ANALISIS DE OBSERVACIONES FORMULADAS POR LA CONTRALORIA GENERAL DE LA REPUBLICA AL D.F.L. N°2 DE 2005, DE EDUCACION INTRODUCCION.- A partir del año 1997, la Universidad de Chile inició un proceso interno de estudio y elaboración de un nuevo Estatuto Orgánico, para reemplazar al que data de 1981. Para ello, se conformaron comisiones de representantes académicos, estudiantes y funcionarios, todos ellos elegidos por sus respectivos estamentos, que diseñaron una consulta a la comunidad académica y estudiaron una nueva propuesta de Estatuto, concluyendo con un proyecto a fines del año 2001, que también fue examinado por académicos y abogados especialistas en Derecho Constitucional y Administrativo, luego de lo cual fue enviado al Supremo Gobierno. Entre 2002 y 2004, existió un intercambio de observaciones entre la Universidad de Chile y los Ministerios (Hacienda, Educación, Secretaría General de la Presidencia), que finalmente permitió concordar un texto definitivo en junio de 2004. Entonces, la generación del nuevo Estatuto fue consensuada a todo nivel y es una clara manifestación de la vocación democrática que inspira a esta Institución de Educación Superior. El Gobierno puso este proyecto de Estatuto en su agenda legislativa, y optó por solicitar una ley delegatoria para aprobarlo como DFL, tal como hizo en el año 1994 para dictar los Estatutos Orgánicos de las Universidades Tecnológica Metropolitana y De Los Lagos, ingresando el proyecto al Congreso en marzo de 2005. Adjunto al proyecto de Ley delegatoria, circuló el texto del nuevo Estatuto propuesto por la Universidad, de idéntico tenor al promulgado por S.E. el Presidente de la República y observado por la Contraloría General, por lo que las distintas normas estatutarias fueron conocidas claramente por todos los parlamentarios desde el ingreso mismo del proyecto de ley delegatoria, a tal punto que dichas normas se discutieron abiertamente en las sucesivas Comisiones y Salas, como consta en los Informes de las Comisiones y en las Actas de las Sesiones respectivas. 2 La H. Cámara de Diputados, por una mayoría importante y con un quórum superior a las cuatro séptimas partes de sus miembros en ejercicio, aprobó el proyecto de Ley delegatoria, bajo el mandato implícito que el Estatuto que se dictaría por un D.F.L. correspondía al proyecto de nuevo Estatuto tenido a la vista y conocido en detalle por los señores diputados. Luego, en su segundo trámite constitucional, el H. Senado de la República aprobó por unanimidad el proyecto de Ley delegatoria. Finalmente, tal ley delegatoria fue promulgada por S.E. el Presidente de la República y fue publicada en el Diario Oficial de fecha 27 de septiembre 2005, bajo el N° 20.060.Posteriormente, el Presidente de la República, en un solemne y público acto, promulgó en noviembre de 2005 el DFL N°2 del Ministerio de Educación, conteniendo el Nuevo Estatuto de la Universidad de Chile, cuyas disposiciones corresponden exactamente a aquéllas definidas consensuadamente entre esta Casa de Estudios Superiores y el Poder Ejecutivo en el mes de junio de 2004, y que reiteramos fueron conocidas por el Congreso Nacional en la tramitación legislativa de la Ley delegatoria. En sus aspectos fundamentales, el Nuevo Estatuto mantiene una serie de disposiciones relativas al concepto y a las características que históricamente ha tenido la Universidad de Chile desde su creación, especialmente las referidas a su autonomía universitaria, a su rol orientador de la educación nacional y a su férreo compromiso con el país, en temas tales como la preservación del patrimonio cultural y el desarrollo y difusión del conocimiento en todos sus ámbitos. Además, mantiene una serie de normas que le permiten actuar, con cierto grado de igualdad, en el competitivo contexto universitario actual, como por ejemplo aquéllas relacionadas con su autonomía financiera, con la posibilidad de establecer normativas especiales acordes a sus necesidades de funcionamiento, con la capacidad de actuar en la vida civil y comercial, con la potestad para constituir fundaciones, sociedades, consorcios y otras personas jurídicas, y con la atribución para normar por sí misma materias propias de su vida institucional, mediante reglamentos aprobados y estudiados en los órganos representativos que la constituyen. 3 Todo ello en cuanto, conforme al actual esquema del sistema de educación superior, las Universidades Estatales deben fundamentalmente autofinanciarse, ya que el aporte fiscal constituye una parte muy menor de su presupuesto. Además, no se puede olvidar que estas Universidades compiten en igualdad de condiciones con el resto de las entidades autónomas para atraer los mejores alumnos, para acceder a los fondos concursables para investigación, y para mantener un cuerpo académico de excelencia, todo en aras del adecuado desarrollo de las funciones universitarias. Con fecha 7 de diciembre de 2005, el D.F.L. N° 2 de 2005 ingresó a la Contraloría General para que el trámite de “toma de razón”, y luego de más de siete semanas de examen, específicamente con fecha 25 de enero del año en curso, dicho Organo de Control manifestó que ha debido de abstenerse de tomar razón del referido DFL, por “no ajustarse a derecho”, según sus particulares criterios. Es así que, en un extenso oficio de 15 páginas, a través de más de 60 observaciones, la Contraloría General de la República aduce motivos de inconstitucionalidad, ilegalidad, cuestiones de estilo y algunas confusiones de conceptos, que prácticamente configuran el rechazo de casi la totalidad de los artículos del referido D.F.L. N° 2 de 2005. Dejando de lado objeciones menores, llama la atención que algunas de ellas se refieran a normas idénticas a las del Estatuto actualmente vigente (D.F.L. N° 153 de 1981, del Ministerio de Educación) o a las de Estatutos de otras Universidades estatales de las que tomó razón en 1994, como por ejemplo las disposiciones que versan sobre la fijación de plantas y de las remuneraciones, exenciones tributarias, potestad reglamentaria, potestad disciplinaria y derecho a constituir o participar en personas jurídicas con fines de lucro. Algunas observaciones, inclusive, objetan potestades contenidas en leyes expresas, como las que permiten a la Institución prestar servicios a terceros o a impartir actividades de capacitación. Esa clase de objeciones pretenden situar a la Universidad de Chile en el mismo esquema que la generalidad de los Servicios Públicos, lo que además de ser discutible jurídicamente, no corresponde a un criterio de realidad y menos se condice con el status que desde su creación se ha reconocido a dicha Casa de Estudios Superiores. En efecto, este tipo de objeciones desconocen absolutamente 4 las normas sobre autonomía universitaria y, lo que es de mayor gravedad, las que establecen y reconocen la verdadera naturaleza jurídica de la Universidad de Chile y de las demás Universidades estatales, sus especiales características y la relevancia de su labor académica, que se contienen especialmente en la Ley N° 18.962, Orgánica Constitucional de Enseñanza, en adelante “LOCE”, y en la Ley N° 18.575, Orgánica Constitucional de Bases Generales de Administración del Estado, que reconocen expresamente el carácter especial de las universidades estatales y de la labor académica. Otro grupo de objeciones manifiesta la pretensión de la Contraloría General de la República de que un Decreto con Fuerza de Ley, que contiene un Estatuto Orgánico de una Universidad de carácter estatal, regule en forma exhaustiva aspectos de detalle y otras cuestiones menores, que sensatamente el nuevo Estatuto entrega a reglamentos internos, como por ejemplo las jerarquías y modalidades de la carrera académica, las normas sobre elección de autoridades y el reglamento de sala de los órganos colegiados. Un último grupo de objeciones corresponde a opiniones de la Contraloría General de la República, o derechamente a anhelos legislativos de sus profesionales, en cuanto a cómo debiera haber sido redactado el articulado, lo que indudablemente no responde a una objeción con sustento constitucional ni legal, excediéndose así su mandato constitucional en cuanto al trámite de la toma de razón, puesto que constituyen más bien un juicio de valor sobre la forma de redacción del texto promulgado por S.E. el Presidente de la República. Junto a estas objeciones se encuentran aquéllas que denotan una clara confusión, por parte de ese Organo de Control, de conceptos y expresiones por todos conocidos y aceptados, y lo que es más grave aún, objeciones que dejan en evidencia una falta de acuciosidad intelectual para comprender el verdadero sentido y alcance de nuestras normas estatutarias y establecer la debida correspondencia y armonía entre todas ellas, como lo exige la hermenéutica legal. Por tanto, las observaciones formuladas por la Contraloría General de la República afectan la esencia misma de la Universidad de Chile y tienden a restringir gravemente su funcionamiento y sus posibilidades ciertas de desarrollo, desconociendo principios fundamentales que la informan desde su creación y que actualmente la siguen sustentando, configurando de ese modo un escenario de claro menoscabo a esta Casa de Estudios Superiores y de absoluta negación al 5 progreso que evidentemente estamos en condiciones de alcanzar, no sólo en beneficio de esta comunidad universitaria, sino que de la Nación toda. ANALISIS PARTICULAR DE LAS OBSERVACIONES FORMULADAS POR LA CONTRALORIA GENERAL DE LA REPUBLICA A.- OBSERVACIONES QUE VULNERAN LA AUTONOMIA NATURALEZA JURIDICA DE LA UNIVERSIDAD DE CHILE.- Y LA Para la adecuada comprensión de este grupo de observaciones, es fundamental considerar los siguientes aspectos centrales acerca de la Universidad de Chile: Tanto el D.F.L. N° 1 de 1980, del Ministerio de Educación, como la Ley Orgánica Constitucional de Enseñanza, establecen que las Universidades en general son instituciones autónomas, que gozan de libertad académica. La autonomía de la Universidad de Chile, como toda Universidad existente al 31 de Diciembre de 1981, se encuentra consagrada en primer término en el artículo 84 de la LOCE, que en su inciso primero reconoce su naturaleza de entidad autónoma con personalidad jurídica y con patrimonio propio, especificando en su inciso tercero que "en materias académicas, económicas y administrativas estas universidades... gozarán de plena autonomía", lo que se encuentra directamente relacionado con las definiciones legales que se señalan en el artículo 75 de la citada Ley, que en su inciso primero prescribe que "se entiende por autonomía el derecho de cada establecimiento de educación superior a regirse por sí mismo, de conformidad con lo establecido en sus estatutos en todo lo concerniente al cumplimiento de sus finalidades y comprende la autonomía académica, económica y administrativa", especificando en su inciso final que "la autonomía administrativa faculta a cada establecimiento de educación superior para organizar su funcionamiento de la manera que estime más adecuada de conformidad con sus estatutos y las leyes". 6 Además, la autonomía universitaria se encuentra protegida constitucionalmente en los artículos 1° inciso tercero, 23 y en el N° 11 del artículo 19 de nuestra Carta Fundamental, al garantizarse en los dos primeros preceptos a los grupos intermedios, entre los que indudablemente se incluyen las Universidades, la adecuada autonomía para cumplir sus fines propios y, el último, en cuanto señala expresamente que la libertad de enseñanza incluye el derecho de abrir, organizar y mantener establecimientos educacionales, lo que implica necesariamente libertad académica, administrativa y económica. Asimismo, la autonomía de la Universidad de Chile siempre se ha consagrado específicamente en una norma de rango legal, actualmente en el artículo 4° del D.F.L. N° 153, del Ministerio de Educación, de 1981, que fijó el Estatuto de esta Corporación de Educación Superior. En los tres incisos que conforman la citada norma, se consagra su autonomía académica (definida en el inciso primero como la potestad para determinar la forma y condiciones en que deben cumplirse sus funciones de docencia, de investigación, de creación o de extensión, así como la aprobación de los planes de estudio que imparta), autonomía administrativa (que se describe en el inciso segundo como la facultad para organizar su funcionamiento y administración del modo que mejor convenga a sus intereses) y autonomía económica (que se define en el inciso final como la potestad de determinar la forma en que distribuye su presupuesto para satisfacer los fines que le son propios, conforme a la planificación de su acción y desarrollo). Finalmente, esta autonomía se refrenda en lo prescrito en el artículo 6° del actual Estatuto de la Universidad de Chile, que dispone la prevalencia de sus normas sobre las leyes generales, a menos que éstas se refieran expresamente a la Universidad de Chile en particular, a las universidades chilenas en general, o al sistema universitario del país. En conclusión, los preceptos constitucionales y legales citados en los párrafos anteriores consagran la autonomía de la Universidad de Chile, comprendiendo específicamente su autonomía administrativa. Esta amplia autonomía que se reconoce a la Universidad de Chile tiende a asegurar el ejercicio libre de autogestión y determinación, que es de su esencia misma. En efecto, resulta inimaginable que se pueda tener realmente autonomía académica, sin la necesaria concurrencia de las autonomías económicas y 7 administrativas, ya que sin éstas no se podría, por ejemplo, crear carreras, cátedras, cursos, facultades u otras estructuras académicas, con la prontitud debida, conforme a los desafíos del progreso científico y tecnológico o de los requerimientos del país, o en su caso cerrarlos o reducirlos, si se produce, por distintos motivos, su obsolescencia. Lo establecido en los preceptos legales antes citados, en armonía con las normas que consagran la autonomía administrativa de la Universidad de Chile, sólo permiten concluir que el Rector de esta Institución de Educación Superior cuenta con la atribución para organizar su funcionamiento y administración, esto es, de materializar la mentada autonomía administrativa, de modo que cuenta con potestades suficientes para estructurar la planta universitaria, nombrando a los funcionarios integrantes de la planta académica y administrativa de la Universidad, o suprimiendo cargos o empleos de su organización, cuando las circunstancias así lo determinen, todo lo cual se encuentra en armonía con los fines y principios que inspiran a la Universidad y con el imperativo que recae sobre ésta, de conservar el nivel de excelencia y prestigio académico, científico y cultural, que le es propio y consustancial, de adaptarse a las innovaciones tecnológicas y del conocimiento humano y, en definitiva, de impedir el natural anquilosamiento y decrepitud que afectan a las instituciones carentes de capacidad de reacción y de adaptación frente a los cambios. Estos preceptos que reconocen la autonomía de la Universidad de Chile, y que necesariamente determinan su naturaleza jurídico-administrativa, deben ser considerados además en concordancia con las atribuciones del Presidente de la República en relación a esta Casa de Estudios Superiores. En este sentido, el inciso primero del artículo 24 de la Constitución Política del Estado señala que “el gobierno y la administración del Estado corresponden al Presidente de la República, quien es el Jefe del Estado”, y por eso todos los órganos que componen su Administración están ligados a él por algún vínculo: de dependencia jerárquica los centralizados, y sólo de supervigilancia los descentralizados, como la Universidad de Chile, que se marginan así de la jerarquía y actúan bajo un régimen de autonomía. Pero esta autonomía es diversa y su grado de extensión depende de lo que la ley establezca, de acuerdo con las funciones que se asignen al órgano o servicio y las exigencias que imponga su más cabal cumplimiento. En cuanto a la 8 supervigilancia, ésta consiste en los poderes que la ley reserva al Presidente de la República, no obstante la autonomía que otorga al órgano que descentraliza. En relación a la Universidad de Chile, según ya se ha analizado, se le ha entregado una amplia autonomía académica, administrativa y económica, instituyéndose así un Organo que puede desarrollar sus actividades con la mayor flexibilidad funcional posible, sin perjuicio del sistema de control jurídico a que debe estar sometido, dada su especial y trascendente misión docente, cultural y de investigación científica, y porque así se encuentra ligada a los más altos intereses y necesidades del país, en el más elevado nivel. La autonomía jurídica y las facultades legales conferidas a la Universidad de Chile son ejercidas por sus autoridades superiores (actualmente Rector y Consejo Universitario, a los que en el nuevo Estatuto se une el Senado Universitario), decidiendo, o proponiendo y aprobando, respectivamente, sin intervención del Poder Central (Presidente de la República), según lo disponen diversas disposiciones. Entre las atribuciones específicamente concedidas a las autoridades superiores de la Universidad de Chile se encuentran materias que, tratándose de otros órganos descentralizados o desconcentrados, requieren necesariamente de una ley especial o de una aprobación suprema, exigencias que no se aplican a la Universidad de Chile en virtud de su autonomía. Entonces, la autonomía jurídica y las facultades legales otorgadas a esta Institución de Educación Superior son las de mayor grado, acaso, de cuantas el ordenamiento jurídico ha dispuesto para otros órganos descentralizados, y ello se explica por la naturaleza de su misión, consignada expresamente en el inciso primero del artículo 1° de su actual Estatuto Orgánico, y en los artículos 1° al 5° del nuevo Estatuto, que la transforma en una institución susceptible de ser aislada del conjunto administrativo, puesto que tiene caracteres específicos particulares. En consecuencia, la supervigilancia del Presidente de la República es en el caso de la Universidad de Chile muy reducida, y se limita a determinadas atribuciones: nombrar al rector, previa elección de los académicos; designar en el Consejo Superior, que es el organismo colegiado superior, a dos representantes, que son de su exclusiva confianza; y efectuar las modificaciones al Estatuto de la Universidad de Chile, previa proposición de órganos colegiados de esta Institución. 9 Así, la calidad de “patrono de la Universidad de Chile” que desde su origen ha revestido el Presidente de la República se traduce, en cuanto a la supervigilancia que sobre ella ejerce, en dichas específicas intervenciones. De lo expuesto, a la luz de las observaciones formuladas por la Contraloría General de la República, es notoria una vulneración de los preceptos que dicen relación con la naturaleza de la Universidad de Chile como órgano descentralizado funcionalmente de la Administración del Estado, que se materializa en una amplia autonomía, puesto que se pretende, a través de una interpretación improcedente de normas constitucionales, como se explicará en cada caso, extender la supervigilancia del Presidente de la República sobre la Universidad de Chile a materias no conferidas expresamente al Poder Central En consecuencia, se incurre en un manifiesto error de derecho al desconocer las potestades otorgadas precisamente por el legislador a la Universidad de Chile con el propósito de permitirle el ejercicio de su autonomía legal, sobre la base de la exigencia constitucional de ley de iniciativa presidencial para regular materias tales como la aprobación de plantas de empleos y, asimismo, la de crearlos y suprimirlos, así como la fijación de remuneraciones de su personal. Tales objeciones, de ser aceptadas, significarían dejar sin fundamento todo el régimen en que se ha sustentado y se sustenta el sistema autonómico especial y propio para el funcionamiento y desarrollo de la Universidad de Chile. Asimismo tal razonamiento implicará también desconocer la potestad de aprobar su presupuesto, la potestad de contratar empréstitos y la potestad reglamentaria que para varias materias relevantes han sido dadas a la Universidad de Chile y que son ejercidas actualmente a través de sus órganos superiores. Estas potestades se encuentran radicadas desde siempre en la Universidad de Chile, en armonía con lo previsto en el inciso tercero del artículo 65 de la Constitución Política del Estado, en el N° 3 del mismo precepto constitucional, y en el N° 6 del artículo 32 de nuestra Carta Fundamental. Lo anterior es una consecuencia de la descentralización funcional de la Universidad de Chile, caracterizada por un sistema que, además de la personificación y del patrimonio propios que legalmente se confieren a un órgano, y de su administración directa, con el fin de que su misión se realice 10 adecuadamente a los propósitos de su creación, supone un conjunto de potestades indispensables para este objetivo, entre los cuales se hallan generalmente la elaboración de su presupuesto y la reglamentación de sus estructuras y funcionamiento. La descentralización y autonomía de Universidad de Chile, según ya se ha demostrado, es bastante extensa, en consideración a sus fines, pero siempre conserva su relación con el Presidente de la República, en concordancia con lo previsto en los artículos 3° y 24 de la Constitución Política, de acuerdo con los cuales la administración, que es atribuida al Jefe del Estado, es “funcional y territorialmente descentralizada, o desconcentrada en su caso, en conformidad con la ley”. La ley a que remite la Constitución, en el caso específico de la Universidad de Chile, es el texto contenido actualmente en el D.F.L. N° 153, de 1981, o sea, su Estatuto Orgánico, y que se contiene en idéntico tenor en el D.F.L. N° 2 de 2005, ambos dictados por iniciativa del Presidente de la República, y en que el Congreso Nacional que entregó al Ejecutivo las más amplias facultades para regular su régimen jurídico, sus normas estatutarias y la orgánica de esta Casa de Estudios Superiores, todo lo cual se encuentra en completa armonía con lo prescrito en el artículo 64 de la Constitución Política del Estado. Análisis pormenorizado de observaciones que vulneran la autonomía y la naturaleza jurídica de la Universidad de Chile: 1.- En primer término, nos encontramos con la observación referida a que el artículo 5° del D.F.L. señala que, además de las funciones universitarias que indica (docencia, investigación, creación artística y extensión), la Universidad puede “asumir tareas que el país requiera” y “otras funciones específicas o singulares que el Estado le demande”, lo que contravendría los artículos 65 de la Constitución Política de la República y 28 de la Ley 18.575 Orgánica Constitucional de Bases Generales de la Administración del Estado, por cuanto tales disposiciones señalan que los servicios públicos deben tener claramente determinadas sus funciones o atribuciones en la ley. Como primera premisa para el adecuado análisis de esta objeción, debe tenerse presente que el señalado artículo 5° corresponde al cuerpo programático o 11 de normas fundamentales de la Institución, que establecen conceptos amplios que se han de entender dentro del contexto razonable de la misión de la Universidad, su naturaleza y sus principios, señalados en los cuatro primeros artículos del nuevo Estatuto, que no fueron observados por la Contraloría General de la República. Conforme a ellos, esta Casa de Estudios Superiores se encuentra “al servicio del país” y dentro de su tarea considera “la contribución al desarrollo espiritual y material de la Nación”, estimando también que “la Universidad responde a los requerimientos de la Nación (...) reconociendo como parte de su misión la atención de los problemas y necesidades del país”. Evidentemente, las expresiones señaladas se entienden dentro del marco legal en que habrán de desenvolverse. Por ende, las “funciones específicas o singulares que el Estado le demande”, necesariamente han de ser establecidas o atribuidas por medio de una ley o por las autoridades u órganos del Estado por medios reglamentarios, enmarcándose tal atribución estrictamente en el respectivo ámbito de competencia, y de acuerdo a los procedimientos legales o reglamentarios previamente establecidos. En cuanto a la expresión “asumir tareas que el país requiera”, tiene el alcance de hacer expresa la responsabilidad de la Universidad, en cuanto a prestar dedicación a temas relevantes para el país, que requieran un tratamiento desde la perspectiva académica, aspecto característico de la Institución desde su fundación en 1842. Dichas tareas resultan imposibles de listar taxativamente, por cuanto ya en la actualidad son muy numerosas y pueden multiplicarse exponencialmente a futuro, teniendo como único límite el ámbito del conocimiento humano. En cuanto a lo netamente normativo, no existe contravención alguna al artículo 28 de la Ley N° 18.575, por cuanto dicha disposición no se refiere en forma alguna a las funciones de los servicios públicos. Por lo demás, aporta un ejemplo de cómo la ley ha de recurrir a señalamientos genéricos para determinar el carácter de las instituciones públicas, mediante la propia definición de Servicios Públicos: “Son órganos administrativos encargados de satisfacer necesidades colectivas, de manera regular y continua”, sin entrar a listar las necesidades colectivas, como según la Contraloría debería hacerse. En cuanto a la Constitución, señala el oficio de Contraloría General que se contravendría el artículo 65, en cuanto éste preceptúa que: “Corresponderá, 12 asimismo, al Presidente de la República la iniciativa exclusiva para: 2º.- Crear nuevos servicios públicos o empleos rentados, sean fiscales, semifiscales, autónomos o de las empresas del Estado; suprimirlos y determinar sus funciones o atribuciones;”. En primer lugar, es importante señalar que no se está creando un servicio público nuevo, sino que se norma una entidad ya existente, por lo que no se divisa infracción alguna a dicho precepto constitucional. Sin perjuicio de lo anterior, basta con revisar el objetado artículo 5° para concluir que efectivamente determina la mayor parte de las funciones y atribuciones de la Universidad de Chile, dando así estricto cumplimiento al ya indicado artículo 65 de nuestra Carta Fundamental, y lo hace con un buen grado de detalle al disponer que: “Son funciones universitarias las que la Institución desarrolla en docencia, investigación, creación artística y extensión. En el ejercicio de éstas otorga grados académicos, títulos profesionales y certifica actividades de especialización y capacitación, pudiendo además asumir tareas que el país requiera y prestar servicios técnicos y profesionales que sean acordes con su misión y labores académicas. Son también funciones universitarias las de gobierno y administración académica, necesarias para el funcionamiento de la Universidad, y otras funciones específicas o singulares que el Estado le demande.” La Contraloría General en su observación agrega al verbo rector “determinar” el adverbio “claramente”, que no aparece en ninguna de las disposiciones citadas. Sin embargo, aún concediendo esa licencia, se aprecia que las funciones universitarias están determinadas con bastante “claridad”. 2.- El oficio devolutorio objeta otro aspecto del artículo 5°, cual es la facultad de la Universidad de Chile para certificar actividades de capacitación. Según la Contraloría General, el artículo 31 de le Ley N° 18.962 Orgánica Constitucional de Enseñanza (LOCE) señala expresamente que a las Universidades corresponde otorgar títulos profesionales y toda clase de grados académicos, en especial de licenciado, magíster y doctor. De ello aparecería que la capacitación y la certificación de la misma no forman parte de las funciones que les corresponde desarrollar. Agrega, además, que ello estaría en discordancia con el artículo 64 inciso segundo de la Constitución Política de la República, ya que las materias que 13 deben ser objeto de leyes orgánicas constitucionales, como ocurre con aquellas referidas a los objetivos y requisitos de la enseñanza superior, no pueden ser tratadas en una norma de inferior jerarquía, como un DFL. A este respecto, cabe consignar que el artículo 64 inciso segundo señala que la autorización otorgada por el Congreso Nacional al Presidente de la República para normar una materia mediante Decreto con Fuerza de Ley “no podrá extenderse (...) a materias (...) que deban ser objeto de leyes orgánicas constitucionales o de quórum calificado”. Sobre la materia en análisis, el inciso final del artículo 19 N° 11 de la Constitución dispone que “Una ley orgánica constitucional establecerá los requisitos mínimos que deberán exigirse en cada uno de los niveles de la enseñanza básica y media y señalará las normas objetivas, de general aplicación, que permitan al Estado velar por su cumplimiento. Dicha ley, del mismo modo, establecerá los requisitos para el reconocimiento oficial de los establecimientos educacionales de todo nivel”. De este precepto constitucional se concluye claramente que no se establece de ningún modo que la ley orgánica constitucional haya de referirse a los objetivos y requisitos de la enseñanza superior, como erradamente sostiene la Contraloría General. La LOCE, en el inciso cuarto de su artículo 31, señala que “Las universidades podrán otorgar títulos profesionales y toda clase de grados académicos en especial, de licenciado, magister y doctor”, lo que corresponde a una de las funciones universitarias, la docencia, que si bien puede guardar similitud con la capacitación, no es lo mismo, como se especificará más adelante. Tampoco puede entenderse que es la única función formativa que atañe a las Universidades. El artículo 84 de la LOCE dispone que “Las universidades estatales existentes al 31 de diciembre de 1981 y las instituciones de educación superior, derivadas de éstas o sus sucesoras, conservarán su naturaleza de entidades autónomas con personalidad jurídica y con patrimonio propio.- Estas entidades se regirán por las disposiciones del Título III de esta ley en lo que les fueran aplicables, por las leyes que hagan referencia a ellas, por sus respectivos estatutos y reglamentos en cuanto no sean contrarias a éstas y, supletoriamente, por las normas de derecho privado”. Cabe, entonces, tener presente que una de las leyes que hace referencia a las Universidades es la Ley N° 19.967, Estatuto de Capacitación y Empleo, que en su artículo 12 señala expresamente que las Universidades podrán ser organismos 14 técnicos de capacitación, facultad o atribución que la Contraloría General de la República desconoce por la vía de objetar el artículo 5° del nuevo Estatuto. Finalmente, corresponde señalar que el alcance de la expresión “capacitación” está definido legalmente en el artículo 10 de la referida Ley N° 19.967, al que nos remitimos, y que el inciso segundo del artículo 1° del mismo cuerpo legal establece claramente la diferencia existente de la capacitación con la formación conducente a grados académicos o títulos profesionales. En consecuencia, la capacitación corresponde a una función distinta a las señaladas en la LOCE, establecida en otro cuerpo legal y plenamente constitucional y legal, por lo que esta observación es absolutamente infundada y de algún modo desconoce la autonomía de la Universidad de Chile. 3.- Luego, en directa relación con la observación analizada en el número anterior, también se objeta al ya indicado artículo 5° del nuevo Estatuto que su amplio tenor permite entender que esta Casa de Estudios Superiores no sólo podría certificar las actividades de capacitación realizadas por ella misma, sino que también las ejecutadas por otros organismos. Además de remitirnos a los argumentos ya dados en relación a la observación anterior, debemos precisar que resulta evidente que la certificación de las actividades de capacitación corresponde a las realizadas por la Universidad de Chile, por sí o en conjunto con otras entidades. Considerar que la norma aludida le permitiría a la Universidad de Chile certificar acciones ejecutadas por otros organismos, constituye una conclusión del todo errada, y que no se infiere de modo alguno del referido artículo 5° del nuevo Estatuto. 4.- Luego la Contraloría General objeta el inciso segundo del artículo 10 del DFL en comento, que dispone que por medio de reglamentos internos se normará el ingreso, permanencia, promoción y desvinculación de los funcionarios no académicos de la Universidad, por cuanto los aspectos indicados se encuentran protegidos por las garantías constitucionales de igualdad en la admisión a los empleos públicos y de carrera funcionaria, conforme a lo establecido en el artículo 15 19 N° 17 y 38 de la Constitución Política de la República. De esta forma, no podrían estar regulados en un D.F.L., dado lo dispuesto en el artículo 64 inciso segundo de la Ley Suprema. Cabe hacer presente que el texto completo del artículo 10° objetado es: “El ingreso, permanencia, promoción y desvinculación de los integrantes de la comunidad universitaria obedecerá únicamente a méritos o causales objetivas, con arreglo a normas legales y reglamentarias, sin sujeción a discriminaciones de carácter arbitrario. Estos procesos estarán normados por reglamentos relativos a cada estamento, los que establecerán sus derechos, deberes y obligaciones”. De partida, los estamentos integrantes de la comunidad universitaria son tres: académicos, estudiantes y personal no académico. A todos ellos el Estatuto Orgánico les garantiza que su ingreso, permanencia, promoción y desvinculación obedecerá únicamente a méritos o causales objetivas, sin sujeción a discriminaciones de carácter arbitrario. Ello de por sí constituye una reafirmación de las garantías constitucionales mencionadas y de otras más. Además, lo acota claramente, por cuanto señala que tales materias se tratarán con arreglo a normas legales y reglamentarias, lo que no hace sino que reiterar el principio general de legalidad, de jerarquía de las normas y la primacía de la Constitución. Al enfocarnos en el caso de los funcionarios no académicos, que es lo planteado por la Contraloría General, debemos tener presente, en primer lugar, que el artículo 19 N° 17 de la Carta Fundamental garantiza la admisión a todas las funciones y empleos públicos, sin otros requisitos que los que impongan la Constitución y las leyes. Por su parte, el artículo 38 de la Constitución señala que “Una ley orgánica constitucional determinará la organización básica de la Administración Pública, garantizará la carrera funcionaria y los principios de carácter técnico y profesional en que deba fundarse, y asegurará tanto la igualdad de oportunidades de ingreso a ella como la capacitación y el perfeccionamiento de sus integrantes”. La Ley a la que se refiere el citado precepto constitucional es la N° 18.575, Orgánica Constitucional de Bases Generales de la Administración del Estado, que en los incisos segundo y tercero de su artículo 43 dispone que “Cuando las características de su ejercicio lo requieran, podrán existir estatutos de carácter especial para determinadas profesiones o actividades.- Estos Estatutos deberán ajustarse, en todo caso, a las disposiciones de este párrafo”. 16 Por ende, la propia ley que regula las garantías antes citadas norma la posibilidad de establecer estatutos de carácter especial, como ocurre en la especie, los que en ningún caso pueden vulnerar el esquema que establece el Párrafo 2° del Título II de la Ley N°18.575, y tampoco ninguna otra norma legal aplicable a la materia. En consecuencia, el concepto de potestad reglamentaria señalado en el objetado artículo 10 no puede entenderse sino en cuanto potestad de ejecución, sin perjuicio de la posibilidad de dictar normas complementarias que, por su especificidad, no logran estar previstas en la Constitución o una Ley Orgánica Constitucional, y que por cierto no pueden contravenirlas. Finalmente, cabe tener presente lo dispuesto en el artículo 2° de la Ley delegatoria N° 20.060, que señala que “Una copia de los reglamentos de aplicación general relativos al personal (...) de la Universidad, serán depositados en el Ministerio de Educación, quien llevará un archivo actualizado y público de los mismos”, lo que indudablemente es una garantía para la adecuación de tales reglamentos a la Constitución y a las leyes, sin perjuicio de las atribuciones de Contraloría. 5.- Por los mismos motivos aplicables al inciso segundo del artículo 10 del DFL, la Contraloría General observa los artículos 13 y 40 incisos segundo y tercero, en lo relativo al personal no académico. Al respecto, no cabe sino reiterar el análisis expuesto en el punto precedente. En todo caso, es pertinente puntualizar que la enumeración planteada por el artículo 162 de la Ley 18.834, Estatuto Administrativo, puede ser perfectamente complementada por otra norma con rango de ley, como es este D.F.L. N° 2 de 2005, en términos tales de incorporar al grupo de profesiones y actividades que, de conformidad con el artículo 43 de la Ley 18.575, se regirán por estatutos de carácter especial. 6.- Se observa que resultaría improcedente lo prescrito en la letra e) del artículo 16 del nuevo Estatuto, que confiere al Rector la facultad “para fijar y modificar las plantas académicas y administrativas”, lo cual contravendría los artículos 17 63 N° 14 y 65 N° 2 de la CPR, que señala que la creación y supresión de empleos rentados en organismos fiscales, semifiscales, autónomos o de las empresas del Estado, es materia de ley y de iniciativa exclusiva del Presidente de la República. Por la misma razón se objeta el inciso cuarto del artículo 40 del nuevo Estatuto, en la medida que establece que los cargos de los funcionarios “serán fijados” de acuerdo con lo dispuesto en la mencionada letra e) del artículo 16 del D.F.L. N° 2 de 2005 Dichas observaciones no son procedentes, en primer término, porque la disposición objetada corresponde a una facultad que en el actual Estatuto, fijado por DFL N° 153 de 1981, ya se encuentra entregada al Rector de la Universidad de Chile, y que se establece en su artículo 12 letra h), en relación a la Ley N° 18.663, interpretativa de dicha norma. Es importante consignar que esa facultad o atribución fue considerada constitucional por la Contraloría General de la República al tomar razón del DFL N° 153 de 1981, cuando ya se encontraba vigente la Constitución Política del Estado del año 1980 y, por ende, regían plenamente los artículos 63 N° 14 y 65 N° 2 de nuestra Carta Fundamental. El análisis conjunto de los artículos 12 letra h) del actual Estatuto y de la Ley N° 18.663, interpretativa de dicha norma, establecen que el Rector de la Universidad de Chile, entre otras facultades, se encuentra dotado especialmente de la potestad o poder de aprobar plantas de personal académico y administrativo, crear cargos dentro de ellas, hacer los nombramientos correspondientes, y suprimirlos. Lo anterior en razón que la autorización para aprobar plantas implica necesariamente la facultad, no solo de crear empleos, sino también de suprimirlos, ya que de lo contrario se daría el absurdo legal que se fije una planta por la autoridad universitaria, donde ésta sólo pueda agregar empleos, y no reducirlos o suprimirlos. De esto se desprende que si la planta previamente aprobada, que no tiene por qué ser la misma de los inicios de esta Casa de Estudios Superiores, no contempla determinados cargos, no sólo puede nombrar sino que, además, ha de 18 poder suprimirlos, ya que no de otro modo se puede entender esta facultad, enraizada, como ya se dijo, en su autonomía legal y expresamente consagrada, no sólo en el Estatuto señalado, sino que en otros cuerpos legales. La facultad entregada al señor Rector de la Universidad de Chile en la letra h) del artículo 12 del D.F.L. N° 153 de 1981, se encuentra complementada con lo dispuesto en la Ley N° 18.663, de 1987, que en su artículo 2° aclaró y precisó las facultades del Rector señaladas en la letra h), ya citado, en cuanto a su facultad para suprimir cargos de las Plantas universitarias, estableciendo que para tal efecto no se requiere aviso previo alguno. Dicha ley, siendo interpretativa de la letra h) del artículo 12 y por limitarse a declarar el sentido y alcance de ese precepto legal, se entiende incorporada al D.F.L. N° 153, de 1981, en conformidad a lo establecido en el artículo 9° del Código Civil. La historia fidedigna del establecimiento de este precepto indica que, en el Mensaje Presidencial, de fecha 28 de Octubre de 1987, la redacción primitiva del artículo 2°, remitida por el Ejecutivo a la Junta de Gobierno, era la siguiente: “Declárase, que para fijar la planta y para crear y suprimir cargos en virtud de las facultades a que se refiere el Artículo 12, letra h), del decreto con fuerza de ley del Ministerio de Educación Pública, N° 153 de 1981, no se requiere ni ha requerido aviso previo de ninguna especie”. A su vez, en el Informe de la Comisión Conjunta encargada del estudio de ese proyecto de ley, indica en lo pertinente al referido artículo 2°, que “el Ejecutivo señala que su objetivo es facultar al Rector para que, sin aviso previo, nombre personal académico y administrativo, aun cuando el ejercicio de esta facultad importe la supresión de cargos”, agregando en un acápite posterior que “respecto del artículo 2°, la Comisión Conjunta estimó conveniente variar su redacción estableciendo una norma interpretativa de la letra h) del decreto con fuerza de ley N° 153, de 1981, del Ministerio de Educación Pública, con el objeto de establecer claramente que las supresiones de cargos efectuadas y las que puedan efectuarse en el futuro no han requerido ni requieren previo aviso alguno”. “Lo anterior se resolvió teniendo en consideración que no existe disposición legal alguna que obligue a dar tal aviso”. “Asimismo, se acordó eliminar la referencia que el proyecto hacía a la fijación de plantas y creación de cargos por considerarla innecesaria, toda vez que en estos casos no existiría un destinatario a quien darle este aviso”. 19 Es así, que con el texto propuesto por la Comisión Conjunta Informante, sin otras modificaciones, se publicó el actual texto de la disposición analizada, lo cual demuestra palmariamente que el supuesto básico que el legislador tuvo para la dictación del precepto aclaratorio de la letra h) del artículo 12 del actual Estatuto de la Universidad de Chile, es considerar incluida en la disposición aclarada, porque la lógica jurídica así lo indica, la facultad de crear, refundir, transformar y suprimir cargos de la planta, todo lo cual debe ser entendido como una manifestación de la autonomía de que goza la Universidad de Chile. En otro orden de cosas, la observación de la Contraloría constituye una errónea aplicación de los artículos 63 N° 14 y 65 N° 2 de nuestra Carta Fundamental. En efecto, la historia fidedigna del establecimiento de tales preceptos indica, que en la discusión que se desarrolló en el Consejo de Estado a propósito de esta norma, se aceptó el planteamiento de que si la ley orgánica de una empresa del Estado requiere que los cargos se creen por ley, así se procederá previa iniciativa del Presidente de la República, pero si la respectiva ley orgánica no lo exige, la empresa respectiva se atendrá a las normas de la legislación que le dio origen. Si bien la discusión se desarrolló en torno a las empresas del Estado, es lícito al intérprete recurrir a ella a fin de desentrañar la intención del constituyente respecto a la Universidad de Chile, puesto que por gozar de plena autonomía no puede quedar expuesta, en lo que se refiere a su administración, a un control que se ejercería a través del propio Congreso Nacional, con lo cual se pondría en serio compromiso el concepto mismo de Universidad. En consecuencia, la intención del constituyente sobre esta materia fue, en definitiva, que si el Estatuto de la Universidad de Chile, es decir, su ley orgánica, requiere que sus cargos se creen por ley, así se procederá, pero si la ley orgánica no lo exige, se deberá atender a las normas que sobre la materia se contemplan de dicho estatuto. La interpretación anterior es la correcta para establecer el verdadero alcance y sentido de los artículos 63 N° 14 y 65 N° 2 de la Constitución Política del Estado, en relación a las normas que establecen la autonomía administrativa de la Universidad de Chile, de tal forma que no existe pugna alguna entre tales 20 preceptos constitucionales y la facultad del Rector establecida en la letra e) del artículo 16 del nuevo Estatuto y a que se hace referencia además en el inciso cuarto del artículo 40, puesto que habiendo sido la intención del constituyente no interferir en las leyes orgánicas de las empresas del Estado, dicha intención con mayor razón debe entenderse también referida a otros órganos y servicios públicos que gozan de plena autonomía en virtud de la Constitución y las leyes, como lo son las Universidades de carácter estatal. Por otra parte, tal facultad de fijar y modificar las plantas académicas y administrativas se encuentra enraizada con la autonomía que se reconoce a las Universidades, y que se explicó en detalle antes de entrar al análisis específico de este grupo de observaciones, y que para evitar innecesarias repeticiones nos remitimos a esos párrafos. Una clara manifestación de la autonomía de la Universidad de Chile, según ya se expuso, es que se encuentra dotada de la facultad de organizar su funcionamiento y administración del modo que mejor convenga a sus intereses, lo cual implica necesariamente que cuenta con las potestades necesarias, en relación a la Planta Académica y Administrativa de la Universidad, para establecerla, modificarla, perfeccionarla, dejarla sin efecto, ordenarla, organizarla o reorganizarla, entre otros atributos, todo lo cual con el fin de cumplir con las trascendentales funciones inherentes a la naturaleza de la Universidad de Chile, las que le imponen la adaptación rápida y progresiva a los cambios que experimenta el medio social. Por último, en cuanto a esta infundada observación de la Contraloría General de la República, debe tenerse en consideración que implica una abierta contradicción con su actuación al “tomar razón” de los Estatutos Orgánicos de dos Universidades de carácter estatal: Universidad de Los Lagos (D.F.L. N° 1 de 1994, dictado por el Presidente de la República en virtud de las facultades conferidas en el artículo 10 de la Ley N° 19.238) y Universidad Tecnológica Metropolitana, UTEM, (D.F.L. N° 2 de 1994, dictado por el Presidente de la República en virtud de las facultades conferidas en el artículo 10 de la Ley N° 19.239). En efecto, en ambos DFL se confirieron, entre otras atribuciones o funciones, a organismos colegiados de la mayor jerarquía de dichas Universidades, las de “aprobar y modificar la estructura orgánica de la Universidad” (letra c del artículo 5°) y 21 de “aprobar las plantas de personal y sus modificaciones” (letra i del artículo 5°). Es importante señalar que las leyes delegatorias son de idéntico tenor a la de la Universidad de Chile. 7.- La observación referida a que resultarían contrarias a derecho las siguientes facultades conferidas a la Universidad de Chile: crear y organizar sociedades (artículo 38 letra b), participar en personas jurídicas ya constituidas (en el mismo precepto antes indicado), otorgar garantías a las obligaciones que contraigan las entidades creadas, organizadas o en que participe la Universidad de Chile (mismo precepto), y la prestación de servicios (artículos 5°, 6° letra c, 25 y 26). Según la Contraloría, tales facultades no podrían ser conferidas por el DFL N° 2 de 2005, puesto que importarían el desarrollo de actividades empresariales o participación en ellas por parte de un Organismo del Estado, lo que sólo puede regularse por una ley de quórum calificado, conforme al artículo 19 N° 21 de la Constitución, y en consecuencia se trata de una materia que no puede ser objeto de una ley delegatoria, en conformidad a lo preceptuado en el artículo 64 inciso segundo de nuestra Carta Fundamental. Dicha observación no es procedente, en primer término, porque las disposiciones objetadas corresponden a facultades que en el actual Estatuto se le confirió expresamente a la Universidad de Chile, y que se establecen en sus artículos 49 letras b) y e), y 26 letra d). Tales facultades o atribuciones de la Universidad de Chile fueron consideradas plenamente constitucionales por la Contraloría General de la República al tomar razón del DFL N° 153 de 1981, cuando ya se encontraba vigente la Constitución Política del Estado del año 1980 y, por ende, regían plenamente los artículos 64 inciso segundo y 19 N° 21 de nuestra Carta Fundamental. Asimismo un expreso reconocimiento de la constitucionalidad y legalidad de la facultad de la Universidad de “crear y organizar sociedades” es lo establecido en la Ley N° 19.168 que otorgó a determinadas Instituciones de Educación Superior la facultad de la letra b) del artículo 49 del DFL N° 153 de 1981. 22 Por otra parte, se debe considerar que la Universidad de Chile, como toda Universidad estatal existente al 31 de Diciembre de 1981, goza de autonomía, la cual se encuentra consagrada en primer término en el artículo 84 de la Ley N° 18.962, que en su inciso primero reconoce su naturaleza de entidad autónoma con personalidad jurídica y con patrimonio propio, especificando en su inciso tercero que "en materias académicas, económicas y administrativas estas universidades... gozarán de plena autonomía", la que es definida en el artículo 75 de la citada Ley Orgánica Constitucional de Enseñanza En materia económica, dicha autonomía se traduce en que los “los recursos que integran el patrimonio de la Universidad de Chile serán administrados por ésta con plena autonomía, pudiendo celebrar a su respecto todo tipo de actos y contratos”, según lo establece el artículo 48 de su actual Estatuto Orgánico y que recoge en iguales términos el artículo 38 del nuevo Estatuto, con el agregado de la siguiente frase: “que contribuyan al cumplimiento de su misión”. Entonces en consonancia con la facultad de administrar los recursos que integran su patrimonio, la Universidad de Chile se encuentra facultada para “crear y organizar sociedades”, “otorgar garantías, proporcionales a su participación, a las obligaciones que contraigan dichas entidades” y a “prestar servicios”. Asimismo, es importante consignar que el artículo 99 de la Ley N° 18.681, de 1987, que establece normas complementarias de administración financiera, de incidencia presupuestaria y de personal, estableció lo siguiente: “Otórganse a las siguientes Universidades e Institutos Profesionales: Universidad de Chile, …, las facultades que siguen: a) Prestar servicios remunerados, tales como asistencia técnica, investigación y de toda otra clase, a personas naturales o jurídicas de derecho público o privado, nacionales, extranjeras o internacionales, en las áreas de conocimiento o de competencia en los respectivos organismos, b) Ejecutar actos y celebrar contratos que, estando orientados a mantener, a mejorar o acrecentar las condiciones de funcionamiento y operatividad de la entidad de Educación Superior, pudiendo implicar también contribución a su financiamiento o incremento de su patrimonio. Para los efectos consignados en este artículo, las entidades de Educación Superior a que alude esta ley, podrán contratar personas, determinar honorarios y remuneraciones y establecer las condiciones en que se llevarán a efecto las respectivas prestaciones de servicios. 23 Los recursos que integran el patrimonio de las Universidades o de los Institutos Profesionales mencionados en esta ley, según corresponda, serán administrados de acuerdo con su legislación orgánica y reglamentaria, y sus disponibilidades presupuestarias”. Entonces, las facultades conferidas a la Universidad de Chile en los artículos 38 letra b), 5°, 6° letra c, 25 y 26, constituyen una simple repetición, para efectos de mantener una coherencia de las normas aplicables a esta Institución de Educación Superior, de facultades ya otorgadas por el artículo 99 de la Ley N° 18.681.- . Por último, esta observación de la Contraloría General de la República constituye nuevamente una abierta contradicción con su actuación al “tomar razón” de los Estatutos Orgánicos de dos Universidades de carácter estatal: Universidad de Los Lagos (D.F.L. N° 1 de 1994, dictado por el Presidente de la República en virtud de las facultades conferidas en el artículo 10 de la Ley N° 19.238) y Universidad Tecnológica Metropolitana, UTEM, (D.F.L. N° 2 de 1994, dictado por el Presidente de la República en virtud de las facultades conferidas en el artículo 10 de la Ley N° 19.239). En efecto, en ambos DFL se confirieron a dichas Universidades, entre otras atribuciones o funciones, las siguientes: “prestar servicios remunerados a personas naturales o jurídicas de derecho público o privado, nacionales, extranjeras o internacionales, así como celebrar y ejecutar cualquier acto o contrato que contribuya a su financiamiento o al incremento de su patrimonio, de conformidad con la ley” (N° 4 del artículo 3°) y “crear y organizar con otras personas naturales o jurídicas nacionales, extranjeras o internacionales, asociaciones, sociedades, corporaciones o fundaciones cuyos objetivos correspondan o se complementen con los de la Universidad, aportando a ellas fondos provenientes de su patrimonio; así como garantizar las obligaciones que estas entidades contraigan” (N° 5 del ya indicado artículo 3°). 8.- Se objeta el artículo 39 del DFL, por cuanto excedería el ámbito de atribuciones de la ley delegatoria y, además, porque no sería admisible señalar que los mencionados reglamentos tendrán supremacía respecto de disposiciones de carácter legal, atendido el principio de jerarquía normativa. El referido artículo 39 dispone que “Las disposiciones del presente Estatuto y de los reglamentos universitarios dictados en su virtud prevalecerán sobre las leyes generales, 24 a menos que éstas se refieran expresamente a la Universidad de Chile en particular, a las universidades chilenas en general, o al sistema universitario del país”. Esta norma, repite en exactamente los mismos términos el artículo 6° del estatuto actualmente vigente (DFL N°153 de 1981). Por lo demás, es una norma que existía en términos similares en el artículo 8° del Estatuto Orgánico de aprobado por DFL N°1 de 1971. La referida disposición, que históricamente ha distinguido a la Universidad de Chile, debe entenderse en el contexto del principio de legalidad establecido en la constitución, y además, en el de autonomía universitaria planteado en el Título IV de la LOCE. Los artículos 75 y 76 establecen la autonomía de las Instituciones de Educación Superior. El artículo 75 define la autonomía como el derecho de cada establecimiento de educación superior a regirse por sí mismo, de conformidad con lo establecido en sus estatutos en todo lo concerniente al cumplimiento de su finalidad y comprende la autonomía académica económica y administrativa, cada una de las cuales es definida en los incisos siguientes: La autonomía académica incluye la potestad de las entidades de educación superior para decidir por sí mismas la forma como se cumplan sus funciones de docencia, investigación y extensión y la fijación de sus planes y programas de estudio. La autonomía económica permite a dichos establecimientos disponer de sus recursos para satisfacer los fines que le son propios de acuerdo con sus estatutos y las leyes. La autonomía administrativa faculta a cada establecimiento de educación superior para organizar su funcionamiento de la manera que estime más adecuada de conformidad con sus estatutos y las leyes. A su vez, el artículo 76 establece que la libertad académica incluye la facultad de abrir, organizar y mantener establecimientos educacionales, cumpliendo los requisitos establecidos por la ley, y la de buscar y enseñar la verdad conforme con los cánones de la razón y los métodos de la ciencia. Los artículos 77 a 79 limitan esta autonomía, puesto que, por ejemplo, el artículo 77 señala que la autonomía y la libertad académica no autoriza a las entidades de educación superior para amparar ni fomentar acciones o conductas 25 incompatibles con el orden jurídico ni permiten actividades orientadas a propagar, directa o indirectamente, tendencia político partidista alguna. Luego, el artículo 80 de la LOCE establece que las universidades existentes al 31 de diciembre de 1980 y las universidades e institutos profesionales que se derivaron de ellas y las sucesoras de algunas de ellas, mantendrán su carácter de tales y conservarán su plena autonomía. Esta norma de continuidad generó la distinción de las llamadas “universidades tradicionales”. El artículo 84 se refiere específicamente a las Universidades estatales: aquéllas existentes al 31 de diciembre de 1981 y las instituciones de educación superior, derivadas de éstas o sus sucesoras; respecto de las cuales se establece que conservarán su naturaleza de entidades autónomas con personalidad jurídica, patrimonio propio y plena autonomía. El inciso segundo del artículo 84 reza: “Estas entidades se regirán por las disposiciones del Título III de esta ley en lo que les fueran aplicables, por las leyes que hagan referencia a ellas, por sus respectivos estatutos y reglamentos en cuanto no sean contrarias a éstas y, supletoriamente, por las normas de derecho privado”. En consecuencia, el objetado artículo 39 corresponde a una expresión histórica de autonomía, reconocida en el ordenamiento orgánico constitucional, que en su ejercicio se somete al ordenamiento jurídico. Una interpretación o uso distinto de esta potestad implicaría una falta a la razón y al derecho. 9.- La observación referida a que sería contraria a derecho la facultad del Rector de la Universidad de Chile para fijar las remuneraciones de los académicos y del personal de colaboración, establecida en la letra e) del artículo 16 del nuevo Estatuto, lo cual contravendría el artículo 65 N° 4 de la CPR, y asimismo se trataría de una materia no contemplada en la Ley N° 20.060. Dicha observación no es procedente, como primera razón, en que la disposición objetada corresponde a una facultad que en el actual Estatuto, fijado por DFL N° 153 de 1981, corresponde al Rector de la Universidad de Chile, por lo que no se explica que ahora la Contraloría General de la República cuestione esa facultad o atribución, no obstante que la consideró constitucional al tomar razón 26 del actual Estatuto, cuando ya se encontraba vigente la Constitución Política del Estado del año 1980 y, por ende, regía plenamente su artículo 65 N° 4. Asimismo, tal facultad ha sido reconocida como plenamente legal al tomar razón de un conjunto de decretos universitarios que establecían asignaciones remuneratorias para el personal académico y no académico de la Universidad de Chile. Además, esta observación de la Contraloría General de la República pierde todo sustento jurídico por el hecho de que dicho Organo de Control “tomó razón” de los Estatutos Orgánicos de dos Universidades de carácter estatal: Universidad de Los Lagos (D.F.L. N° 1 de 1994, dictado por el Presidente de la República en virtud de las facultades conferidas en el artículo 10 de la Ley N° 19.238) y Universidad Tecnológica Metropolitana, UTEM, (D.F.L. N° 2 de 1994, dictado por el Presidente de la República en virtud de las facultades conferidas en el artículo 10 de la Ley N° 19.239). En efecto, en ambos DFL se confirieron a dichas Universidades, entre otras atribuciones o funciones, las siguientes: “designar y contratar personal, determinar sus remuneraciones u honorarios y establecer las condiciones en que se prestarán los servicios” (N° 6 del artículo 3°), “fijar las políticas de… remuneraciones del personal…” (letra i del artículo 5°). Por último, en cuanto a que se trataría de una materia no prevista en la Ley N° 20.060, es importante consignar que en dicha ley delegatoria se consigna una enumeración no taxativa de las materias que debe tratar el DFL, al decir “a lo menos”, y por otra parte la facultad observada corresponde al Proyecto de Estatuto que tuvo a la vista el Congreso Nacional al autorizar al Presidente de la República a dictar un Decreto de Fuerza de Ley que establezca los Estatutos de la Universidad de Chile. 10.- La observación referida a que no se ajustaría a derecho lo preceptuado en el artículo 43 del nuevo Estatuto, que establece que “la Universidad de Chile estará exenta de toda clase de impuestos, contribuciones, derechos, tasas, tarifas, patentes y demás cargas o tributos, que graven bienes, hechos o actos necesarios para el cumplimiento de sus funciones universitarias”. 27 Según la Contraloría tal exención no podría ser establecida por el DFL N° 2 de 2005, puesto que incidiría en la garantía constitucional de la igual repartición de los tributos y demás cargas públicas, establecida en el artículo 19 N° 20 de la Carta Fundamental y, en consecuencia, se trata de una materia que no puede ser objeto de una ley delegatoria, en conformidad a lo preceptuado en el artículo 64 inciso segundo de nuestra Carta Fundamental. Dicha observación no es procedente porque la disposición objetada corresponde a una norma establecida, en términos semejantes, en el artículo 54 del actual Estatuto, de lo que se concluye que fue considerada plenamente constitucional por la Contraloría General de la República al tomar razón del DFL N° 153 de 1981, cuando ya se encontraba vigente la Constitución Política del Estado del año 1980 y, por ende, regían plenamente los artículos 64 inciso segundo y 19 N° 20 de nuestra Carta Fundamental. Por otra parte, la disposición cuestionada no infringe la garantía constitucional del artículo 19 N° 20, puesto que el DFL N° 2 de 2005 no establece una nueva exención tributaria a favor de la Universidad de Chile, sino que es una norma declarativa que se limita a mantener beneficios tributarios del que goza desde hace varios años la Universidad de Chile, y que se manifiestan en diversas normas legales, tales como las siguientes: - La Ley N° 13.713, actualmente vigente, que exime a la Universidad de Chile y demás Universidades reconocidas por el Estado, de todo impuesto o contribución sobre sus rentas de cualquier origen y derivadas del dominio o posesión de valores mobiliarios, bienes o inmuebles o por cualquier otro título, como asimismo, de todo impuesto, tasa o derecho sobre los actos que ejecuten o contratos que celebren y documentos que emitan. - El artículo 14 del Decreto Ley N° 1604, que establece que las franquicias y exenciones tributarias relacionadas con el Impuesto a la Renta y Habitacional, de que gocen la Universidad de Chile, la Universidad Técnica del Estado y otras Universidades Chilenas reconocidas por el Estado y las Asociaciones, Corporaciones, Sociedades y Fundaciones en cuya creación, organización o mantenimiento participen o intervengan las aludidas Universidades, no regirán respecto de las Empresas que le pertenezcan, ni las rentas clasificadas en los 28 números 3 y 4 del artículo 20 de la Ley de la Renta, salvo aquellas provenientes de actividades educacionales. De esa disposición se infiere que la Universidad de Chile está exenta del Impuesto a la Renta por aquellas rentas provenientes exclusivamente de las actividades educacionales que le son propias y por otras que no se clasifiquen en los números3 y 4 del artículo 20 de la Ley de la Renta, como es el caso de bienes raíces o de capitales mobiliarios. - La Ley N° 17.235, sobre Impuesto Territorial, modificada por la Ley N° 20.033, que establece una exención a favor de las Universidades respecto de los bienes raíces de su propiedad destinados a educación, investigación o extensión, y siempre que no produzcan rentas por actividades distintas a dichos objetos. - El artículo 14 N° 4 del DL N° 825, sobre Impuestos a las Ventas y Servicios, establece que están liberados de dicho impuesto los establecimientos de educación respecto de los ingresos que perciban en razón de su actividad docente propiamente tal. 11.- La Contraloría General de la República objeta, a continuación, el inciso final del artículo 10, al establecer que el gobierno de la entidad se regulará, entre otras, por la reglamentación que se establezca. Ello, a juicio del ente contralor, contraviene la ley delegatoria N° 20.060, por cuanto conforme a la letra a) de su artículo 1° el gobierno de la Universidad es una de las materias que debe estar contenida en el Estatuto. Dicha Ley delegatoria exige que el Estatuto que dicte el Presidente contenga a lo menos “disposiciones relativas a: a) El gobierno de la entidad”. Ello no significa que todas las materias que atañen al gobierno de la Universidad, hasta su último detalle, estén contenidas en el Estatuto, ni puede interpretarse de esta forma, por cuanto implicaría un nivel inalcanzable de especificidad. Lógicamente, el Presidente dicta las normas fundamentales y de mayor importancia, que razonablemente sea del caso establecer, dejando instituidos los mecanismos de complementación de dichas normas, para los aspectos de menor rango. 29 En todo caso, cabe señalar que el mencionado inciso final del artículo 10 reza: “Residirá en la comunidad universitaria la facultad de decidir respecto del funcionamiento, organización, gobierno y administración de la institución, la que ejercerá mediante los órganos y procedimientos que el presente Estatuto y su reglamentación establezcan”. Tal norma, respetando las proporciones, cumple en el Estatuto un rol similar al del artículo 5° de la Constitución Política de la República. Estas normas de tipo programático, fundamentan la generación democrática de las autoridades superiores de la institución y ordenan los procedimientos internos en torno a nociones de participación, ecuanimidad y racionalidad. Evidentemente, en su expresión concreta de potestad reglamentaria, ella habrá de ejercerse con arreglo a la Constitución y las Leyes, y bajo los mecanismos de control y supervisión correspondientes. Por tanto, no aparece como lógico el alcance que a la citada disposición observada da la Contraloría General, y en caso alguno contraviene la Ley delegatoria. 12.- La Contraloría General observa el artículo 11 del DFL, por cuanto además de incidir en las garantías constitucionales de los artículos 19 N° 17 y 38 de la Constitución, que de acuerdo al 64 inciso segundo no podría ser tratado en un DFL, no cumple con la Ley N° 20.060, ya que no regula en sus aspectos fundamentales los procesos de selección, promoción y remoción del personal académico. A primera vista, se advierte una clara contradicción en esta observación. Dice la Contraloría, reiterando las objeciones expresadas a propósito del artículo 10 inciso segundo del nuevo Estatuto, que esta materia no puede ser regulada por un DFL, porque incide en una materia de garantías constitucionales, lo que vulneraría el 64 inciso segundo de la Constitución. Pero la propia Contraloría justifica este hecho en el mismo párrafo donde formula la objeción, manifestando lo siguiente: “(...) entiende que las mismas han podido ser reguladas en el texto en estudio toda vez que el artículo 1°, letra b), de la ley N°20.060, expresamente facultó al Jefe de Estado para que establezca las reglas fundamentales que rijan los procesos de selección, promoción y remoción del personal académico”. 30 O sea, por un lado, Contraloría estima que el Presidente no podría haber regulado esta materia porque contraviene el 64 inciso segundo, pero, sin embargo, estima que sí puede porque hubo una autorización “expresa” en la Ley delegatoria. Dicha modalidad de autorización –que por lo demás debiera ser la única- no justifica que el Presidente pueda abordar en el DFL una materia que la Constitución le prohíbe, de acuerdo con lo que dispone el artículo 64 de la Ley Suprema. En consecuencia, la Contraloría incurre en la excusa forzada de un hecho que ella misma objeta. Lo que en verdad ocurre, es que el artículo 19 N° 17 de la Carta Fundamental garantiza la admisión a todas las funciones y empleos públicos, sin otros requisitos que los que impongan la Constitución y las leyes. Por su parte, el artículo 38 señala que “Una ley orgánica constitucional determinará la organización básica de la Administración Pública, garantizará la carrera funcionaria y los principios de carácter técnico y profesional en que deba fundarse, y asegurará tanto la igualdad de oportunidades de ingreso a ella como la capacitación y el perfeccionamiento de sus integrantes”. Dicha ley es la Ley N° 18.575 Orgánica Constitucional de Bases Generales de la Administración del Estado, que en su artículo 43, incisos segundo y tercero, dispone que “Cuando las características de su ejercicio lo requieran, podrán existir estatutos de carácter especial para determinadas profesiones o actividades.- Estos Estatutos deberán ajustarse, en todo caso, a las disposiciones de este párrafo”. Por ende, la propia ley que regula las garantías citadas establece la posibilidad de establecer estatutos de carácter especial, los que en ningún caso pueden vulnerar el esquema que establece el Párrafo 2° del título II de la Ley N° 18.575. Uno de esos estatutos especiales sería el aplicable a los académicos de la Universidad de Chile, lo que por lo demás ya está establecido de esta forma en el artículo 162 letra a) de la Ley 18.834, Estatuto Administrativo. Sin perjuicio de lo anterior, la Contraloría General estima que el DFL no cumple el mandato que le da el artículo 1° letra b) de la Ley delegatoria N° 20.060, ya que no contiene disposiciones relativas a las reglas fundamentales que rijan los procesos de selección, promoción y remoción del personal académico, y porque el 31 Presidente no puede delegar en órganos internos de la Universidad una potestad que a su vez el Poder Legislativo le ha delegado. En este caso, se trata de una simple apreciación de la Contraloría sobre el alcance que han de tener esas reglas fundamentales. En primer lugar, se puede considerar que las reglas fundamentales ya existen, en los artículos 43 a 51 de la Ley 18.575 Orgánica Constitucional de Bases Generales de la Administración del Estado. A este respecto, el Presidente sólo puede establecer normas de mayor precisión, atendidas las especiales características de la función académica, que la propia ley reconoce. De esta forma lo hace, por ejemplo, en los artículos 10, 11, 15 incisos segundo y tercero, 16 letras e) y g), 23 inciso primero, 24, 25 inciso segundo, 26 inciso segundo, 27, 28 incisos cuarto y quinto, 29, 35 inciso tercero, 40 y 42. Aspectos de mayor detalle, y que no pueden contravenir las normas constitucionales, orgánicas constitucionales y legales citadas, el Presidente los entrega a un Reglamento de Carrera Académica. Por ende, no puede hablarse propiamente de una delegación en un órgano interno de la Universidad. A mayor abundamiento, cabe señalar que ni la Constitución ni la Ley delegatoria han establecido una restricción en este sentido, como señala el inciso cuarto del artículo 64 de nuestra Constitución. Por último, corresponde hacer presente que una norma de similar contenido está vigente a través del artículo 40 del actual Estatuto de la Universidad de Chile (DFL N° 153 de 1981), del que en su oportunidad la Contraloría General de la República tomó razón, sin objetar la materia. Cabe destacar que, tanto el artículo 19 N° 17 como el 38 inciso primero y el 64 inciso segundo de la Constitución, no han sufrido modificación alguna desde su publicación, el 24 de octubre de 1980. 13.- La observación referida a que en el inciso segundo del artículo 26 del nuevo Estatuto, no se exige que el empleo de director de los Centros corresponda a los tres primeros niveles jerárquicos de la Institución, requisito que en opinión de la Contraloría General de la República sería indispensable para los cargos de exclusiva confianza según lo ordenado en el artículo 49, inciso segundo, de la Ley N° 18.575. 32 Esta observación es infundada, puesto que el no consignar como exigencia que el director de un Centro debe corresponder a los tres primeros niveles jerárquicos de la Universidad, no se infringe de modo alguno la citada disposición de la Ley Orgánica Constitucional de Bases Generales de la Administración del Estado; en otros términos, no es necesario explicitar tal requisito general para el nombramiento de un funcionario de la exclusiva confianza de la autoridad, puesto que ya se encuentra establecido en la Ley N° 18.575. Sí se infringiría tal norma orgánica constitucional si se señalara que el director del Centro pudiese corresponder a un nivel jerárquico posterior al de los tres primeros niveles. Por último, es importante considerar que el nuevo Estatuto precisa el requisito de los decanos de facultades (artículo 23), directores de Departamentos (artículo 24) y directores de Institutos (artículo 25) y directores de Escuelas (artículo 27), puesto que en ellos se exige un mayor requisito que el señalado en el 49, inciso segundo, de la Ley N° 18.575, puesto que, en estos casos, sólo puede corresponder a un “académico de las dos más altas jerarquías”, esto es, a un nivel jerárquico superior al tercer nivel jerárquico exigido por la señalada norma orgánica constitucional. 14.- La Contraloría General de la República objeta la letra g) del artículo 16 del DFL, que establece la atribución del Rector para “ejercer la potestad disciplinaria respecto de académicos, estudiantes y personal de colaboración, conforme a lo dispuesto en el presente Estatuto y sus reglamentos”. Según el oficio devolutorio, se vulnera la garantía constitucional relativa a la carrera funcionaria señalada en el artículo 19 N° 17 y la del debido proceso consagrada en el artículo 19 N° 3, sin que dichas materias puedan ser reguladas en un DFL ni en un reglamento, conforme a lo dispuesto en el inciso segundo del artículo 64 de la Constitución. El artículo 19 N° 17 de la Carta Fundamental garantiza la admisión a todas las funciones y empleos públicos, sin otros requisitos que los que impongan la Constitución y las leyes. Por su parte, el artículo 38 señala que “Una ley orgánica constitucional determinará la organización básica de la Administración Pública, garantizará la carrera funcionaria y los principios de carácter técnico y profesional en que 33 deba fundarse, y asegurará tanto la igualdad de oportunidades de ingreso a ella como la capacitación y el perfeccionamiento de sus integrantes”. Dicha ley es la Ley N° 18.575, Orgánica Constitucional de Bases Generales de la Administración del Estado, que trata precisamente la potestad disciplinaria y la responsabilidad administrativa en sus artículos 7°, 11, 15, 18 y 46 inciso segundo. En particular, el artículo 18 dispone que “el personal de la Administración del Estado estará sujeto a responsabilidad administrativa (...).- En el ejercicio de la potestad disciplinaria, se asegurará el derecho a un racional y justo procedimiento”. Por su parte, el artículo 15 de la citada Ley 18.575 establece que “el personal de la Administración del Estado se regirá por las normas estatutarias que establezca la ley, en las cuales se regulará el ingreso, los deberes y derechos, la responsabilidad administrativa y la cesación de funciones”. Por último, en su artículo 43 inciso segundo la Ley N° 18.575 dispone que “Cuando las características de su ejercicio lo requieran, podrán existir estatutos de carácter especial para determinadas profesiones o actividades”. Por ende, la propia ley que regula la garantía de carrera funcionaria establece la posibilidad de establecer estatutos de carácter especial, los que en ningún caso pueden vulnerar el esquema que establece la Ley N° 18.575, y la potestad de la Ley para regular la responsabilidad administrativa y, a fortiori, la potestad disciplinaria. La Administración del Estado en general tiene reguladas estas materias en la Ley N° 18.834 sobre Estatuto Administrativo. Sin embargo, otras normas de rango legal puede también regularlas para determinadas profesiones y actividades, que es lo que ocurre en la especie, respetando las normas y principios constitucionales, como asimismo, las reglas fundamentales que establece el ordenamiento orgánico constitucional. En cuanto a la garantía del debido proceso, el artículo 19 N° 3 de la Constitución Política de la República señala a través de sus ocho incisos una serie de preceptivas que, en general, se denominan garantías del debido proceso. En particular, el inciso quinto señala que “Toda sentencia de un órgano que ejerza jurisdicción debe fundarse en un proceso previo legalmente tramitado. Corresponderá al legislador establecer siempre las garantías de un procedimiento y una investigación 34 racionales y justos”. Ello, se complementa con el artículo 18 inciso segundo de la Ley N° 18.575, que señala “En el ejercicio de la potestad disciplinaria, se asegurará el derecho a un racional y justo procedimiento”. En consecuencia, ni el DFL ni los reglamentos que se dicten en su conformidad pueden lesionar esta garantía. Todo ello, por cierto, sin perjuicio de las atribuciones que confiere a la misma Contraloría General el artículo 133 de la Ley 10.336, Orgánica Constitucional de dicho Organo de Control. En suma, el artículo 11 letra g) no es sino la particularización del titular de la potestad disciplinaria en la Universidad de Chile, sin que ello implique que el DFL vulnera el 64 inciso segundo de la Carta Fundamental, por cuanto no está abordando materias comprendidas en garantías constitucionales, sino que está dando expresión concreta al tratamiento que ya le ha dado una ley de rango orgánico constitucional. Finalmente, cabe hacer presente que el artículo propuesto es de similar redacción al artículo 12 letra d) del Estatuto actualmente vigente (DFL N° 153 de 1981), del que en su oportunidad la Contraloría General de la República tomó razón, sin objetar la materia. Cabe destacar que, tanto el artículo 19 N° 17 como el 19 N° 3 inciso quinto y el 64 inciso segundo de la Constitución, no han sufrido modificación alguna desde su publicación, el 24 de octubre de 1980. B.- OBSERVACIONES QUE DICEN RELACION CON EL ALCANCE DE LA LEY DELEGATORIA.- Un segundo grupo de observaciones dice relación con el limitado alcance que, erróneamente, le reconoce la Contraloría General de la República a la Ley N° 20.060, al punto de que estima que sólo pueden regularse en el D.F.L. N° 2 de 2005 sólo las materias que expresamente se señalan en su artículo 1°, obviando completamente que la misma norma señala que las materias consignadas son las mínimas que se deben regular en el nuevo Estatuto, a tal punto que se utiliza la expresión “a lo menos”, claramente indicativo de que se trata de una enumeración meramente enunciativa y no taxativa. En este mismo orden de cosas, en otras observaciones la Contraloría General, en una abierta contradicción, considera que 35 la regulación estatutaria no es suficiente para cumplir con la ley delegatoria, extendiendo el alcance del mandato a materias específicas, que no son necesarias de normar en detalle en un Estatuto Orgánico, sino que en reglamentos dictados por la autoridad universitaria en virtud de su potestad reglamentaria. Por lo demás, en este punto la Contraloría General de la República obvia que, en la tramitación legislativa de la ley delegatoria, siempre se tuvo a la vista, y por cierto que se estudió y analizó, el proyecto de Estatuto consensuado entre la Universidad de Chile y el Supremo Gobierno, cuyas disposiciones son de idéntico tenor a las que se establecieron en el D.F.L. N° 2 de 2005, por lo que resulta evidente que el Congreso Nacional mandató a S.E. el Presidente de la República a regular tales materias, con plena conciencia de que se encontraban dentro de las facultades delegadas. Para comprobar esta aseveración basta recurrir a la historia de la Ley N° 20.060. Este grupo de observaciones son las que se pasan a referir y que, para efectos de mejor comprensión de este Informe, se continuará con la numeración del primer grupo de objeciones: 15.- Se objeta en el artículo 24, 25 y 27 del nuevo Estatuto que no se expresa el número de miembros que poseerán los Consejos que en dichas disposiciones se establecen, ni su designación, período de duración y causales de cese o de remoción. Se objeta, asimismo que, en el artículo 28 inciso final, no se señalan normas sobre número, designación, período y remoción de los representantes de los académicos en el Consejo de Facultad. También, se observa en el artículo 28 inciso tercero que no se indica el número de integrantes del Comité Directivo a que en él se alude. En las tres primeras disposiciones citadas, de redacción similar, se señala que los Departamentos, Institutos y Escuelas contarán con un Consejo integrado por académicos adscritos a la unidad, de acuerdo a reglamento. Por su parte, el 28 inciso final señala en su parte pertinente que el Consejo de Facultad “Estará integrado (...) por académicos de libre elección de acuerdo a reglamento”. El inciso tercero del artículo 28 señala que las Facultades “Serán dirigidas por un Decano y contarán con un Vicedecano, un Consejo de Facultad y un Comité Directivo. El Decano designará al Vicedecano, con acuerdo del Consejo de Facultad. También designará a los miembros del 36 Comité Directivo. Todos ellos durarán en sus funciones mientras cuenten con su confianza”. Todas estas normas son expresiones concretas de lo señalado en el artículo 11 del D.F.L., respecto de la responsabilidad fundamental de los académicos en el desarrollo de las funciones universitarias, de acuerdo a reglamento. Dicho reglamento es el Reglamento de Organización y Gobierno de las Estructuras Académicas, previsto en los artículos 27 inciso final y descrito en el artículo 31 del D.F.L.: “El Reglamento de Organización y Gobierno de las Estructuras Académicas regulará la creación, desarrollo, organización y atribuciones de las mismas y sus relaciones entre sí y con los distintos órganos superiores de la Universidad. Asimismo, fijará las funciones y atribuciones de las autoridades y órganos de las unidades señaladas, sus deberes y derechos, los requisitos de elegibilidad, los procedimientos de nominación y otras materias pertinentes, dentro del marco de los criterios generales que sobre el particular contempla el presente Estatuto”. Evidentemente, el citado reglamento no podrá abordar o vulnerar materias ya previstas en la ley. La Ley delegatoria N° 20.060 sólo exige que el Estatuto que dicte el Presidente contenga “a lo menos”… “disposiciones relativas a: a) El gobierno de la entidad, los procedimientos para la designación y remoción de las autoridades de gobierno y administración”. Ello no significa que todas las materias que atañen al gobierno de la Universidad, hasta su último detalle, estén contenidas en el Estatuto, ni puede interpretarse de esta forma, por cuanto implicaría un nivel inalcanzable de especificidad. Lógicamente, el Presidente dicta las normas fundamentales y de mayor importancia, que razonablemente sea del caso establecer, dejando instituidos los mecanismos de complementación de dichas normas, para los aspectos de menor rango. Además, cabe tener presente el concepto de autonomía académica que establece el artículo 75 incisos primero y segundo de la Ley 18.962 Orgánica Constitucional de Enseñanza: “Se entiende por autonomía el derecho de cada establecimiento de educación superior a regirse por sí mismo, de conformidad con lo establecido en sus estatutos en todo lo concerniente al cumplimiento de sus finalidades y comprende la autonomía académica, económica y administrativa.- La autonomía académica incluye la potestad de las entidades de educación superior para decidir por sí mismas la forma como se cumplan sus funciones de docencia, investigación y extensión y la fijación de sus planes y programas de estudio”. 37 En consecuencia, las disposiciones citadas no son sino el reflejo de dicho principio y, por ende, tanto en la discusión de la ley delegatoria como en la promulgación del D.F.L. se ha tenido en debida consideración. 16.- La Contraloría objeta que el artículo 19 no establece el período durante el cual los representantes del Presidente de la República integran el Consejo Universitario, como tampoco las causales o motivos de remoción o cese de los mismos, incumpliéndose con ello el artículo 1° letra a) de la Ley delegatoria N° 20.060. A este respecto, cabe señalar que dichos representantes, si bien integran legalmente un órgano de gobierno de la Institución, lo hacen en representación del Presidente de la República. De acuerdo a las normas generales, y en particular considerando el artículo 32 N° 10 de la Constitución Política, su tiempo de designación y su eventual remoción son materias que dependen de la sola voluntad del Presidente de la República, pues son de su exclusiva confianza. Por último, si nada se dice se entiende que su período tendrá como plazo máximo el del respectivo período presidencial, sin perjuicio que el siguiente Presidente lo pueda confirmar en su representación. En consecuencia, es absolutamente infundada esta observación. 17.- La Contraloría objeta, asimismo, que el artículo 19 no establece el período durante el cual los representantes de los estamentos integran el Consejo Universitario, como tampoco las causales o motivos de remoción o cese de los mismos, incumpliéndose con ello el artículo 1° letra a) de la Ley delegatoria N° 20.060. Agrega que no se señala la forma de designación de los referidos representantes en el evento que exista más de una organización por estamento. La disposición objetada señala que “Asistirán a las sesiones, con derecho a voz, un delegado de los académicos, uno de los estudiantes y uno del personal de colaboración, designados por las asociaciones de los respectivos estamentos”. Entonces, incurre la Contraloría en un equívoco, por cuanto los representantes de los estamentos no integran el Consejo Universitario, sino que 38 sólo asisten a sus sesiones con derecho a voz. Al no ser integrantes, no compete al Estatuto el procedimiento de designación que adopten las respectivas asociaciones, que dentro de su autonomía de grupo intermedio, sus propias normativas y apelando a su capacidad de diálogo, habrán de acordar los mecanismos del caso para designar un representante al Consejo, especialmente en el evento que exista más de una asociación por estamento, como ocurre normalmente en la realidad. Ello, según el criterio que predomine en la oportunidad que se trate: mayor representatividad, alternancia, mérito, etcétera. En consecuencia, por el mismo hecho de no ser integrantes, tampoco existe una contravención a la Ley delegatoria N° 20.060. 18.- La observación referida a que en la letra k) de los artículos 20 y 22 del nuevo Estatuto, se dispone que el Consejo y el Senado, respectivamente, les corresponde, entre otras atribuciones, las “demás que les confieran los reglamentos”, lo que en opinión de la Contraloría implicaría vulnerar lo preceptuado en la letra a) del artículo 1° de la Ley N° 20.060, según el cual se deben contener en el DFL, y no en otros actos administrativos, las atribuciones que correspondan a los organismos colegiados de la Universidad. Norma de igual índole se contempla, por ejemplo, en al artículo 5° de Ley N°10.336, Orgánica de la Contraloría General de la República. Esta observación es infundada, puesto que el DFL cumple con la ley delegatoria, ya que se establecen las atribuciones del Consejo y del Senado (ver las demás letras de los artículos 20 y 22), y en cuanto a la letra k) es importante señalar que la ley delegatoria sólo establece el mínimo de materias que debe regular el DFL, al emplear la expresión “a lo menos”, por lo que es perfectamente legal que se señale que esos órganos colegiados puedan tener otras atribuciones que sean conferidas por los reglamentos. En otros términos, la ley delegatoria no exige que se enumeren de manera taxativa todas las atribuciones con que contarán el Consejo y el Senado. Por otro lado, no se puede olvidar que la Ley N° 18.575, en su artículo 41, permite expresamente la delegación de atribuciones o facultades propias, y esta delegación se verifica a través de un acto reglamentario, principalmente un decreto. Entonces, es legal que al Consejo y al Senado se le confieran por 39 reglamentos otras atribuciones o funciones, propias de otra autoridad universitaria, especialmente el Rector, a través del mecanismo de la delegación. 19.- La observación referida a que letra a) del artículo 22 del nuevo Estatuto, en cuanto a la “reforma del estatuto” de la Universidad, no es suficiente para dar total cumplimiento al mandato contemplado en la letra e) del inciso tercero del artículo 1° de la Ley N° 20.060. Esta observación es infundada, puesto que el DFL satisface la ley delegatoria, ya que en ésta se exige “a lo menos” las disposiciones relativas a “la proposición de reforma de sus estatutos”, lo que se cumple cabalmente en la letra a) del artículo 22 del nuevo Estatuto, en que se señala que la “propuesta de modificación al Estatuto” debe ser resuelto por el Senado Universitario, a proposición del Rector o por iniciativa de al menos un tercio de sus integrantes. En el mismo sentido, se puede consignar que la ley delegatoria sólo establece el mínimo de materias que debe regular el DFL, al emplear la expresión “a lo menos”, por lo que, en cuanto a la proposición de reforma de los estatutos, el mandato legal se cumple con señalar los órganos que deben participar en esa materia. Por lo anterior, la apreciación de la Contraloría General de la República en cuanto a que la ley delegatoria exigiría además que se explicitara en el nuevo Estatuto el procedimiento a través del cual el Rector o al menos un tercio de los integrantes del Senado Universitario formalicen sus proposiciones de reforma al estatuto, es totalmente infundada, puesto que ese procedimiento debe ser regulado en el “reglamento interno de funcionamiento” que dicho órgano colegiado está facultado para aprobar en conformidad a la letra j) del artículo 22 del nuevo Estatuto, facultada que no ha sido observada por la Contraloría General de la República. 20.- Finalmente, en este grupo de observaciones se objeta el artículo 24 del DFL, en términos de señalar que no se establecería la forma de designación de los directores de departamentos, período y causales de remoción. Al respecto, debemos señalar que el propio artículo objetado señala que los Departamentos “tendrán un Director, elegido por los académicos del Departamento, 40 conforme a reglamento”. Luego, el punto de la designación se encuentra cubierto en la normativa, ya que se elige por los académicos del Departamento, sin perjuicio del acto administrativo propiamente tal del nombramiento, que será mediante decreto de la autoridad universitaria. En cuanto al período y remoción, el artículo 31 del DFL establece que “El Reglamento de Organización y Gobierno de las Estructuras Académicas regulará la creación, desarrollo, organización y atribuciones de las mismas y sus relaciones entre sí y con los distintos órganos superiores de la Universidad. Asimismo, fijará las funciones y atribuciones de las autoridades y órganos de las unidades señaladas, sus deberes y derechos, los requisitos de elegibilidad, los procedimientos de nominación y otras materias pertinentes, dentro del marco de los criterios generales que sobre el particular contempla el presente Estatuto”. La Ley delegatoria N° 20.060 sólo exige que el Estatuto que dicte el Presidente contenga a lo menos “disposiciones relativas a: a) El gobierno de la entidad, los procedimientos para la designación y remoción de las autoridades de gobierno y administración”. Lo anterior no implica como exigencia legal que todas las materias que atañen al gobierno de la Universidad, hasta su último detalle, estén contenidas en el Estatuto, ni puede interpretarse de esta forma la ley delegatoria, por cuanto significaría un nivel inalcanzable de especificidad. Lógicamente, el Presidente dicta las normas fundamentales y de mayor importancia, que razonablemente sea del caso establecer, dejando instituidos los mecanismos de complementación de dichas normas, para los aspectos de menor rango. C.- OBSERVACIONES QUE EXCEDEN EL CAMPO DE COMPETENCIA DE LA CONTRALORIA GENERAL DE LA REPUBLICA. Como se señalaba en la parte introductoria de este Informe, un último grupo de objeciones corresponde a opiniones de la Contraloría General de la República, o derechamente a anhelos legislativos de sus profesionales, en cuanto a cómo debiera haber sido redactado el articulado, lo que indudablemente no responden a una objeción con sustento constitucional ni legal, excediéndose así su mandato 41 constitucional en cuanto al trámite de la toma de razón, puesto que constituyen más bien un juicio de valor sobre la forma de redacción del texto promulgado por S.E. el Presidente de la República. En este punto, es importante citar el inciso sexto del artículo 64 de nuestra Carta Fundamental, que señala que “A la Contraloría General de la República corresponderá tomar razón de estos decretos con fuerza de ley, debiendo rechazarlos cuando ellos excedan o contravengan la autorización referida”.- Este precepto debe entenderse en concordancia con lo preceptuado en los artículos 98 y 99 de la Constitución. Junto a estas objeciones se encuentran aquéllas que denotan una clara confusión por parte de ese Organo de Control, de conceptos y expresiones por todos conocidos y aceptados, y lo que es más grave aún, objeciones que dejan en evidencia una falta de acuciosidad intelectual para comprender el verdadero sentido y alcance de nuestras normas estatutarias y establecer la debida correspondencia y armonía entre todas ellas, como lo exige la hermenéutica legal. Este último grupo de observaciones, manteniendo la enumeración seguida en los otros puntos, lo conforman, entre otras, las que se pasan a referir: 21.- La Contraloría General de la República observa respecto de la letra f) del artículo 16 del DFL, sobre potestad para resolver contiendas de competencia, en términos que no se advierte a cuáles autoridades se refiere ni se fijan los procedimientos. En primer lugar, la Contraloría no plantea que esta norma esté en conflicto con ninguna disposición constitucional ni legal, ni tampoco con la Ley delegatoria N° 20.060. Esta objeción corresponde a un juicio expresado por la Contraloría sobre la redacción del texto promulgado. En todo caso, cabe manifestar que esta disposición se relaciona con el artículo 39 de la Ley N° 18.575 Orgánica Constitucional de Bases Generales de la Administración del Estado, que reza “Las contiendas de competencia que surjan entre diversas autoridades administrativas serán resueltas por el superior jerárquico del cual dependan o con el cual se relacionen”. 42 Finalmente, cabe hacer presente que el artículo propuesto es de similar alcance al artículo 12 letra k) del Estatuto actualmente vigente (DFL N°153 de 1981), del que en su oportunidad la Contraloría General de la República tomó razón, sin objetar la materia. 22.- El artículo 11 del D.F.L. además es objetado porque al decir que el estamento de los académicos “es el encargado de ejercer sus funciones fundamentales” y “le corresponde una responsabilidad esencial en la deliberación, diseño y aplicación de las políticas institucionales, con arreglo a sus derechos políticos” no se precisa si lo hacen de manera individual o colectiva, y en este último caso, a través de qué organización o estructura. Señala además que es contradictorio con el artículo 19, en cuanto al Consejo Universitario, al cual corresponde el ejercicio de la función ejecutiva. En primer lugar, valga señalar que lo anterior no constituye una objeción de constitucionalidad ni de legalidad, sino que es una observación que atañe a la armonía interna de las disposiciones, con miras a su interpretación. En cuanto a la primera inquietud presentada, evidentemente el quehacer del estamento académico es tanto individual como colectivo, dependiendo del rubro, materia o perspectiva que se trate. Una distinción estatutaria en este sentido carecería de fundamento. En cuanto a la segunda oración que llama la atención de Contraloría General, la expresión “con arreglo a sus derechos políticos”, es importante señalar que esa norma deja en claro que tal participación se cumple a través de los órganos y procedimientos que el propio estatuto establece, y viene nuevamente al caso el ejemplo del artículo 5° de la Constitución. Por último, no es posible entender una contradicción de esta norma con las potestades del Consejo Universitario (artículo 19 del DFL), que no es sino una de las expresiones concretas de la responsabilidad de los académicos en el gobierno de la institución, a través de un órgano ejecutivo legalmente establecido y con atribuciones especificadas en el párrafo pertinente del Estatuto, y que por lo demás está integrado exclusivamente por académicos (a excepción de los representantes del Presidente de la República, a quienes no se exige esa calidad pero que 43 eventualmente puede coincidir), en cuya elección ha intervenido la comunidad académica. Lo mismo cabe señalar respecto del Senado Universitario, en que los académicos también participan a través de sus representantes y directamente en los eventos de consulta a que puede convocar dicho órgano normativo, según el artículo 22 letra h) del Estatuto. En consecuencia, no se logra apreciar cuál sería la necesidad de especificar en el DFL el alcance la expresión “con arreglo a sus derechos políticos”, que claramente se entiende del contexto general del Estatuto, especialmente en algunas de sus normas, como las ya citadas. 23.- La Contraloría General de la República observa el artículo 15 del proyecto, referido al Rector, porque considera que no se advierte el sentido de las siguientes expresiones: “por sí o mediante los órganos correspondientes” y “personalidad académica”. Nuevamente, cabe señalar que lo anterior no constituye una objeción de constitucionalidad ni de legalidad, sino que es una observación que atañe a la armonía interna de las disposiciones, con miras a su interpretación. Sobre la primera expresión incomprendida, el párrafo completo es “Le compete fundamentalmente dirigir y ejecutar, por sí o mediante los órganos correspondientes, las actividades académicas, administrativas y financieras de la institución”. Por ende, la frase que se consulta no tiene otro sentido que dejar constancia que el Rector ejercerá sus atribuciones, pero que muchas de ellas habrá de delegarlas en órganos especializados o designados al efecto, de acuerdo a las normas generales que atañen a la materia, fundamentalmente contemplados en el artículo 41 de la Ley 18.575 Orgánica Constitucional de Bases Generales de la Administración del Estado. Además, los artículos 17 y 18 del DFL consideran la existencia de órganos superiores que apoyen directamente la labor del Rector, a lo que también debe entenderse referida la citada parte del artículo 15. En cuanto a la expresión “personalidad académica”, corresponde interpretarla en base a las normas que para este caso ha establecido el Código Civil, en sus 44 artículos 19 a 24. Para el cuerpo colegiado que elaboró la propuesta de Estatuto, ella tiene un claro sentido: una persona que se ha destacado notoriamente en el desempeño de labores académicas, y al cual sus pares le reconocen esa condición. Sin perjuicio de ello, la materia habrá de traducirse en normas claras y objetivarse mediante el Reglamento General de Elecciones y Consultas que prevé el inciso tercero del mismo artículo 15, y que habrá de ser discutido en su oportunidad por el órgano normativo legítimo y representativo que para estos fines establece el Estatuto: el Senado Universitario. 24.- La Contraloría General de la República objeta la letra c) del artículo 19 que otorga al Rector la atribución de conferir los títulos profesionales y grados académicos, por cuanto, según dispone el artículo 31 de la LOCE, corresponde a los establecimientos de educación superior otorgar los mencionados títulos y no a alguna autoridad de los mismos. Sobre el particular, no cabe más que mencionar que la atribución señalada al Rector, redactada en los mismos términos que los del artículo 12 letra g) del Estatuto actualmente vigente (DFL 153 de 1981), no es sino la expresión concreta y legal del acto administrativo universitario por excelencia: el otorgamiento del diploma que confiere el título profesional o grado académico. Sería difícil imaginar cómo la Universidad podría otorgar un título si no es mediante un diploma firmado por sus autoridades superiores, lo que en la práctica además requiere de la previa dictación de una resolución que acredite el cumplimiento por parte del alumno de los requisitos académicos y formales establecidos en la normativa universitaria. Por lo demás, la redacción propuesta en el artículo 16 letra c) del DFL N° 2 de 2005 mejora la redacción del actual artículo 12 letra g) del DFL N° 153 de 1981 vigente, por cuanto agrega la noción expresa que esta atribución debe ejercerse de acuerdo a un reglamento. 25.- El Oficio devolutorio objeta los artículos 16 letra l) y 20 letra a), que establecen la obligatoriedad para el Rector de informar al Consejo Universitario la creación, modificación y supresión de las Unidades Ejecutivas Centrales, por cuanto no se precisa la finalidad de dicho imperativo ni se advierte ninguna 45 consecuencia en el caso de incumplimiento del mismo. Se hace presente, asimismo, que no se advierte cuáles son las Unidades Ejecutivas Centrales. En primer lugar, la Contraloría no plantea que estas normas estén en conflicto con ninguna disposición constitucional ni legal, ni tampoco con la Ley delegatoria N°20.060. Esta objeción corresponde a un juicio expresado por la Contraloría sobre la redacción del texto promulgado, respecto de la armonía interna de las disposiciones, con miras a su interpretación. Luego, es menester señalar que, de acuerdo al artículo 19 del DFL, el Consejo Universitario ejerce conjuntamente con el Rector la función ejecutiva. Por ende, corresponde a una premisa básica fundamental de coordinación y buen gobierno el que el Rector informe al Consejo sobre la creación, modificación y supresión de las Unidades Ejecutivas Centrales. En cuanto a cuáles son estas Unidades Ejecutivas Centrales, éstas se encuentran previstas en el artículo 17, en el cual además se señala su finalidad. Evidentemente, no pueden señalarse todas ellas en el Estatuto porque, precisamente, cada vez que se quisiera crear, modificar o suprimir alguna, se requeriría de una Ley y, por ende, el trámite estatutario previsto carecería de sentido, además que implicaría una restricción para el buen funcionamiento de la institución. Dichas unidades se crean de acuerdo a necesidades, políticas o proyectos razonablemente propuestos y estudiados, y muchas veces, se crearán o suprimirán de acuerdo a circunstancias contingentes, cuya resolución no podría esperar un trámite legal. En este caso y conservando las proporciones, se podría hacer un símil con el artículo 1° inciso segundo de la Ley N° 18.575, Orgánica Constitucional de Bases Generales de Administración del Estado, cuando señala que ésta estará constituida, entre otros, “por los servicios públicos creados para el cumplimiento de la función administrativa”, o con el artículo 33 de la Constitución, relativo a los Ministros de Estado, en que no son definidos en número y denominación por la Constitución, sino que en una norma de inferior jerarquía, la ley. 26.- La Contraloría General señala, respecto de los artículos 16 letra k), 19, 20 letra a), 22 letras e) y g) que no se precisa el alcance de las expresiones “políticas de 46 gobierno”, “políticas”, “función ejecutiva”, “las modalidades en que concurrirán”, “diferencias de fondo”, “autoridades centrales”, “autonomía”, “dependencia o autonomía” y “necesidades de bienestar estudiantil”. En primer lugar, la Contraloría no plantea que estas normas estén en conflicto con ninguna disposición constitucional ni legal, ni tampoco con la Ley delegatoria N° 20.060. Esta objeción corresponde a un juicio expresado por la Contraloría sobre la redacción del texto promulgado, respecto de la armonía interna de las disposiciones, con miras a su interpretación. Las expresiones objetadas, además de ser de uso habitual en cuerpos legislativos, corresponde interpretarlas en base a las normas que para este caso ha establecido el Código Civil, en sus artículos 19 a 24. Particularmente en cuanto a la “función ejecutiva”, y aplicando el artículo 22 del Código Civil, su alcance se desprende de varias normas del propio DFL, entre otras, los artículos 14 (“constituyen las instancias encargadas de dirigir y gestionar, impulsando el desarrollo académico institucional y de sus miembros”), 15 (“Le compete fundamentalmente dirigir y ejecutar, por sí o mediante los órganos correspondientes, las actividades académicas, administrativas y financieras de la institución”), 16 (todas las facultades del Rector), 17 (“las demás unidades requeridas para la administración superior de la Universidad”), y 20 (todas las facultades del Consejo Universitario). En cuanto a la “autonomía”, el concepto se encuentra tratado con bastante precisión en el Título IV de la Ley 18.962, Orgánica Constitucional de Enseñanza, y ya nos hemos referido in extenso a ella. Por último, si revisamos los Estatutos de las Universidades de Los Lagos y Tecnológica Metropolitana, de los que tomó razón la Contraloría General de la República en el año 1994, nos encontramos con las mismas expresiones y con otras de igual naturaleza, pero en esos casos el Organo de Control las aceptó y no las observó para que se precisara su alcance. Ahora, cuando se trata de la Universidad de Chile, se preocupa de que se indique un alcance de expresiones que son totalmente claras y que, por lo demás, pueden ser interpretadas conforme a las reglas de hermenéutica legal. 47 27.- La Contraloría General señala, respecto de los artículos 16 letra q), 20 letra e) y 22 letra e), que se establece el procedimiento para modificar la estructura orgánica de la Universidad, pero no se señala el procedimiento para fijarla. En primer lugar, la Contraloría no plantea que estas normas estén en conflicto con ninguna disposición constitucional ni legal, ni tampoco con la Ley delegatoria N° 20.060. Esta objeción corresponde a un juicio expresado por la Contraloría sobre la redacción del texto promulgado, respecto de la armonía interna de las disposiciones, con miras a su interpretación. En seguida, el motivo para que no se señale el procedimiento para fijar la estructura orgánica de la Universidad es, simplemente, que ésta ya existe. Fue fijada mediante ley orgánica del año 1842, que creó la Universidad, y a través de los procedimientos de modificación que han contemplado los sucesivos Estatutos, ha ido variando y ajustándose a las distintas realidades históricas. Asimismo, cabe hacer presente que el artículo propuesto es de similar redacción al artículo 12 letra c) del Estatuto actualmente vigente (DFL N°153 de 1981), del que en su oportunidad la Contraloría General de la República tomó razón, sin objetar la materia. Por último, esta infundada y excesiva observación de la Contraloría General de la República, debe tenerse en consideración que implica una abierta contradicción con su actuación al “tomar razón” de los Estatutos Orgánicos de dos Universidades de carácter estatal: Universidad de Los Lagos (D.F.L. N° 1 de 1994, dictado por el Presidente de la República en virtud de las facultades conferidas en el artículo 10 de la Ley N° 19.238) y Universidad Tecnológica Metropolitana, UTEM, (D.F.L. N° 2 de 1994, dictado por el Presidente de la República en virtud de las facultades conferidas en el artículo 10 de la Ley N° 19.239). En efecto, en ambos DFL se confirió entre otras atribuciones o funciones, a organismos colegiados de la mayor jerarquía de dichas Universidades, las de “aprobar y modificar la estructura orgánica de la Universidad” (letra c del artículo 5°). Quisiéramos reiterar en este punto que las leyes delegatorias que facultó al Presidente de la República para dictar los Estatutos Orgánicos de dichas Universidades de carácter estatal son de idéntico tenor a la ley otorgada para los Estatutos de la Universidad de Chile. 48 28.- La Contraloría General objeta el artículo 18 del nuevo Estatuto, referido al Prorrector, que señala que: “(…) será el subrogante legal del Rector. Deberá ser Profesor Titular de la Universidad, le corresponderá ejercer todas las funciones y atribuciones que el Rector le delegue y permanecerá en su cargo mientras cuente con su confianza. Será, asimismo, Ministro de Fe de la Rectoría y certificará y legalizará los actos y documentos suscritos por autoridades superiores de la Universidad que deban hacerse valer en el ámbito externo a ella”. La primera objeción que plantea la Contraloría, dice relación con la determinación de sus funciones. A su juicio, se contravendría el 65 N° 2 de la Carta Suprema, por cuanto la ley debe determinar las funciones o atribuciones de los empleos públicos. Tal objeción dice relación más bien con el alcance que debe tener esa determinación de funciones. Según la Contraloría General, el alcance de las funciones señaladas es insuficiente, lo que no es correcto. Si se señalaran taxativamente las funciones en el Estatuto, cada vez que el Rector o los órganos superiores de la Universidad estimaran que es conveniente que el Prorrector asuma una función en determinado ámbito, debieran requerir de la autorización legal pertinente. Como ya se expuso, además, implicaría una restricción para el buen funcionamiento de la Institución. Las funciones o tareas se encargan al Prorrector de acuerdo a necesidades, políticas o proyectos razonablemente propuestos y estudiados, y muchas veces, de acuerdo a circunstancias contingentes, cuya resolución no podría esperar un trámite legal. Por ello, en la redacción promulgada, se señalan las atribuciones cuya relevancia legal amerita incorporarlas al Estatuto: la subrogación del Rector y el Ministerio de Fe, señalando además una norma de clausura. Además, el artículo 19 inciso segundo del DFL lo instituye como integrante del Consejo Universitario, con todas las funciones y responsabilidades asociadas a dicha calidad. Luego, la Contraloría plantea una eventual contradicción en el hecho que el artículo 18 establece que el Prorrector es el Ministro de Fe de la Rectoría y además señala que certificará y legalizará los actos y documentos suscritos por las 49 autoridades superiores de la Universidad, por lo cual dicha atribución se ejerce no sólo respecto de los actos y documentos de la Rectoría. A este respecto cabe señalar que no existe contradicción alguna, sino que se trata de dos funciones distintas: por un lado, actuar como Ministro de Fe de la Rectoría, en cuya virtud autoriza y certifica sus actuaciones y documentos; y, por otro, certificar y legalizar los documentos suscritos por autoridades superiores de la Universidad que deban hacerse valer en el ámbito externo a ella. Esta segunda función es de necesaria determinación legal, por cuanto no puede haber un sinnúmero de firmas que acrediten legal y fehacientemente erga omnes un documento auténtico de la Institución. Cabe consignar que la Contraloría no plantea que este aspecto esté en conflicto con ninguna disposición constitucional ni legal, ni tampoco con la Ley delegatoria N°20.060. Esta objeción corresponde a un juicio expresado por la Contraloría sobre la redacción del texto promulgado, respecto de la armonía interna de las disposiciones, con miras a su interpretación. Luego, la Contraloría señala que no se advierte el sentido de la expresión “legalizará”. Para ello, basta remitirse al artículo 345 del Código de Procedimiento Civil, y dejar constancia que no se trata de una observación de índole legal o constitucional. Además, la Contraloría General señala que no se advierte cuáles son las aludidas “autoridades superiores de la Universidad”, sin plantear conflicto con ninguna disposición constitucional ni legal, ni tampoco con la Ley delegatoria N° 20.060. Tal expresión corresponde interpretarla en base a las normas que para este caso ha establecido el Código Civil, en sus artículos 19 a 24, y corresponde además a un concepto jurídico cuya determinación concreta a través de la norma de rango legal puede fácilmente ser superada por la casuística. Por ende, dicho aspecto habrá de ser determinado, y eventualmente modificado, en su oportunidad por el órgano competente y por el procedimiento aplicable. 50 Por último, manifiesta la Contraloría que el artículo 18, al conferirle al Prorrector la calidad de Ministro de Fe, dispone que tal condición sólo dice relación con los actos y documentos que deban hacerse valer en el ámbito externo a la institución, excluyendo de tal certificación aquellos que sean utilizados en el ámbito interno de la institución. Esta observación, que tampoco plantea conflicto con alguna disposición constitucional ni legal, ni menos con la Ley delegatoria N° 20.060, debe entenderse, precisamente, en el sentido aparentemente contradictorio que se esgrime. Es evidente que, en el ámbito interno de la Institución, podrán establecerse distintas modalidades de certificación. Por ejemplo, el acta de una sesión de Consejo de Escuela o Consejo de Departamento no requerirá la presencia del Prorrector para ser comunicada al Decano de la Facultad respectiva; asimismo, no será necesario que el Prorrector transcriba los decretos que confieren permisos administrativos de todos los funcionarios de la Universidad; o tampoco el informe de un Departamento a la Secretaría de Estudios de la respectiva Facultad en que consta que un alumno ha aprobado determinada asignatura. Pero si la firma de dicha acta, decreto o informe desea autenticarse ante una entidad externa a la institución, particularmente en el extranjero, habrá de ser verificada y certificada fehacientemente por el Prorrector, de acuerdo a sus atribuciones estatutarias. 29.- La Contraloría General observa respecto de los artículos 19 y 20 letra a), por cuanto señala que el Consejo Universitario desempeñará “conjuntamente” con el Rector la función ejecutiva, sin que se precise si ello dice relación con todas las atribuciones que competen a este último, o solamente aquéllas en que expresamente el estatuto le confiere participación o intervención al indicado órgano colegiado. Dicha lectura del tenor de la norma, como lamentablemente lo hace la Contraloría General de la República, constituiría una contradicción jurídica y lógica, por cuanto plantearía, entre muchas otras consecuencias, una permanente confusión de competencias; requeriría que los Decanos y los Representantes del Presidente estuvieran permanentemente ejerciendo la Rectoría de la institución; el Consejo tendría que auto-presidirse, auto-proponerse y auto-informarse una serie 51 de materias; y harían del todo innecesaria la existencia del artículo 19 o, en su defecto, del artículo 16. Además, es más que obvio el sentido y alcance de la norma observada, en cuanto a que sólo se refiere a las atribuciones en que participa o interviene el Consejo Universitario. Finalmente, hacemos presente que la Contraloría no plantea que estas normas estén en conflicto con ninguna disposición constitucional ni legal, ni tampoco con la Ley delegatoria N° 20.060. Esta objeción corresponde nuevamente a un juicio expresado por la Contraloría sobre la redacción del texto promulgado, respecto de la armonía interna de las disposiciones, con miras a su interpretación. 30.- A propósito de una sugerencia de redacción a la frase final del artículo 19 (cambiar Ministerio de Fe por Ministro de Fe), la Contraloría General hace presente que la calidad de Ministro de Fe de un funcionario debe emanar de un texto legal expreso, en razón del 63 N° 20 de la Constitución Política de la República, ya que según la jurisprudencia administrativa la Fe Pública constituiría una de las bases esenciales en un ordenamiento jurídico. A este respecto cabe consignar lo señalado a propósito de la última objeción formulada al artículo 18: que el Prorrector cumple el Ministerio de Fe respecto de los documentos que deben hacerse valer al exterior de la Universidad, pero en el ámbito interno de la Universidad de Chile, se establecen mecanismos más expeditos y especializados de certificación, que en el caso de requerirse su acreditación ante entidades o personas externas, requerirán el atestado del Prorrector. Por ende, la Fe Pública se encuentra del todo resguardada en base al sistema que se ha concebido y, que por lo demás, es el que opera actualmente al amparo del Estatuto vigente. Además, plantea una cautela eficaz y eficiente de la Fe Pública, por cuanto si fuera uno solo el Ministro de Fe para toda la institución, el volumen de actos y documentos entorpecería notablemente su debido ejercicio y constituiría una situación de vulnerabilidad per se. 52 Considerando lo anterior, la preocupación referida al artículo 63 N° 20 estaría debidamente atendida. Por otra parte, el Consejo Universitario de la Universidad de Chile, constituido por las más importantes autoridades académicas de la institución, todos ellos distinguidos Profesores Titulares elegidos por sus pares, y por los representantes de S.E. el Presidente de la República, habrá de evaluar en la oportunidad correspondiente, al discutir y aprobar su reglamento interno, cuál es el sistema más adecuado para constituir su Secretaría y Ministerio de Fe: designar un funcionario profesional de la Universidad en dedicación exclusiva, o a una de sus autoridades, o a un académico, o a uno de los propios integrantes del Consejo con un apoyo administrativo, etcétera. Todo ello, con el debido resguardo de las normas constitucionales y legales pertinentes. 31.- La observación referida al artículo 20 letra b) del nuevo Estatuto, que establece que corresponde al Consejo Universitario aprobar, dentro del plazo que indica, el proyecto de presupuesto anual elaborado por el Rector, sus modificaciones y las pautas anuales de endeudamiento, y respecto de la cual la Contraloría indica que se omiten señalar las consecuencias que ocasiona el transcurso de dicho término sin que ese Consejo se haya pronunciado o que, dentro de plazo, lo rechace. En primer término, dicha observación excede totalmente el campo de competencia de la Contraloría General de la República en cuanto al trámite de “toma de razón” de un DFL, puesto que no incide ni en una posible inconstitucionalidad ni tampoco importaría sobrepasar los marcos de la ley delegatoria. Además de lo anterior, es importante señalar que, si bien no se explicitan, son bastante evidentes las consecuencias: Por un lado, si no se pronuncia el Consejo en el plazo de 10 días, es claro que aún está pendiente el pronunciamiento de dicho órgano colegiado respecto del proyecto de presupuesto anual, sus modificaciones y pautas anuales de endeudamiento, y que se puede ejercer tal atribución en cualquier momento, 53 además que resulta evidente que se trata de un término de aquéllos por cuyo transcurso no se agota el ejercicio del derecho o de la atribución, y es asimilable al término legal establecido en la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República para que dicho Organo cumpla con el trámite de la “toma de razón”. Por otro lado, si se rechaza dentro de plazo por parte del Consejo Universitario el proyecto de presupuesto anual, sus modificaciones y pautas anuales de endeudamiento, es más que evidente que la lógica consecuencia es que no se han aprobados, y por ende no se pueden poner en ejecución. En cuanto a la vinculación de esta observación con lo preceptuado en el artículo 22 letra b) del nuevo Estatuto, respecto de la ratificación que debe efectuar el Senado Universitario en estas materias, debemos señalar que no es pertinente, puesto que la Universidad estima importante, en relación a la participación del Senado Universitario, que necesariamente se pronuncie en el término de 10 días hábiles, considerándolo en este caso un plazo fatal, que acarrea determinadas consecuencias, lo que no se estima conveniente respecto de la participación del Consejo Universitario en el proyecto de presupuesto anual, sus modificaciones y pautas anuales de endeudamiento. 32.- La observación referida a que en los artículos 20 y 22 del nuevo Estatuto, no se señalan los quórums que se requieren para que celebren sus sesiones tanto el Consejo Universitario como el Senado Universitario, así como los que se requieren para la adopción de acuerdos respecto de las facultades que ellos poseen. En primer término, dicha observación excede totalmente el campo de competencia de la Contraloría General de la República en cuanto al trámite de “toma de razón” de un DFL, puesto que no incide ni en una posible inconstitucionalidad ni tampoco importaría sobrepasar los marcos de la ley delegatoria. En otro orden de cosas, las materias observadas por la Contraloría pueden ser reguladas legalmente por un Reglamento de Sala de ambos órganos colegiados, y no es necesario, y tampoco así lo exige ni la Constitución ni la Ley delegatoria, que se explicite tales quórums en el nuevo Estatuto. 54 Ratificando lo anterior se encuentra la facultad o atribución conferida tanto al Consejo Universitario como al Senado Universitario, en la letra j) de los artículos 20 y 22 respectivamente, de “aprobar su reglamento interno de funcionamiento”, lo que no ha sido observado por la Contraloría General de la República, y en dicho reglamento necesariamente se establecerán disposiciones de esa índole. 33.- La observación referida a que en las letras c) y d) del artículo 22 del nuevo Estatuto, se señala que corresponde al Senado Universitario “pronunciarse” respecto de las materias que en cada caso se indica, sin que se señale si dicho pronunciamiento posee el carácter de vinculante, vocablo que sería indispensable precisar si se considera que el mismo precepto, al referirse a otras atribuciones de dicho órgano colegiado, se utilizan las expresiones “ratificar”, “resolver” o “aprobar”. Al igual que en relación a otras observaciones, ésta excede totalmente el campo de competencia de la Contraloría General de la República en cuanto al trámite de “toma de razón” de un DFL, puesto que no incide ni en una posible inconstitucionalidad ni tampoco importaría exceder los marcos de la ley delegatoria. Además de lo anterior, es importante señalar que el alcance del vocablo “pronunciarse” en esas materias es sólo que el Senado dé su opinión o su consejo, sin que ésta sea vinculante ni para el Rector ni para el Consejo Universitario, y este alcance queda suficientemente claro si se analizan las otras expresiones utilizadas en el citado artículo 22, en relación a otras atribuciones o funciones del Senado Universitario, y que son “resolver” (letras a y h), “aprobar” (letras e, f, i y j), “ratificar” (letra b) y “requerir” (letra g), en que de manera evidente se concluye que la decisión del Senado Universitario es vinculante para las demás autoridades universitarias. Asimismo, es importante señalar que si se recurre a la historia fidedigna del establecimiento de la Ley N° 20.060, específicamente al Informe de la Comisión de Educación, Cultura, Deportes y Recreación de la H. Cámara de Diputados, queda claro que el alcance de “pronunciarse” es “dar su opinión” y no “autorizar”, existiendo así un mero consejo u opinión, y no una facultad de gestión del Senado Universitario. 55 34.- Se objeta por el máximo ente contralor el artículo 22 letras e) y f), por cuanto no señala el procedimiento para establecer la existencia de una discrepancia entre el Consejo Universitario y el Senado Universitario que amerite el pronunciamiento de la comisión mixta que se indica en dichos preceptos. De partida, hacemos presente que la Contraloría no plantea que estas normas estén en conflicto con ninguna disposición constitucional ni legal, ni tampoco con la Ley delegatoria N° 20.060. Esta objeción corresponde a un juicio expresado por la Contraloría sobre la redacción del texto promulgado, respecto de la armonía interna de las disposiciones, con miras a su interpretación. El referido artículo dispone que corresponderá al Senado Universitario “e) Aprobar las modificaciones a la estructura orgánica de la Universidad que le proponga el Rector, previo pronunciamiento del Consejo Universitario. En caso de existir diferencias de fondo entre el pronunciamiento del Consejo y lo aprobado por el Senado Universitario, el Presidente de éste deberá convocar una comisión compuesta por tres miembros del Consejo, tres del Senado y presidida por el Rector, la cual resolverá. Si dicha comisión no lograre acuerdo en el plazo de 10 días hábiles, resolverá el Rector. Si la proposición en definitiva fuere rechazada, no podrá presentarse nuevamente sino una vez transcurrido un año desde que tal resolución fuere adoptada”. Esta norma aplica un principio que se trasunta a través de todo el nuevo Estatuto: que al Rector le corresponde la responsabilidad en la debida coordinación y entendimiento con los órganos superiores, con miras al buen gobierno de la institución y su desarrollo. Se infiere de lo anterior que corresponderá al Rector evaluar la convocatoria de la comisión mixta, en cuanto estime que efectivamente existe una discrepancia relevante, todo ello sin perjuicio que los referidos órganos colegiados podrán siempre presentar solicitudes y planteamientos en el ejercicio de sus funciones, a través de sus sesiones periódicas. Por último, la materia podrá estar tratada con mayor grado de detalle en los respectivos reglamentos de sala, no siendo necesario que se regule en el nuevo Estatuto. 56 35.- Plantea la Contraloría General su inquietud respecto del carácter vinculante que tendrán o no las consultas que prevé el artículo 22 letra g), y que no se especifica la autoridad que deberá efectuar el llamado a consulta. Nuevamente, hacemos presente que la Contraloría no plantea que estas normas estén en conflicto con ninguna disposición constitucional ni legal, ni tampoco con la Ley delegatoria N°20.060. Esta objeción corresponde a un juicio expresado por la Contraloría sobre la redacción del texto promulgado, respecto de la armonía interna de las disposiciones, con miras a su interpretación. La disposición aludida señala dentro de las potestades del Senado Universitario: “h) A proposición del Rector, o por petición de a lo menos 1/3 de sus miembros, el Senado Universitario podrá resolver, con el voto conforme de 2/3 de sus integrantes, la convocatoria a consultas o eventos de discusión, reflexión y propuesta, debidamente informados, para lo cual deberá establecer los mecanismos y las reglamentaciones que correspondan, en concordancia con lo establecido en el artículo 10° inciso 3°. En todo caso, cuando se trate de propuestas de modificación a las disposiciones de los Títulos I y II del presente Estatuto, de acuerdo con lo dispuesto en la letra a) de este artículo, será obligatorio requerir el pronunciamiento de la comunidad universitaria por medio de consulta”. La responsabilidad de ejercer la función normativa radica en el Senado Universitario, presidido por el Rector. Sin embargo, atendido el espíritu participativo que inspira el Estatuto, se ha previsto la posibilidad que, para una mejor orientación del ejercicio de dicha función y existiendo una materia cuyo relieve lo amerite, se pueda indagar el sentir mayoritario de la comunidad académica o las tendencias existentes en un momento determinado. La consulta, por lo demás, no necesariamente habrá de ser en términos de alternativas excluyentes, sino que puede ser, por ejemplo, para conocer necesidades o evaluar resultados. Además, el pronunciamiento de la comunidad habrá de ser uno de los elementos que se ponderen al momento de adoptar una determinada decisión, pero habrá también de tenerse presente otros parámetros, como el tema financiero, el contexto político o el marco jurídico. Por ende, el carácter vinculante de dichas consultas estará dado por el buen criterio de los órganos superiores de la institución. 57 En cuanto a la autoridad que hará la convocatoria, estimamos que la frase “para lo cual deberá establecer los mecanismos y las reglamentaciones que correspondan” atiende dicho aspecto, sin perjuicio de los señalado en el artículo 21 inciso segundo del DFL, sobre las funciones de la presidencia, vicepresidencia y secretaría del órgano. 36.- La observación referida a que en el artículo 21 del nuevo Estatuto se indica que el Senado será presidido por el Rector, sin que se precise si esta autoridad integra como miembro dicho órgano colegiado, ya que si así fuese el número de sus integrantes no sería el que se señala en el inciso segundo de aquella disposición. En primer término, dicha observación excede totalmente el campo de competencia de la Contraloría General de la República en cuanto al trámite de “toma de razón” de un DFL, puesto que no incide ni en una posible inconstitucionalidad ni tampoco importaría sobrepasar los marcos de la ley delegatoria. En otro orden de cosas, consignar esa observación constituye una falta de absoluta comprensión de lo establecido en el artículo 21 del nuevo Estatuto, puesto que es evidente que si el rector “preside” el Senado es porque es necesariamente integrante de dicho órgano colegiado, y que al señalar el número de “36 miembros” se refiere a todos los demás integrantes del Senado, sin contar al Rector, que lo preside y por cierto lo integra. 37.- La observación consistente en que existiría una contradicción en el artículo 21 del nuevo Estatuto, en cuanto se señala que los integrantes del Senado, entre los que se encuentran 27 académicos, serán elegidos “por sus respectivos pares”, pero a continuación se establece que “a lo menos un tercio de los miembros académicos, deberá ser elegido por todo el cuerpo académico”. Además de señalar que esta observación excede totalmente el campo de competencia de la Contraloría General de la República en cuanto al trámite de “toma de razón” de un DFL, puesto que no incide ni en una posible inconstitucionalidad ni tampoco importaría exceder los marcos de la ley 58 delegatoria, debemos consignar que no existe contradicción alguna en la disposición objetada. En efecto, en el artículo 21 del nuevo Estatuto se señala claramente que los 27 miembros académicos del Senado deben ser elegidos “por sus respectivos pares”, esto es, por los mismos académicos, en la forma y condiciones que se establecerán en el Reglamento General de Elecciones y Consultas que se señala en el inciso final del referido artículo 21, norma que no es observada por la Contraloría General de la República. De esos 27 miembros académicos, “a lo menos un tercio de los miembros académicos, deberá ser elegido, por todo el cuerpo académico”, lo que significa establecer una limitación a la forma y condiciones de elección de los miembros académicos que se regule en el referido Reglamento General de Elecciones y Consultas, y que apunta a establecer los llamados “senadores transversales”, esto es, elegidos por toda la comunidad académica, que son distintos a los senadores elegidos por cada Facultad o Instituto, en el número que se indique en la respectiva reglamentación, en cuya elección sólo participan los académicos de la respectiva Facultad o Instituto. 38.- La observación referida a que, en cuanto a la atribución de la letra a) del artículo 22 del nuevo Estatuto, que señala que el Senado Universitario “interpretará el sentido y alcance de las normas del presente Estatuto, a solicitud del Rector”, debe entenderse sin perjuicio de las atribuciones de la Contraloría General de la República sobre la materia, y que además estaría en contradicción con la función que el artículo 37 del nuevo Estatuto le otorga a la Contraloría Interna para “velar por el cumplimiento de las disposiciones legales y reglamentarias”. Además de dejar expresa constancia de que esta observación excede totalmente el campo de competencia de la Contraloría General de la República en cuanto al trámite de “toma de razón” de un DFL, puesto que no incide ni en una posible inconstitucionalidad ni tampoco importaría exceder los marcos de la ley delegatoria, debemos señalar que esa atribución del Senado Universitario de ninguna forma desconoce o entra en pugna con las facultades constitucionales y legales de la Contraloría General de la República, y tampoco implica una contradicción con una de las funciones del Contralor Interno, por todo lo cual constituye una observación totalmente infundada. 59 39.- La observación referida a que, en cuanto a lo establecido en los artículos 24 y 28 del nuevo Estatuto, que disponen que los directores de los departamentos y los decanos de las facultades serán elegidos, respectivamente, por los académicos y por el Claustro Académico, implicaría vulnerar el artículo 31 de la Ley N° 18.575, además que no se señalaría quienes integran el indicado Claustro. En primer término, no se vislumbra de qué modo los artículos 24 y 28 del nuevo Estatuto vulnerarían el artículo 31 de la Ley Orgánica Constitucional de Bases Generales de la Administración del Estado. En otro orden de cosas, en cuanto a que no señalaría quienes integran el “Claustro Académico”, debemos indicare que tal observación excede totalmente el campo de competencia de la Contraloría General de la República en cuanto al trámite de “toma de razón” de un DFL, puesto que no incide ni en una posible inconstitucionalidad ni tampoco importaría exceder los marcos de la ley delegatoria y, asimismo, es más que obvio que dicho Claustro está integrado por los académicos adscritos a la respectiva Facultad. 40.- La Contraloría General observa que el epígrafe del Título III “De las Estructuras Académicas” no debiera estar en plural, sino que en singular. Ello, aparte de no constituir objeción de constitucionalidad ni legalidad, corresponde a una mera cuestión semántica o de estilo que no incide en ningún aspecto ni jurídico ni práctico del Estatuto, por lo que no se puede señalar que se objeta por no ajustarse a derecho. 41.- La Contraloría General objeta lo señalado en el inciso final del artículo 40, por cuanto no podría dicha disposición excluir al personal no académico de la Universidad de Chile del límite del artículo 10 inciso segundo de la Ley 18.834, que señala que los nombramientos en contrata no pueden exceder del 20% de la planta. En este sentido, cabe tener presente que el DFL que se está dictando tiene para todos los efectos rango legal, como expresamente lo prescribe el inciso 60 séptimo del artículo 64 de la Constitución, al igual que la citada Ley 18.834, cuyo texto refundido ha sido aprobado mediante D.F.L. N° 29 de 2005, de Hacienda. Por ende, no se aprecia en la especie impedimento alguno para que el DFL establezca la citada excepción, atendidas las particulares condiciones y características en que se desarrolla la labor universitaria. Santiago, 31 de enero de 2006.