ANALISIS DE OBSERVACIONES FORMULADAS POR LA CONTRALORIA
GENERAL DE LA REPUBLICA AL D.F.L. N°2 DE 2005, DE EDUCACION
INTRODUCCION.-
A partir del año 1997, la Universidad de Chile inició un proceso interno de
estudio y elaboración de un nuevo Estatuto Orgánico, para reemplazar al que data
de 1981. Para ello, se conformaron comisiones de representantes académicos,
estudiantes y funcionarios, todos ellos elegidos por sus respectivos estamentos,
que diseñaron una consulta a la comunidad académica y estudiaron una nueva
propuesta de Estatuto, concluyendo con un proyecto a fines del año 2001, que
también fue examinado por académicos y abogados especialistas en Derecho
Constitucional y Administrativo, luego de lo cual fue enviado al Supremo
Gobierno. Entre 2002 y 2004, existió un intercambio de observaciones entre la
Universidad de Chile y los Ministerios (Hacienda, Educación, Secretaría General
de la Presidencia), que finalmente permitió concordar un texto definitivo en junio
de 2004. Entonces, la generación del nuevo Estatuto fue consensuada a todo nivel y
es una clara manifestación de la vocación democrática que inspira a esta Institución
de Educación Superior.
El Gobierno puso este proyecto de Estatuto en su agenda legislativa, y optó
por solicitar una ley delegatoria para aprobarlo como DFL, tal como hizo en el año
1994 para dictar los Estatutos Orgánicos de las Universidades Tecnológica
Metropolitana y De Los Lagos, ingresando el proyecto al Congreso en marzo de
2005. Adjunto al proyecto de Ley delegatoria, circuló el texto del nuevo Estatuto
propuesto por la Universidad, de idéntico tenor al promulgado por S.E. el
Presidente de la República y observado por la Contraloría General, por lo que las
distintas normas estatutarias fueron conocidas claramente por todos los
parlamentarios desde el ingreso mismo del proyecto de ley delegatoria, a tal punto
que dichas normas se discutieron abiertamente en las sucesivas Comisiones y
Salas, como consta en los Informes de las Comisiones y en las Actas de las Sesiones
respectivas.
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La H. Cámara de Diputados, por una mayoría importante y con un quórum
superior a las cuatro séptimas partes de sus miembros en ejercicio, aprobó el
proyecto de Ley delegatoria, bajo el mandato implícito que el Estatuto que se
dictaría por un D.F.L. correspondía al proyecto de nuevo Estatuto tenido a la vista
y conocido en detalle por los señores diputados. Luego, en su segundo trámite
constitucional, el H. Senado de la República aprobó por unanimidad el proyecto de
Ley delegatoria.
Finalmente, tal ley delegatoria fue promulgada por S.E. el Presidente de la
República y fue publicada en el Diario Oficial de fecha 27 de septiembre 2005, bajo
el N° 20.060.Posteriormente, el Presidente de la República, en un solemne y público acto,
promulgó en noviembre de 2005 el DFL N°2 del Ministerio de Educación,
conteniendo el Nuevo Estatuto de la Universidad de Chile, cuyas disposiciones
corresponden exactamente a aquéllas definidas consensuadamente entre esta Casa
de Estudios Superiores y el Poder Ejecutivo en el mes de junio de 2004, y que
reiteramos fueron conocidas por el Congreso Nacional en la tramitación legislativa
de la Ley delegatoria.
En sus aspectos fundamentales, el Nuevo Estatuto mantiene una serie de
disposiciones relativas al concepto y a las características que históricamente ha
tenido la Universidad de Chile desde su creación, especialmente las referidas a su
autonomía universitaria, a su rol orientador de la educación nacional y a su férreo
compromiso con el país, en temas tales como la preservación del patrimonio
cultural y el desarrollo y difusión del conocimiento en todos sus ámbitos. Además,
mantiene una serie de normas que le permiten actuar, con cierto grado de
igualdad, en el competitivo contexto universitario actual, como por ejemplo
aquéllas relacionadas con su autonomía financiera, con la posibilidad de establecer
normativas especiales acordes a sus necesidades de funcionamiento, con la
capacidad de actuar en la vida civil y comercial, con la potestad para constituir
fundaciones, sociedades, consorcios y otras personas jurídicas, y con la atribución
para normar por sí misma materias propias de su vida institucional, mediante
reglamentos aprobados y estudiados en los órganos representativos que la
constituyen.
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Todo ello en cuanto, conforme al actual esquema del sistema de educación
superior, las Universidades Estatales deben fundamentalmente autofinanciarse, ya
que el aporte fiscal constituye una parte muy menor de su presupuesto. Además,
no se puede olvidar que estas Universidades compiten en igualdad de condiciones
con el resto de las entidades autónomas para atraer los mejores alumnos, para
acceder a los fondos concursables para investigación, y para mantener un cuerpo
académico de excelencia, todo en aras del adecuado desarrollo de las funciones
universitarias.
Con fecha 7 de diciembre de 2005, el D.F.L. N° 2 de 2005 ingresó a la
Contraloría General para que el trámite de “toma de razón”, y luego de más de
siete semanas de examen, específicamente con fecha 25 de enero del año en curso,
dicho Organo de Control manifestó que ha debido de abstenerse de tomar razón
del referido DFL, por “no ajustarse a derecho”, según sus particulares criterios.
Es así que, en un extenso oficio de 15 páginas, a través de más de 60
observaciones, la Contraloría General de la República aduce motivos de
inconstitucionalidad, ilegalidad, cuestiones de estilo y algunas confusiones de
conceptos, que prácticamente configuran el rechazo de casi la totalidad de los
artículos del referido D.F.L. N° 2 de 2005.
Dejando de lado objeciones menores, llama la atención que algunas de ellas
se refieran a normas idénticas a las del Estatuto actualmente vigente (D.F.L. N° 153
de 1981, del Ministerio de Educación) o a las de Estatutos de otras Universidades
estatales de las que tomó razón en 1994, como por ejemplo las disposiciones que
versan sobre la fijación de plantas y de las remuneraciones, exenciones tributarias,
potestad reglamentaria, potestad disciplinaria y derecho a constituir o participar
en personas jurídicas con fines de lucro. Algunas observaciones, inclusive, objetan
potestades contenidas en leyes expresas, como las que permiten a la Institución
prestar servicios a terceros o a impartir actividades de capacitación.
Esa clase de objeciones pretenden situar a la Universidad de Chile en el
mismo esquema que la generalidad de los Servicios Públicos, lo que además de ser
discutible jurídicamente, no corresponde a un criterio de realidad y menos se
condice con el status que desde su creación se ha reconocido a dicha Casa de
Estudios Superiores. En efecto, este tipo de objeciones desconocen absolutamente
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las normas sobre autonomía universitaria y, lo que es de mayor gravedad, las que
establecen y reconocen la verdadera naturaleza jurídica de la Universidad de Chile
y de las demás Universidades estatales, sus especiales características y la
relevancia de su labor académica, que se contienen especialmente en la Ley N°
18.962, Orgánica Constitucional de Enseñanza, en adelante “LOCE”, y en la Ley N°
18.575, Orgánica Constitucional de Bases Generales de Administración del Estado,
que reconocen expresamente el carácter especial de las universidades estatales y de
la labor académica.
Otro grupo de objeciones manifiesta la pretensión de la Contraloría General
de la República de que un Decreto con Fuerza de Ley, que contiene un Estatuto
Orgánico de una Universidad de carácter estatal, regule en forma exhaustiva
aspectos de detalle y otras cuestiones menores, que sensatamente el nuevo Estatuto
entrega a reglamentos internos, como por ejemplo las jerarquías y modalidades de
la carrera académica, las normas sobre elección de autoridades y el reglamento de
sala de los órganos colegiados.
Un último grupo de objeciones corresponde a opiniones de la Contraloría
General de la República, o derechamente a anhelos legislativos de sus
profesionales, en cuanto a cómo debiera haber sido redactado el articulado, lo que
indudablemente no responde a una objeción con sustento constitucional ni legal,
excediéndose así su mandato constitucional en cuanto al trámite de la toma de
razón, puesto que constituyen más bien un juicio de valor sobre la forma de
redacción del texto promulgado por S.E. el Presidente de la República. Junto a
estas objeciones se encuentran aquéllas que denotan una clara confusión, por parte
de ese Organo de Control, de conceptos y expresiones por todos conocidos y
aceptados, y lo que es más grave aún, objeciones que dejan en evidencia una falta
de acuciosidad intelectual para comprender el verdadero sentido y alcance de
nuestras normas estatutarias y establecer la debida correspondencia y armonía
entre todas ellas, como lo exige la hermenéutica legal.
Por tanto, las observaciones formuladas por la Contraloría General de la
República afectan la esencia misma de la Universidad de Chile y tienden a
restringir gravemente su funcionamiento y sus posibilidades ciertas de desarrollo,
desconociendo principios fundamentales que la informan desde su creación y que
actualmente la siguen sustentando, configurando de ese modo un escenario de
claro menoscabo a esta Casa de Estudios Superiores y de absoluta negación al
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progreso que evidentemente estamos en condiciones de alcanzar, no sólo en
beneficio de esta comunidad universitaria, sino que de la Nación toda.
ANALISIS PARTICULAR DE LAS OBSERVACIONES FORMULADAS
POR LA CONTRALORIA GENERAL DE LA REPUBLICA
A.- OBSERVACIONES QUE VULNERAN LA AUTONOMIA
NATURALEZA JURIDICA DE LA UNIVERSIDAD DE CHILE.-
Y
LA
Para la adecuada comprensión de este grupo de observaciones, es
fundamental considerar los siguientes aspectos centrales acerca de la Universidad
de Chile:
Tanto el D.F.L. N° 1 de 1980, del Ministerio de Educación, como la Ley
Orgánica Constitucional de Enseñanza, establecen que las Universidades en
general son instituciones autónomas, que gozan de libertad académica.
La autonomía de la Universidad de Chile, como toda Universidad existente
al 31 de Diciembre de 1981, se encuentra consagrada en primer término en el
artículo 84 de la LOCE, que en su inciso primero reconoce su naturaleza de entidad
autónoma con personalidad jurídica y con patrimonio propio, especificando en su
inciso tercero que "en materias académicas, económicas y administrativas estas
universidades... gozarán de plena autonomía", lo que se encuentra directamente
relacionado con las definiciones legales que se señalan en el artículo 75 de la citada
Ley, que en su inciso primero prescribe que "se entiende por autonomía el derecho de
cada establecimiento de educación superior a regirse por sí mismo, de conformidad con lo
establecido en sus estatutos en todo lo concerniente al cumplimiento de sus finalidades y
comprende la autonomía académica, económica y administrativa", especificando en su
inciso final que "la autonomía administrativa faculta a cada establecimiento de educación
superior para organizar su funcionamiento de la manera que estime más adecuada de
conformidad con sus estatutos y las leyes".
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Además,
la
autonomía
universitaria
se
encuentra
protegida
constitucionalmente en los artículos 1° inciso tercero, 23 y en el N° 11 del artículo
19 de nuestra Carta Fundamental, al garantizarse en los dos primeros preceptos a
los grupos intermedios, entre los que indudablemente se incluyen las
Universidades, la adecuada autonomía para cumplir sus fines propios y, el último,
en cuanto señala expresamente que la libertad de enseñanza incluye el derecho de
abrir, organizar y mantener establecimientos educacionales, lo que implica
necesariamente libertad académica, administrativa y económica.
Asimismo, la autonomía de la Universidad de Chile siempre se ha
consagrado específicamente en una norma de rango legal, actualmente en el
artículo 4° del D.F.L. N° 153, del Ministerio de Educación, de 1981, que fijó el
Estatuto de esta Corporación de Educación Superior. En los tres incisos que
conforman la citada norma, se consagra su autonomía académica (definida en el
inciso primero como la potestad para determinar la forma y condiciones en que
deben cumplirse sus funciones de docencia, de investigación, de creación o de
extensión, así como la aprobación de los planes de estudio que imparta),
autonomía administrativa (que se describe en el inciso segundo como la facultad
para organizar su funcionamiento y administración del modo que mejor convenga
a sus intereses) y autonomía económica (que se define en el inciso final como la
potestad de determinar la forma en que distribuye su presupuesto para satisfacer
los fines que le son propios, conforme a la planificación de su acción y desarrollo).
Finalmente, esta autonomía se refrenda en lo prescrito en el artículo 6° del
actual Estatuto de la Universidad de Chile, que dispone la prevalencia de sus
normas sobre las leyes generales, a menos que éstas se refieran expresamente a la
Universidad de Chile en particular, a las universidades chilenas en general, o al
sistema universitario del país.
En conclusión, los preceptos constitucionales y legales citados en los
párrafos anteriores consagran la autonomía de la Universidad de Chile,
comprendiendo específicamente su autonomía administrativa.
Esta amplia autonomía que se reconoce a la Universidad de Chile tiende a
asegurar el ejercicio libre de autogestión y determinación, que es de su esencia
misma. En efecto, resulta inimaginable que se pueda tener realmente autonomía
académica, sin la necesaria concurrencia de las autonomías económicas y
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administrativas, ya que sin éstas no se podría, por ejemplo, crear carreras, cátedras,
cursos, facultades u otras estructuras académicas, con la prontitud debida,
conforme a los desafíos del progreso científico y tecnológico o de los
requerimientos del país, o en su caso cerrarlos o reducirlos, si se produce, por
distintos motivos, su obsolescencia.
Lo establecido en los preceptos legales antes citados, en armonía con las
normas que consagran la autonomía administrativa de la Universidad de Chile,
sólo permiten concluir que el Rector de esta Institución de Educación Superior
cuenta con la atribución para organizar su funcionamiento y administración, esto
es, de materializar la mentada autonomía administrativa, de modo que cuenta con
potestades suficientes para estructurar la planta universitaria, nombrando a los
funcionarios integrantes de la planta académica y administrativa de la
Universidad, o suprimiendo cargos o empleos de su organización, cuando las
circunstancias así lo determinen, todo lo cual se encuentra en armonía con los fines
y principios que inspiran a la Universidad y con el imperativo que recae sobre ésta,
de conservar el nivel de excelencia y prestigio académico, científico y cultural, que
le es propio y consustancial, de adaptarse a las innovaciones tecnológicas y del
conocimiento humano y, en definitiva, de impedir el natural anquilosamiento y
decrepitud que afectan a las instituciones carentes de capacidad de reacción y de
adaptación frente a los cambios.
Estos preceptos que reconocen la autonomía de la Universidad de Chile, y
que necesariamente determinan su naturaleza jurídico-administrativa, deben ser
considerados además en concordancia con las atribuciones del Presidente de la
República en relación a esta Casa de Estudios Superiores.
En este sentido, el inciso primero del artículo 24 de la Constitución Política
del Estado señala que “el gobierno y la administración del Estado corresponden al
Presidente de la República, quien es el Jefe del Estado”, y por eso todos los órganos que
componen su Administración están ligados a él por algún vínculo: de dependencia
jerárquica los centralizados, y sólo de supervigilancia los descentralizados, como la
Universidad de Chile, que se marginan así de la jerarquía y actúan bajo un régimen
de autonomía. Pero esta autonomía es diversa y su grado de extensión depende de
lo que la ley establezca, de acuerdo con las funciones que se asignen al órgano o
servicio y las exigencias que imponga su más cabal cumplimiento. En cuanto a la
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supervigilancia, ésta consiste en los poderes que la ley reserva al Presidente de la
República, no obstante la autonomía que otorga al órgano que descentraliza.
En relación a la Universidad de Chile, según ya se ha analizado, se le ha
entregado una amplia autonomía académica, administrativa y económica,
instituyéndose así un Organo que puede desarrollar sus actividades con la mayor
flexibilidad funcional posible, sin perjuicio del sistema de control jurídico a que
debe estar sometido, dada su especial y trascendente misión docente, cultural y de
investigación científica, y porque así se encuentra ligada a los más altos intereses y
necesidades del país, en el más elevado nivel.
La autonomía jurídica y las facultades legales conferidas a la Universidad de
Chile son ejercidas por sus autoridades superiores (actualmente Rector y Consejo
Universitario, a los que en el nuevo Estatuto se une el Senado Universitario),
decidiendo, o proponiendo y aprobando, respectivamente, sin intervención del
Poder Central (Presidente de la República), según lo disponen diversas
disposiciones. Entre las atribuciones específicamente concedidas a las autoridades
superiores de la Universidad de Chile se encuentran materias que, tratándose de
otros órganos descentralizados o desconcentrados, requieren necesariamente de
una ley especial o de una aprobación suprema, exigencias que no se aplican a la
Universidad de Chile en virtud de su autonomía.
Entonces, la autonomía jurídica y las facultades legales otorgadas a esta
Institución de Educación Superior son las de mayor grado, acaso, de cuantas el
ordenamiento jurídico ha dispuesto para otros órganos descentralizados, y ello se
explica por la naturaleza de su misión, consignada expresamente en el inciso
primero del artículo 1° de su actual Estatuto Orgánico, y en los artículos 1° al 5° del
nuevo Estatuto, que la transforma en una institución susceptible de ser aislada del
conjunto administrativo, puesto que tiene caracteres específicos particulares.
En consecuencia, la supervigilancia del Presidente de la República es en el
caso de la Universidad de Chile muy reducida, y se limita a determinadas
atribuciones: nombrar al rector, previa elección de los académicos; designar en el
Consejo Superior, que es el organismo colegiado superior, a dos representantes,
que son de su exclusiva confianza; y efectuar las modificaciones al Estatuto de la
Universidad de Chile, previa proposición de órganos colegiados de esta
Institución.
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Así, la calidad de “patrono de la Universidad de Chile” que desde su origen
ha revestido el Presidente de la República se traduce, en cuanto a la
supervigilancia que sobre ella ejerce, en dichas específicas intervenciones.
De lo expuesto, a la luz de las observaciones formuladas por la Contraloría
General de la República, es notoria una vulneración de los preceptos que dicen
relación con la naturaleza de la Universidad de Chile como órgano descentralizado
funcionalmente de la Administración del Estado, que se materializa en una amplia
autonomía, puesto que se pretende, a través de una interpretación improcedente
de normas constitucionales, como se explicará en cada caso, extender la
supervigilancia del Presidente de la República sobre la Universidad de Chile a
materias no conferidas expresamente al Poder Central
En consecuencia, se incurre en un manifiesto error de derecho al desconocer
las potestades otorgadas precisamente por el legislador a la Universidad de Chile
con el propósito de permitirle el ejercicio de su autonomía legal, sobre la base de la
exigencia constitucional de ley de iniciativa presidencial para regular materias
tales como la aprobación de plantas de empleos y, asimismo, la de crearlos y
suprimirlos, así como la fijación de remuneraciones de su personal. Tales
objeciones, de ser aceptadas, significarían dejar sin fundamento todo el régimen en
que se ha sustentado y se sustenta el sistema autonómico especial y propio para el
funcionamiento y desarrollo de la Universidad de Chile.
Asimismo tal razonamiento implicará también desconocer la potestad de
aprobar su presupuesto, la potestad de contratar empréstitos y la potestad
reglamentaria que para varias materias relevantes han sido dadas a la Universidad
de Chile y que son ejercidas actualmente a través de sus órganos superiores. Estas
potestades se encuentran radicadas desde siempre en la Universidad de Chile, en
armonía con lo previsto en el inciso tercero del artículo 65 de la Constitución
Política del Estado, en el N° 3 del mismo precepto constitucional, y en el N° 6 del
artículo 32 de nuestra Carta Fundamental.
Lo anterior es una consecuencia de la descentralización funcional de la
Universidad de Chile, caracterizada por un sistema que, además de la
personificación y del patrimonio propios que legalmente se confieren a un órgano,
y de su administración directa, con el fin de que su misión se realice
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adecuadamente a los propósitos de su creación, supone un conjunto de potestades
indispensables para este objetivo, entre los cuales se hallan generalmente la
elaboración de su presupuesto y la reglamentación de sus estructuras y
funcionamiento.
La descentralización y autonomía de Universidad de Chile, según ya se ha
demostrado, es bastante extensa, en consideración a sus fines, pero siempre
conserva su relación con el Presidente de la República, en concordancia con lo
previsto en los artículos 3° y 24 de la Constitución Política, de acuerdo con los
cuales la administración, que es atribuida al Jefe del Estado, es “funcional y
territorialmente descentralizada, o desconcentrada en su caso, en conformidad con la ley”.
La ley a que remite la Constitución, en el caso específico de la Universidad
de Chile, es el texto contenido actualmente en el D.F.L. N° 153, de 1981, o sea, su
Estatuto Orgánico, y que se contiene en idéntico tenor en el D.F.L. N° 2 de 2005,
ambos dictados por iniciativa del Presidente de la República, y en que el Congreso
Nacional que entregó al Ejecutivo las más amplias facultades para regular su
régimen jurídico, sus normas estatutarias y la orgánica de esta Casa de Estudios
Superiores, todo lo cual se encuentra en completa armonía con lo prescrito en el
artículo 64 de la Constitución Política del Estado.
Análisis pormenorizado de observaciones que vulneran la autonomía y la
naturaleza jurídica de la Universidad de Chile:
1.- En primer término, nos encontramos con la observación referida a que el
artículo 5° del D.F.L. señala que, además de las funciones universitarias que indica
(docencia, investigación, creación artística y extensión), la Universidad puede
“asumir tareas que el país requiera” y “otras funciones específicas o singulares que el
Estado le demande”, lo que contravendría los artículos 65 de la Constitución Política
de la República y 28 de la Ley 18.575 Orgánica Constitucional de Bases Generales
de la Administración del Estado, por cuanto tales disposiciones señalan que los
servicios públicos deben tener claramente determinadas sus funciones o
atribuciones en la ley.
Como primera premisa para el adecuado análisis de esta objeción, debe
tenerse presente que el señalado artículo 5° corresponde al cuerpo programático o
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de normas fundamentales de la Institución, que establecen conceptos amplios que
se han de entender dentro del contexto razonable de la misión de la Universidad,
su naturaleza y sus principios, señalados en los cuatro primeros artículos del
nuevo Estatuto, que no fueron observados por la Contraloría General de la
República. Conforme a ellos, esta Casa de Estudios Superiores se encuentra “al
servicio del país” y dentro de su tarea considera “la contribución al desarrollo espiritual
y material de la Nación”, estimando también que “la Universidad responde a los
requerimientos de la Nación (...) reconociendo como parte de su misión la atención de los
problemas y necesidades del país”.
Evidentemente, las expresiones señaladas se entienden dentro del marco
legal en que habrán de desenvolverse. Por ende, las “funciones específicas o
singulares que el Estado le demande”, necesariamente han de ser establecidas o
atribuidas por medio de una ley o por las autoridades u órganos del Estado por
medios reglamentarios, enmarcándose tal atribución estrictamente en el respectivo
ámbito de competencia, y de acuerdo a los procedimientos legales o
reglamentarios previamente establecidos.
En cuanto a la expresión “asumir tareas que el país requiera”, tiene el alcance
de hacer expresa la responsabilidad de la Universidad, en cuanto a prestar
dedicación a temas relevantes para el país, que requieran un tratamiento desde la
perspectiva académica, aspecto característico de la Institución desde su fundación
en 1842. Dichas tareas resultan imposibles de listar taxativamente, por cuanto ya en
la actualidad son muy numerosas y pueden multiplicarse exponencialmente a
futuro, teniendo como único límite el ámbito del conocimiento humano.
En cuanto a lo netamente normativo, no existe contravención alguna al
artículo 28 de la Ley N° 18.575, por cuanto dicha disposición no se refiere en forma
alguna a las funciones de los servicios públicos. Por lo demás, aporta un ejemplo
de cómo la ley ha de recurrir a señalamientos genéricos para determinar el carácter
de las instituciones públicas, mediante la propia definición de Servicios Públicos:
“Son órganos administrativos encargados de satisfacer necesidades colectivas, de manera
regular y continua”, sin entrar a listar las necesidades colectivas, como según la
Contraloría debería hacerse.
En cuanto a la Constitución, señala el oficio de Contraloría General que se
contravendría el artículo 65, en cuanto éste preceptúa que: “Corresponderá,
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asimismo, al Presidente de la República la iniciativa exclusiva para: 2º.- Crear nuevos
servicios públicos o empleos rentados, sean fiscales, semifiscales, autónomos o de las
empresas del Estado; suprimirlos y determinar sus funciones o atribuciones;”.
En primer lugar, es importante señalar que no se está creando un servicio
público nuevo, sino que se norma una entidad ya existente, por lo que no se divisa
infracción alguna a dicho precepto constitucional.
Sin perjuicio de lo anterior, basta con revisar el objetado artículo 5° para
concluir que efectivamente determina la mayor parte de las funciones y
atribuciones de la Universidad de Chile, dando así estricto cumplimiento al ya
indicado artículo 65 de nuestra Carta Fundamental, y lo hace con un buen grado de
detalle al disponer que:
“Son funciones universitarias las que la Institución desarrolla en docencia,
investigación, creación artística y extensión. En el ejercicio de éstas otorga grados
académicos, títulos profesionales y certifica actividades de especialización y capacitación,
pudiendo además asumir tareas que el país requiera y prestar servicios técnicos y
profesionales que sean acordes con su misión y labores académicas. Son también funciones
universitarias las de gobierno y administración académica, necesarias para el
funcionamiento de la Universidad, y otras funciones específicas o singulares que el Estado
le demande.”
La Contraloría General en su observación agrega al verbo rector
“determinar” el adverbio “claramente”, que no aparece en ninguna de las
disposiciones citadas. Sin embargo, aún concediendo esa licencia, se aprecia que
las funciones universitarias están determinadas con bastante “claridad”.
2.- El oficio devolutorio objeta otro aspecto del artículo 5°, cual es la facultad
de la Universidad de Chile para certificar actividades de capacitación. Según la
Contraloría General, el artículo 31 de le Ley N° 18.962 Orgánica Constitucional de
Enseñanza (LOCE) señala expresamente que a las Universidades corresponde
otorgar títulos profesionales y toda clase de grados académicos, en especial de
licenciado, magíster y doctor. De ello aparecería que la capacitación y la
certificación de la misma no forman parte de las funciones que les corresponde
desarrollar. Agrega, además, que ello estaría en discordancia con el artículo 64
inciso segundo de la Constitución Política de la República, ya que las materias que
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deben ser objeto de leyes orgánicas constitucionales, como ocurre con aquellas
referidas a los objetivos y requisitos de la enseñanza superior, no pueden ser
tratadas en una norma de inferior jerarquía, como un DFL.
A este respecto, cabe consignar que el artículo 64 inciso segundo señala que
la autorización otorgada por el Congreso Nacional al Presidente de la República
para normar una materia mediante Decreto con Fuerza de Ley “no podrá extenderse
(...) a materias (...) que deban ser objeto de leyes orgánicas constitucionales o de quórum
calificado”.
Sobre la materia en análisis, el inciso final del artículo 19 N° 11 de la
Constitución dispone que “Una ley orgánica constitucional establecerá los requisitos
mínimos que deberán exigirse en cada uno de los niveles de la enseñanza básica y media y
señalará las normas objetivas, de general aplicación, que permitan al Estado velar por su
cumplimiento. Dicha ley, del mismo modo, establecerá los requisitos para el reconocimiento
oficial de los establecimientos educacionales de todo nivel”. De este precepto
constitucional se concluye claramente que no se establece de ningún modo que la
ley orgánica constitucional haya de referirse a los objetivos y requisitos de la
enseñanza superior, como erradamente sostiene la Contraloría General.
La LOCE, en el inciso cuarto de su artículo 31, señala que “Las universidades
podrán otorgar títulos profesionales y toda clase de grados académicos en especial, de
licenciado, magister y doctor”, lo que corresponde a una de las funciones universitarias,
la docencia, que si bien puede guardar similitud con la capacitación, no es lo mismo,
como se especificará más adelante. Tampoco puede entenderse que es la única
función formativa que atañe a las Universidades.
El artículo 84 de la LOCE dispone que “Las universidades estatales existentes al
31 de diciembre de 1981 y las instituciones de educación superior, derivadas de éstas o sus
sucesoras, conservarán su naturaleza de entidades autónomas con personalidad jurídica y con
patrimonio propio.- Estas entidades se regirán por las disposiciones del Título III de esta ley
en lo que les fueran aplicables, por las leyes que hagan referencia a ellas, por sus respectivos
estatutos y reglamentos en cuanto no sean contrarias a éstas y, supletoriamente, por las
normas de derecho privado”.
Cabe, entonces, tener presente que una de las leyes que hace referencia a las
Universidades es la Ley N° 19.967, Estatuto de Capacitación y Empleo, que en su
artículo 12 señala expresamente que las Universidades podrán ser organismos
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técnicos de capacitación, facultad o atribución que la Contraloría General de la
República desconoce por la vía de objetar el artículo 5° del nuevo Estatuto.
Finalmente, corresponde señalar que el alcance de la expresión
“capacitación” está definido legalmente en el artículo 10 de la referida Ley N°
19.967, al que nos remitimos, y que el inciso segundo del artículo 1° del mismo
cuerpo legal establece claramente la diferencia existente de la capacitación con la
formación conducente a grados académicos o títulos profesionales.
En consecuencia, la capacitación corresponde a una función distinta a las
señaladas en la LOCE, establecida en otro cuerpo legal y plenamente constitucional
y legal, por lo que esta observación es absolutamente infundada y de algún modo
desconoce la autonomía de la Universidad de Chile.
3.- Luego, en directa relación con la observación analizada en el número
anterior, también se objeta al ya indicado artículo 5° del nuevo Estatuto que su
amplio tenor permite entender que esta Casa de Estudios Superiores no sólo
podría certificar las actividades de capacitación realizadas por ella misma, sino que
también las ejecutadas por otros organismos.
Además de remitirnos a los argumentos ya dados en relación a la
observación anterior, debemos precisar que resulta evidente que la certificación de
las actividades de capacitación corresponde a las realizadas por la Universidad de
Chile, por sí o en conjunto con otras entidades. Considerar que la norma aludida le
permitiría a la Universidad de Chile certificar acciones ejecutadas por otros
organismos, constituye una conclusión del todo errada, y que no se infiere de
modo alguno del referido artículo 5° del nuevo Estatuto.
4.- Luego la Contraloría General objeta el inciso segundo del artículo 10 del
DFL en comento, que dispone que por medio de reglamentos internos se normará
el ingreso, permanencia, promoción y desvinculación de los funcionarios no
académicos de la Universidad, por cuanto los aspectos indicados se encuentran
protegidos por las garantías constitucionales de igualdad en la admisión a los
empleos públicos y de carrera funcionaria, conforme a lo establecido en el artículo
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19 N° 17 y 38 de la Constitución Política de la República. De esta forma, no
podrían estar regulados en un D.F.L., dado lo dispuesto en el artículo 64 inciso
segundo de la Ley Suprema.
Cabe hacer presente que el texto completo del artículo 10° objetado es: “El
ingreso, permanencia, promoción y desvinculación de los integrantes de la comunidad
universitaria obedecerá únicamente a méritos o causales objetivas, con arreglo a normas
legales y reglamentarias, sin sujeción a discriminaciones de carácter arbitrario. Estos
procesos estarán normados por reglamentos relativos a cada estamento, los que establecerán
sus derechos, deberes y obligaciones”.
De partida, los estamentos integrantes de la comunidad universitaria son
tres: académicos, estudiantes y personal no académico. A todos ellos el Estatuto
Orgánico les garantiza que su ingreso, permanencia, promoción y desvinculación
obedecerá únicamente a méritos o causales objetivas, sin sujeción a
discriminaciones de carácter arbitrario. Ello de por sí constituye una reafirmación
de las garantías constitucionales mencionadas y de otras más. Además, lo acota
claramente, por cuanto señala que tales materias se tratarán con arreglo a normas
legales y reglamentarias, lo que no hace sino que reiterar el principio general de
legalidad, de jerarquía de las normas y la primacía de la Constitución.
Al enfocarnos en el caso de los funcionarios no académicos, que es lo
planteado por la Contraloría General, debemos tener presente, en primer lugar,
que el artículo 19 N° 17 de la Carta Fundamental garantiza la admisión a todas las
funciones y empleos públicos, sin otros requisitos que los que impongan la
Constitución y las leyes. Por su parte, el artículo 38 de la Constitución señala que
“Una ley orgánica constitucional determinará la organización básica de la Administración
Pública, garantizará la carrera funcionaria y los principios de carácter técnico y profesional
en que deba fundarse, y asegurará tanto la igualdad de oportunidades de ingreso a ella como
la capacitación y el perfeccionamiento de sus integrantes”.
La Ley a la que se refiere el citado precepto constitucional es la N° 18.575,
Orgánica Constitucional de Bases Generales de la Administración del Estado, que
en los incisos segundo y tercero de su artículo 43 dispone que “Cuando las
características de su ejercicio lo requieran, podrán existir estatutos de carácter especial para
determinadas profesiones o actividades.- Estos Estatutos deberán ajustarse, en todo caso, a
las disposiciones de este párrafo”.
16
Por ende, la propia ley que regula las garantías antes citadas norma la
posibilidad de establecer estatutos de carácter especial, como ocurre en la especie,
los que en ningún caso pueden vulnerar el esquema que establece el Párrafo 2° del
Título II de la Ley N°18.575, y tampoco ninguna otra norma legal aplicable a la
materia.
En consecuencia, el concepto de potestad reglamentaria señalado en el
objetado artículo 10 no puede entenderse sino en cuanto potestad de ejecución, sin
perjuicio de la posibilidad de dictar normas complementarias que, por su
especificidad, no logran estar previstas en la Constitución o una Ley Orgánica
Constitucional, y que por cierto no pueden contravenirlas.
Finalmente, cabe tener presente lo dispuesto en el artículo 2° de la Ley
delegatoria N° 20.060, que señala que “Una copia de los reglamentos de aplicación
general relativos al personal (...) de la Universidad, serán depositados en el Ministerio de
Educación, quien llevará un archivo actualizado y público de los mismos”, lo que
indudablemente es una garantía para la adecuación de tales reglamentos a la
Constitución y a las leyes, sin perjuicio de las atribuciones de Contraloría.
5.- Por los mismos motivos aplicables al inciso segundo del artículo 10 del
DFL, la Contraloría General observa los artículos 13 y 40 incisos segundo y tercero,
en lo relativo al personal no académico.
Al respecto, no cabe sino reiterar el análisis expuesto en el punto precedente.
En todo caso, es pertinente puntualizar que la enumeración planteada por el
artículo 162 de la Ley 18.834, Estatuto Administrativo, puede ser perfectamente
complementada por otra norma con rango de ley, como es este D.F.L. N° 2 de 2005,
en términos tales de incorporar al grupo de profesiones y actividades que, de
conformidad con el artículo 43 de la Ley 18.575, se regirán por estatutos de carácter
especial.
6.- Se observa que resultaría improcedente lo prescrito en la letra e) del
artículo 16 del nuevo Estatuto, que confiere al Rector la facultad “para fijar y
modificar las plantas académicas y administrativas”, lo cual contravendría los artículos
17
63 N° 14 y 65 N° 2 de la CPR, que señala que la creación y supresión de empleos
rentados en organismos fiscales, semifiscales, autónomos o de las empresas del
Estado, es materia de ley y de iniciativa exclusiva del Presidente de la República.
Por la misma razón se objeta el inciso cuarto del artículo 40 del nuevo
Estatuto, en la medida que establece que los cargos de los funcionarios “serán
fijados” de acuerdo con lo dispuesto en la mencionada letra e) del artículo 16 del
D.F.L. N° 2 de 2005
Dichas observaciones no son procedentes, en primer término, porque la
disposición objetada corresponde a una facultad que en el actual Estatuto, fijado
por DFL N° 153 de 1981, ya se encuentra entregada al Rector de la Universidad de
Chile, y que se establece en su artículo 12 letra h), en relación a la Ley N° 18.663,
interpretativa de dicha norma.
Es importante consignar que esa facultad o atribución fue considerada
constitucional por la Contraloría General de la República al tomar razón del DFL
N° 153 de 1981, cuando ya se encontraba vigente la Constitución Política del
Estado del año 1980 y, por ende, regían plenamente los artículos 63 N° 14 y 65 N° 2
de nuestra Carta Fundamental.
El análisis conjunto de los artículos 12 letra h) del actual Estatuto y de la Ley
N° 18.663, interpretativa de dicha norma, establecen que el Rector de la
Universidad de Chile, entre otras facultades, se encuentra dotado especialmente de
la potestad o poder de aprobar plantas de personal académico y administrativo,
crear cargos dentro de ellas, hacer los nombramientos correspondientes, y
suprimirlos.
Lo anterior en razón que la autorización para aprobar plantas implica
necesariamente la facultad, no solo de crear empleos, sino también de suprimirlos,
ya que de lo contrario se daría el absurdo legal que se fije una planta por la
autoridad universitaria, donde ésta sólo pueda agregar empleos, y no reducirlos o
suprimirlos.
De esto se desprende que si la planta previamente aprobada, que no tiene
por qué ser la misma de los inicios de esta Casa de Estudios Superiores, no
contempla determinados cargos, no sólo puede nombrar sino que, además, ha de
18
poder suprimirlos, ya que no de otro modo se puede entender esta facultad,
enraizada, como ya se dijo, en su autonomía legal y expresamente consagrada, no
sólo en el Estatuto señalado, sino que en otros cuerpos legales.
La facultad entregada al señor Rector de la Universidad de Chile en la letra
h) del artículo 12 del D.F.L. N° 153 de 1981, se encuentra complementada con lo
dispuesto en la Ley N° 18.663, de 1987, que en su artículo 2° aclaró y precisó las
facultades del Rector señaladas en la letra h), ya citado, en cuanto a su facultad
para suprimir cargos de las Plantas universitarias, estableciendo que para tal efecto
no se requiere aviso previo alguno.
Dicha ley, siendo interpretativa de la letra h) del artículo 12 y por limitarse a
declarar el sentido y alcance de ese precepto legal, se entiende incorporada al
D.F.L. N° 153, de 1981, en conformidad a lo establecido en el artículo 9° del Código
Civil.
La historia fidedigna del establecimiento de este precepto indica que, en el
Mensaje Presidencial, de fecha 28 de Octubre de 1987, la redacción primitiva del
artículo 2°, remitida por el Ejecutivo a la Junta de Gobierno, era la siguiente:
“Declárase, que para fijar la planta y para crear y suprimir cargos en virtud de las
facultades a que se refiere el Artículo 12, letra h), del decreto con fuerza de ley del
Ministerio de Educación Pública, N° 153 de 1981, no se requiere ni ha requerido aviso
previo de ninguna especie”.
A su vez, en el Informe de la Comisión Conjunta encargada del estudio de
ese proyecto de ley, indica en lo pertinente al referido artículo 2°, que “el Ejecutivo
señala que su objetivo es facultar al Rector para que, sin aviso previo, nombre personal
académico y administrativo, aun cuando el ejercicio de esta facultad importe la supresión de
cargos”, agregando en un acápite posterior que “respecto del artículo 2°, la Comisión
Conjunta estimó conveniente variar su redacción estableciendo una norma interpretativa de
la letra h) del decreto con fuerza de ley N° 153, de 1981, del Ministerio de Educación
Pública, con el objeto de establecer claramente que las supresiones de cargos efectuadas y las
que puedan efectuarse en el futuro no han requerido ni requieren previo aviso alguno”. “Lo
anterior se resolvió teniendo en consideración que no existe disposición legal alguna que
obligue a dar tal aviso”. “Asimismo, se acordó eliminar la referencia que el proyecto hacía a
la fijación de plantas y creación de cargos por considerarla innecesaria, toda vez que en
estos casos no existiría un destinatario a quien darle este aviso”.
19
Es así, que con el texto propuesto por la Comisión Conjunta Informante, sin
otras modificaciones, se publicó el actual texto de la disposición analizada, lo cual
demuestra palmariamente que el supuesto básico que el legislador tuvo para la
dictación del precepto aclaratorio de la letra h) del artículo 12 del actual Estatuto
de la Universidad de Chile, es considerar incluida en la disposición aclarada,
porque la lógica jurídica así lo indica, la facultad de crear, refundir, transformar y
suprimir cargos de la planta, todo lo cual debe ser entendido como una
manifestación de la autonomía de que goza la Universidad de Chile.
En otro orden de cosas, la observación de la Contraloría constituye una
errónea aplicación de los artículos 63 N° 14 y 65 N° 2 de nuestra Carta
Fundamental.
En efecto, la historia fidedigna del establecimiento de tales preceptos indica,
que en la discusión que se desarrolló en el Consejo de Estado a propósito de esta
norma, se aceptó el planteamiento de que si la ley orgánica de una empresa del
Estado requiere que los cargos se creen por ley, así se procederá previa iniciativa
del Presidente de la República, pero si la respectiva ley orgánica no lo exige, la
empresa respectiva se atendrá a las normas de la legislación que le dio origen.
Si bien la discusión se desarrolló en torno a las empresas del Estado, es lícito
al intérprete recurrir a ella a fin de desentrañar la intención del constituyente
respecto a la Universidad de Chile, puesto que por gozar de plena autonomía no
puede quedar expuesta, en lo que se refiere a su administración, a un control que
se ejercería a través del propio Congreso Nacional, con lo cual se pondría en serio
compromiso el concepto mismo de Universidad.
En consecuencia, la intención del constituyente sobre esta materia fue, en
definitiva, que si el Estatuto de la Universidad de Chile, es decir, su ley orgánica,
requiere que sus cargos se creen por ley, así se procederá, pero si la ley orgánica no
lo exige, se deberá atender a las normas que sobre la materia se contemplan de
dicho estatuto.
La interpretación anterior es la correcta para establecer el verdadero alcance
y sentido de los artículos 63 N° 14 y 65 N° 2 de la Constitución Política del Estado,
en relación a las normas que establecen la autonomía administrativa de la
Universidad de Chile, de tal forma que no existe pugna alguna entre tales
20
preceptos constitucionales y la facultad del Rector establecida en la letra e) del
artículo 16 del nuevo Estatuto y a que se hace referencia además en el inciso cuarto
del artículo 40, puesto que habiendo sido la intención del constituyente no
interferir en las leyes orgánicas de las empresas del Estado, dicha intención con
mayor razón debe entenderse también referida a otros órganos y servicios públicos
que gozan de plena autonomía en virtud de la Constitución y las leyes, como lo
son las Universidades de carácter estatal.
Por otra parte, tal facultad de fijar y modificar las plantas académicas y
administrativas se encuentra enraizada con la autonomía que se reconoce a las
Universidades, y que se explicó en detalle antes de entrar al análisis específico de
este grupo de observaciones, y que para evitar innecesarias repeticiones nos
remitimos a esos párrafos.
Una clara manifestación de la autonomía de la Universidad de Chile, según
ya se expuso, es que se encuentra dotada de la facultad de organizar su
funcionamiento y administración del modo que mejor convenga a sus intereses, lo
cual implica necesariamente que cuenta con las potestades necesarias, en relación a
la Planta Académica y Administrativa de la Universidad, para establecerla,
modificarla, perfeccionarla, dejarla sin efecto, ordenarla, organizarla o
reorganizarla, entre otros atributos, todo lo cual con el fin de cumplir con las
trascendentales funciones inherentes a la naturaleza de la Universidad de Chile, las
que le imponen la adaptación rápida y progresiva a los cambios que experimenta
el medio social.
Por último, en cuanto a esta infundada observación de la Contraloría
General de la República, debe tenerse en consideración que implica una abierta
contradicción con su actuación al “tomar razón” de los Estatutos Orgánicos de dos
Universidades de carácter estatal: Universidad de Los Lagos (D.F.L. N° 1 de 1994,
dictado por el Presidente de la República en virtud de las facultades conferidas en
el artículo 10 de la Ley N° 19.238) y Universidad Tecnológica Metropolitana,
UTEM, (D.F.L. N° 2 de 1994, dictado por el Presidente de la República en virtud de
las facultades conferidas en el artículo 10 de la Ley N° 19.239).
En efecto, en ambos DFL se confirieron, entre otras atribuciones o funciones, a
organismos colegiados de la mayor jerarquía de dichas Universidades, las de
“aprobar y modificar la estructura orgánica de la Universidad” (letra c del artículo 5°) y
21
de “aprobar las plantas de personal y sus modificaciones” (letra i del artículo 5°). Es
importante señalar que las leyes delegatorias son de idéntico tenor a la de la
Universidad de Chile.
7.- La observación referida a que resultarían contrarias a derecho las
siguientes facultades conferidas a la Universidad de Chile: crear y organizar
sociedades (artículo 38 letra b), participar en personas jurídicas ya constituidas (en
el mismo precepto antes indicado), otorgar garantías a las obligaciones que
contraigan las entidades creadas, organizadas o en que participe la Universidad de
Chile (mismo precepto), y la prestación de servicios (artículos 5°, 6° letra c, 25 y 26).
Según la Contraloría, tales facultades no podrían ser conferidas por el DFL
N° 2 de 2005, puesto que importarían el desarrollo de actividades empresariales o
participación en ellas por parte de un Organismo del Estado, lo que sólo puede
regularse por una ley de quórum calificado, conforme al artículo 19 N° 21 de la
Constitución, y en consecuencia se trata de una materia que no puede ser objeto de
una ley delegatoria, en conformidad a lo preceptuado en el artículo 64 inciso
segundo de nuestra Carta Fundamental.
Dicha observación no es procedente, en primer término, porque las
disposiciones objetadas corresponden a facultades que en el actual Estatuto se le
confirió expresamente a la Universidad de Chile, y que se establecen en sus
artículos 49 letras b) y e), y 26 letra d).
Tales facultades o atribuciones de la Universidad de Chile fueron
consideradas plenamente constitucionales por la Contraloría General de la
República al tomar razón del DFL N° 153 de 1981, cuando ya se encontraba vigente
la Constitución Política del Estado del año 1980 y, por ende, regían plenamente los
artículos 64 inciso segundo y 19 N° 21 de nuestra Carta Fundamental.
Asimismo un expreso reconocimiento de la constitucionalidad y legalidad
de la facultad de la Universidad de “crear y organizar sociedades” es lo establecido en
la Ley N° 19.168 que otorgó a determinadas Instituciones de Educación Superior la
facultad de la letra b) del artículo 49 del DFL N° 153 de 1981.
22
Por otra parte, se debe considerar que la Universidad de Chile, como toda
Universidad estatal existente al 31 de Diciembre de 1981, goza de autonomía, la
cual se encuentra consagrada en primer término en el artículo 84 de la Ley N°
18.962, que en su inciso primero reconoce su naturaleza de entidad autónoma con
personalidad jurídica y con patrimonio propio, especificando en su inciso tercero
que "en materias académicas, económicas y administrativas estas universidades... gozarán
de plena autonomía", la que es definida en el artículo 75 de la citada Ley Orgánica
Constitucional de Enseñanza
En materia económica, dicha autonomía se traduce en que los “los recursos
que integran el patrimonio de la Universidad de Chile serán administrados por ésta con
plena autonomía, pudiendo celebrar a su respecto todo tipo de actos y contratos”, según lo
establece el artículo 48 de su actual Estatuto Orgánico y que recoge en iguales
términos el artículo 38 del nuevo Estatuto, con el agregado de la siguiente frase:
“que contribuyan al cumplimiento de su misión”.
Entonces en consonancia con la facultad de administrar los recursos que
integran su patrimonio, la Universidad de Chile se encuentra facultada para “crear
y organizar sociedades”, “otorgar garantías, proporcionales a su participación, a las
obligaciones que contraigan dichas entidades” y a “prestar servicios”.
Asimismo, es importante consignar que el artículo 99 de la Ley N° 18.681, de
1987, que establece normas complementarias de administración financiera, de
incidencia presupuestaria y de personal, estableció lo siguiente: “Otórganse a las
siguientes Universidades e Institutos Profesionales: Universidad de Chile, …, las facultades
que siguen:
a) Prestar servicios remunerados, tales como asistencia técnica, investigación y de
toda otra clase, a personas naturales o jurídicas de derecho público o privado, nacionales,
extranjeras o internacionales, en las áreas de conocimiento o de competencia en los
respectivos organismos,
b) Ejecutar actos y celebrar contratos que, estando orientados a mantener, a mejorar
o acrecentar las condiciones de funcionamiento y operatividad de la entidad de Educación
Superior, pudiendo implicar también contribución a su financiamiento o incremento de su
patrimonio.
Para los efectos consignados en este artículo, las entidades de Educación Superior a
que alude esta ley, podrán contratar personas, determinar honorarios y remuneraciones y
establecer las condiciones en que se llevarán a efecto las respectivas prestaciones de
servicios.
23
Los recursos que integran el patrimonio de las Universidades o de los Institutos
Profesionales mencionados en esta ley, según corresponda, serán administrados de acuerdo
con su legislación orgánica y reglamentaria, y sus disponibilidades presupuestarias”.
Entonces, las facultades conferidas a la Universidad de Chile en los artículos
38 letra b), 5°, 6° letra c, 25 y 26, constituyen una simple repetición, para efectos de
mantener una coherencia de las normas aplicables a esta Institución de Educación
Superior, de facultades ya otorgadas por el artículo 99 de la Ley N° 18.681.- .
Por último, esta observación de la Contraloría General de la República
constituye nuevamente una abierta contradicción con su actuación al “tomar
razón” de los Estatutos Orgánicos de dos Universidades de carácter estatal:
Universidad de Los Lagos (D.F.L. N° 1 de 1994, dictado por el Presidente de la
República en virtud de las facultades conferidas en el artículo 10 de la Ley N°
19.238) y Universidad Tecnológica Metropolitana, UTEM, (D.F.L. N° 2 de 1994,
dictado por el Presidente de la República en virtud de las facultades conferidas en
el artículo 10 de la Ley N° 19.239).
En efecto, en ambos DFL se confirieron a dichas Universidades, entre otras
atribuciones o funciones, las siguientes: “prestar servicios remunerados a personas
naturales o jurídicas de derecho público o privado, nacionales, extranjeras o internacionales,
así como celebrar y ejecutar cualquier acto o contrato que contribuya a su financiamiento o
al incremento de su patrimonio, de conformidad con la ley” (N° 4 del artículo 3°) y “crear
y organizar con otras personas naturales o jurídicas nacionales, extranjeras o
internacionales, asociaciones, sociedades, corporaciones o fundaciones cuyos objetivos
correspondan o se complementen con los de la Universidad, aportando a ellas fondos
provenientes de su patrimonio; así como garantizar las obligaciones que estas entidades
contraigan” (N° 5 del ya indicado artículo 3°).
8.- Se objeta el artículo 39 del DFL, por cuanto excedería el ámbito de
atribuciones de la ley delegatoria y, además, porque no sería admisible señalar que
los mencionados reglamentos tendrán supremacía respecto de disposiciones de
carácter legal, atendido el principio de jerarquía normativa.
El referido artículo 39 dispone que “Las disposiciones del presente Estatuto y de
los reglamentos universitarios dictados en su virtud prevalecerán sobre las leyes generales,
24
a menos que éstas se refieran expresamente a la Universidad de Chile en particular, a las
universidades chilenas en general, o al sistema universitario del país”.
Esta norma, repite en exactamente los mismos términos el artículo 6° del
estatuto actualmente vigente (DFL N°153 de 1981). Por lo demás, es una norma que
existía en términos similares en el artículo 8° del Estatuto Orgánico de aprobado
por DFL N°1 de 1971.
La referida disposición, que históricamente ha distinguido a la Universidad
de Chile, debe entenderse en el contexto del principio de legalidad establecido en
la constitución, y además, en el de autonomía universitaria planteado en el Título
IV de la LOCE.
Los artículos 75 y 76 establecen la autonomía de las Instituciones de
Educación Superior. El artículo 75 define la autonomía como el derecho de cada
establecimiento de educación superior a regirse por sí mismo, de conformidad con
lo establecido en sus estatutos en todo lo concerniente al cumplimiento de su
finalidad y comprende la autonomía académica económica y administrativa, cada
una de las cuales es definida en los incisos siguientes: La autonomía académica
incluye la potestad de las entidades de educación superior para decidir por sí
mismas la forma como se cumplan sus funciones de docencia, investigación y
extensión y la fijación de sus planes y programas de estudio. La autonomía
económica permite a dichos establecimientos disponer de sus recursos para
satisfacer los fines que le son propios de acuerdo con sus estatutos y las leyes. La
autonomía administrativa faculta a cada establecimiento de educación superior
para organizar su funcionamiento de la manera que estime más adecuada de
conformidad con sus estatutos y las leyes.
A su vez, el artículo 76 establece que la libertad académica incluye la
facultad de abrir, organizar y mantener establecimientos educacionales,
cumpliendo los requisitos establecidos por la ley, y la de buscar y enseñar la
verdad conforme con los cánones de la razón y los métodos de la ciencia.
Los artículos 77 a 79 limitan esta autonomía, puesto que, por ejemplo, el
artículo 77 señala que la autonomía y la libertad académica no autoriza a las
entidades de educación superior para amparar ni fomentar acciones o conductas
25
incompatibles con el orden jurídico ni permiten actividades orientadas a propagar,
directa o indirectamente, tendencia político partidista alguna.
Luego, el artículo 80 de la LOCE establece que las universidades existentes
al 31 de diciembre de 1980 y las universidades e institutos profesionales que se
derivaron de ellas y las sucesoras de algunas de ellas, mantendrán su carácter de
tales y conservarán su plena autonomía. Esta norma de continuidad generó la
distinción de las llamadas “universidades tradicionales”.
El artículo 84 se refiere específicamente a las Universidades estatales:
aquéllas existentes al 31 de diciembre de 1981 y las instituciones de educación
superior, derivadas de éstas o sus sucesoras; respecto de las cuales se establece que
conservarán su naturaleza de entidades autónomas con personalidad jurídica,
patrimonio propio y plena autonomía.
El inciso segundo del artículo 84 reza: “Estas entidades se regirán por las
disposiciones del Título III de esta ley en lo que les fueran aplicables, por las leyes que
hagan referencia a ellas, por sus respectivos estatutos y reglamentos en cuanto no sean
contrarias a éstas y, supletoriamente, por las normas de derecho privado”.
En consecuencia, el objetado artículo 39 corresponde a una expresión
histórica de autonomía, reconocida en el ordenamiento orgánico constitucional,
que en su ejercicio se somete al ordenamiento jurídico. Una interpretación o uso
distinto de esta potestad implicaría una falta a la razón y al derecho.
9.- La observación referida a que sería contraria a derecho la facultad del
Rector de la Universidad de Chile para fijar las remuneraciones de los académicos
y del personal de colaboración, establecida en la letra e) del artículo 16 del nuevo
Estatuto, lo cual contravendría el artículo 65 N° 4 de la CPR, y asimismo se trataría
de una materia no contemplada en la Ley N° 20.060.
Dicha observación no es procedente, como primera razón, en que la
disposición objetada corresponde a una facultad que en el actual Estatuto, fijado
por DFL N° 153 de 1981, corresponde al Rector de la Universidad de Chile, por lo
que no se explica que ahora la Contraloría General de la República cuestione esa
facultad o atribución, no obstante que la consideró constitucional al tomar razón
26
del actual Estatuto, cuando ya se encontraba vigente la Constitución Política del
Estado del año 1980 y, por ende, regía plenamente su artículo 65 N° 4. Asimismo,
tal facultad ha sido reconocida como plenamente legal al tomar razón de un
conjunto de decretos universitarios que establecían asignaciones remuneratorias
para el personal académico y no académico de la Universidad de Chile.
Además, esta observación de la Contraloría General de la República pierde
todo sustento jurídico por el hecho de que dicho Organo de Control “tomó razón”
de los Estatutos Orgánicos de dos Universidades de carácter estatal: Universidad
de Los Lagos (D.F.L. N° 1 de 1994, dictado por el Presidente de la República en
virtud de las facultades conferidas en el artículo 10 de la Ley N° 19.238) y
Universidad Tecnológica Metropolitana, UTEM, (D.F.L. N° 2 de 1994, dictado por
el Presidente de la República en virtud de las facultades conferidas en el artículo 10
de la Ley N° 19.239).
En efecto, en ambos DFL se confirieron a dichas Universidades, entre otras
atribuciones o funciones, las siguientes: “designar y contratar personal, determinar sus
remuneraciones u honorarios y establecer las condiciones en que se prestarán los servicios”
(N° 6 del artículo 3°), “fijar las políticas de… remuneraciones del personal…” (letra i del
artículo 5°).
Por último, en cuanto a que se trataría de una materia no prevista en la Ley
N° 20.060, es importante consignar que en dicha ley delegatoria se consigna una
enumeración no taxativa de las materias que debe tratar el DFL, al decir “a lo
menos”, y por otra parte la facultad observada corresponde al Proyecto de Estatuto
que tuvo a la vista el Congreso Nacional al autorizar al Presidente de la República
a dictar un Decreto de Fuerza de Ley que establezca los Estatutos de la
Universidad de Chile.
10.- La observación referida a que no se ajustaría a derecho lo preceptuado
en el artículo 43 del nuevo Estatuto, que establece que “la Universidad de Chile estará
exenta de toda clase de impuestos, contribuciones, derechos, tasas, tarifas, patentes y demás
cargas o tributos, que graven bienes, hechos o actos necesarios para el cumplimiento de sus
funciones universitarias”.
27
Según la Contraloría tal exención no podría ser establecida por el DFL N° 2
de 2005, puesto que incidiría en la garantía constitucional de la igual repartición de
los tributos y demás cargas públicas, establecida en el artículo 19 N° 20 de la Carta
Fundamental y, en consecuencia, se trata de una materia que no puede ser objeto
de una ley delegatoria, en conformidad a lo preceptuado en el artículo 64 inciso
segundo de nuestra Carta Fundamental.
Dicha observación no es procedente porque la disposición objetada
corresponde a una norma establecida, en términos semejantes, en el artículo 54 del
actual Estatuto, de lo que se concluye que fue considerada plenamente
constitucional por la Contraloría General de la República al tomar razón del DFL
N° 153 de 1981, cuando ya se encontraba vigente la Constitución Política del
Estado del año 1980 y, por ende, regían plenamente los artículos 64 inciso segundo
y 19 N° 20 de nuestra Carta Fundamental.
Por otra parte, la disposición cuestionada no infringe la garantía
constitucional del artículo 19 N° 20, puesto que el DFL N° 2 de 2005 no establece
una nueva exención tributaria a favor de la Universidad de Chile, sino que es una
norma declarativa que se limita a mantener beneficios tributarios del que goza
desde hace varios años la Universidad de Chile, y que se manifiestan en diversas
normas legales, tales como las siguientes:
- La Ley N° 13.713, actualmente vigente, que exime a la Universidad de
Chile y demás Universidades reconocidas por el Estado, de todo impuesto o
contribución sobre sus rentas de cualquier origen y derivadas del dominio o
posesión de valores mobiliarios, bienes o inmuebles o por cualquier otro título,
como asimismo, de todo impuesto, tasa o derecho sobre los actos que ejecuten o
contratos que celebren y documentos que emitan.
- El artículo 14 del Decreto Ley N° 1604, que establece que las franquicias y
exenciones tributarias relacionadas con el Impuesto a la Renta y Habitacional, de
que gocen la Universidad de Chile, la Universidad Técnica del Estado y otras
Universidades Chilenas reconocidas por el Estado y las Asociaciones,
Corporaciones, Sociedades y Fundaciones en cuya creación, organización o
mantenimiento participen o intervengan las aludidas Universidades, no regirán
respecto de las Empresas que le pertenezcan, ni las rentas clasificadas en los
28
números 3 y 4 del artículo 20 de la Ley de la Renta, salvo aquellas provenientes de
actividades educacionales.
De esa disposición se infiere que la Universidad de Chile está exenta del
Impuesto a la Renta por aquellas rentas provenientes exclusivamente de las
actividades educacionales que le son propias y por otras que no se clasifiquen en
los números3 y 4 del artículo 20 de la Ley de la Renta, como es el caso de bienes
raíces o de capitales mobiliarios.
- La Ley N° 17.235, sobre Impuesto Territorial, modificada por la Ley N°
20.033, que establece una exención a favor de las Universidades respecto de los
bienes raíces de su propiedad destinados a educación, investigación o extensión, y
siempre que no produzcan rentas por actividades distintas a dichos objetos.
- El artículo 14 N° 4 del DL N° 825, sobre Impuestos a las Ventas y Servicios,
establece que están liberados de dicho impuesto los establecimientos de educación
respecto de los ingresos que perciban en razón de su actividad docente
propiamente tal.
11.- La Contraloría General de la República objeta, a continuación, el inciso
final del artículo 10, al establecer que el gobierno de la entidad se regulará, entre
otras, por la reglamentación que se establezca. Ello, a juicio del ente contralor,
contraviene la ley delegatoria N° 20.060, por cuanto conforme a la letra a) de su
artículo 1° el gobierno de la Universidad es una de las materias que debe estar
contenida en el Estatuto.
Dicha Ley delegatoria exige que el Estatuto que dicte el Presidente contenga
a lo menos “disposiciones relativas a: a) El gobierno de la entidad”. Ello no significa
que todas las materias que atañen al gobierno de la Universidad, hasta su último
detalle, estén contenidas en el Estatuto, ni puede interpretarse de esta forma, por
cuanto implicaría un nivel inalcanzable de especificidad. Lógicamente, el
Presidente dicta las normas fundamentales y de mayor importancia, que
razonablemente sea del caso establecer, dejando instituidos los mecanismos de
complementación de dichas normas, para los aspectos de menor rango.
29
En todo caso, cabe señalar que el mencionado inciso final del artículo 10
reza: “Residirá en la comunidad universitaria la facultad de decidir respecto del
funcionamiento, organización, gobierno y administración de la institución, la que ejercerá
mediante los órganos y procedimientos que el presente Estatuto y su reglamentación
establezcan”. Tal norma, respetando las proporciones, cumple en el Estatuto un rol
similar al del artículo 5° de la Constitución Política de la República.
Estas normas de tipo programático, fundamentan la generación democrática
de las autoridades superiores de la institución y ordenan los procedimientos
internos en torno a nociones de participación, ecuanimidad y racionalidad.
Evidentemente, en su expresión concreta de potestad reglamentaria, ella habrá de
ejercerse con arreglo a la Constitución y las Leyes, y bajo los mecanismos de
control y supervisión correspondientes.
Por tanto, no aparece como lógico el alcance que a la citada disposición
observada da la Contraloría General, y en caso alguno contraviene la Ley
delegatoria.
12.- La Contraloría General observa el artículo 11 del DFL, por cuanto
además de incidir en las garantías constitucionales de los artículos 19 N° 17 y 38 de
la Constitución, que de acuerdo al 64 inciso segundo no podría ser tratado en un
DFL, no cumple con la Ley N° 20.060, ya que no regula en sus aspectos
fundamentales los procesos de selección, promoción y remoción del personal
académico.
A primera vista, se advierte una clara contradicción en esta observación.
Dice la Contraloría, reiterando las objeciones expresadas a propósito del artículo 10
inciso segundo del nuevo Estatuto, que esta materia no puede ser regulada por un
DFL, porque incide en una materia de garantías constitucionales, lo que vulneraría
el 64 inciso segundo de la Constitución. Pero la propia Contraloría justifica este
hecho en el mismo párrafo donde formula la objeción, manifestando lo siguiente:
“(...) entiende que las mismas han podido ser reguladas en el texto en estudio toda vez que
el artículo 1°, letra b), de la ley N°20.060, expresamente facultó al Jefe de Estado para que
establezca las reglas fundamentales que rijan los procesos de selección, promoción y
remoción del personal académico”.
30
O sea, por un lado, Contraloría estima que el Presidente no podría haber
regulado esta materia porque contraviene el 64 inciso segundo, pero, sin embargo,
estima que sí puede porque hubo una autorización “expresa” en la Ley delegatoria.
Dicha modalidad de autorización –que por lo demás debiera ser la única- no
justifica que el Presidente pueda abordar en el DFL una materia que la
Constitución le prohíbe, de acuerdo con lo que dispone el artículo 64 de la Ley
Suprema. En consecuencia, la Contraloría incurre en la excusa forzada de un hecho
que ella misma objeta.
Lo que en verdad ocurre, es que el artículo 19 N° 17 de la Carta
Fundamental garantiza la admisión a todas las funciones y empleos públicos, sin
otros requisitos que los que impongan la Constitución y las leyes. Por su parte, el
artículo 38 señala que “Una ley orgánica constitucional determinará la organización
básica de la Administración Pública, garantizará la carrera funcionaria y los principios de
carácter técnico y profesional en que deba fundarse, y asegurará tanto la igualdad de
oportunidades de ingreso a ella como la capacitación y el perfeccionamiento de sus
integrantes”.
Dicha ley es la Ley N° 18.575 Orgánica Constitucional de Bases Generales de
la Administración del Estado, que en su artículo 43, incisos segundo y tercero,
dispone que “Cuando las características de su ejercicio lo requieran, podrán existir
estatutos de carácter especial para determinadas profesiones o actividades.- Estos Estatutos
deberán ajustarse, en todo caso, a las disposiciones de este párrafo”.
Por ende, la propia ley que regula las garantías citadas establece la
posibilidad de establecer estatutos de carácter especial, los que en ningún caso
pueden vulnerar el esquema que establece el Párrafo 2° del título II de la Ley N°
18.575.
Uno de esos estatutos especiales sería el aplicable a los académicos de la
Universidad de Chile, lo que por lo demás ya está establecido de esta forma en el
artículo 162 letra a) de la Ley 18.834, Estatuto Administrativo.
Sin perjuicio de lo anterior, la Contraloría General estima que el DFL no
cumple el mandato que le da el artículo 1° letra b) de la Ley delegatoria N° 20.060,
ya que no contiene disposiciones relativas a las reglas fundamentales que rijan los
procesos de selección, promoción y remoción del personal académico, y porque el
31
Presidente no puede delegar en órganos internos de la Universidad una potestad
que a su vez el Poder Legislativo le ha delegado.
En este caso, se trata de una simple apreciación de la Contraloría sobre el
alcance que han de tener esas reglas fundamentales.
En primer lugar, se puede considerar que las reglas fundamentales ya
existen, en los artículos 43 a 51 de la Ley 18.575 Orgánica Constitucional de Bases
Generales de la Administración del Estado. A este respecto, el Presidente sólo
puede establecer normas de mayor precisión, atendidas las especiales
características de la función académica, que la propia ley reconoce. De esta forma
lo hace, por ejemplo, en los artículos 10, 11, 15 incisos segundo y tercero, 16 letras
e) y g), 23 inciso primero, 24, 25 inciso segundo, 26 inciso segundo, 27, 28 incisos
cuarto y quinto, 29, 35 inciso tercero, 40 y 42. Aspectos de mayor detalle, y que no
pueden contravenir las normas constitucionales, orgánicas constitucionales y
legales citadas, el Presidente los entrega a un Reglamento de Carrera Académica.
Por ende, no puede hablarse propiamente de una delegación en un órgano interno
de la Universidad.
A mayor abundamiento, cabe señalar que ni la Constitución ni la Ley
delegatoria han establecido una restricción en este sentido, como señala el inciso
cuarto del artículo 64 de nuestra Constitución.
Por último, corresponde hacer presente que una norma de similar contenido
está vigente a través del artículo 40 del actual Estatuto de la Universidad de Chile
(DFL N° 153 de 1981), del que en su oportunidad la Contraloría General de la
República tomó razón, sin objetar la materia. Cabe destacar que, tanto el artículo 19
N° 17 como el 38 inciso primero y el 64 inciso segundo de la Constitución, no han
sufrido modificación alguna desde su publicación, el 24 de octubre de 1980.
13.- La observación referida a que en el inciso segundo del artículo 26 del
nuevo Estatuto, no se exige que el empleo de director de los Centros corresponda a
los tres primeros niveles jerárquicos de la Institución, requisito que en opinión de
la Contraloría General de la República sería indispensable para los cargos de
exclusiva confianza según lo ordenado en el artículo 49, inciso segundo, de la Ley
N° 18.575.
32
Esta observación es infundada, puesto que el no consignar como exigencia
que el director de un Centro debe corresponder a los tres primeros niveles
jerárquicos de la Universidad, no se infringe de modo alguno la citada disposición
de la Ley Orgánica Constitucional de Bases Generales de la Administración del
Estado; en otros términos, no es necesario explicitar tal requisito general para el
nombramiento de un funcionario de la exclusiva confianza de la autoridad, puesto
que ya se encuentra establecido en la Ley N° 18.575.
Sí se infringiría tal norma orgánica constitucional si se señalara que el
director del Centro pudiese corresponder a un nivel jerárquico posterior al de los
tres primeros niveles.
Por último, es importante considerar que el nuevo Estatuto precisa el
requisito de los decanos de facultades (artículo 23), directores de Departamentos
(artículo 24) y directores de Institutos (artículo 25) y directores de Escuelas
(artículo 27), puesto que en ellos se exige un mayor requisito que el señalado en el
49, inciso segundo, de la Ley N° 18.575, puesto que, en estos casos, sólo puede
corresponder a un “académico de las dos más altas jerarquías”, esto es, a un nivel
jerárquico superior al tercer nivel jerárquico exigido por la señalada norma
orgánica constitucional.
14.- La Contraloría General de la República objeta la letra g) del artículo 16
del DFL, que establece la atribución del Rector para “ejercer la potestad disciplinaria
respecto de académicos, estudiantes y personal de colaboración, conforme a lo dispuesto en
el presente Estatuto y sus reglamentos”. Según el oficio devolutorio, se vulnera la
garantía constitucional relativa a la carrera funcionaria señalada en el artículo 19
N° 17 y la del debido proceso consagrada en el artículo 19 N° 3, sin que dichas
materias puedan ser reguladas en un DFL ni en un reglamento, conforme a lo
dispuesto en el inciso segundo del artículo 64 de la Constitución.
El artículo 19 N° 17 de la Carta Fundamental garantiza la admisión a todas
las funciones y empleos públicos, sin otros requisitos que los que impongan la
Constitución y las leyes. Por su parte, el artículo 38 señala que “Una ley orgánica
constitucional determinará la organización básica de la Administración Pública,
garantizará la carrera funcionaria y los principios de carácter técnico y profesional en que
33
deba fundarse, y asegurará tanto la igualdad de oportunidades de ingreso a ella como la
capacitación y el perfeccionamiento de sus integrantes”.
Dicha ley es la Ley N° 18.575, Orgánica Constitucional de Bases Generales
de la Administración del Estado, que trata precisamente la potestad disciplinaria y
la responsabilidad administrativa en sus artículos 7°, 11, 15, 18 y 46 inciso segundo.
En particular, el artículo 18 dispone que “el personal de la Administración del Estado
estará sujeto a responsabilidad administrativa (...).- En el ejercicio de la potestad
disciplinaria, se asegurará el derecho a un racional y justo procedimiento”.
Por su parte, el artículo 15 de la citada Ley 18.575 establece que “el personal
de la Administración del Estado se regirá por las normas estatutarias que establezca la ley,
en las cuales se regulará el ingreso, los deberes y derechos, la responsabilidad
administrativa y la cesación de funciones”.
Por último, en su artículo 43 inciso segundo la Ley N° 18.575 dispone que
“Cuando las características de su ejercicio lo requieran, podrán existir estatutos de carácter
especial para determinadas profesiones o actividades”.
Por ende, la propia ley que regula la garantía de carrera funcionaria
establece la posibilidad de establecer estatutos de carácter especial, los que en
ningún caso pueden vulnerar el esquema que establece la Ley N° 18.575, y la
potestad de la Ley para regular la responsabilidad administrativa y, a fortiori, la
potestad disciplinaria.
La Administración del Estado en general tiene reguladas estas materias en la
Ley N° 18.834 sobre Estatuto Administrativo. Sin embargo, otras normas de rango
legal puede también regularlas para determinadas profesiones y actividades, que
es lo que ocurre en la especie, respetando las normas y principios constitucionales,
como asimismo, las reglas fundamentales que establece el ordenamiento orgánico
constitucional.
En cuanto a la garantía del debido proceso, el artículo 19 N° 3 de la
Constitución Política de la República señala a través de sus ocho incisos una serie
de preceptivas que, en general, se denominan garantías del debido proceso. En
particular, el inciso quinto señala que “Toda sentencia de un órgano que ejerza
jurisdicción debe fundarse en un proceso previo legalmente tramitado. Corresponderá al
legislador establecer siempre las garantías de un procedimiento y una investigación
34
racionales y justos”. Ello, se complementa con el artículo 18 inciso segundo de la Ley
N° 18.575, que señala “En el ejercicio de la potestad disciplinaria, se asegurará el derecho
a un racional y justo procedimiento”. En consecuencia, ni el DFL ni los reglamentos
que se dicten en su conformidad pueden lesionar esta garantía. Todo ello, por
cierto, sin perjuicio de las atribuciones que confiere a la misma Contraloría General
el artículo 133 de la Ley 10.336, Orgánica Constitucional de dicho Organo de
Control.
En suma, el artículo 11 letra g) no es sino la particularización del titular de la
potestad disciplinaria en la Universidad de Chile, sin que ello implique que el DFL
vulnera el 64 inciso segundo de la Carta Fundamental, por cuanto no está
abordando materias comprendidas en garantías constitucionales, sino que está
dando expresión concreta al tratamiento que ya le ha dado una ley de rango
orgánico constitucional.
Finalmente, cabe hacer presente que el artículo propuesto es de similar
redacción al artículo 12 letra d) del Estatuto actualmente vigente (DFL N° 153 de
1981), del que en su oportunidad la Contraloría General de la República tomó
razón, sin objetar la materia. Cabe destacar que, tanto el artículo 19 N° 17 como el
19 N° 3 inciso quinto y el 64 inciso segundo de la Constitución, no han sufrido
modificación alguna desde su publicación, el 24 de octubre de 1980.
B.- OBSERVACIONES QUE DICEN RELACION CON EL ALCANCE DE LA
LEY DELEGATORIA.-
Un segundo grupo de observaciones dice relación con el limitado alcance
que, erróneamente, le reconoce la Contraloría General de la República a la Ley N°
20.060, al punto de que estima que sólo pueden regularse en el D.F.L. N° 2 de 2005
sólo las materias que expresamente se señalan en su artículo 1°, obviando
completamente que la misma norma señala que las materias consignadas son las
mínimas que se deben regular en el nuevo Estatuto, a tal punto que se utiliza la
expresión “a lo menos”, claramente indicativo de que se trata de una enumeración
meramente enunciativa y no taxativa. En este mismo orden de cosas, en otras
observaciones la Contraloría General, en una abierta contradicción, considera que
35
la regulación estatutaria no es suficiente para cumplir con la ley delegatoria,
extendiendo el alcance del mandato a materias específicas, que no son necesarias
de normar en detalle en un Estatuto Orgánico, sino que en reglamentos dictados
por la autoridad universitaria en virtud de su potestad reglamentaria.
Por lo demás, en este punto la Contraloría General de la República obvia
que, en la tramitación legislativa de la ley delegatoria, siempre se tuvo a la vista, y
por cierto que se estudió y analizó, el proyecto de Estatuto consensuado entre la
Universidad de Chile y el Supremo Gobierno, cuyas disposiciones son de idéntico
tenor a las que se establecieron en el D.F.L. N° 2 de 2005, por lo que resulta
evidente que el Congreso Nacional mandató a S.E. el Presidente de la República a
regular tales materias, con plena conciencia de que se encontraban dentro de las
facultades delegadas. Para comprobar esta aseveración basta recurrir a la historia
de la Ley N° 20.060.
Este grupo de observaciones son las que se pasan a referir y que, para
efectos de mejor comprensión de este Informe, se continuará con la numeración del
primer grupo de objeciones:
15.- Se objeta en el artículo 24, 25 y 27 del nuevo Estatuto que no se expresa
el número de miembros que poseerán los Consejos que en dichas disposiciones se
establecen, ni su designación, período de duración y causales de cese o de
remoción. Se objeta, asimismo que, en el artículo 28 inciso final, no se señalan
normas sobre número, designación, período y remoción de los representantes de
los académicos en el Consejo de Facultad. También, se observa en el artículo 28
inciso tercero que no se indica el número de integrantes del Comité Directivo a que
en él se alude.
En las tres primeras disposiciones citadas, de redacción similar, se señala
que los Departamentos, Institutos y Escuelas contarán con un Consejo integrado
por académicos adscritos a la unidad, de acuerdo a reglamento. Por su parte, el 28
inciso final señala en su parte pertinente que el Consejo de Facultad “Estará
integrado (...) por académicos de libre elección de acuerdo a reglamento”. El inciso tercero
del artículo 28 señala que las Facultades “Serán dirigidas por un Decano y contarán
con un Vicedecano, un Consejo de Facultad y un Comité Directivo. El Decano designará al
Vicedecano, con acuerdo del Consejo de Facultad. También designará a los miembros del
36
Comité Directivo. Todos ellos durarán en sus funciones mientras cuenten con su
confianza”.
Todas estas normas son expresiones concretas de lo señalado en el artículo
11 del D.F.L., respecto de la responsabilidad fundamental de los académicos en el
desarrollo de las funciones universitarias, de acuerdo a reglamento. Dicho
reglamento es el Reglamento de Organización y Gobierno de las Estructuras
Académicas, previsto en los artículos 27 inciso final y descrito en el artículo 31 del
D.F.L.: “El Reglamento de Organización y Gobierno de las Estructuras Académicas
regulará la creación, desarrollo, organización y atribuciones de las mismas y sus relaciones
entre sí y con los distintos órganos superiores de la Universidad. Asimismo, fijará las
funciones y atribuciones de las autoridades y órganos de las unidades señaladas, sus deberes
y derechos, los requisitos de elegibilidad, los procedimientos de nominación y otras materias
pertinentes, dentro del marco de los criterios generales que sobre el particular contempla el
presente Estatuto”. Evidentemente, el citado reglamento no podrá abordar o
vulnerar materias ya previstas en la ley.
La Ley delegatoria N° 20.060 sólo exige que el Estatuto que dicte el
Presidente contenga “a lo menos”… “disposiciones relativas a: a) El gobierno de la
entidad, los procedimientos para la designación y remoción de las autoridades de gobierno y
administración”. Ello no significa que todas las materias que atañen al gobierno de
la Universidad, hasta su último detalle, estén contenidas en el Estatuto, ni puede
interpretarse de esta forma, por cuanto implicaría un nivel inalcanzable de
especificidad. Lógicamente, el Presidente dicta las normas fundamentales y de
mayor importancia, que razonablemente sea del caso establecer, dejando
instituidos los mecanismos de complementación de dichas normas, para los
aspectos de menor rango.
Además, cabe tener presente el concepto de autonomía académica que
establece el artículo 75 incisos primero y segundo de la Ley 18.962 Orgánica
Constitucional de Enseñanza: “Se entiende por autonomía el derecho de cada
establecimiento de educación superior a regirse por sí mismo, de conformidad con lo
establecido en sus estatutos en todo lo concerniente al cumplimiento de sus finalidades y
comprende la autonomía académica, económica y administrativa.- La autonomía académica
incluye la potestad de las entidades de educación superior para decidir por sí mismas la
forma como se cumplan sus funciones de docencia, investigación y extensión y la fijación de
sus planes y programas de estudio”.
37
En consecuencia, las disposiciones citadas no son sino el reflejo de dicho
principio y, por ende, tanto en la discusión de la ley delegatoria como en la
promulgación del D.F.L. se ha tenido en debida consideración.
16.- La Contraloría objeta que el artículo 19 no establece el período durante
el cual los representantes del Presidente de la República integran el Consejo
Universitario, como tampoco las causales o motivos de remoción o cese de los
mismos, incumpliéndose con ello el artículo 1° letra a) de la Ley delegatoria N°
20.060.
A este respecto, cabe señalar que dichos representantes, si bien integran
legalmente un órgano de gobierno de la Institución, lo hacen en representación del
Presidente de la República. De acuerdo a las normas generales, y en particular
considerando el artículo 32 N° 10 de la Constitución Política, su tiempo de
designación y su eventual remoción son materias que dependen de la sola
voluntad del Presidente de la República, pues son de su exclusiva confianza. Por
último, si nada se dice se entiende que su período tendrá como plazo máximo el
del respectivo período presidencial, sin perjuicio que el siguiente Presidente lo
pueda confirmar en su representación.
En consecuencia, es absolutamente infundada esta observación.
17.- La Contraloría objeta, asimismo, que el artículo 19 no establece el
período durante el cual los representantes de los estamentos integran el Consejo
Universitario, como tampoco las causales o motivos de remoción o cese de los
mismos, incumpliéndose con ello el artículo 1° letra a) de la Ley delegatoria N°
20.060. Agrega que no se señala la forma de designación de los referidos
representantes en el evento que exista más de una organización por estamento.
La disposición objetada señala que “Asistirán a las sesiones, con derecho a voz,
un delegado de los académicos, uno de los estudiantes y uno del personal de colaboración,
designados por las asociaciones de los respectivos estamentos”.
Entonces, incurre la Contraloría en un equívoco, por cuanto los
representantes de los estamentos no integran el Consejo Universitario, sino que
38
sólo asisten a sus sesiones con derecho a voz. Al no ser integrantes, no compete al
Estatuto el procedimiento de designación que adopten las respectivas asociaciones,
que dentro de su autonomía de grupo intermedio, sus propias normativas y
apelando a su capacidad de diálogo, habrán de acordar los mecanismos del caso
para designar un representante al Consejo, especialmente en el evento que exista
más de una asociación por estamento, como ocurre normalmente en la realidad.
Ello, según el criterio que predomine en la oportunidad que se trate: mayor
representatividad, alternancia, mérito, etcétera.
En consecuencia, por el mismo hecho de no ser integrantes, tampoco existe
una contravención a la Ley delegatoria N° 20.060.
18.- La observación referida a que en la letra k) de los artículos 20 y 22 del
nuevo Estatuto, se dispone que el Consejo y el Senado, respectivamente, les
corresponde, entre otras atribuciones, las “demás que les confieran los reglamentos”, lo
que en opinión de la Contraloría implicaría vulnerar lo preceptuado en la letra a)
del artículo 1° de la Ley N° 20.060, según el cual se deben contener en el DFL, y no
en otros actos administrativos, las atribuciones que correspondan a los organismos
colegiados de la Universidad. Norma de igual índole se contempla, por ejemplo, en
al artículo 5° de Ley N°10.336, Orgánica de la Contraloría General de la República.
Esta observación es infundada, puesto que el DFL cumple con la ley
delegatoria, ya que se establecen las atribuciones del Consejo y del Senado (ver las
demás letras de los artículos 20 y 22), y en cuanto a la letra k) es importante señalar
que la ley delegatoria sólo establece el mínimo de materias que debe regular el
DFL, al emplear la expresión “a lo menos”, por lo que es perfectamente legal que se
señale que esos órganos colegiados puedan tener otras atribuciones que sean
conferidas por los reglamentos. En otros términos, la ley delegatoria no exige que
se enumeren de manera taxativa todas las atribuciones con que contarán el Consejo
y el Senado.
Por otro lado, no se puede olvidar que la Ley N° 18.575, en su artículo 41,
permite expresamente la delegación de atribuciones o facultades propias, y esta
delegación se verifica a través de un acto reglamentario, principalmente un
decreto. Entonces, es legal que al Consejo y al Senado se le confieran por
39
reglamentos otras atribuciones o funciones, propias de otra autoridad
universitaria, especialmente el Rector, a través del mecanismo de la delegación.
19.- La observación referida a que letra a) del artículo 22 del nuevo Estatuto,
en cuanto a la “reforma del estatuto” de la Universidad, no es suficiente para dar
total cumplimiento al mandato contemplado en la letra e) del inciso tercero del
artículo 1° de la Ley N° 20.060.
Esta observación es infundada, puesto que el DFL satisface la ley
delegatoria, ya que en ésta se exige “a lo menos” las disposiciones relativas a “la
proposición de reforma de sus estatutos”, lo que se cumple cabalmente en la letra a) del
artículo 22 del nuevo Estatuto, en que se señala que la “propuesta de modificación
al Estatuto” debe ser resuelto por el Senado Universitario, a proposición del Rector
o por iniciativa de al menos un tercio de sus integrantes. En el mismo sentido, se
puede consignar que la ley delegatoria sólo establece el mínimo de materias que
debe regular el DFL, al emplear la expresión “a lo menos”, por lo que, en cuanto a
la proposición de reforma de los estatutos, el mandato legal se cumple con señalar
los órganos que deben participar en esa materia.
Por lo anterior, la apreciación de la Contraloría General de la República en
cuanto a que la ley delegatoria exigiría además que se explicitara en el nuevo
Estatuto el procedimiento a través del cual el Rector o al menos un tercio de los
integrantes del Senado Universitario formalicen sus proposiciones de reforma al
estatuto, es totalmente infundada, puesto que ese procedimiento debe ser regulado
en el “reglamento interno de funcionamiento” que dicho órgano colegiado está
facultado para aprobar en conformidad a la letra j) del artículo 22 del nuevo
Estatuto, facultada que no ha sido observada por la Contraloría General de la
República.
20.- Finalmente, en este grupo de observaciones se objeta el artículo 24 del
DFL, en términos de señalar que no se establecería la forma de designación de los
directores de departamentos, período y causales de remoción.
Al respecto, debemos señalar que el propio artículo objetado señala que los
Departamentos “tendrán un Director, elegido por los académicos del Departamento,
40
conforme a reglamento”. Luego, el punto de la designación se encuentra cubierto en
la normativa, ya que se elige por los académicos del Departamento, sin perjuicio
del acto administrativo propiamente tal del nombramiento, que será mediante
decreto de la autoridad universitaria.
En cuanto al período y remoción, el artículo 31 del DFL establece que “El
Reglamento de Organización y Gobierno de las Estructuras Académicas regulará la
creación, desarrollo, organización y atribuciones de las mismas y sus relaciones entre sí y
con los distintos órganos superiores de la Universidad. Asimismo, fijará las funciones y
atribuciones de las autoridades y órganos de las unidades señaladas, sus deberes y derechos,
los requisitos de elegibilidad, los procedimientos de nominación y otras materias
pertinentes, dentro del marco de los criterios generales que sobre el particular contempla el
presente Estatuto”.
La Ley delegatoria N° 20.060 sólo exige que el Estatuto que dicte el
Presidente contenga a lo menos “disposiciones relativas a: a) El gobierno de la entidad,
los procedimientos para la designación y remoción de las autoridades de gobierno y
administración”.
Lo anterior no implica como exigencia legal que todas las materias que
atañen al gobierno de la Universidad, hasta su último detalle, estén contenidas en
el Estatuto, ni puede interpretarse de esta forma la ley delegatoria, por cuanto
significaría un nivel inalcanzable de especificidad. Lógicamente, el Presidente dicta
las normas fundamentales y de mayor importancia, que razonablemente sea del
caso establecer, dejando instituidos los mecanismos de complementación de dichas
normas, para los aspectos de menor rango.
C.- OBSERVACIONES QUE EXCEDEN EL CAMPO DE COMPETENCIA DE
LA CONTRALORIA GENERAL DE LA REPUBLICA.
Como se señalaba en la parte introductoria de este Informe, un último grupo
de objeciones corresponde a opiniones de la Contraloría General de la República, o
derechamente a anhelos legislativos de sus profesionales, en cuanto a cómo
debiera haber sido redactado el articulado, lo que indudablemente no responden a
una objeción con sustento constitucional ni legal, excediéndose así su mandato
41
constitucional en cuanto al trámite de la toma de razón, puesto que constituyen
más bien un juicio de valor sobre la forma de redacción del texto promulgado por
S.E. el Presidente de la República.
En este punto, es importante citar el inciso sexto del artículo 64 de nuestra
Carta Fundamental, que señala que “A la Contraloría General de la República
corresponderá tomar razón de estos decretos con fuerza de ley, debiendo rechazarlos cuando
ellos excedan o contravengan la autorización referida”.- Este precepto debe entenderse
en concordancia con lo preceptuado en los artículos 98 y 99 de la Constitución.
Junto a estas objeciones se encuentran aquéllas que denotan una clara
confusión por parte de ese Organo de Control, de conceptos y expresiones por
todos conocidos y aceptados, y lo que es más grave aún, objeciones que dejan en
evidencia una falta de acuciosidad intelectual para comprender el verdadero
sentido y alcance de nuestras normas estatutarias y establecer la debida
correspondencia y armonía entre todas ellas, como lo exige la hermenéutica legal.
Este último grupo de observaciones, manteniendo la enumeración seguida
en los otros puntos, lo conforman, entre otras, las que se pasan a referir:
21.- La Contraloría General de la República observa respecto de la letra f)
del artículo 16 del DFL, sobre potestad para resolver contiendas de competencia,
en términos que no se advierte a cuáles autoridades se refiere ni se fijan los
procedimientos.
En primer lugar, la Contraloría no plantea que esta norma esté en conflicto
con ninguna disposición constitucional ni legal, ni tampoco con la Ley delegatoria
N° 20.060. Esta objeción corresponde a un juicio expresado por la Contraloría sobre
la redacción del texto promulgado.
En todo caso, cabe manifestar que esta disposición se relaciona con el
artículo 39 de la Ley N° 18.575 Orgánica Constitucional de Bases Generales de la
Administración del Estado, que reza “Las contiendas de competencia que surjan entre
diversas autoridades administrativas serán resueltas por el superior jerárquico del cual
dependan o con el cual se relacionen”.
42
Finalmente, cabe hacer presente que el artículo propuesto es de similar
alcance al artículo 12 letra k) del Estatuto actualmente vigente (DFL N°153 de
1981), del que en su oportunidad la Contraloría General de la República tomó
razón, sin objetar la materia.
22.- El artículo 11 del D.F.L. además es objetado porque al decir que el
estamento de los académicos “es el encargado de ejercer sus funciones fundamentales” y
“le corresponde una responsabilidad esencial en la deliberación, diseño y aplicación de las
políticas institucionales, con arreglo a sus derechos políticos” no se precisa si lo hacen de
manera individual o colectiva, y en este último caso, a través de qué organización o
estructura. Señala además que es contradictorio con el artículo 19, en cuanto al
Consejo Universitario, al cual corresponde el ejercicio de la función ejecutiva.
En primer lugar, valga señalar que lo anterior no constituye una objeción de
constitucionalidad ni de legalidad, sino que es una observación que atañe a la
armonía interna de las disposiciones, con miras a su interpretación.
En cuanto a la primera inquietud presentada, evidentemente el quehacer del
estamento académico es tanto individual como colectivo, dependiendo del rubro,
materia o perspectiva que se trate. Una distinción estatutaria en este sentido
carecería de fundamento.
En cuanto a la segunda oración que llama la atención de Contraloría
General, la expresión “con arreglo a sus derechos políticos”, es importante señalar que
esa norma deja en claro que tal participación se cumple a través de los órganos y
procedimientos que el propio estatuto establece, y viene nuevamente al caso el
ejemplo del artículo 5° de la Constitución.
Por último, no es posible entender una contradicción de esta norma con las
potestades del Consejo Universitario (artículo 19 del DFL), que no es sino una de
las expresiones concretas de la responsabilidad de los académicos en el gobierno
de la institución, a través de un órgano ejecutivo legalmente establecido y con
atribuciones especificadas en el párrafo pertinente del Estatuto, y que por lo demás
está integrado exclusivamente por académicos (a excepción de los representantes
del Presidente de la República, a quienes no se exige esa calidad pero que
43
eventualmente puede coincidir), en cuya elección ha intervenido la comunidad
académica.
Lo mismo cabe señalar respecto del Senado Universitario, en que los
académicos también participan a través de sus representantes y directamente en
los eventos de consulta a que puede convocar dicho órgano normativo, según el
artículo 22 letra h) del Estatuto.
En consecuencia, no se logra apreciar cuál sería la necesidad de especificar
en el DFL el alcance la expresión “con arreglo a sus derechos políticos”, que
claramente se entiende del contexto general del Estatuto, especialmente en algunas
de sus normas, como las ya citadas.
23.- La Contraloría General de la República observa el artículo 15 del
proyecto, referido al Rector, porque considera que no se advierte el sentido de las
siguientes expresiones: “por sí o mediante los órganos correspondientes” y “personalidad
académica”.
Nuevamente, cabe señalar que lo anterior no constituye una objeción de
constitucionalidad ni de legalidad, sino que es una observación que atañe a la
armonía interna de las disposiciones, con miras a su interpretación.
Sobre la primera expresión incomprendida, el párrafo completo es “Le
compete fundamentalmente dirigir y ejecutar, por sí o mediante los órganos
correspondientes, las actividades académicas, administrativas y financieras de la
institución”. Por ende, la frase que se consulta no tiene otro sentido que dejar
constancia que el Rector ejercerá sus atribuciones, pero que muchas de ellas habrá
de delegarlas en órganos especializados o designados al efecto, de acuerdo a las
normas generales que atañen a la materia, fundamentalmente contemplados en el
artículo 41 de la Ley 18.575 Orgánica Constitucional de Bases Generales de la
Administración del Estado. Además, los artículos 17 y 18 del DFL consideran la
existencia de órganos superiores que apoyen directamente la labor del Rector, a lo
que también debe entenderse referida la citada parte del artículo 15.
En cuanto a la expresión “personalidad académica”, corresponde interpretarla
en base a las normas que para este caso ha establecido el Código Civil, en sus
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artículos 19 a 24. Para el cuerpo colegiado que elaboró la propuesta de Estatuto,
ella tiene un claro sentido: una persona que se ha destacado notoriamente en el
desempeño de labores académicas, y al cual sus pares le reconocen esa condición.
Sin perjuicio de ello, la materia habrá de traducirse en normas claras y objetivarse
mediante el Reglamento General de Elecciones y Consultas que prevé el inciso
tercero del mismo artículo 15, y que habrá de ser discutido en su oportunidad por
el órgano normativo legítimo y representativo que para estos fines establece el
Estatuto: el Senado Universitario.
24.- La Contraloría General de la República objeta la letra c) del artículo 19
que otorga al Rector la atribución de conferir los títulos profesionales y grados
académicos, por cuanto, según dispone el artículo 31 de la LOCE, corresponde a
los establecimientos de educación superior otorgar los mencionados títulos y no a
alguna autoridad de los mismos.
Sobre el particular, no cabe más que mencionar que la atribución señalada al
Rector, redactada en los mismos términos que los del artículo 12 letra g) del
Estatuto actualmente vigente (DFL 153 de 1981), no es sino la expresión concreta y
legal del acto administrativo universitario por excelencia: el otorgamiento del
diploma que confiere el título profesional o grado académico. Sería difícil imaginar
cómo la Universidad podría otorgar un título si no es mediante un diploma
firmado por sus autoridades superiores, lo que en la práctica además requiere de la
previa dictación de una resolución que acredite el cumplimiento por parte del
alumno de los requisitos académicos y formales establecidos en la normativa
universitaria.
Por lo demás, la redacción propuesta en el artículo 16 letra c) del DFL N° 2
de 2005 mejora la redacción del actual artículo 12 letra g) del DFL N° 153 de 1981
vigente, por cuanto agrega la noción expresa que esta atribución debe ejercerse de
acuerdo a un reglamento.
25.- El Oficio devolutorio objeta los artículos 16 letra l) y 20 letra a), que
establecen la obligatoriedad para el Rector de informar al Consejo Universitario la
creación, modificación y supresión de las Unidades Ejecutivas Centrales, por
cuanto no se precisa la finalidad de dicho imperativo ni se advierte ninguna
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consecuencia en el caso de incumplimiento del mismo. Se hace presente, asimismo,
que no se advierte cuáles son las Unidades Ejecutivas Centrales.
En primer lugar, la Contraloría no plantea que estas normas estén en
conflicto con ninguna disposición constitucional ni legal, ni tampoco con la Ley
delegatoria N°20.060. Esta objeción corresponde a un juicio expresado por la
Contraloría sobre la redacción del texto promulgado, respecto de la armonía
interna de las disposiciones, con miras a su interpretación.
Luego, es menester señalar que, de acuerdo al artículo 19 del DFL, el
Consejo Universitario ejerce conjuntamente con el Rector la función ejecutiva. Por
ende, corresponde a una premisa básica fundamental de coordinación y buen
gobierno el que el Rector informe al Consejo sobre la creación, modificación y
supresión de las Unidades Ejecutivas Centrales.
En cuanto a cuáles son estas Unidades Ejecutivas Centrales, éstas se
encuentran previstas en el artículo 17, en el cual además se señala su finalidad.
Evidentemente, no pueden señalarse todas ellas en el Estatuto porque,
precisamente, cada vez que se quisiera crear, modificar o suprimir alguna, se
requeriría de una Ley y, por ende, el trámite estatutario previsto carecería de
sentido, además que implicaría una restricción para el buen funcionamiento de la
institución. Dichas unidades se crean de acuerdo a necesidades, políticas o
proyectos razonablemente propuestos y estudiados, y muchas veces, se crearán o
suprimirán de acuerdo a circunstancias contingentes, cuya resolución no podría
esperar un trámite legal.
En este caso y conservando las proporciones, se podría hacer un símil con el
artículo 1° inciso segundo de la Ley N° 18.575, Orgánica Constitucional de Bases
Generales de Administración del Estado, cuando señala que ésta estará constituida,
entre otros, “por los servicios públicos creados para el cumplimiento de la función
administrativa”, o con el artículo 33 de la Constitución, relativo a los Ministros de
Estado, en que no son definidos en número y denominación por la Constitución,
sino que en una norma de inferior jerarquía, la ley.
26.- La Contraloría General señala, respecto de los artículos 16 letra k), 19, 20
letra a), 22 letras e) y g) que no se precisa el alcance de las expresiones “políticas de
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gobierno”, “políticas”, “función ejecutiva”, “las modalidades en que concurrirán”,
“diferencias de fondo”, “autoridades centrales”, “autonomía”, “dependencia o autonomía”
y “necesidades de bienestar estudiantil”.
En primer lugar, la Contraloría no plantea que estas normas estén en
conflicto con ninguna disposición constitucional ni legal, ni tampoco con la Ley
delegatoria N° 20.060. Esta objeción corresponde a un juicio expresado por la
Contraloría sobre la redacción del texto promulgado, respecto de la armonía
interna de las disposiciones, con miras a su interpretación.
Las expresiones objetadas, además de ser de uso habitual en cuerpos
legislativos, corresponde interpretarlas en base a las normas que para este caso ha
establecido el Código Civil, en sus artículos 19 a 24.
Particularmente en cuanto a la “función ejecutiva”, y aplicando el artículo 22
del Código Civil, su alcance se desprende de varias normas del propio DFL, entre
otras, los artículos 14 (“constituyen las instancias encargadas de dirigir y gestionar,
impulsando el desarrollo académico institucional y de sus miembros”), 15 (“Le compete
fundamentalmente dirigir y ejecutar, por sí o mediante los órganos correspondientes, las
actividades académicas, administrativas y financieras de la institución”), 16 (todas las
facultades del Rector), 17 (“las demás unidades requeridas para la administración
superior de la Universidad”), y 20 (todas las facultades del Consejo Universitario).
En cuanto a la “autonomía”, el concepto se encuentra tratado con bastante
precisión en el Título IV de la Ley 18.962, Orgánica Constitucional de Enseñanza, y
ya nos hemos referido in extenso a ella.
Por último, si revisamos los Estatutos de las Universidades de Los Lagos y
Tecnológica Metropolitana, de los que tomó razón la Contraloría General de la
República en el año 1994, nos encontramos con las mismas expresiones y con otras
de igual naturaleza, pero en esos casos el Organo de Control las aceptó y no las
observó para que se precisara su alcance. Ahora, cuando se trata de la Universidad
de Chile, se preocupa de que se indique un alcance de expresiones que son
totalmente claras y que, por lo demás, pueden ser interpretadas conforme a las
reglas de hermenéutica legal.
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27.- La Contraloría General señala, respecto de los artículos 16 letra q), 20
letra e) y 22 letra e), que se establece el procedimiento para modificar la estructura
orgánica de la Universidad, pero no se señala el procedimiento para fijarla.
En primer lugar, la Contraloría no plantea que estas normas estén en
conflicto con ninguna disposición constitucional ni legal, ni tampoco con la Ley
delegatoria N° 20.060. Esta objeción corresponde a un juicio expresado por la
Contraloría sobre la redacción del texto promulgado, respecto de la armonía
interna de las disposiciones, con miras a su interpretación.
En seguida, el motivo para que no se señale el procedimiento para fijar la
estructura orgánica de la Universidad es, simplemente, que ésta ya existe. Fue
fijada mediante ley orgánica del año 1842, que creó la Universidad, y a través de
los procedimientos de modificación que han contemplado los sucesivos Estatutos,
ha ido variando y ajustándose a las distintas realidades históricas.
Asimismo, cabe hacer presente que el artículo propuesto es de similar
redacción al artículo 12 letra c) del Estatuto actualmente vigente (DFL N°153 de
1981), del que en su oportunidad la Contraloría General de la República tomó
razón, sin objetar la materia.
Por último, esta infundada y excesiva observación de la Contraloría General
de la República, debe tenerse en consideración que implica una abierta
contradicción con su actuación al “tomar razón” de los Estatutos Orgánicos de dos
Universidades de carácter estatal: Universidad de Los Lagos (D.F.L. N° 1 de 1994,
dictado por el Presidente de la República en virtud de las facultades conferidas en
el artículo 10 de la Ley N° 19.238) y Universidad Tecnológica Metropolitana,
UTEM, (D.F.L. N° 2 de 1994, dictado por el Presidente de la República en virtud de
las facultades conferidas en el artículo 10 de la Ley N° 19.239).
En efecto, en ambos DFL se confirió entre otras atribuciones o funciones, a
organismos colegiados de la mayor jerarquía de dichas Universidades, las de
“aprobar y modificar la estructura orgánica de la Universidad” (letra c del artículo 5°).
Quisiéramos reiterar en este punto que las leyes delegatorias que facultó al
Presidente de la República para dictar los Estatutos Orgánicos de dichas
Universidades de carácter estatal son de idéntico tenor a la ley otorgada para los
Estatutos de la Universidad de Chile.
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28.- La Contraloría General objeta el artículo 18 del nuevo Estatuto, referido
al Prorrector, que señala que: “(…) será el subrogante legal del Rector. Deberá ser
Profesor Titular de la Universidad, le corresponderá ejercer todas las funciones y
atribuciones que el Rector le delegue y permanecerá en su cargo mientras cuente con su
confianza. Será, asimismo, Ministro de Fe de la Rectoría y certificará y legalizará los actos
y documentos suscritos por autoridades superiores de la Universidad que deban hacerse
valer en el ámbito externo a ella”.
La primera objeción que plantea la Contraloría, dice relación con la
determinación de sus funciones. A su juicio, se contravendría el 65 N° 2 de la Carta
Suprema, por cuanto la ley debe determinar las funciones o atribuciones de los
empleos públicos.
Tal objeción dice relación más bien con el alcance que debe tener esa
determinación de funciones. Según la Contraloría General, el alcance de las
funciones señaladas es insuficiente, lo que no es correcto. Si se señalaran
taxativamente las funciones en el Estatuto, cada vez que el Rector o los órganos
superiores de la Universidad estimaran que es conveniente que el Prorrector
asuma una función en determinado ámbito, debieran requerir de la autorización
legal pertinente. Como ya se expuso, además, implicaría una restricción para el
buen funcionamiento de la Institución.
Las funciones o tareas se encargan al Prorrector de acuerdo a necesidades,
políticas o proyectos razonablemente propuestos y estudiados, y muchas veces, de
acuerdo a circunstancias contingentes, cuya resolución no podría esperar un
trámite legal.
Por ello, en la redacción promulgada, se señalan las atribuciones cuya
relevancia legal amerita incorporarlas al Estatuto: la subrogación del Rector y el
Ministerio de Fe, señalando además una norma de clausura. Además, el artículo 19
inciso segundo del DFL lo instituye como integrante del Consejo Universitario, con
todas las funciones y responsabilidades asociadas a dicha calidad.
Luego, la Contraloría plantea una eventual contradicción en el hecho que el
artículo 18 establece que el Prorrector es el Ministro de Fe de la Rectoría y además
señala que certificará y legalizará los actos y documentos suscritos por las
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autoridades superiores de la Universidad, por lo cual dicha atribución se ejerce no
sólo respecto de los actos y documentos de la Rectoría.
A este respecto cabe señalar que no existe contradicción alguna, sino que se
trata de dos funciones distintas: por un lado, actuar como Ministro de Fe de la
Rectoría, en cuya virtud autoriza y certifica sus actuaciones y documentos; y, por
otro, certificar y legalizar los documentos suscritos por autoridades superiores de
la Universidad que deban hacerse valer en el ámbito externo a ella. Esta segunda
función es de necesaria determinación legal, por cuanto no puede haber un
sinnúmero de firmas que acrediten legal y fehacientemente erga omnes un
documento auténtico de la Institución.
Cabe consignar que la Contraloría no plantea que este aspecto esté en
conflicto con ninguna disposición constitucional ni legal, ni tampoco con la Ley
delegatoria N°20.060. Esta objeción corresponde a un juicio expresado por la
Contraloría sobre la redacción del texto promulgado, respecto de la armonía
interna de las disposiciones, con miras a su interpretación.
Luego, la Contraloría señala que no se advierte el sentido de la expresión
“legalizará”. Para ello, basta remitirse al artículo 345 del Código de Procedimiento
Civil, y dejar constancia que no se trata de una observación de índole legal o
constitucional.
Además, la Contraloría General señala que no se advierte cuáles son las
aludidas “autoridades superiores de la Universidad”, sin plantear conflicto con
ninguna disposición constitucional ni legal, ni tampoco con la Ley delegatoria N°
20.060.
Tal expresión corresponde interpretarla en base a las normas que para este
caso ha establecido el Código Civil, en sus artículos 19 a 24, y corresponde además
a un concepto jurídico cuya determinación concreta a través de la norma de rango
legal puede fácilmente ser superada por la casuística. Por ende, dicho aspecto
habrá de ser determinado, y eventualmente modificado, en su oportunidad por el
órgano competente y por el procedimiento aplicable.
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Por último, manifiesta la Contraloría que el artículo 18, al conferirle al
Prorrector la calidad de Ministro de Fe, dispone que tal condición sólo dice
relación con los actos y documentos que deban hacerse valer en el ámbito externo a
la institución, excluyendo de tal certificación aquellos que sean utilizados en el
ámbito interno de la institución.
Esta observación, que tampoco plantea conflicto con alguna disposición
constitucional ni legal, ni menos con la Ley delegatoria N° 20.060, debe entenderse,
precisamente, en el sentido aparentemente contradictorio que se esgrime.
Es evidente que, en el ámbito interno de la Institución, podrán establecerse
distintas modalidades de certificación. Por ejemplo, el acta de una sesión de
Consejo de Escuela o Consejo de Departamento no requerirá la presencia del
Prorrector para ser comunicada al Decano de la Facultad respectiva; asimismo, no
será necesario que el Prorrector transcriba los decretos que confieren permisos
administrativos de todos los funcionarios de la Universidad; o tampoco el informe
de un Departamento a la Secretaría de Estudios de la respectiva Facultad en que
consta que un alumno ha aprobado determinada asignatura. Pero si la firma de
dicha acta, decreto o informe desea autenticarse ante una entidad externa a la
institución, particularmente en el extranjero, habrá de ser verificada y certificada
fehacientemente por el Prorrector, de acuerdo a sus atribuciones estatutarias.
29.- La Contraloría General observa respecto de los artículos 19 y 20 letra a),
por cuanto señala que el Consejo Universitario desempeñará “conjuntamente” con
el Rector la función ejecutiva, sin que se precise si ello dice relación con todas las
atribuciones que competen a este último, o solamente aquéllas en que
expresamente el estatuto le confiere participación o intervención al indicado
órgano colegiado.
Dicha lectura del tenor de la norma, como lamentablemente lo hace la
Contraloría General de la República, constituiría una contradicción jurídica y
lógica, por cuanto plantearía, entre muchas otras consecuencias, una permanente
confusión de competencias; requeriría que los Decanos y los Representantes del
Presidente estuvieran permanentemente ejerciendo la Rectoría de la institución; el
Consejo tendría que auto-presidirse, auto-proponerse y auto-informarse una serie
51
de materias; y harían del todo innecesaria la existencia del artículo 19 o, en su
defecto, del artículo 16.
Además, es más que obvio el sentido y alcance de la norma observada, en
cuanto a que sólo se refiere a las atribuciones en que participa o interviene el
Consejo Universitario.
Finalmente, hacemos presente que la Contraloría no plantea que estas
normas estén en conflicto con ninguna disposición constitucional ni legal, ni
tampoco con la Ley delegatoria N° 20.060. Esta objeción corresponde nuevamente a
un juicio expresado por la Contraloría sobre la redacción del texto promulgado,
respecto de la armonía interna de las disposiciones, con miras a su interpretación.
30.- A propósito de una sugerencia de redacción a la frase final del artículo
19 (cambiar Ministerio de Fe por Ministro de Fe), la Contraloría General hace
presente que la calidad de Ministro de Fe de un funcionario debe emanar de un
texto legal expreso, en razón del 63 N° 20 de la Constitución Política de la
República, ya que según la jurisprudencia administrativa la Fe Pública constituiría
una de las bases esenciales en un ordenamiento jurídico.
A este respecto cabe consignar lo señalado a propósito de la última objeción
formulada al artículo 18: que el Prorrector cumple el Ministerio de Fe respecto de
los documentos que deben hacerse valer al exterior de la Universidad, pero en el
ámbito interno de la Universidad de Chile, se establecen mecanismos más
expeditos y especializados de certificación, que en el caso de requerirse su
acreditación ante entidades o personas externas, requerirán el atestado del
Prorrector.
Por ende, la Fe Pública se encuentra del todo resguardada en base al sistema
que se ha concebido y, que por lo demás, es el que opera actualmente al amparo
del Estatuto vigente.
Además, plantea una cautela eficaz y eficiente de la Fe Pública, por cuanto si
fuera uno solo el Ministro de Fe para toda la institución, el volumen de actos y
documentos entorpecería notablemente su debido ejercicio y constituiría una
situación de vulnerabilidad per se.
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Considerando lo anterior, la preocupación referida al artículo 63 N° 20
estaría debidamente atendida.
Por otra parte, el Consejo Universitario de la Universidad de Chile,
constituido por las más importantes autoridades académicas de la institución,
todos ellos distinguidos Profesores Titulares elegidos por sus pares, y por los
representantes de S.E. el Presidente de la República, habrá de evaluar en la
oportunidad correspondiente, al discutir y aprobar su reglamento interno, cuál es
el sistema más adecuado para constituir su Secretaría y Ministerio de Fe: designar
un funcionario profesional de la Universidad en dedicación exclusiva, o a una de
sus autoridades, o a un académico, o a uno de los propios integrantes del Consejo
con un apoyo administrativo, etcétera. Todo ello, con el debido resguardo de las
normas constitucionales y legales pertinentes.
31.- La observación referida al artículo 20 letra b) del nuevo Estatuto, que
establece que corresponde al Consejo Universitario aprobar, dentro del plazo que
indica, el proyecto de presupuesto anual elaborado por el Rector, sus
modificaciones y las pautas anuales de endeudamiento, y respecto de la cual la
Contraloría indica que se omiten señalar las consecuencias que ocasiona el
transcurso de dicho término sin que ese Consejo se haya pronunciado o que,
dentro de plazo, lo rechace.
En primer término, dicha observación excede totalmente el campo de
competencia de la Contraloría General de la República en cuanto al trámite de
“toma de razón” de un DFL, puesto que no incide ni en una posible
inconstitucionalidad ni tampoco importaría sobrepasar los marcos de la ley
delegatoria.
Además de lo anterior, es importante señalar que, si bien no se explicitan,
son bastante evidentes las consecuencias:
Por un lado, si no se pronuncia el Consejo en el plazo de 10 días, es claro
que aún está pendiente el pronunciamiento de dicho órgano colegiado respecto del
proyecto de presupuesto anual, sus modificaciones y pautas anuales de
endeudamiento, y que se puede ejercer tal atribución en cualquier momento,
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además que resulta evidente que se trata de un término de aquéllos por cuyo
transcurso no se agota el ejercicio del derecho o de la atribución, y es asimilable al
término legal establecido en la Ley Orgánica de la Contraloría General de la
República para que dicho Organo cumpla con el trámite de la “toma de razón”.
Por otro lado, si se rechaza dentro de plazo por parte del Consejo
Universitario el proyecto de presupuesto anual, sus modificaciones y pautas
anuales de endeudamiento, es más que evidente que la lógica consecuencia es que
no se han aprobados, y por ende no se pueden poner en ejecución.
En cuanto a la vinculación de esta observación con lo preceptuado en el
artículo 22 letra b) del nuevo Estatuto, respecto de la ratificación que debe efectuar
el Senado Universitario en estas materias, debemos señalar que no es pertinente,
puesto que la Universidad estima importante, en relación a la participación del
Senado Universitario, que necesariamente se pronuncie en el término de 10 días
hábiles, considerándolo en este caso un plazo fatal, que acarrea determinadas
consecuencias, lo que no se estima conveniente respecto de la participación del
Consejo Universitario en el proyecto de presupuesto anual, sus modificaciones y
pautas anuales de endeudamiento.
32.- La observación referida a que en los artículos 20 y 22 del nuevo
Estatuto, no se señalan los quórums que se requieren para que celebren sus
sesiones tanto el Consejo Universitario como el Senado Universitario, así como los
que se requieren para la adopción de acuerdos respecto de las facultades que ellos
poseen.
En primer término, dicha observación excede totalmente el campo de
competencia de la Contraloría General de la República en cuanto al trámite de
“toma de razón” de un DFL, puesto que no incide ni en una posible
inconstitucionalidad ni tampoco importaría sobrepasar los marcos de la ley
delegatoria.
En otro orden de cosas, las materias observadas por la Contraloría pueden
ser reguladas legalmente por un Reglamento de Sala de ambos órganos colegiados,
y no es necesario, y tampoco así lo exige ni la Constitución ni la Ley delegatoria,
que se explicite tales quórums en el nuevo Estatuto.
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Ratificando lo anterior se encuentra la facultad o atribución conferida tanto
al Consejo Universitario como al Senado Universitario, en la letra j) de los artículos
20 y 22 respectivamente, de “aprobar su reglamento interno de funcionamiento”, lo que
no ha sido observado por la Contraloría General de la República, y en dicho
reglamento necesariamente se establecerán disposiciones de esa índole.
33.- La observación referida a que en las letras c) y d) del artículo 22 del
nuevo Estatuto, se señala que corresponde al Senado Universitario “pronunciarse”
respecto de las materias que en cada caso se indica, sin que se señale si dicho
pronunciamiento posee el carácter de vinculante, vocablo que sería indispensable
precisar si se considera que el mismo precepto, al referirse a otras atribuciones de
dicho órgano colegiado, se utilizan las expresiones “ratificar”, “resolver” o “aprobar”.
Al igual que en relación a otras observaciones, ésta excede totalmente el
campo de competencia de la Contraloría General de la República en cuanto al
trámite de “toma de razón” de un DFL, puesto que no incide ni en una posible
inconstitucionalidad ni tampoco importaría exceder los marcos de la ley
delegatoria.
Además de lo anterior, es importante señalar que el alcance del vocablo
“pronunciarse” en esas materias es sólo que el Senado dé su opinión o su consejo,
sin que ésta sea vinculante ni para el Rector ni para el Consejo Universitario, y este
alcance queda suficientemente claro si se analizan las otras expresiones utilizadas
en el citado artículo 22, en relación a otras atribuciones o funciones del Senado
Universitario, y que son “resolver” (letras a y h), “aprobar” (letras e, f, i y j),
“ratificar” (letra b) y “requerir” (letra g), en que de manera evidente se concluye que
la decisión del Senado Universitario es vinculante para las demás autoridades
universitarias.
Asimismo, es importante señalar que si se recurre a la historia fidedigna del
establecimiento de la Ley N° 20.060, específicamente al Informe de la Comisión de
Educación, Cultura, Deportes y Recreación de la H. Cámara de Diputados, queda
claro que el alcance de “pronunciarse” es “dar su opinión” y no “autorizar”,
existiendo así un mero consejo u opinión, y no una facultad de gestión del Senado
Universitario.
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34.- Se objeta por el máximo ente contralor el artículo 22 letras e) y f), por
cuanto no señala el procedimiento para establecer la existencia de una discrepancia
entre el Consejo Universitario y el Senado Universitario que amerite el
pronunciamiento de la comisión mixta que se indica en dichos preceptos.
De partida, hacemos presente que la Contraloría no plantea que estas
normas estén en conflicto con ninguna disposición constitucional ni legal, ni
tampoco con la Ley delegatoria N° 20.060. Esta objeción corresponde a un juicio
expresado por la Contraloría sobre la redacción del texto promulgado, respecto de
la armonía interna de las disposiciones, con miras a su interpretación.
El referido artículo dispone que corresponderá al Senado Universitario “e)
Aprobar las modificaciones a la estructura orgánica de la Universidad que le proponga el
Rector, previo pronunciamiento del Consejo Universitario. En caso de existir diferencias de
fondo entre el pronunciamiento del Consejo y lo aprobado por el Senado Universitario, el
Presidente de éste deberá convocar una comisión compuesta por tres miembros del Consejo,
tres del Senado y presidida por el Rector, la cual resolverá. Si dicha comisión no lograre
acuerdo en el plazo de 10 días hábiles, resolverá el Rector. Si la proposición en definitiva
fuere rechazada, no podrá presentarse nuevamente sino una vez transcurrido un año desde
que tal resolución fuere adoptada”.
Esta norma aplica un principio que se trasunta a través de todo el nuevo
Estatuto: que al Rector le corresponde la responsabilidad en la debida coordinación
y entendimiento con los órganos superiores, con miras al buen gobierno de la
institución y su desarrollo. Se infiere de lo anterior que corresponderá al Rector
evaluar la convocatoria de la comisión mixta, en cuanto estime que efectivamente
existe una discrepancia relevante, todo ello sin perjuicio que los referidos órganos
colegiados podrán siempre presentar solicitudes y planteamientos en el ejercicio de
sus funciones, a través de sus sesiones periódicas.
Por último, la materia podrá estar tratada con mayor grado de detalle en los
respectivos reglamentos de sala, no siendo necesario que se regule en el nuevo
Estatuto.
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35.- Plantea la Contraloría General su inquietud respecto del carácter
vinculante que tendrán o no las consultas que prevé el artículo 22 letra g), y que no
se especifica la autoridad que deberá efectuar el llamado a consulta.
Nuevamente, hacemos presente que la Contraloría no plantea que estas
normas estén en conflicto con ninguna disposición constitucional ni legal, ni
tampoco con la Ley delegatoria N°20.060. Esta objeción corresponde a un juicio
expresado por la Contraloría sobre la redacción del texto promulgado, respecto de
la armonía interna de las disposiciones, con miras a su interpretación.
La disposición aludida señala dentro de las potestades del Senado Universitario: “h)
A proposición del Rector, o por petición de a lo menos 1/3 de sus miembros, el Senado
Universitario podrá resolver, con el voto conforme de 2/3 de sus integrantes, la
convocatoria a consultas o eventos de discusión, reflexión y propuesta, debidamente
informados, para lo cual deberá establecer los mecanismos y las reglamentaciones que
correspondan, en concordancia con lo establecido en el artículo 10° inciso 3°. En todo
caso, cuando se trate de propuestas de modificación a las disposiciones de los Títulos I y II
del presente Estatuto, de acuerdo con lo dispuesto en la letra a) de este artículo, será
obligatorio requerir el pronunciamiento de la comunidad universitaria por medio de
consulta”.
La responsabilidad de ejercer la función normativa radica en el Senado
Universitario, presidido por el Rector. Sin embargo, atendido el espíritu participativo que
inspira el Estatuto, se ha previsto la posibilidad que, para una mejor orientación del
ejercicio de dicha función y existiendo una materia cuyo relieve lo amerite, se pueda
indagar el sentir mayoritario de la comunidad académica o las tendencias existentes en un
momento determinado.
La consulta, por lo demás, no necesariamente habrá de ser en términos de
alternativas excluyentes, sino que puede ser, por ejemplo, para conocer necesidades o
evaluar resultados. Además, el pronunciamiento de la comunidad habrá de ser uno de los
elementos que se ponderen al momento de adoptar una determinada decisión, pero habrá
también de tenerse presente otros parámetros, como el tema financiero, el contexto político
o el marco jurídico.
Por ende, el carácter vinculante de dichas consultas estará dado por el buen criterio
de los órganos superiores de la institución.
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En cuanto a la autoridad que hará la convocatoria, estimamos que la frase
“para lo cual deberá establecer los mecanismos y las reglamentaciones que correspondan”
atiende dicho aspecto, sin perjuicio de los señalado en el artículo 21 inciso segundo
del DFL, sobre las funciones de la presidencia, vicepresidencia y secretaría del
órgano.
36.- La observación referida a que en el artículo 21 del nuevo Estatuto se
indica que el Senado será presidido por el Rector, sin que se precise si esta
autoridad integra como miembro dicho órgano colegiado, ya que si así fuese el
número de sus integrantes no sería el que se señala en el inciso segundo de aquella
disposición.
En primer término, dicha observación excede totalmente el campo de
competencia de la Contraloría General de la República en cuanto al trámite de
“toma de razón” de un DFL, puesto que no incide ni en una posible
inconstitucionalidad ni tampoco importaría sobrepasar los marcos de la ley
delegatoria.
En otro orden de cosas, consignar esa observación constituye una falta de
absoluta comprensión de lo establecido en el artículo 21 del nuevo Estatuto, puesto
que es evidente que si el rector “preside” el Senado es porque es necesariamente
integrante de dicho órgano colegiado, y que al señalar el número de “36
miembros” se refiere a todos los demás integrantes del Senado, sin contar al
Rector, que lo preside y por cierto lo integra.
37.- La observación consistente en que existiría una contradicción en el
artículo 21 del nuevo Estatuto, en cuanto se señala que los integrantes del Senado,
entre los que se encuentran 27 académicos, serán elegidos “por sus respectivos
pares”, pero a continuación se establece que “a lo menos un tercio de los miembros
académicos, deberá ser elegido por todo el cuerpo académico”.
Además de señalar que esta observación excede totalmente el campo de
competencia de la Contraloría General de la República en cuanto al trámite de
“toma de razón” de un DFL, puesto que no incide ni en una posible
inconstitucionalidad ni tampoco importaría exceder los marcos de la ley
58
delegatoria, debemos consignar que no existe contradicción alguna en la
disposición objetada.
En efecto, en el artículo 21 del nuevo Estatuto se señala claramente que los
27 miembros académicos del Senado deben ser elegidos “por sus respectivos pares”,
esto es, por los mismos académicos, en la forma y condiciones que se establecerán
en el Reglamento General de Elecciones y Consultas que se señala en el inciso final
del referido artículo 21, norma que no es observada por la Contraloría General de
la República. De esos 27 miembros académicos, “a lo menos un tercio de los miembros
académicos, deberá ser elegido, por todo el cuerpo académico”, lo que significa establecer
una limitación a la forma y condiciones de elección de los miembros académicos
que se regule en el referido Reglamento General de Elecciones y Consultas, y que
apunta a establecer los llamados “senadores transversales”, esto es, elegidos por
toda la comunidad académica, que son distintos a los senadores elegidos por cada
Facultad o Instituto, en el número que se indique en la respectiva reglamentación,
en cuya elección sólo participan los académicos de la respectiva Facultad o
Instituto.
38.- La observación referida a que, en cuanto a la atribución de la letra a) del
artículo 22 del nuevo Estatuto, que señala que el Senado Universitario “interpretará
el sentido y alcance de las normas del presente Estatuto, a solicitud del Rector”, debe
entenderse sin perjuicio de las atribuciones de la Contraloría General de la
República sobre la materia, y que además estaría en contradicción con la función
que el artículo 37 del nuevo Estatuto le otorga a la Contraloría Interna para “velar
por el cumplimiento de las disposiciones legales y reglamentarias”.
Además de dejar expresa constancia de que esta observación excede
totalmente el campo de competencia de la Contraloría General de la República en
cuanto al trámite de “toma de razón” de un DFL, puesto que no incide ni en una
posible inconstitucionalidad ni tampoco importaría exceder los marcos de la ley
delegatoria, debemos señalar que esa atribución del Senado Universitario de
ninguna forma desconoce o entra en pugna con las facultades constitucionales y
legales de la Contraloría General de la República, y tampoco implica una
contradicción con una de las funciones del Contralor Interno, por todo lo cual
constituye una observación totalmente infundada.
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39.- La observación referida a que, en cuanto a lo establecido en los artículos
24 y 28 del nuevo Estatuto, que disponen que los directores de los departamentos y
los decanos de las facultades serán elegidos, respectivamente, por los académicos y
por el Claustro Académico, implicaría vulnerar el artículo 31 de la Ley N° 18.575,
además que no se señalaría quienes integran el indicado Claustro.
En primer término, no se vislumbra de qué modo los artículos 24 y 28 del
nuevo Estatuto vulnerarían el artículo 31 de la Ley Orgánica Constitucional de
Bases Generales de la Administración del Estado.
En otro orden de cosas, en cuanto a que no señalaría quienes integran el
“Claustro Académico”, debemos indicare que tal observación excede totalmente el
campo de competencia de la Contraloría General de la República en cuanto al
trámite de “toma de razón” de un DFL, puesto que no incide ni en una posible
inconstitucionalidad ni tampoco importaría exceder los marcos de la ley
delegatoria y, asimismo, es más que obvio que dicho Claustro está integrado por
los académicos adscritos a la respectiva Facultad.
40.- La Contraloría General observa que el epígrafe del Título III “De las
Estructuras Académicas” no debiera estar en plural, sino que en singular.
Ello, aparte de no constituir objeción de constitucionalidad ni legalidad,
corresponde a una mera cuestión semántica o de estilo que no incide en ningún
aspecto ni jurídico ni práctico del Estatuto, por lo que no se puede señalar que se
objeta por no ajustarse a derecho.
41.- La Contraloría General objeta lo señalado en el inciso final del artículo
40, por cuanto no podría dicha disposición excluir al personal no académico de la
Universidad de Chile del límite del artículo 10 inciso segundo de la Ley 18.834, que
señala que los nombramientos en contrata no pueden exceder del 20% de la planta.
En este sentido, cabe tener presente que el DFL que se está dictando tiene
para todos los efectos rango legal, como expresamente lo prescribe el inciso
60
séptimo del artículo 64 de la Constitución, al igual que la citada Ley 18.834, cuyo
texto refundido ha sido aprobado mediante D.F.L. N° 29 de 2005, de Hacienda.
Por ende, no se aprecia en la especie impedimento alguno para que el DFL
establezca la citada excepción, atendidas las particulares condiciones y
características en que se desarrolla la labor universitaria.
Santiago, 31 de enero de 2006.
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ANALISIS DE OBSERVACIONES FORMULADAS POR