ponencias presentadas - Universidad de Guadalajara

CAPÍTULO ÚNICO
PONENCIAS PRESENTADAS
DURANTE LA ASAMBLEA
De izquierda a derecha: licenciado Carlos Adiel de Jesús Argente Barredo, jefe del
Departamento Jurídico de la Universidad Autónoma del Carmen; licenciado Raúl Luján
Pantoja, abogado general de la Universidad Autónoma de Chihuahua; licenciada María
Esther Avelar Álvarez, abogada general de la Universidad de Guadalajara y presidenta de
la ANAIPES; licenciado Javier Alonso Treviño Hernández, abogado general de la
Universidad Autónoma de Coahuila.
LIC. MARÍA ESTHER AVELAR ÁLVAREZ
PONENTE MAGISTRAL
¿LAS REFORMAS A LOS ARTÍCULOS 73, 74, 78 Y 79 LIMITAN LOS
ALCANCES DE LA AUTONOMÍA UNIVERSITARIA ESTABLECIDA
EN EL ARTÍCULO 3RO. CONSTITUCIONAL?
Lic. María Esther Avelar Álvarez
El Estado en ejercicio de su poder soberano (que radica originalmente en el
pueblo) se autolimitó estableciendo restricciones a ese poder en favor del
gobernado, estas limitaciones quedaron consagradas en nuestra Carta Magna
como garantías individuales.
Las garantías individuales o del gobernado son la tutela, protección o salvaguarda
para asegurar el goce de un derecho a favor del gobernado.
Es el caso que el Estado Mexicano, con fecha 09 de junio de 1980, determinó
proteger la libertad de las universidades autónomas por ley para dirigir su vida
interna, elevando dicha libertad a garantía constitucional con el fin de limitar al
Estado en su injerencia en la vida universitaria. Lo anterior quedó plasmado en el
artículo 3º Constitucional al establecer en la fracción VII que: “Las universidades e
instituciones de educación superior a las que la ley otorgue autonomía tienen la
facultad y la responsabilidad de gobernarse a sí mismas, realizarán sus fines de
educar, investigar y difundir la cultura de acuerdo con los principios de este
artículo, respetando la libertad de cátedra e investigación y de libre examen y
discusión de las ideas; determinarán sus planes y programas; fijarán los términos de
ingreso, promoción y permanencia de su personal académico; y administrarán su
patrimonio.”1
Como se puede desprender, uno de los aspectos de la autonomía universitaria es la
administración de su patrimonio que obviamente está íntimamente relacionado
con los demás aspectos de la autonomía. Administrar su patrimonio significa que la
universidad a través de sus órganos internos y de conformidad con sus propias
normas que la regulan, realiza las actividades de planeación, programación,
presupuestación, evaluación, control y fiscalización del gasto universitario.

1
Abogado General de la Universidad de Guadalajara. Presidenta de la Asociación Nacional de Abogados de
Instituciones Públicas de Educación Superior, A.C. (ANAIPES, A.C.)
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Editorial Vega. Guadalajara, Jal., 1999. 181 p. P. 3
A partir de esta garantía constitucional y de conformidad con sus leyes orgánicas,
las universidades e instituciones de educación superior autónomas por ley a través
de sus máximos órganos de gobierno colegiado reglamentaron las atribuciones
que en esta materia les corresponden.
El Maestro Ignacio Burgoa en su obra titulada "Las garantías individuales" en forma
sintética describe las razones por las cuales era necesario elevar a rango
constitucional la autonomía universitaria, señalando textualmente lo siguiente:
“En efecto, sin la libertad de expresión de pensamiento, que se traduce
primordialmente en la libertad de docencia y de investigación, ninguna universidad
puede realizar los altos fines que conforme a su naturaleza tiene encomendados para
beneficio del pueblo. A su vez, la mencionada libertad no podría ejercitarse sin la
indispensable autonomía de que deben gozar las instituciones universitarias
para autogobernarse en los distintos ámbitos dentro de los cuales ejercen sus
actividades. En efecto, la autonomía no es sino el derecho que éstas tienen para
crear sus propias estructuras normativas dentro de las cuales pueden señalar los
diversos medios que estimen convenientes para la consecución de sus fines de
enseñanza e investigación en la esfera de la cultura, de la ciencia y de la tecnología.
Ahora bien, la facultad de darse sus propias normas jurídicas quedaría
incompleta y hasta desvirtuada, sin la potestad que deben tener las universidades
para la elección, el nombramiento o la designación de las personas que deban
ocupar los puestos directivos y docentes de todas y cada una de sus facultades,
escuelas o institutos. Asimismo, sin la capacidad para manejar y administrar su
propio patrimonio, las universidades no podrían ejercer las actividades
inherentes a su propia naturaleza.
Estas reflexiones fundamentan la consideración de que la autonomía de las
universidades simultáneamente se manifiesta en el derecho que éstas tienen para
crear sus propias estructuras jurídico-normativas, para integrar el elemento humano
que desempeñe los cargos directivos y docentes y para la administración y el
manejo de su patrimonio, sin ninguna intervención ajena.
La preservación de la autonomía universitaria exige que se prohíba por una norma
constitucional que la garantice, cualquier intromisión en el régimen interno de las
universidades por parte de personas, autoridades o grupos con el propósito de
alterar, desvirtuar o desviar el ejercicio de las potestades jurídicas en que dicha
autonomía se revela y que ya quedaron señaladas".2
En la exposición de motivos de la iniciativa presidencial donde propone se eleve a
rango constitucional la autonomía universitaria, en su parte conducente señala:
"La autonomía universitaria es una institución que hoy es familiar a la nación
mexicana. Es compromiso permanente del Estado respetar irrestrictamente la
autonomía para que las instituciones de cultura superior se organicen,
administren y funcionen libremente, y sean sustento de las libertades, jamás como
fórmula de enfeudamiento que implique un derecho territorial por encima de las
facultades primigenias del Estado. Fortalecer esas instituciones arraigadas y
obligadas con la colectividad nacional e independientes entre sí, es requisito
indispensable para el cumplimiento de su objeto. ”
CARACTERÍSTICAS DE LOS ORGANISMOS DESCENTRALIZADOS
Ernesto Gutiérrez y González, Andrés Serra Rojas, Miguel Acosta Romero, Miguel
Galindo Camacho y Gabino Fraga, coinciden más o menos en señalar las
características de los organismos públicos descentralizados por servicio, señalando
los siguientes:
1.
Son creados por el Congreso de la Unión o por los congresos de los estados,
o bien, por un decreto del Ejecutivo Federal o Local.
2.
Tienen un régimen jurídico que los rige.
3.
Tienen personalidad jurídica propia.
4.
Tienen patrimonio propio.
5.
Tienen autonomía orgánica.
6.
Tienen autonomía técnica.
7.
Tienen órganos de dirección, administración y representación.
2
Burgoa Orihuela, Ignacio. Las garantías individuales. Editorial Porrúa. México, D.F., 1992. 788 p. p. 446
8.
Tienen nombre propio.
9.
Tienen domicilio y ámbito de competencia.
10.
Tienen estructura administrativa interna.
11.
Tienen un objeto.
12.
Tienen una finalidad.
13.
Tienen un régimen fiscal o están sujetos al régimen fiscal.
14.
Están obligados a planear, coordinar y someter a evaluación su actividad.
15.
Conducen sus actividades en forma programada y con base en las políticas,
que para el logro de los objetivos y prioridades de la planeación nacional del
desarrollo establezca directamente el Presidente de la República, o a través de
las entidades cabeza de sector.
16.
Se establece un régimen de responsabilidad personal y efectiva de los
funcionarios y empleados del organismo paraestatal.
Los citados autores coinciden en determinar que las universidades son organismos
descentralizados por servicio y señalan en cuanto a la UNAM, lo siguiente:
Andrés Serra Rojas:
“El Estado es el que fija los límites hasta donde llega la acción descentralizadora. (...)
Aún en aquellos casos en que la ley concede la máxima autonomía a un ente
público, digamos como en el caso de la Universidad Nacional Autónoma de México,
siempre se reserva el Estado la facultad para modificar ese régimen jurídico por
medio de la ley, o retirar el subsidio anual, si así lo cree conveniente. Este subsidio
por otra parte no le otorga derecho de intervención.”3
Miguel Acosta Romero:
3
Serra Rojas, Andrés. Derecho Administrativo. Primer Curso. Editorial Porrúa. México, D.F., 1997. 905 p. P. 782
“En la descentralización política no encontramos jerarquía, ni se dan los poderes
jerárquicos que hemos estudiado en capítulos anteriores, entre el Presidente de la
República y los Gobernadores, en cambio, en la descentralización estrictamente
administrativa, estimo que sí se da esa relación jerárquica y que el poder de
nombramiento, de mando, de revisión, de decisión, etc.; es evidente entre el
Presidente de la República y Secretarías de Estado, cabezas de sector y los diversos
organismos descentralizados del gobierno federal con la excepción de las
universidades autónomas. (...)”4
Por último, queremos comentar que la Universidad Nacional Autónoma de México en
nuestra opinión, es el único organismo en México que todavía conserva su
autonomía, ya que la administración central no está representada en su Junta de
Gobierno, tampoco hay jerarquía de las autoridades universitaria respecto a las
centrales; la universidad cuenta con el patrimonio que el propio Estado le
asignó y con el subsidio que anualmente le otorga la federación, únicos nexos
que encontramos entre ambas estructuras.”5
Miguel Galindo Camacho:
“En México solamente la Universidad Nacional Autónoma de México, es ejemplo
clarísimo de la descentralización administrativa por servicio, que conserva la
autonomía orgánica, que es uno de los elementos principales de la misma, pues en
todos los demás organismos descentralizados por servicio, tienen la presencia de un
funcionario de la Federación en la parte más elevada de su gobierno, llámese
Consejo de Administración, Junta de Gobierno, etc., e inclusive el nombramiento de
su Director General, Gerente, etc., es realizado por el titular del Ejecutivo Federal, y la
política seguida por el organismo descentralizado obedece a los lineamientos
políticos del propio Gobierno Federal. (...)”6
Cabe advertir, como se afirma en otra parte de este libro, que este organismo
descentralizado por servicio, (UNAM), es el único que conserva en México una
verdadera autonomía, que le responsabiliza de su autogobierno y que inclusive el
4
5
6
Acosta Romero, Miguel. Teoría General del Derecho Administrativo. Editorial Porrúa. México, D.F., 1995.
1047p. P. 501
Acosta Romero, Miguel. Op. Cit. P. 527
Galindo Camacho, Miguel. Derecho Administrativo. Tomo I. Editorial Porrúa. México, D.F., 1996. 253p. P. 122
Gobierno Federal no interviene, como lo hace en
descentralizados, en el nombramiento de sus autoridades.”7
otros
organismos
*** Ver anexo denominado "Algunas diferencias y similitudes entre las universidades
autónomas por ley y los demás organismos descentralizados"
7
Galindo Camacho, Miguel. Op. Cit. P. 129
ANEXO
ALGUNAS DIFERENCIAS Y SIMILITUDES ENTRE LAS UNIVERSIDADES AUTÓNOMAS POR LEY
Y LOS DEMÁS ORGANISMOS DESCENTRALIZADOS
CARACTERÍSTICAS DE LOS
ORGANISMOS PÚBLICOS
DESCENTRALIZADOS
COMENTARIO
1. Son creados por el Congreso
de la Unión o por los congresos
de los estados, o bien, por un
decreto del Ejecutivo Federal o
Local
2. Tienen un régimen jurídico que Todos los OPD cuentan con un régimen jurídico que
los rige
regula
su
personalidad,
su
patrimonio,
su
denominación, su objeto y su actividad. Este régimen
se encuentra generalmente establecido en su Ley
Orgánica
3. Tienen personalidad jurídica De conformidad con lo establecido en el Diccionario
propia
Jurídico Mexicano8, quiere decir que es sujeto de
derechos y obligaciones
4. Tienen patrimonio propio
Los bienes muebles como inmuebles, patrimonio de los
organismos
descentralizados,
incluidas
las
aportaciones que reciben del Gobierno Federal,
como no están incluidos en los artículos 1º a 3º de
la Ley General de Bienes Nacionales, ni en ningún
otro dispositivo legal, como de dominio público o
de dominio privado de la Federación, no
constituyen bienes nacionales, ... son bienes del
dominio privado de la Federación los que hayan
formado parte del patrimonio de las entidades de la
administración pública paraestatal, que se extingan o
8
Diccionario Jurídico Mexicano. III Tomo. Editorial Porrúa. México, D.F., 1999. IV Tomos. P. 2400
UNIVERSIDADES AUTÓNOMAS
POR LEY
Las universidades autónomas por ley son creadas
por el Congreso de la Unión, o en su caso, por los
congresos de los estados
El régimen jurídico se encuentra establecido en su
Ley Orgánica
Igual
El patrimonio universitario al igual que los de otras
personas físicas o morales, es un todo jurídico, una
universalidad de derecho indivisible de la persona
a quien se atribuye.
Los subsidios aportados a las universidades
públicas autónomas, al entregarse a la universidad
se integran al patrimonio de éstas, el cual se rige
con sustento en el artículo 3° constitucional por la
legislación universitaria respectiva.
liquiden, ... por lo que mientras dichos bienes sean
patrimonio de estas entidades no son bienes
nacionales, pues es necesario para ello que antes dejen
de ser propiedad de las entidades con motivo de su
extinción o liquidación (Jurisprudencia publicada en la
Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Tomo
59, noviembre de 1992, Tesis 3a./J.247/92, página 21)
5. Tienen autonomía orgánica
6. Tienen autonomía técnica
En consecuencia, las instituciones en ejercicio de
sus atribuciones constitucionales, ejercen la
administración libre de su patrimonio, de
conformidad a la normatividad universitaria
relativa a planeación, programación, organización,
control y evaluación, entre otros.
La autonomía orgánica supone la existencia de un
servicio público que tiene prerrogativas propias,
ejercidas por autoridades distintas del poder
central y que puede oponer a éste su esfera de
autonomía.
Consiste en que los órganos administrativos no están De conformidad con la facultad y la
sometidos a las reglas de gestión administrativa y responsabilidad de gobernarse a sí mismas, emiten
financiera que, en principio, son aplicables a todos los sus propias normas de gestión administrativa y
servicios centralizados del Estado.
financiera
7. Tienen órganos de dirección, Un cuerpo colegiado que es el órgano de mayor En las universidades, no existe representación de la
administración y representación
jerarquía y el que decide de los asuntos más administración pública centralizada
importantes de la actividad y la administración del
organismo. Este órgano colegiado es constante en la
mayoría de las instituciones descentralizadas; el
número de sus componentes es muy variable y en él se
encuentran representados los intereses de la
administración central, y, en ciertos casos, de los
sectores a los que afecta la actividad del organismo. 9
8. Tienen una denominación
Es la denominación que la distingue de otros
organismos
9. Tienen domicilio y ámbito de Es el lugar, ciudad, donde residen los órganos de
9
Acosta Romero, Miguel. Op. Cit. P. 517
Igual
competencia
10.
Tienen
administrativa interna
11. Tienen un objeto
decisión y dirección en el ámbito territorial, los lugares
donde actúa el organismo descentralizado
Igual
estructura Establecida en su Ley Orgánica y en los reglamentos
interiores que se derivan de ésta
Igual
El objeto de los OPD es muy variable
La prestación del servicio educativo del nivel medio
superior y superior
12. Tienen una finalidad
La docencia, la investigación y la extensión de la
cultura
13. Tienen un régimen fiscal o La mayoría de los organismos descentralizados, por las De conformidad con el artículo 22 de la Ley para la
están sujetos al régimen fiscal
características propias de su objeto, están exentos del Coordinación de la Educación Superior, los
pago de los impuestos federales, estatales o ingresos de las instituciones públicas de educación
municipales
superior y los bienes de su propiedad, estarán
exentos de todo tipo de impuestos federales.
También estarán exentos de dichos impuestos los
actos o contratos en que intervengan dichas
instituciones, si los impuestos conforme a la ley
respectiva debieran estar a cargo de la misma.
Similar redacción se encuentra en las leyes
orgánicas que crean a las universidades, tratándose
de impuestos locales.
Nota: El artículo 22 de la Ley para la Coordinación
de la Educación Superior que pretende ser
derogado por los artículos 18 y 19 de la Ley de
Ingresos de la Federación para el ejercicio fiscal de
2000, que a la letra dicen:
"Artículo 18.- Quedan sin efecto las exenciones
relativas a los gravámenes a bienes inmuebles
previstas en las leyes federales a favor de
organismos descentralizados sobre contribuciones
locales, salvo lo que se refiere a bienes propiedad de
dichos organismos que se consideren del dominio
público de la Federación.
14. Están obligados a planear,
coordinar y someter a evaluación
su actividad
Artículo 19.- Se derogan las disposiciones que
contengan exenciones, totales o parciales, o
consideren a personas como no sujetos de
contribuciones, otorguen tratamientos preferenciales
o diferenciales en materia de ingresos y
contribuciones, distintos de los establecidos en el
Código Fiscal de la Federación, decretos
presidenciales, tratados internacionales y las leyes
que establecen dichas contribuciones, así como los
reglamentos de las mismas."
Ante las dependencias coordinadoras de sector, de De
conformidad
con
su
facultad
de
conformidad con el artículo 49 de la LOAPF
autogobernarse a sí mismas, planean, coordinan y
someten a evaluación su actividad a los propios
órganos
de
autoridad
universitarios,
de
conformidad con las normas que estas
instituciones educativas emiten.
Ante las dependencias coordinadoras de sector, de Conducen su actividad en forma programada, con
conformidad con el artículo 49 de la LOAPF
base en las políticas y plan de desarrollo
institucional
que
emitan
las
autoridades
universitarias
15. Conducen sus actividades en
forma programada y con base en
las políticas, que para el logro de
los objetivos y prioridades de la
planeación nacional del desarrollo
establezca
directamente
el
Presidente de la República, o a
través de las entidades cabeza de
sector
16. Se establece un régimen de Se regula por la Ley Federal, o en su caso Local, de Las universidades autónomas por ley cuentan con
responsabilidad
de
los Responsabilidades de los Servidores Públicos
un régimen de responsabilidades propio, es decir,
funcionarios y empleados
organismo paraestatal
Relaciones laborales
del
La Suprema Corte de Justicia de la Nación ha sostenido
en jurisprudencia firme que aunque los organismos
descentralizados integran la administración pública
federal descentralizada, no forman parte del Poder
Ejecutivo Federal, por lo tanto, las relaciones de los
organismos públicos descentralizados de carácter
federal con sus servidores, no se rigen por las normas
del apartado B del artículo 123 de la CPEUM.
(Jurisprudencia P./J.14/96 publicada en el Semanario
Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo III, febrero
de 1996, página 52)
es un régimen de excepción, el cual se encuentra
consignado en sus leyes orgánicas.
De conformidad con el artículo 3º Constitucional,
las relaciones laborales, tanto del personal
académico como administrativo, se normarán por
el apartado A del artículo 123 de la CPEUM.
PATRIMONIO UNIVERSITARIO
El artículo 3º Constitucional señala en su fracción VII que las universidades
autónomas por ley administrarán su patrimonio. Estas instituciones en sus leyes
orgánicas establecen un capítulo denominado Del Patrimonio Universitario en
donde se determinan los conceptos que lo conforman, como es el caso de la
Universidad de Guadalajara que en su artículo 84 establece textualmente lo
siguiente:
"Artículo 84.- El patrimonio de la Universidad estará conformado por:
I.
Los bienes inmuebles, propiedad del Estado de Jalisco que actualmente posee a
título originario;
II.
Los bienes inmuebles, muebles, valores, créditos, efectivo, la obra artística e
intelectual y los derechos de autor que de éstos se desprenden, las invenciones y
patentes por ella registradas, equipo, laboratorio, semovientes y demás que
actualmente posee a título originario, así como los que en el futuro obtenga;
III. Las contribuciones y aportaciones que por sus servicios perciba;
IV. Los subsidios y aportaciones que la Federación, el Estado y los Municipios
le otorguen;
V.
Las utilidades, rendimientos, intereses, dividendos, rentas y aprovechamientos
de sus bienes;
VI. Las donaciones, legados y cualquier otro tipo de aportación en dinero o especie,
así como los fideicomisos que en su favor se constituyan, y
VII. Los logotipos, el lema, el escudo y el nombre, para lo cual deberán registrarse
ante las autoridades competentes."
El patrimonio universitario al igual que los de otras personas físicas o morales, es
un todo jurídico, una universalidad de derecho indivisible de la persona a quien se
atribuye.
Los subsidios aportados a las universidades públicas autónomas, al entregarse a la
universidad se integran al patrimonio de ésta, el cual se rige con sustento en el
artículo 3° Constitucional por la legislación universitaria respectiva.
En consecuencia, las universidades autónomas por ley, en ejercicio de sus
atribuciones constitucionales, ejercen la administración libre de su patrimonio, de
conformidad con la normatividad universitaria expedida por sus órganos de
gobierno, relativa a planeación, programación, organización, control y evaluación,
entre otros.
LAS UNIVERSIDADES AUTÓNOMAS POR LEY FORMAN PARTE DEL SECTOR
PARAESTATAL, PERO SE REGULAN POR SUS PROPIAS LEYES ORGÁNICAS
De conformidad con lo establecido en el artículo 90 de la Constitución Política de
los Estados Unidos Mexicanos, la administración centralizada está formada por
Secretarías de Estado y Departamentos Administrativos, y la administración
paraestatal la constituyen los organismos descentralizados, las empresas de
participación estatal, las instituciones nacionales de crédito, las organizaciones
auxiliares nacionales de crédito, las instituciones nacionales de seguros y fianzas, y
los fideicomisos.
Con base al citado artículo 90 de la CPEUM, en correlación con el artículo 45 de la
Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, tanto a la UNAM como a la
UAM, el derecho administrativo las considera como un ejemplo claro de
descentralización administrativa por servicio, en consecuencia, forman parte del
sector paraestatal, pero se regulan por sus propias leyes orgánicas y no por la Ley
Federal de las Entidades Paraestatales (artículo 3º).
Tratándose de las universidades autónomas por ley de las entidades federativas,
normalmente se establece en la Ley Orgánica del Poder Ejecutivo del Estado o en
otra ley diversa, un artículo que señala que se regirán por sus propias leyes
orgánicas, por ejemplo, en el caso de la Universidad de Guadalajara, el artículo 55
de la Ley Orgánica del Poder Ejecutivo del Estado de Jalisco, establece lo siguiente:
Artículo 55.- Como organismos públicos descentralizados y típicos, existirán la
Universidad de Guadalajara y el Instituto Jalisciense de Asistencia Social.
La Universidad de Guadalajara, gozará de autonomía, personalidad jurídica y
patrimonio propios, y tendrá como finalidad primordial impartir educación media
superior y superior, así como coadyuvar al desarrollo de la cultura en la entidad, en
los términos que se determinen en su Ley Orgánica y ordenamientos que de ella
deriven además de esta ley.
...
MARCO JURÍDICO RESPECTO A LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA PARAESTATAL

Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos
Artículo 90. La administración pública federal será centralizada y paraestatal
conforme a la ley orgánica que expida el Congreso, que distribuirá los negocios del
orden administrativo de la Federación que estarán a cargo de las Secretarías de
Estado y Departamentos Administrativos y definirá las bases generales de creación
de las entidades paraestatales y la intervención del Ejecutivo Federal en su
operación.
Las leyes determinarán las relaciones entre las entidades paraestatales y el
Ejecutivo Federal, o entre éstas y las Secretarías de Estado y Departamentos
Administrativos.
Artículo 92. Todos los reglamentos, decretos, acuerdos y órdenes del Presidente
deberán estar firmados por el Secretario de Estado o Jefe de Departamento
Administrativo a que el asunto corresponda, y sin este requisito no serán
obedecidos.
Artículo 93. Los Secretarios del Despacho y los Jefes de los Departamentos
Administrativos, luego que esté abierto el periodo de sesiones ordinarias, darán
cuenta al Congreso, del estado que guarden sus respectivos ramos.
Cualquiera de las Cámaras podrá citar a los secretarios de estado, al Procurador
General de la República, así como a los directores y administradores de los
organismos descentralizados federales o de las empresas de participación estatal
mayoritaria, para que informen cuando se discuta una ley o se estudie un negocio
concerniente a sus respectivos ramos o actividades.
Las Cámaras, a pedido de una cuarta parte de sus miembros, tratándose de los
Diputados y de la mitad, si se trata de los Senadores, tienen la facultad de integrar
comisiones para investigar el funcionamiento de dichos organismos
descentralizados y empresas de participación estatal mayoritaria. Los resultados de
las investigaciones se harán del conocimiento del Ejecutivo Federal.

Ley Orgánica de la Administración Pública Federal
La Ley Orgánica de la Administración Pública Federal establece las bases de
organización de la administración pública federal centralizada y paraestatal,
señalando en el artículo 3º que el Ejecutivo de la Unión se auxiliará, en los términos
de las disposiciones legales correspondientes, de las siguientes entidades de la
administración pública paraestatal:
I.
Organismos descentralizados;
En el artículo 45 establece lo siguiente:
Artículo 45. Son organismos descentralizados las entidades creadas por ley o
decreto del Congreso de la Unión o por decreto del Ejecutivo Federal, con
personalidad jurídica y patrimonios propios, cualquiera que sea la estructura legal
que adopten.
En su artículo 48 establece cual es la intervención del Ejecutivo Federal en las
entidades de la Administración Pública Federal señalando textualmente lo
siguiente:
Artículo 48. A fin de que se pueda llevar a efecto la intervención que, conforme a
las leyes, corresponde al Ejecutivo Federal en la operación de las entidades de la
Administración Pública Paraestatal, el Presidente de la República las agrupará por
sectores definidos, considerando el objeto de cada una de dichas entidades en
relación con la esfera de competencia que éstas y otras leyes atribuyen a las
Secretarías de Estado y Departamentos Administrativos.
En el artículo 49 establece la forma en que se realizará dicha intervención al
establecer textualmente lo siguiente:
Artículo 49. La intervención a que se refiere el artículo anterior se realizará a
través de la dependencia que corresponda según el agrupamiento que por sectores
haya realizado el propio Ejecutivo, la cual fungirá como coordinadora del sector
respectivo.
Corresponde a los coordinadores de sector coordinar la programación y
presupuestación, conocer la operación, evaluar los resultados y participar en los
órganos de gobierno de las entidades agrupadas en el sector a su cargo, conforme
a lo dispuesto en las leyes.
Atendiendo a la naturaleza de las actividades de dichas entidades, el titular de la
dependencia coordinadora podrá agruparlas en subsectores, cuando así convenga
para facilitar su coordinación y dar congruencia al funcionamiento de las citadas
entidades.

Ley Federal de las Entidades Paraestatales
La Ley Federal de Entidades Paraestatales, tiene por objeto regular la organización,
funcionamiento y control de las entidades paraestatales de la administración
pública federal.
Asimismo regula las relaciones del Ejecutivo Federal, o de sus dependencias, con
las entidades paraestatales al establecer en el artículo 1º párrafo segundo lo
siguiente:
Las relaciones del Ejecutivo Federal, o de sus dependencias, con las entidades
paraestatales, en cuanto a unidades de la administración pública federal, se
sujetarán, en primer término, a lo establecido en esta ley y sus disposiciones
reglamentarias y, sólo en lo no previsto, a otras disposiciones según la materia que
corresponda.
Esta Ley, de conformidad con el artículo 3º Constitucional establece en su artículo
3º que las universidades autónomas por ley no son reguladas por la Ley Federal de
Entidades Paraestatales, al señalar en forma expresa lo siguiente:
Artículo 3.- PRIMER PÁRRAFO.- Las universidades y demás instituciones de
educación superior a las que la ley otorgue autonomía, se regirán por sus leyes
específicas.
LA INTENCIÓN DE FISCALIZAR A LAS UNIVERSIDADES AUTÓNOMAS
POR LEY, A PARTIR DE LAS REFORMAS CONSTITUCIONALES
DE LOS ARTÍCULOS 73, 74, 78 Y 79
Las reformas constitucionales a los artículos 73, 74, 78 y 79 fueron por iniciativa del
Presidente de la República de fecha 28 de noviembre de 1995. Tanto de esta
iniciativa como de las discusiones que se dieron al interior de la Cámara de
Diputados, de la Cámara de Senadores, se desprende la intención de auditar a las
universidades autónomas por ley.
Lo anterior queda manifiesto con la trascripción de la parte conducente de los
siguientes documentos:

Iniciativa del Presidente de la República:
“En la legislación reglamentaria se deberá distinguir entre las funciones que
corresponden al Poder Legislativo y al órgano de auditoria superior de la
Federación. Al Poder Legislativo le corresponde la importante función de valoración
de la política general de carácter financiero, en materia de presupuesto de egresos,
de ley de ingresos, de cuenta pública y de gestión financiera, mientras que al
órgano de auditoria superior incumbe una función de carácter
eminentemente técnica, como lo son las actividades de fiscalización,
investigación sobre manejo y aplicación de los fondos o dineros y de los
recursos o bienes federales, determinación de daños y perjuicios y promoción de
las responsabilidades administrativas y penales. La función de auditoria superior
debe facilitar elementos de juicio sustancialmente técnico al Poder Legislativo, al
cual corresponde el control político.
(...)
Así pues, son fondos y recursos federales los correspondientes a los Poderes de
la Unión, de las dependencias y entidades de la Administración Pública
Federal y de los organismos constitucionalmente considerados como
autónomos, así como las transferencias o subsidios que otorgue el Gobierno
Federal.”

Dictamen de la Comisión de Gobernación y Puntos Constitucionales de la
Cámara de Diputados del Congreso de la Unión (14 de diciembre de 1998):
“IV. Por lo que concierne a la designación del titular de la entidad, no obstante la
autonomía de gestión y no solamente técnica que estimamos pertinente atribuirle,
y que dicho ente no sólo revisaría la gestión del Ejecutivo Federal, sino también la
de los demás poderes, organismos y entidades públicas y privadas que manejen
o utilicen fondos o recursos federales, consideramos conveniente que deba
continuar vinculado predominantemente al órgano legislativo, concretamente a la
Cámara de Diputados, por constituir ésta la representación popular soberana por
antonomasia y por detentar históricamente la preeminencia de conocimientos, en
primer término, de las cuestiones relativas a los recursos públicos. De ahí que no
estimemos procedente la intervención del Ejecutivo Federal en el nombramiento del
titular de esta nueva entidad de fiscalización superior de la Federación.
(...)
Se trata, en efecto, de un conjunto de funciones depositadas en una autoridad con
autonomía de gestión que permitan acreditar el recto y correcto ejercicio de
todos los recursos públicos federales, sea que hayan sido asignados a los
Poderes de la Unión o a las entidades públicas del Gobierno Federal, incluso
las no sectorizadas y con autonomía e independencia para el desempeño de sus
propias funciones sustantivas, como es el caso -a modo de ejemplo- del Instituto
Federal Electoral, de la Universidad Nacional Autónoma de México o de la
Comisión Nacional de Derechos Humanos, o sea que se trate de aquellos
manejados o utilizados por las entidades federativas, por los municipios, o
aun los particulares (debe destacarse que en este último caso, la facultad revisora
y fiscalizadora de la entidad de fiscalización superior no se extiende a cuestiones
fiscales o tributarias, sino solamente a la verificación del manejo adecuado que
sobre fondos o recursos federales lleven a cabo los particulares) En conclusión, el
ente técnico de fiscalización, perteneciente a la Cámara de Diputados, estará
encargado de revisar y fiscalizar a todas las personas, físicas o morales,
privadas o de carácter público, que manejen recursos de la Federación -esto
incluye, desde luego, la fiscalización de los recursos federales manejados por los
partidos y agrupaciones políticas nacionales-.
(...)”
Igualmente, es importante señalar que, de conformidad con las propuestas
contenidas en las iniciativas del Ejecutivo Federal y del Grupo Parlamentario de
Acción Nacional, se eleva a rango constitucional la facultad de la entidad de
fiscalización superior de la Federación para investigar los actos u omisiones que
impliquen alguna irregularidad o conducta ilícita en el manejo, gasto, manejo y
aplicación de fondos y recursos federales, así como la de efectuar visitas
domiciliarias, únicamente para exigir la exhibición de los libros y papeles
indispensables para la realización de sus investigaciones, además de la facultad de
determinar daños y perjuicios que afecten a la Hacienda Pública Federal o al
patrimonio de las entidades públicas federales.

Dictamen de las Comisiones Unidas de Puntos Constitucionales, Gobernación,
Primera Sección y de Estudios Legislativos, Primera Sección, de la Cámara de
Senadores (29 de abril de 1999):
“1.- A la fracción XXIV del artículo 73 constitucional. Se propone modificar
la expresión final aprobada por la Cámara de Diputados, que indica
textualmente “del Sector Público Federal”, por una expresión más clara y
precisa del ámbito normativo al que se extendería la facultad atribuida al
Congreso de la Unión por esta reforma. En tal sentido, se sustituye la
mención expuesta por “de los Poderes de la Unión y de los entes públicos
federales”, con lo que se evitará una interpretación errónea del precepto que
pudiese excluir a las entidades reconocidas en su autonomía por la
Constitución General de la República, como es el caso del Banco de México,
el Instituto Federal Electoral y la Comisión Nacional de Derechos Humanos,
entre otras.
(...)
2.- (...)
En ese orden de ideas se prefirió la expresión “entes públicos federales”,
a la de “entidades públicas federales”, que podría llevar a la confusión
de suponer que sólo las que con este carácter quedan incluidas dentro
del ámbito de aplicación de la Ley de Entidades Paraestatales, serían
objeto de fiscalización.”
De lo anterior se desprende cual es la intención del Constituyente Permanente, que
por cierto no quedó claramente plasmado en las reformas de los artículos 73, 74,
78 y 79 Constitucionales.
ANEXO
ALGUNOS COMENTARIOS A LAS REFORMAS CONSTITUCIONALES
A LOS ARTÍCULOS 73, 74, 78 Y 79
ARTÍCULOS ANTERIORES
Artículo 73. El Congreso tiene facultad:
REFORMAS CONSTITUCIONALES
Artículo 73. El Congreso tiene facultad:
I a XXIII ..................
COMENTARIOS

No existe diferencia en cuanto a la expedición de la Ley
Orgánica de la entidad de fiscalización superior de la
Federación, sí en su denominación.
I a XXIII ..................
XXIV. Para expedir la ley que regule la  Incluye la facultad del Congreso de la Unión de expedir
XXIV. Para expedir la Ley Orgánica de la organización de la entidad de fiscalización
otras leyes que normen la gestión, control y evaluación,
Contaduría Mayor;
superior de la Federación y las demás leyes que
lo que es una facultad natural del Congreso de la
normen la gestión, control y evaluación de los
Unión. tomando en consideración la excepción o
XXV a XXX ..............
Poderes de la Unión y los entes públicos
limitación que se determino el estado en cuanto a la
federales;
universidades autónomas por ley que se encuentra
contenida en el artículo 3º constitucional
XXV a XXX ..............
 No queda duda de la intención tanto del Poder
Ejecutivo Federal como del Congreso de la Unión de
auditar entre otros, a las universidades federales
autónomas por ley, tal y como se desprende de:
a)
b)
c)
d)
La exposición de motivos de la iniciativa
El Dictamen de la Comisión de Gobernación y
Puntos Constitucionales de la Cámara de
Diputados
El Dictamen de las Comisiones Unidas de Puntos
Constitucionales, Gobernación y de Estudios
Legislativos de la Cámara de Senadores
Del proyecto de Ley de Fiscalización Superior de la
Federación y en forma específica en lo establecido
en las fracciones V y VI del artículo 2º de citado
proyecto, al definir entes públicos federales y
entidades fiscalizadas
Actualmente la UNAM, la UAM y la Universidad Autónoma
Artículo 74. Son facultades exclusivas de la
Cámara de Diputados:
I ....
II.
Vigilar por medio de una Comisión de su
seno, el exacto desempeño de las
funciones de la Contaduría Mayor.
III.
Nombrar a los Jefes y demás empleados
de esa oficina.
de Chapingo tienen sus propias normas de gestión, control
y evaluación de la institución. Sin embargo, esta reforma
implica que las universidades autónomas federales serán
reguladas en esta materia por leyes emitidas por el
Congreso de la Unión.
Artículo 74. Son facultades exclusivas de la  No se establece en la norma constitucional que las
Cámara de Diputados:
funciones de la Cámara de Diputados con relación al
organismo fiscalizador se realicen a través de la
I ....
Comisión de Vigilancia, sin embargo, estas funciones se
encuentran en el proyecto de Ley que actualmente se
II. Coordinar y evaluar, sin perjuicio de su
encuentra en discusión en la Cámara de Senadores
autonomía técnica y de gestión, el desempeño
(artículo 2º fracción IV)
de las funciones de la entidad de fiscalización
superior de la Federación, en los términos que  Se le otorga autonomía técnica y de gestión a la nueva
disponga la ley;
entidad de fiscalización superior
III. Derogada
IV. .....................
IV. ...
El Ejecutivo Federal hará llegar a la Cámara la ...
iniciativa de ley de ingresos y el proyecto de
presupuestos de Egresos de la Federación a
más tardar el día 15 del mes de noviembre o
hasta el día 15 de diciembre cuando inicie su
encargo en la fecha prevista por el Artículo
83, debiendo comparecer el Secretario del
Despacho correspondiente a dar cuenta de
los mismos.
No podrá haber otras partidas secretas, fuera ...
de las que se consideren necesarias, con ese
carácter, en el mismo presupuesto; las que
emplearán los secretarios por acuerdo escrito
del Presidente de la República.
La revisión de la Cuenta Pública tendrá por
 Por lo tanto, ya no vigila sino coordina y evalúa sin
perjuicio de la autonomía antes señalada
 Se derogó la fracción III
objeto conocer los resultados de la gestión ...
financiera, comprobar si se ha ajustado a los
criterios señalados por el presupuesto y el
cumplimiento de los objetivos contenidos en
los programas.
Si del examen que realice la Contaduría
Mayor
de
Hacienda
aparecieran
discrepancias entre las cantidades gastadas y
las partidas respectivas del Presupuesto o no
existiera exactitud o justificación en los
gastos hechos, se determinarán las
responsabilidades de acuerdo con la Ley.
La Cuenta Pública del año anterior deberá ser
presentada a la Cámara de Diputados del H.
Congreso de la Unión dentro de los diez
primeros días del mes de junio.
Se modificó el cuarto párrafo de la fracción IV del artículo
74, sustituyendo a la Contaduría Mayor de Hacienda por el
órgano de fiscalización superior e hicieron algunas
Para la revisión de la Cuenta Pública, la Cámara precisiones
de Diputados se apoyará en la entidad de
fiscalización superior de la Federación. Si del
examen que ésta realice aparecieran discrepancias
entre las cantidades correspondientes a los
ingresos o a los egresos, con relación a los
conceptos y las partidas respectivas, o no
existiera exactitud o justificación en los ingresos
obtenidos o en los gastos hechos, se determinarán
las responsabilidades de acuerdo con la Ley.
Sólo se podrá ampliar el plazo de ...
presentación de la iniciativa de Ley de
Ingresos y del Proyecto de Presupuesto de
Egresos, así como de la Cuenta Pública,
cuando medie solicitud del Ejecutivo ...
suficientemente justificada a juicio de la
Cámara o de la Comisión Permanente,
debiendo comparecer en todo caso el
Secretario del Despacho correspondiente a
informar de las razones que lo motiven;
V a VIII. ...
V a VIII. ...
Artículo 78. Durante los recesos del Artículo 78. ..................
Congreso de la Unión habrá una Comisión
Permanente compuesta de 37 miembros de
los que 19 serán Diputados y 18 Senadores,
El actual artículo 78 constitucional subsume el artículo 78 y
79 antes de la reforma
nombrados por sus respectivas Cámaras la
víspera de la clausura de los periodos
ordinarios de sesiones. Para cada titular las
Cámaras nombrarán, de entre sus miembros
en ejercicio, un sustituto.
Artículo 79.- La Comisión Permanente, La Comisión Permanente, además de las
además
de
las
atribuciones
que atribuciones que expresamente le confiere esta
expresamente le confiere esta Constitución, Constitución, tendrá las siguientes:
tendrá las siguientes:
I.
II.
III.
IV.
V.
Prestar su consentimiento para el uso
de la Guardia Nacional, en los casos
de que habla el artículo 76, fracción IV;
Recibir, en su caso, la protesta del
Presidente de la República;
Resolver
los
asuntos
de
su
competencia; recibir durante el receso
del Congreso de la Unión las
iniciativas de ley y proposiciones
dirigidas a las Cámaras, y turnarlas
para dictamen a las Comisiones de la
Cámara a la que vayan dirigidas, a fin
de que se despachen en el inmediato
periodo de sesiones;
Acordar por sí o a propuesta del
Ejecutivo,
la
convocatoria
del
Congreso o de una sola Cámara a
sesiones
extraordinarias,
siendo
necesario en ambos casos el voto de
las dos terceras partes de los
individuos presentes. La convocatoria
señalará el objeto u objetos de las
sesiones extraordinarias;
Otorgar o negar su ratificación a la
designación del Procurador General
I.
...
II.
...
III.
...
IV.
...
V.
...
VI.
VII.
VIII.
IX.
de la República, que le someta el
titular del Ejecutivo Federal;
Conceder licencia hasta por treinta
días al Presidente de la República y VI.
nombrar el interino que supla esa
falta;
Ratificar los nombramientos que el
Presidente de la República haga de VII.
ministros,
agentes
diplomáticos,
cónsules
generales,
empleados
superiores de Hacienda, coroneles y
demás jefes superiores del Ejército,
Armada y Fuerza Aérea Nacionales, en
los términos que la ley disponga;
Conocer y resolver sobre las
solicitudes de licencia que le sean VIII.
presentadas por los legisladores; y
Derogada.
...
...
...
Sección V
“De la Auditoría Superior de la Federación”
Artículo 79. La entidad de fiscalización superior de Este artículo es totalmente nuevo y establece las
la Federación, de la Cámara de Diputados, tendrá características de la entidad de fiscalización superior de la
autonomía técnica y de gestión en el ejercicio de Federación y sus funciones
sus atribuciones y para decidir sobre su
organización
interna,
funcionamiento
y
resoluciones, en los términos que disponga la ley.
Esta entidad de fiscalización superior de la
Federación tendrá a su cargo:
I. Fiscalizar en forma posterior, los ingresos y
egresos; el manejo, la custodia y la aplicación de
fondos y recursos de los Poderes de la Unión y
de los entes públicos federales, así como el
cumplimiento de los objetivos contenidos en los
programas federales, a través de los informes que
se rendirán en los términos que disponga la ley;
Tomando en consideración los comentarios realizados en la
fracción XXIV del artículo 73 constitucional, las
universidades autónomas federales están contempladas en
el término "entes públicos federales", en consecuencia, de
conformidad con la fracción I del artículo 79 constitucional,
podrán ser auditadas por la entidad superior de
fiscalización de la federación.
Si no tomáramos en consideración la intención plasmada
tanto del Ejecutivo federal como del Congreso de la Unión,
señalaríamos que de conformidad con el artículo 3º
constitucional las universidades autónomas federales como
la UNAM, quedan excluidas de la fiscalización a que se
refiere la fracción I de este artículo 79.
También fiscalizará los recursos federales que
ejerzan las entidades federativas, los municipios Del texto del párrafo segundo de la fracción I del artículo 79
y los particulares.
Constitucional, no se desprende con claridad que las
universidades autónomas estatales estén incluidas para ser
fiscalizadas por este nuevo organismo en el concepto
"entidades federativas".
Sin perjuicio de los informes a que se refiere el
primer párrafo de esta fracción, en las situaciones
excepcionales que determine la ley, podrá requerir
a los sujetos de fiscalización que procedan a la
revisión de los conceptos que estime pertinentes y
le rindan un informe. Si estos requerimientos no
fueren atendidos en los plazos y formas señalados
por la ley, se podrá dar lugar al fincamiento de las
responsabilidades que correspondan;
II. Entregar el informe del resultado de la revisión
de la Cuenta Pública a la Cámara de Diputados a
más tardar el 31 de marzo del siguiente año al de
su presentación. Dentro de dicho informe se
incluirán los dictámenes de su revisión y el
apartado correspondiente a la fiscalización y
verificación del cumplimiento de los programas
que comprenderá los comentarios y observaciones
de los auditados, mismo que tendrá carácter
público;
La entidad de fiscalización superior de la
Federación deberá guardar reserva de sus
actuaciones y observaciones hasta que rienda los
informes a que se refiere este artículo; la ley
establecerá las sanciones aplicables a quienes
infrinjan esta disposición.
III. Investigar los actos u omisiones que impliquen
alguna irregularidad o conducta ilícita en el
ingreso, egreso, manejo, custodia y aplicación de
fondos y recursos federales y efectuar visitas
Del proyecto de ley se presume que pretenden englobar a
las universidades autónomas estatales en el concepto de
entidades federativas al establecer en el artículo 33
"incluyendo a sus administraciones públicas paraestatales",
tomando en consideración lo establecido en la fracción VI
del artículo 2º, situación que en forma expresa no se señala
en la exposición de motivos de la iniciativa de reforma, ni
en los dictámenes de las Comisiones de la Cámara de
Diputados y de la Cámara de Senadores.
domiciliarias, únicamente para exigir la exhibición
de los libros, papeles o archivos indispensables
para la realización de sus investigaciones,
sujetándose a las leyes y a las formalidades
establecidas para los cateos, y
IV. Determinar los daños y perjuicios que afecten a
la Hacienda Pública Federal o al patrimonio de los
entes públicos federales y fincar directamente a los
responsables las indemnizaciones y sanciones
pecuniarias correspondientes, así como promover
ante las autoridades competentes el fincamiento
de otras responsabilidades; promover las acciones
de responsabilidad a que se refiere el Título Cuarto
de esta Constitución, y presentar las denuncias y
querellas penales, en cuyos procedimientos tendrá
la intervención que señale la ley.
La Cámara de Diputados designará al titular de la
entidad de fiscalización por el voto de las dos
terceras partes de sus miembros presentes. La ley
determinará el procedimiento para su designación.
Dicho titular durará en su encargo ocho años y
podrá ser nombrado nuevamente por una sola vez.
Podrá ser removido, exclusivamente, por las causas
graves que la ley señale, con la misma votación
requerida para su nombramiento, o por las causas
y conforme a los procedimientos previstos en el
Título Cuarto de esta Constitución.
Desde el momento en que el gobierno federal destinó y
entregó el subsidio a las universidades, salió del patrimonio
de éste para ingresar al patrimonio universitario, en
consecuencia, en caso de haber daños y perjuicios no se
darían al patrimonio federal sino al patrimonio universitario.
El patrimonio universitario al igual que los de otras
personas físicas o morales, es un todo jurídico, una
universalidad de derecho indivisible de la persona a quien
se atribuye.
En consecuencia, las universidades autónomas por ley, en
ejercicio de sus atribuciones constitucionales, ejercen la
administración libre de su patrimonio, de conformidad con
la normatividad universitaria.
En razón de lo anterior, las autoridades universitarias
podrán iniciar el procedimiento de responsabilidades de
conformidad con sus leyes orgánicas, y en su caso,
presentar las denuncias correspondientes. Las universidades
estatales presentarán su denuncia de conformidad con el
Código Penal del Estado respectivo.
Para ser titular de la entidad de fiscalización
superior de la Federación se requiere además de
cumplir con los requisitos señalados en las
fracciones I, II, IV, V y VI del articulo 95 de esta
Constitución, los que señale la ley. Durante el
ejercicio de su encargo no podrá formar parte de Los recursos federales que no formen parte del patrimonio
ningún partido político, ni desempeñar otro universitario, podrán ser susceptibles de fiscalización.
empleo, cargo o comisión, salvo los no
remunerados en asociaciones científicas, docentes, Precisar qué hipótesis se podrían materializar.
artísticas o de beneficencia.
Los Poderes de la Unión y los sujetos de
fiscalización facilitarán los auxilios que requiera la
entidad de fiscalización superior de la Federación
para el ejercicio de sus funciones.
El
Poder
Ejecutivo
Federal
aplicará
el
procedimiento administrativo de ejecución para el
cobro de las indemnizaciones y sanciones
pecuniarias a que se refiere la fracción IV del
presente artículo.
ANEXO
CUADRO COMPARATIVO ENTRE LOS ARTÍCULOS 3º, 73 Y 79 CONSTITUCIONALES
ARTÍCULO 3RO. CONSTITUCIONAL
Artículo 3.- (...)
FRACCIÓN VII.- Las universidades y las demás
instituciones de educación superior a las que la
ley otorgue autonomía, tendrán la facultad y la
responsabilidad de gobernarse a sí mismas,
realizarán sus fines de educar, investigar y
difundir la cultura de acuerdo con los principios
de este artículo, respetando la libertad de cátedra
e investigación y de libre examen y discusión de
las ideas; determinarán sus planes y programas;
fijarán los términos de ingreso, promoción y
permanencia de su personal académico; y
administrarán su patrimonio. Las relaciones
laborales, tanto del personal académico como del
administrativo, se normarán por el apartado A del
artículo 123 de esta constitución, en los términos
y con las modalidades que establezca la Ley
Federal del Trabajo conforme a las características
propias de un trabajo especial, de manera que
concuerden con la autonomía, la libertad de
cátedra e investigación y los fines de las
instituciones a que ésta fracción se refiere, y
FRACCIÓN VIII. El Congreso de la Unión, con el
fin de unificar y coordinar la educación en toda la
república, expedirá las
leyes necesarias,
destinadas a distribuir la función social educativa
entre la Federación, los Estados y los Municipios,
a
fijar
las
aportaciones
económicas
correspondientes a ese servicio público y a
señalar las sanciones aplicables a los
funcionarios que no cumplan o no hagan
ARTÍCULO 73
ARTÍCULO 79
Artículo 73. El Congreso tiene facultad:
Artículo 79. La entidad de fiscalización superior de la
Federación, de la Cámara de Diputados, tendrá autonomía
XXIV. Para expedir la ley que regule la técnica y de gestión en el ejercicio de sus atribuciones y para
organización de la entidad de fiscalización decidir sobre su organización interna, funcionamiento y
superior de la Federación y las demás leyes resoluciones, en los términos que disponga la ley.
que normen la gestión, control y evaluación de
los Poderes de la Unión y los entes públicos Esta entidad de fiscalización superior de la Federación tendrá a
federales;
su cargo:
I. Fiscalizar en forma posterior, los ingresos y egresos; el
manejo, la custodia y la aplicación de fondos y recursos de
los Poderes de la Unión y de los entes públicos federales,
así como el cumplimiento de los objetivos contenidos en los
programas federales, a través de los informes que se rendirán
en los términos que disponga la ley;
También fiscalizará los recursos federales que ejerzan las
entidades federativas, los municipios y los particulares.
Sin perjuicio de los informes a que se refiere el primer párrafo
de esta fracción, en las situaciones excepcionales que
determine la ley, podrá requerir a los sujetos de fiscalización
que procedan a la revisión de los conceptos que estime
pertinentes y le rindan un informe. Si estos requerimientos no
fueren atendidos en los plazos y formas señalados por la ley,
se podrá dar lugar al fincamiento de las responsabilidades que
correspondan;
II. ...
III. Investigar los actos u omisiones que impliquen alguna
irregularidad o conducta ilícita en el ingreso, egreso, manejo,
custodia y aplicación de fondos y recursos federales y efectuar
cumplir las disposiciones relativas, lo mismo
que a todos aquellos que las infrinjan.
visitas domiciliarias, únicamente para exigir la exhibición de los
libros, papeles o archivos indispensables para la realización de
sus investigaciones, sujetándose a las leyes y a las
formalidades establecidas para los cateos.
ALGUNAS TESIS DE LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE
LA NACIÓN RELATIVAS LA INTERPRETACIÓN Y CONTRADICCIÓN
DE PRECEPTOS CONSTITUCIONALES
Existe una tesis de la Corte que señala como un principio de interpretación el
siguiente:
“... por los términos absolutos que se consignan en la redacción de dicho
precepto atendiendo al principio interpretativo de universal aceptación, de
que donde la ley no distingue nadie debe distinguir, es evidente que no puede
exceptuarse de esa generalidad a los pequeños propietarios, pues el texto
referido alude a "los propietarios" (así sean grandes o pequeños) excluyéndolos
del derecho de recurrir al juicio de garantías y de esta excepción no pueden
considerarse excluidos, porque en la situación jurídica que define la fracción XV
del mismo artículo 27 que denota claramente el ánimo del legislador, defensivo
de la pequeña propiedad, se limitó la acción del particular indebidamente
afectado a exigir la responsabilidad de los funcionarios agrarios ...”10
INTERPRETACIÓN DE LA CONSTITUCIÓN. ANTE LA OSCURIDAD O INSUFICIENCIA
DE SU LETRA DEBE ACUDIRSE A LOS MECANISMOS QUE PERMITAN CONOCER
LOS VALORES O INSTITUCIONES QUE SE PRETENDIERON SALVAGUARDAR POR EL
CONSTITUYENTE O EL PODER REVISOR
El propio artículo 14 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos
autoriza, frente a la insuficiencia u oscuridad de la letra dela ley, utilizar
mecanismos de interpretación jurídica. Al desentrañar el sentido y alcance de un
mandato constitucional deben privilegiarse aquellos que permitan conocer los
valores o instituciones que se quisieron salvaguardar por el Constituyente o el
Poder Revisor. Así, el método genético- teleológico permite, al analizar la
exposición de motivos de determinada iniciativa de reforma constitucional, los
dictámenes de las Comisiones del Congreso de la Unión y el propio debate,
descubrir las causas que generaron determinada enmienda al Código Político, así
como la finalidad de su inclusión, lo que constituye un método que puede utilizarse
al analizar un artículo de la Constitución, ya que en ella se cristalizan los más altos
principios y valores de la vida democrática y republicana reconocidos en nuestro
sistema jurídico.
10
VOZ: PEQUEÑA PROPIEDAD, IMPROCEDENCIA DEL AMPARO TRATÁNDOSE DE LA. Quinta época. Instancia:
Segunda Sala. Semanario Judicial de la Federación. Tomo LXXIV. P. 452
Amparo en revisión 2639/96. Fernando Arreola Vega. 27 de enero de 1998.
Unanimidad de nueve votos en relación con el criterio contenido en esta tesis.
Ausentes: Juventino V. Castro y Castro y Humberto Román Palacios. Ponente:
Mariano Azuela Guitrón. Secretario: Ariel Alberto Rojas Caballero.
Tesis P. XXVIII/98, publicada en el Semanario Judicial dela Federación y su Gaceta,
Tomo VII, Abril de 1998, página 117.
Novena Epoca
Instancia: Pleno
Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta
Tomo: V, Junio de 1997
Tesis: P./J. 65/95
Página: 44
EXPROPIACIÓN, LA GARANTÍA DE PREVIA AUDIENCIA NO RIGE EN MATERIA DE.
En materia de expropiación no rige la garantía de previa audiencia consagrada en
el artículo 14 de la Constitución Federal, porque ese requisito no está comprendido
entre los que señala el artículo 27 de la propia Carta Magna y no puede admitirse
que exista contradicción entre las disposiciones contenidas en ambos preceptos,
por ser evidente que el primero de ellos establece una regla general para derechos
subjetivos, mientras que el segundo, ampara garantías sociales, que por su propia
naturaleza, están por encima de los derechos individuales a los que restringe en su
alcance liberal, en términos del artículo 1o. de la propia Ley Fundamental.
Amparo en revisión 2805/62. Compañía Eléctrica de Sinaloa, S. A. 22 de junio de
1965. Unanimidad de quince votos.
Amparo en revisión 4320/70. Alicia Ortega vda. de Herrejón. 4 de mayo de 1971.
Unanimidad de dieciséis votos.
Amparo en revisión 5498/69. Vicente Celis Jiménez. 29 de junio de 1971.
Unanimidad de dieciocho votos.
Amparo en revisión 4930/65. Pedro Ruiz Reyes y coagraviados. 6 de julio de 1971.
Unanimidad de dieciocho votos.
Amparo en revisión 1671/73. Fondo Unido Reynosa, A. C. 19 de febrero de 1974.
Unanimidad de dieciocho votos.
Nota: Esta tesis aparece publicada con el número 65 en el Apéndice al Semanario
Judicial de la Federación 1917-1995, Tomo III, Materia Administrativa, página 46. Se
publica nuevamente por instrucciones del Tribunal Pleno, con la adición al rubro
acordada por el propio tribunal, en sesión de fecha veinticinco de febrero de mil
novecientos noventa y siete.
Quinta Epoca
Instancia: Segunda Sala
Fuente: Semanario Judicial de la Federación
Tomo: XLIX
Página: 670
CONSTITUCION, APLICACION DE LOS PRECEPTOS DE LA. No puede decirse que el
reconocimiento de los derechos que pertenecen a la nación, conforme al articulo
27 constitucional, pueda ser violatorio del articulo 14 del propio ordenamiento, en
lo que respecta a la retroactividad, al afectar presuntos derechos de particulares,
porque no puede existir contradicción entre dos disposiciones constitucionales,
debiendo solo entenderse que una de ellas determina excepciones o restricciones a
las disposiciones de carácter general de la otra.
Cía Mexicana De Petroleo El Aguila, S.a. Pág. 670 Tomo XLIX. 29 de Julio De 1936.
¿QUÉ CONSECUENCIAS TRAERÍA PARA LAS UNIVERSIDADES LA APLICACIÓN
DE LA LEY DE FISCALIZACIÓN SUPERIOR DE LA FEDERACIÓN?
Para las universidades autónomas federales

Que las instituciones de educación superior federales estarán sujetas en
materia de gestión, control y evaluación a las normas que para este efecto
expida el Congreso de la Unión.

Podrán ser fiscalizados por la Auditoría Superior de la Federación:
a)
Los ingresos y egresos.
b)
El manejo, la custodia y la aplicación de fondos y recursos.
c)
El cumplimiento de los objetivos contenidos en los programas federales.
d)
Serán sujetas a investigación por actos que impliquen alguna
irregularidad con relación al ingreso, egreso, manejo, custodia y
aplicación de fondos y recursos federales, para ello realizarán visitas
domiciliarias para exigir los documentos indispensables para su
investigación.
e)
Los funcionarios universitarios responderán por los daños y perjuicios
causados al patrimonio de la Universidad, ante la Auditoría Superior de
la Federación, quien determinará las sanciones e indemnizaciones
correspondientes.

La obligación de rendir informe a través del Ejecutivo Federal, a la Cámara de
Diputados sobre su gestión financiera, a efecto de comprobar que la
recaudación, administración, manejo, custodia y aplicación de los ingresos y
egresos federales durante un ejercicio fiscal correspondiente, se ejercieron en
los términos de las disposiciones legales y administrativas aplicables,
conforme a los criterios y con base en los programas aprobados.

La obligación de rendir a la Auditoría Superior de la Federación, a más tardar
el 31 de agosto del año en que se ejerza el presupuesto respectivo, el Informe
de Avance de Gestión Financiera sobre los resultados físicos y financieros de
los programas a su cargo, por el periodo comprendido del 1° de enero al 30
de junio del ejercicio fiscal en curso.

Las universidades y demás entes públicos federales propondrán a la Auditoría
Superior de la Federación y la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, las
bases y normas para la baja de documentos justificatorios y comprobatorios
para efecto de la destrucción, guarda o custodia de los que deban
conservarse, microfilmarse o procesarse electrónicamente, sujetándose a las
disposiciones legales establecidas en la materia.

Cuando se presenten denuncias debidamente fundadas sobre la aplicación de
recursos federales, la Auditoría Superior de la Federación procederá a requerir
a las entidades fiscalizadas, revisiones de conceptos específicos relacionados
con la denuncia. El requisito para la procedencia de la denuncia es que se
presuma que la irregularidad cometida ocasione un daño al estado en su
Hacienda Pública Federal.
En el caso de los subsidios a las universidades, no habría daño al Estado sino
a la propia universidad, salvo que se refirieran a programas federales que
favorecen a las universidades con recursos etiquetados para los citados
programas.

La responsabilidad subsidiaria que tendría el servidor público jerárquicamente
inmediato que por la naturaleza de sus funciones haya omitido la revisión o
autorización de actos que traigan como consecuencia daños en la hacienda
federal, por causas que impliquen dolo, culpa o negligencia.
Para las universidades autónomas de las entidades federativas

Podrán ser fiscalizadas por la Auditoría Superior de la Federación:
 Por los subsidios que los Poderes de la Unión y los entes públicos
federales hayan entregado con cargo a su presupuesto, y verificar su
aplicación al objeto autorizado.

Desde el momento en que el gobierno federal destinó y entregó el subsidio a
las universidades, salió del patrimonio de éste para ingresar al patrimonio
universitario, en consecuencia, en caso de haber daños y perjuicios no se
darían al patrimonio federal sino al patrimonio universitario.

Si el patrimonio de universidades estatales se integra con subsidios federales,
locales e ingresos propios y hacen un todo indivisible, y el Consejo General
Universitario sobre el total de su patrimonio aprueba su presupuesto, ¿cuáles
serían los criterios para auditar a las universidades autónomas?

No es Facultad de la Auditoría Superior de la Federación, fiscalizar los
subsidios federales que se entreguen a las universidades locales y formen
parte de su patrimonio, así como tampoco verificar su aplicación.

Los subsidios que podrían ser fiscalizables son aquellos que no se integren al
patrimonio universitario y en este caso sí se podría verificar su aplicación al
objeto autorizado.

Los funcionarios universitarios responderán ante la Auditoría Superior de la
Federación, por los daños y perjuicios causados a la hacienda federal,
tratándose de recursos que no hayan ingresado al patrimonio de las
universidades. La citada Auditoría Superior determinará las sanciones e
indemnizaciones correspondientes.

Podrán ser auditadas a través de los Congresos de los Estados, de
conformidad con los convenios que se celebren entre la Auditoría Superior de
la Federación y las entidades federativas.

Cuando se presenten denuncias debidamente fundadas sobre la aplicación de
recursos federales, la Auditoría Superior de la Federación procederá a requerir
a las entidades fiscalizadas, revisiones de conceptos específicos relacionados
con la denuncia. El requisito para la procedencia de la denuncia es que se
presuma que la irregularidad cometida ocasione un daño al estado en su
Hacienda Pública Federal.
En caso de los subsidios a las universidades, no habría daño al Estado sino a
la propia universidad, salvo que se refirieran a programas federales que
favorecen a las universidades con recursos etiquetados para los citados
programas.
ACCIONES A SEGUIR
1.
Nuestros rectores a través de ANUIES han solicitado a los abogados
generales, el estudio sobre estas reformas constitucionales, con el fin de
evitar que se limite la autonomía universitaria.
2.
La Asociación Nacional de Abogados de Instituciones Públicas de Educación
Superior, A.C. (ANAIPES) está analizando diversas alternativas para defender la
autonomía universitaria.
3.
Que ANUIES dialogue con la Cámara de Diputados o de Senadores con el fin
de que en la Ley de Fiscalización Superior de la Federación en forma expresa,
se excluya a las universidades autónomas por ley de su aplicación, tomando
en consideración entre otros argumentos, el siguiente:
a)
4.
Si bien es cierto que los artículos 73 y 79 son normas generales que
regulan la gestión, control y evaluación de los Poderes de la Unión y los
entes públicos federales así como la fiscalización de los recursos
federales que ejerzan las entidades federativas, los municipios y los
particulares, también es cierto que el artículo 3° Constitucional
constituye una norma de excepción, es decir, que a las universidades
autónomas por ley no les será aplicable el régimen de fiscalización a que
se refiere el artículo 79 Constitucional.
Se recomienda que los Contralores y los Abogados Generales de cada una de
las instituciones revisen las normas que regulan el sistema de planeación,
programación, control y evaluación del gasto universitario, con los fines
siguientes:
a)
En caso de ser necesario, se actualicen las normas que lo regulan.
b)
Que responda a las demandas sociales de mayor eficiencia del gasto y
transparencia de los recursos.
5.
Se revise el régimen de responsabilidades en relación a esta materia, con los
fines señalados en el punto anterior.
6.
Promover el fortalecimiento de las Contralorías así como el sistema de
planeación, programación, control y evaluación del gasto universitario.