazo y programaciones
operativas anuales que respondan a los caminos estratégicos pensados para
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mayores plazos.(corto o mediano)
1.- Los términos básicos de la planeación estratégica
Los términos de la PE, pueden encontrar variantes terminológicas identificatorias
de un país a otro, de un sistema nacional a otro. Estos términos son equiparables a
las definiciones básicas de la organización y por tanto son términos comunes a la
práctica de la gerencia estratégica como del instrumento mismo de planificación.
Sin embargo lo que importa es el sentido que se les da. Las definiciones y términos
básicos son los siguientes:
1.-
La Misión o la declaración de principios.
En términos de la Gerencia estratégica propiamente dicha la Misión corresponde al
planteamiento general que responde a preguntas esenciales como las siguientes:
¿cuál es mi “negocio”, mi tarea organizacional, el asunto del que mi organización
se ocupa?, ¿Para qué está aquí la organización? , ¿Que queremos hacer?.
La Misión dice cual es el objetivo principal y distintivo de la organización, indica
qué tipo de organización se trata y contiene elementos vinculados a VISIÓN Y
VALORES por los que se mueve hacia el PROPOSITO. El enunciado de la Misión
articula y toma en cuenta, no necesariamente en forma explícita, los siguientes
asuntos:
a) la base jurídica de la organización,
b) la VISION,
c) la trayectoria
d) la dinámica y tendencia de los procesos que afectan o son afectados por la
organización,
e) las expectativas
f) los VALORES y el PROPÓSITOS,
g) las tendencias que se registran en las necesidades e intereses de sus
clientes o beneficiarios/as, es decir de aquellos y aquellas a quienes se
dirige el accionar de la organización.
Conviene recordar que existen variantes terminológicas y diversos enfoques
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conceptuales en la Planificación Estratégica. Por ejemplo sólo pocos autores
diferencian entre Misión y Propósito. Otros, le dan peso equivalente a la Visión y a
la Misión.
Para la preparación o diseño del Plan Estratégico también hay que considerar la
propia Misión del Plan que lógicamente representa a la Misión de la organización,
máxime cuando se trata, por ejemplo, de diseñar un Plan Estratégico de una
organización o un sector de la Administración. Esta Misión del Plan es su objetivo
principal y de mayor alcance, que en determinadas metodologías también se
denomina Objetivo de Desarrollo u Objetivo General. La Misión del Plan es aquella
situación deseada que se quiere alcanzar, enunciada en términos comprensibles,
generales y sintéticos, para que admita los ajustes que son de esperar cuando se
trabaja con plazos largos y medianos, especialmente. En nuestro caso, el Plan
como instrumento de la gerencia, en su versión más global representa la filosofía
de gestión de la organización (el grupo, el sector de población, etc.) y la MISION
es el elemento orientador fundamental para la gestión, como el Objetivo de
Desarrollo o Misión lo es para el Plan. En ella se conjugan elementos de Valores,
Visión, Propósito, sin los cuales no habría coherencia.
En este juego de ponderaciones que permitirá definir la Misión, tiene un papel
sustantivo la VISION, que representa la imagen del futuro deseado, que es una
imagen concreta y supone un destino específico. Es diferente al mero Propósito
que es abstracto y que funciona como una guía general. Ambos, el Propósito y la
Visión deben combinarse. La VISION supone algo que se desea por sus propios
méritos, por sus valores intrínsecos. La VISION y el propósito son inspiradores de
la Misión. Como señala Senge, la Visión debe crear “tensión creativa” y no, tensión
emocional. Esta última debilitaría la posibilidad de cambiar las situaciones. Una
forma de evitarlo es poniendo énfasis en los resultados que estructuramos en la
Visión. La Visión representa el futuro fantaseado, soñado, deseado profundamente,
que a veces no ensayamos verbalizar o ni siquiera prefigurar imaginariamente.
Este es un ejercicio importante, porque moviliza las dinámicas del “ideal”, que
representa una energía sustantiva del liderazgo, el cual a su vez es un propósito
esencial de la gerencia estratégica. La Visión genera compromiso profundo en
quien la concibe y la transmite a través de su liderazgo, y expresa una cierta
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calidad de energía inspirada en ideales que son supra personales y están
impregnando, en el mejor de los casos, la cultura organizacional.
La Visión contiene rasgos utópicos, pero no puede representar un objetivo
“saboteador” por su alcance y distancia. La Visión no debería desbordar la
capacidad de proyección del futuro concreto pensado, de quienes decidirán el
destino de la organización de que se trate. La Visión es un poderoso factor de
movilización de energías en la medida que se instala en elementos autoestimativos, intuitivos, espirituales, creativos e imaginativos, de apertura al cambio
y en la evaluación ponderada de ciertos parámetros fundamentales que abarcan la
consideración prospectiva de elementos tales como: la situación actual de la
organización, su competitividad en términos de las realidades de los mercados o
escenarios en los que se mueve, sus posibilidades de crecimiento bajo condiciones
estables y de cambios, la situación de la clientela o beneficiarios y beneficiarias en
términos de la dinámica de la demanda, y otros semejantes.
El PROPÓSITO representa el objetivo básico más genérico es el de mayor
abstracción y se vincula al contexto socio cultural donde opera la organización. El
propósito de un Ministerio de Cultura puede ser definido en términos de estimular
el desarrollo de la vida cultural o proveer servicios culturales o alguna expresión
por el estilo. Es como un antecedente más general de la Misión de la Organización
o del Plan Estratégico.
La Misión exige que se la comparta, se la negocie, como el verdadero objetivo
central, con los grupos (actores) cuya creación se ha estimado o que ya estén
estructurados y son actores/as efectivos/as. Esto es esencial en la gerencia
estratégica. Si los grupos o actores más comprometidos no comparten esta
primera aproximación, por muy general que parezca, todo el diseño y el proceso
que lo conduce política y técnicamente, puede enfrentar inconvenientes y hasta
rechazos, con lo cual se podrían frustrar algunos esfuerzos.
Definir la situación deseada es en este caso un posible caminos para configurar la
Misión. En el caso de un Plan (nacional, municipal, provincial y hasta institucional)
del sector del que se trate (Cultura, Igualdad de Oportunidades, Infraestructura,
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etc.), dado que no tenemos en todos los casos porqué meter a los actores en la
jerga técnica, la terminología puede ser variada, para facilitar el trabajo. Puede ser
más fácil convocar para definir la situación deseada, (objetivos generales o logros
que esperan obtenerse) que convocar para definir directamente la Misión de la
organización que propone el Plan. En estos casos conviene revisar los documentos
fundantes pues en ellos hay elementos de la Misión: Constitución Nacional, Leyes
sectoriales o de creación de organismos, por ejemplo. Explorar estas conexiones
resulta también un camino fructífero.
La
situación deseada
representa una
imagen prospectiva a
largo
plazo,
(¿mediano?) y el plan representa una propuesta orientadora para el arranque y
curso de los acontecimientos, teniendo en mente que la gerencia del Plan debe
estar animada por una actitud de liderazgo del proceso con base a concertaciones,
alianzas estratégicas, coaliciones, en una palabra, negociaciones. Una propuesta
sistemática hacia el futuro, con suficiente “appeal” para los sectores involucrados,
como para asegurar su sostenibilidad político administrativa y no termine siendo,
simplemente, un documento.
La Misión (Objetivo del Plan) obviamente contiene los Valores o Principios que
guían el desempeño de la organización y por esencia esta dentro de los alcances
socioculturales del Propósito. De hecho la Misión es el propósito específico y
duradero. En la Misión se identifica el alcance de la organización en sus
operaciones de producto y mercado; se incorpora la filosofía de los estrategas, y se
revelan: el concepto de la organización, su producto o servicio, las principales
necesidades de la clientela o beneficiarios y beneficiarias que la organización
pretende satisfacer, así como las prioridades y valores.
Los Valores son la expresión de los Principios con los cuales la organización hace
coherente sus iniciativas en todo momento. En el Plan Estratégico los valores de la
organización o de la iniciativa pueden caber como enunciados fundantes de la
propuesta o simplemente pueden hacerse presentes de manera implícita. Por lo
general, los Planes tienen una parte introductoria donde estas cuestiones
referenciales primordiales se enuncian clara y sencillamente.
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Finalmente hay que decir que en una organización Visión, Misión y Valores
deben ser plenamente compartidos. Un Plan sin Objetivo/Misión es una propuesta
de cómo llegar a ninguna parte. La Misión es la guía hacia donde se dirige todo el
proceder de la organización o del Plan.
2.- La(s) Estrategia(s) o Lineamientos o Líneas Estratégicas
La fijación de la Misión y el esclarecimiento de los Objetivos Generales, exigen la
realización de un Diagnóstico Estratégico o análisis del contexto, que permitirá
conocer cuáles son los hechos y factores externos e internos de la organización
que pueden beneficiar u obstaculizar el cumplimiento de la Misión y el logro de los
Objetivos Generales.
Este diagnóstico o análisis del contexto, posibilita el determinar, desde una visión
sistémica, cuáles son las fuerzas que se suscitan desde el entorno interno y
externo para facilitar o no el logro de la Misión. Este es uno de los elementos
donde hay una fuerte inflexión diferencial entre la PN y la PE. por aquello de la
práctica de la Visión de Superman. Es desde este análisis estratégico de los
llamados entornos interno y entorno externo donde podemos comprender por que
los antecedentes de la planificación estratégica se sitúan en la clásica obra de
Clausewitz, “El arte de la guerra”. Simplemente se trata de determinan y evaluar
sistemáticamente donde y con cuál intensidad positiva y negativa están presentes
en el escenario de nuestro accionar las fuerzas aliadas y las enemigas, que en
términos de mayor precisión técnica representarían las posibilidades y las
restricciones que debemos considerar en el trazado de las estrategias con las
cuales pretendemos alcanzar el objetivo contenido en la Misión.
Una vez que el diagnóstico arroja luz sobre los obstáculos o restricciones y
posibilidades, éstas son objeto de análisis en una matriz elaborada al efecto para
establecer el rango de importancia o “ranking” y son sometidas a la ponderación
de los resultados, lo cual nos permitirá determinar las estrategias que serán
propuestas para el Plan que tenemos entre manos.1 Las estrategias se determinan
La elaboración de las matrices de análisis estratégico, el “ranking” y
las ponderaciones que determinarán nuevas posibilidades de aprovechamiento
1
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como expresión concreta de las directrices que deben seguirse para alcanzar el
Objetivo/Misión, salvando los obstáculos y aprovechando o potenciando las
posibilidades. Las estrategias en si mismas son enunciados muy sintéticos
derivados del o los objetivos expresados explícita o implícitamente en la Misión.
Esto significa que en el enunciado de una Misión hay un Objetivo relevante o varios
explícitos o implícitos.
Gracias a la metodología de análisis conocida como Matrices FODA (Fortalezas,
Oportunidades, Debilidades, Amenazas), se reconocen los aspectos restrictivos y
los
ventajosos del ambiente interno y externo y los tipos o métodos de
intervención que pueden apoyar el cumplimiento de la Misión y lograr los objetivos
con eficacia. La matriz de análisis FODA es un instrumento diagnóstico
extremadamente valioso que tiene múltiples y muy ricas formas de abordaje
interpretativo, lo cual esta en razón directa a la calidad y propósitos que se hayan
aplicado en su elaboración. La propia elaboración tiene exigencias de muy diverso
tipo, algunas de las cuales son técnicas y otras políticas.2
Este análisis conduce, como las estrategias mismas a pre decisiones que se
determinan técnicamente y se confirman, modifican o sustituyen, incorporando
criterios políticos y de otra naturaleza que incorporen la viabilidad. El desarrollo de
las estrategias dependerá, a partir de este momento, del alcance que quiera
dársele a la propuesta, considerando la necesidad de incluir las estrategias
“sustantivas” y las “operativas”. Las primeras tienen que ver con los aspectos
contenidos teórica e ideológicamente en la Misión y las segundas con las
capacidades de ejecución.
Los Objetivos Estratégicos
Una vez determinadas las estrategias, se identifican sus “componentes” que son
las áreas que se supone requieren intervención si ha de aplicarse la estrategia.
Esta determinación de componentes de la estrategia debe ser un ejercicio que
permita identificar solamente los rubros mayores de hechos, no los detalles
de la información en ellas contenida, es un proceso técnico que contiene
elementos matemáticos. Sobre todo esto se trabajará práctica y directamente
en el curso.
2 Este aspecto se trabajará en la parte práctica del curso.
17
implicados. Por ejemplo una estrategia de “Fortalecimiento institucional” puede
ser teóricamente examinada desde varios y hasta múltiples componentes; pero los
diagnósticos
estratégicos
y
empíricos
previos
nos
dirán
cuales
son
los
componentes de mayor prioridad y sobre esos debería centrarse nuestra atención.
Sobre esta base, cada estrategia es desagregada en uno o más Objetivos
Estratégicos, correspondientes y dirigidos al logro de la Estrategia desde la cual se
desagregan. Los Objetivos Estratégicos (llamados en algunas nomenclaturas
Objetivos Específicos) representan resultados y beneficios que se pueden
cuantificar o medir objetivamente. La suma de la realización de los Objetivos
Estratégicos debe asegurar el logro del o de los contenidos explícita o
implícitamente expresados en la Estrategia. De no ser así, el ejercicio debe ser
revisado y ajustado.
Las acciones
Representan el nivel táctico; son las intervenciones que deben emprenderse para
lograr los Objetivos Estratégicos. Se organizan dentro de la estructura del Plan
Estratégico como una dimensión cercana a un Plan de Trabajo. Representan el
nivel donde es más factible e inmediato el ajuste o modificación cuando cambian
las condiciones del entorno. Las acciones pueden ser objeto de desagregaciones
más detalladas en tareas concretas pero esto no aparece generalmente en los
planes estratégicos, pues por lo general se deja a los programas estratégicos de
trabajo de corto o cortísimo plazo que generalmente tienen indicaciones de las
metas que son la dimensión cuantitativa de los objetivos contenidos en todos los
niveles de integración del plan Las metas cuantitativas pueden aparecer en los
Objetivos Estratégicos y bajo ciertas condiciones políticas y técnicas son
insoslayables. Pero también pueden ser expresiones proporcionales de tipo general
con las cuales se compromete el Plan en su conjunto. Sin metas el Plan pierde
realidad en muchos sentidos.
Anotaciones generales
La formulación de un Plan Estratégico supone operaciones técnicas y políticas y
siempre supone un marco para el largo o mediano plazo. Es un instrumento
gerencial flexible que debe ser monitoreado en plazos sistemáticos y breves con
18
arreglo aun conjunto de indicadores factibles. El elemento central del Plan lo
constituye la Misión que integra en su expresión elementos constitutivos claves
como, la Visión, los Valores, el Propósito. La fijación de la Misión y la evaluación
del entorno a través de una auditoria externa y otra interna (FODA), hace posible
la derivación de las Estrategias, (llamadas también directrices estratégicas o
Lineamientos Estratégicos). Estos a su vez son desglosados en Objetivos
Estratégicos y éstos en las acciones o tácticas. El conjunto constituye el Arbol
Estratégico que estructura el Plan.
Hay ciertas convenciones en la presentación de los planes que se han popularizado
y a las cuales conviene atender. Una secuencia de presentación muy conocida y
empleada actualmente es la siguiente:
1. Titulo
2. Mensaje institucional o político muy breve.
3. Presentación: Referencias al proceso de elaboración, declaraciones de Visión y
Valores, reconocimientos.
4. Misión/Objetivo
5. Principales elementos del diagnostico estratégico: a) Aspectos Avances y
posibilidades. b) Restricciones y obstáculos. (Se pueden designar con otras
denominaciones que den a entender lo positivo y lo negativo que hay que
enfrentar para lograr la Misión/Objetivo.
6. Enunciado de todas las Estrategias (Las Estrategias se numeran en romanos).
Todas se enuncian en un listado conjunto.
7. Desarrollo de las estrategias, Objetivos Estratégicos (políticas) y Acciones
(depende de hasta donde se quiera llegar con la presentación del Plan y si se
quieren enunciar las políticas a desarrollar). Para ello se requieren las
siguientes elaboraciones para cada estrategia:
 Enunciar la Estrategia. Ejemplo:
Estrategia
I:
Fortalecimiento
de
institucionalidad del sector cultural.
las
capacidades
administrativas
de
la
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 Luego se elabora un texto donde se presenta brevemente la situación del
área y el propósito de la Estrategia que se propone vinculado a esa situación.
Una página o página y media, a menos que la situación sea muy compleja y
requiera algo más. Esta explicación sitúa al lector/a en el área de problemas de
que se trata y en las intenciones de la organización.
 Luego en una página se enuncia el conjunto de los Objetivos Estratégicos que
corresponde a esa Estrategia. Ejemplo:
Objetivos Estratégicos de EI:
EI. OE1: tal y tal cosa
EI OE2: tal y tal otra
EI OE3: Esto y aquello
En algunos planes a veces se observa que a cada objetivo estratégico acompaña
una breve reseña sobre su significado justificación y alcance.
 Luego se elaboran las matrices de presentación de la Estrategia con todos sus
componentes hasta las acciones si así se ha decidido. (Ver anexo)
 Esto se hace con cada Estrategia hasta desarrollarlas en su conjunto .
 Es importante en algunos casos añadir los indicadores en la matriz, y si no se
dispone de ellos por diversas circunstancias es aconsejable incluir en alguna de
las estrategias operativas la elaboración del plan de monitoreo estratégico y
este contendrá sin duda los indicadores que podrán ser igualmente negociados
como todo el plan. No hay que olvidar que como Plan Estratégico, es ajustable
según cambien las circunstancias del entorno y por ello, en alguna instancia
legal o formal debe estar establecida esta capacidad, que seguramente
corresponderá al ente ejecutor o coordinador. Respecto a esto a veces es
importante introducir en el Plan alguna idea al respecto que viabilice la
ejecución de negociaciones de ajuste, pues si no es ajustable con el cambio de
las circunstancias del entorno: políticas, económicas, sociales, ideológicas,
culturales, situacionales, administrativas, de expertisse, de tiempo, etc. se
torna en un instrumento rígido y su vigencia estará muy seguramente limitada,
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cuando aparezca la primera traba de inviabilidad de metas u objetivos o
acciones.
La posibilidad de negocia y renegociar el Plan en sus partes o detalles, con las/os
actores para ajustarlo al entorno y a las factibilidades reales es lo que le da
carácter estratégico y lo hace viable como realidad a futuro. Nunca hay que olvidar
que su racionalidad es política y que su instrumento es la negociación.3
Toda esta última parte se hará claramente explícita en las partes prácticas del curso y
en los ejercicios que se asignen a cada equipo de trabajo. En esa oportunidad se
proveerán los modelos de las matrices y las herramientas de cálculo de ranking y
ponderación.
3
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Notas sobre el origen y desarrollo de la perspectiva estratégica en