Martín, Gustavo c. Provincia de Buenos Aires
La Plata, mayo 20 de 1986.
Considerando: Que es de recordar que en anteriores integraciones el tribunal ha
resuelto --en pronunciamientos que se comparten-- que las decisiones del Poder
Legislativo, vinculadas con el nombramiento y remoción del Personal y con el
ejercicio del poder disciplinario, aunque revistan el carácter de actos
administrativos, no son impugnables por vía contencioso administrativa por no
tratarse aquél de la "autoridad administrativa" a que se refiere el precepto del art.
149, inc. 3° de la Constitución (A. y S., t. 1959-II, p. 245; D.J.B.A., t. 85, p. 301 y
Rev. LA LEY, t. 133, p. 502; causa B. 46.306 "Giménez c. Poder Ejecutivo" res. del
29/XII/70).
Que el caso que ahora se decide se encuentra comprendido en las atribuciones
conferidas a la Presidencia del Honorable Senado, y dentro de aquéllas señaladas
como insusceptibles de revisión judicial.
Por ello, el tribunal resuelve: Declarar inadmisible la demanda interpuesta (art. 36,
Cód. de Proced., en lo Contenciosoadministrativo). -- Miguel A. Mercader. -- Juan
M. Salas. -- Emesto V. Ghione. -- Elías H. Laborde. -- Guillermo D. San Martín. -Antonino C. Vivanco (en disidencia). -- Emilio Rodríguez Villar (en disidencia). -Mariano A. Cavagna Martínez (en disidencia). -- Héctor Negri (en disidencia).
(Sec. Inés A. D'Argenio)
Disidencia de los doctores Vivanco, Rodríguez Villar y Cavagna Martínez:
Que el tribunal -- en integración "ad-hoc" y con sólidos fundamentos en doctrina
(Villegas Basavilbaso, "Derecho administrativo", t. I, p. 75; Marienhoff, "Tratado de
derecho administrativo", t. I, ps. 38 y sigts. y 79; Fiorini, "Derecho administrativo", t.
I, p. 34; Sayagués Laso, "Tratado de Derecho Administrativo", t. I, ps. 34 y sigts.)-ha reconocido que si bien la función administrativa es realizada principalmente por
el Poder Ejecutivo y sus órganos centralizados o descentralizados, nada obsta a la
existencia de actividad administrativa en el ámbito de los restantes poderes
constitucionalmente reconocidos cuando éstos no ejercen su función primordial
sino que se vinculan con los particulares para proveer a la infraestructura u
organización necesarias para el desarrollo de esa función (causa B. 48.160 "Villar
de Puenzo", res. del 20/II/684 - Rev. LA LEY, t. 1984-D, p. 145--: conc. causa B.
48.572 "Papelera Alsina", res. del 13/VI/85).
En tal inteligencia, no puede omitirse subsumir la relación de empleo que en el
caso se dio, en alguno de los actos estatales autorizados constitucionalmente. Y si
tal relación y la actividad consecuente en manera alguna encuadran en la esencia
de la función legislativa, es obvia su naturaleza administrativa y su imputación a la
Provincia de Buenos Aires en tal carácter funcional, sin perjuicio del órgano
provincial que lo haya concretado (Marienhoff, ob. cit. t. I, ps. 33 y 1336 y t. IIiA,
ps. 34 y siguientes).
El agente público se vincula a la provincia de idéntica manera que si se hubiera
contratado por el Poder Ejecutivo y éste es el alcance que debe atribuirse a la
expresión constitucional "autoridad administrativa" (art. 149, inc. 3°). Es autoridad
en función administrativa, sin perjuicio de la órbita del Poder al que pertenezca el
órgano y superando así la mera discriminación subjetiva u orgánica de las
actividades del Estado para reconocer la diferencia en base a un criterio sustancial
o funcional (conf. Villegas Basavilbaso, "Derecho administrativo" t. I, ps. 71 y
siguientes).
La conclusión se corrobora con sólo advertir que el elemento fundamental
esgrimido por el codificador para determinar la materia contenciosoadministrativa,
ha sido la existencia de una situación administrativa lesionada, entendida como la
situación jurídica preexistente reconocida a favor del particular por una ley, o un
acto administrativo de alcance general o particular (nota al art. 1°). Tal situación
jurídica de naturaleza administrativa, nace por el carácter administrativo de la
relación de empleo público existente entre el agente Martín y el Senado de la
Provincia. Y no puede admitirse que la situación del agente varíe de esencia por la
mera circunstancia de que la vinculación se operó con el Poder Legislativo,
actuando éste en función ajena a su cometido final de dictar leyes.
En virtud de tales razones, corresponde apartarse de la doctrina del tribunal que
excluyó de revisibilidad judicial por esta vía a los actos de los Poderes Legislativo
y Judicial vinculados con el nombramiento o remoción del personal y con el
ejercicio del poder disciplinario (causas B. 43.545 "Medone", del 9/VI/59, A. y S.,
1959-II, p. 245; B. 45.261 "Cantero", del 29/X/68, D.J.B.A., t. 85, p. 301; B. 46.306
"Giménez", res. del 29/XII/70, Sensus, t. V, p. 59; B. 46.565 "Cortina", res. del
3/VIII/71; B. 47.836 "Basso", res. del 27/IX/77; B. 48.218, "Bertoldi y Blanc", res.
del 21/VIII/79) ya que el fundamento expuesto a tal fin consistió en la imposibilidad
de subsumir a tales poderes en el concepto de "autoridad administrativa"
mencionado en el art. 149, inc. 3° de la Constitución Provincial, obteniendo su
significación en virtud de un criterio orgánico definitivamente superado.
Consecuentemente, corresponde declarar la competencia de la Corte para
conocer y decidir en la causa (art. 149, inc. 3°, Constitución Provincial), y volver
los autos al acuerdo para el análisis de las demás cuestiones de la demanda (art.
36, Cód. de Proced. en lo Contenciosoadministrativo). -- Antonino C. Vivanco. -Emilio Rodríguez Villar. -- Mariano A. Cavagna Martínez.
Disidencia del doctor Negri.
Cabe destacar que los actos de los Poderes Legislativo y Judicial que
sistemáticamente fueran excluidos de revisibilidad judicial por esta vía, han sido
los vinculados con el nombramiento o remoción del personal y con el ejercicio del
poder disciplinario (causas B. 43.545 "Medone", del 9/VI/59, A. y S., 1959-II, p.
245; B. 45.261 "Cantero", del 29/X/68, D.J.B.a., t. 85, p. 301; B. 46.306 "Giménez",
res. del 29/XII/70, Sensus, t. V, p. 59; B. 46.565 "Cortina", res. del 3/VIII/71; B.
47.836 "Basso", res. del 27/IX/77; B. 48.218 "Bertoldi y Blanc", res. del 21/VIII/79).
Y si bien el fundamento reiteradamente expuesto consistió en la imposibilidad
reconocida de subsumir a tales poderes en el concepto de "autoridad
administrativa" mencionado en el art. 149, inc. 3° de la Constitución,
excepcionalmente se reconoció a los actos de los mismos emanados en esas
materias, el carácter de "actos administrativos" (conf. causa B. 46.306 "Giménez"
citada).
Corresponde revisar esa doctrina. Si bien la función administrativa es realizada
principalmente por el Poder Ejecutivo y sus órganos centralizados o
descentralizados, nacional, provincial o municipal, nada obsta a la existencia de
actividad administrativa en el ámbito de los restantes Poderes constitucionalmente
reconocidos, cuando éstos no ejercen su función primordial sino que se vinculan
con los particulares para proveer a la infraestructura u organización necesarias
para el desarrollo de esa función (conf. Fiorini, "Derecho administrativo", t. I, ps. 25
y sigts., y cap. II, aparts. I y II).
En tal inteligencia no puede omitirse subsumir la relación de empleo que en el
caso se dio, en alguno de los actos estatales autorizados constitucionalmente. Y si
tal relación y la actividad consecuente en manera alguna encuadran la esencia de
la función legislativa, es obvia su naturaleza administrativa y su imputación a la
Provincia de Buenos Aires en tal carácter funcional, sin perjuicio del órgano
provincial que lo haya concertado.
El agente público se vincula a la Provincia de idéntica manera que si se hubiera
contratado por el Poder Ejecutivo y éste es el alcance que debe atribuirse a la
expresión constitucional "autoridad administrativa" (art. 149, inc. 3°). Es autoridad
en función administrativa sin perjuicio de la órbita del Poder al que pertenezca el
órgano y superando así la mera discriminación subjetiva u orgánica de las
actividades del Estado para reconocer la diferencia en base a un criterio sustancial
o funcional (conf. Villegas Basavilbaso, "Derecho administrativo", t. I, ps. 71 y
siguientes).
La conclusión se corrobora con sólo advertir que el elemento fundamental
esgrimido por el codificador para determinar la materia contencioso administrativa,
ha sido la existencia de un derecho administrativo lesionado, entendido como la
situación jurídica preexistente reconocida a favor del particular por una ley, o un
acto administrativo de alcance general o particular (nota al art. 1°). Tal situación
jurídica de naturaleza administrativa, nace por el carácter administrativo de la
relación de empleo público existente entre el agente Martín y el Senado de la
Provincia. Y no puede admitirse que la situación del agente varíe de esencia por la
mera circunstancia de que la vinculación se operó con el Poder Legislativo,
actuando éste en función ajena a su cometido final de dictar leyes.
Sobre todo, cuando el Código dictado para la Provincia de Buenos Aires descartó
la enumeración de todos los casos en que procede la acción
contenciosoadministrativa, adoptando en su lugar el sistema opuesto para aceptar
la revisión judicial de "todas las reclamaciones fundadas en la violación de las
obligaciones impuestas a la administración por las leyes o reglamentos que la
rigen o por los contratos que ella suscribe" procediendo "como poder
administrador" (nota citada).
Consecuentemente, corresponde declarar la competencia de la Corte para
conocer y decidir en la causa (art. 149, inc. 3°, Constitución Provincial) y volver los
autos al acuerdo para el análisis de las demás cuestiones de la demanda (art. 36,
Cód. de Proced. en lo Contenciosoadministrativo). -- Héctor Negri.
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Martín, Gustavo c. Provincia de Buenos Aires La Plata, mayo 20 de