CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 141/2008. CONTROVERSIA

CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 141/2008.
ACTOR: MUNICIPIO DE JIUTEPEC, ESTADO
DE MORELOS.
MINISTRO PONENTE: SERGIO A. VALLS HERNÁNDEZ.
SECRETARIA ADJUNTA: VIANNEY AMEZCUA SALAZAR.
México, Distrito Federal. Acuerdo de la Segunda Sala de la
Suprema Corte de Justicia de la Nación, correspondiente al ocho de
junio de dos mil once.
Vo.Bo.
V I S T O S; Y
RESULTANDO:
Cotejó:
PRIMERO. Por oficio recibido el veinticuatro de septiembre de
dos mil ocho, en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia
de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, Faustino Velázquez
Medrano, en su carácter de Síndico del Municipio de Jiutepec, Estado
de Morelos, promovió controversia constitucional en representación de
dicho Municipio, en la que demandó la invalidez de las normas y los
actos que más adelante se precisan, emitidos por las autoridades que
a continuación se señalan:
AUTORIDADES DEMANDADAS:
1.
El Poder Legislativo del Estado de Morelos.
2.
El Auditor Superior Gubernamental del Estado de Morelos.
3.
El Titular del Poder Ejecutivo del Estado de Morelos.
4.
El Secretario de Gobierno del Estado de Morelos.
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 141/2008.
NORMAS IMPUGNADAS:
1.
El
artículo
294,
párrafo
segundo,
de
la
Ley
de
Ordenamiento Territorial y Asentamientos Humanos del Estado
de Morelos, que expresamente se está aplicando, como puede
advertirse de la lectura de la observación resarcitoria número 35,
contenida en las páginas noventa y nueve y cien del pliego de
observaciones emitido por el Auditor Superior Gubernamental del
Estado, en la que se atribuye presunta responsabilidad al Presidente
Municipal y al Tesorero del Municipio de Jiutepec, por “desvío de
recursos”, al no haber constituido una cuenta bancaria para destinar la
recaudación de los ingresos derivados de la propiedad inmobiliaria a la
adquisición de un terreno.
2.
El procedimiento legislativo de los artículos 32, 40,
fracciones XXVIII, párrafo segundo, XLI, XLVII y LV, 84, párrafos
primero y segundo, fracciones I a V, VI, párrafos primero y segundo,
134 y 136, de la Constitución Política del Estado de Morelos, así
como sus declaratorias de validez y fes de erratas; relacionados con
las facultades de revisión y fiscalización de las cuentas públicas
municipales, la creación del órgano de fiscalización de la Legislatura
Local y la determinación de responsabilidades a los servidores
públicos de los Municipios; que implícitamente se están aplicando a
través de los oficios ASG/UAJ/478/08 y ASG/UAJ/479/08, el pliego de
observaciones y las cédulas de notificación respectivas.
3.
El procedimiento legislativo de los artículos 1, fracción I, 2,
fracciones XI a XVI, 3, 4, 6, 11, 12, 14, fracciones I a VI, VIII a XVII,
XIX y XXIV, 15 a 19, 22 a 25, 28, 29, 35, 36, 38, 39, 40, fracciones I y
II, 41 a 46, 51, 52, 77, fracciones X, XIII, XV a XIX, XXIV y XXVI, de la
Ley de Auditoría Superior Gubernamental del Estado de Morelos,
relacionados con las facultades de revisión de las cuentas públicas
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municipales, la emisión de pliegos de observaciones e informes de
resultados y la determinación de responsabilidades e imposición de
sanciones a los servidores públicos de los Municipios, que expresa o
implícitamente
se
están
aplicando
a
través
de
los
oficios
ASG/UAJ/478/08 y ASG/UAJ/479/08, el pliego de observaciones y las
cédulas de notificación respectivas.
4.
El inciso g) del artículo 29 de la Ley de Auditoría Superior
Gubernamental del Estado de Morelos, que implícitamente se está
aplicando a través del pliego de observaciones.
5.
Por extensión y efectos de la invalidez de las normas
impugnadas en los numerales 2 y 3 anteriores, los artículos 39 de la
Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Público y 38, fracción
LXI, de la Ley Orgánica Municipal, ambas del Estado de Morelos,
que facultan a la Auditoría Superior Gubernamental del Estado para
recibir y fiscalizar las cuentas públicas.
6.
El procedimiento legislativo de los artículos 1, 26 y 27 de la
Ley Estatal de Responsabilidades de los Servidores Públicos, que
expresamente
se
están
aplicando
a
través
del
pliego
de
observaciones.
ACTOS IMPUGNADOS:
1.
La orden de visita o auditoría a la cuenta pública del
Municipio de Jiutepec, Estado de Morelos, por el ejercicio fiscal del
año dos mil siete, de fecha siete de abril de dos mil ocho, así como el
desarrollo y conclusión de la misma, ordenada y llevada a cabo por
la Auditoría Superior Gubernamental del Estado.
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2.
Los oficios números ASG/UAJ/478/08 y ASG/UAJ/479/08,
ambos de fecha siete de agosto de dos mil ocho, así como su anexo,
el pliego de observaciones de la misma fecha, y las dos actas de
notificación practicadas el once del mismo mes y año.
3.
Todas las resoluciones y actuaciones que integren y
que, en el futuro, se emitan, con motivo del fincamiento de
responsabilidad al Presidente Municipal, al Síndico y a los demás
integrantes del Municipio de Jiutepec, Estado de Morelos,
sancionándolos con el “reintegro” de diversas cantidades de dinero, a
través de los oficios y el pliego de observaciones antes referidos,
incluyendo cualquier otra resolución del órgano de fiscalización o la
Legislatura Local, por la que se pretendan hacer efectivas dichas
sanciones, o bien, se determine suspender o revocar el cargo a tales
funcionarios.
SEGUNDO. Los antecedentes del caso, narrados en la
demanda, son los siguientes:
1.
En el mes de enero de dos mil ocho, el Ayuntamiento del
Municipio de Jiutepec, en cumplimiento a lo dispuesto en los artículos
32 de la Constitución Política, 38, fracción VI, de la Ley Orgánica
Municipal y 8 de la Ley de Auditoría Superior Gubernamental, todas
del Estado de Morelos, presentó ante la Legislatura Local la cuenta
pública correspondiente al ejercicio fiscal de dos mil siete.
2.
El once de agosto de dos mil ocho, la Auditoría Superior
Gubernamental del Estado de Morelos formuló dos actas de
notificación, dando a conocer los oficios números ASG/UAJ/478/08 y
ASG/UAJ/479/08, de siete de agosto de dos mil ocho, así como su
anexo, el pliego de observaciones, de la misma fecha, resultantes de
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la revisión de la cuenta pública de dicho Municipio por el ejercicio
fiscal de dos mil siete.
3.
El dieciocho de septiembre de dos mil ocho, el Municipio
de Jiutepec tuvo conocimiento de las determinaciones antes
mencionadas, en las que inconstitucionalmente la Legislatura Local,
por conducto de la Auditoría
Superior
Gubernamental, fincó
responsabilidad administrativa y resarcitoria e, incluso, penal, a
diversos integrantes del Ayuntamiento, imponiéndoles, a título de
sanción, el reintegro de diversas cantidades de dinero, no obstante
que
las
citadas
determinaciones
no
habían
sido
notificadas
formalmente a ninguno de ellos.
TERCERO. Los conceptos de invalidez que hace valer el actor
son, en síntesis, los siguientes:
1.
Se vulneran en agravio del Municipio actor los artículos 14,
16, 113, 115 y 116 de la Constitución Federal, toda vez que el
Congreso del Estado de Morelos, por conducto de su órgano de
fiscalización, de manera infundada e inmotivada, emitió los oficios
números ASG/UAJ/478/08 y ASG/UAJ/479/08, de siete de agosto de
dos mil ocho, así como su anexo, el pliego de observaciones, de la
misma fecha, resultantes de la revisión de la cuenta pública del citado
Municipio por el ejercicio fiscal de dos mil siete y sus respectivas
cédulas de notificación, a través de los cuales:

Inconstitucionalmente invade la autonomía y esfera de
atribuciones del Municipio actor, al imponerle diversas obligaciones
para actuar en determinado sentido.

Derivado de las atribuciones inherentes a su función
pública, se determina en contra del Presidente Municipal y otros
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servidores públicos municipales, responsabilidad administrativa por
supuestos hechos o actos que no ocasionan daño o perjuicio a la
hacienda o al patrimonio municipal.

Se cuestiona la legalidad de diversos actos jurídicos
celebrados por el Municipio actor, careciendo de facultades para ello.

Derivado del ejercicio de la función pública municipal, se
determina responsabilidad administrativa resarcitoria en contra del
Presidente Municipal, el Síndico, los Regidores y otras autoridades
municipales, careciendo de facultades, sin procedimiento previo y sin
respetar la garantía de audiencia, imponiendo, a título de sanción, el
“reintegro” de diversas cantidades de dinero.

Sustituyéndose inconstitucionalmente en Ministerio Público
o juzgador, el órgano de fiscalización determina responsabilidad penal
en contra del Presidente Municipal y otros servidores públicos del
Municipio, con base en especulaciones e imponiendo sanción como
reparación del daño.
Lo anterior, al sustentar la invalidez de la aplicación expresa o
implícita de diversos artículos de la Constitución Política, la Ley de
Auditoría
Superior
Gubernamental,
la
Ley
de
Presupuesto,
Contabilidad y Gasto Público y la Ley Orgánica Municipal, todas del
Estado de Morelos, relacionadas con las facultades de revisión, y
fiscalización de las cuentas públicas municipales, la creación del
órgano de fiscalización de la Legislatura Local, la emisión de pliegos
de observaciones e informes de resultados y la determinación de
responsabilidades e imposición de sanciones a los servidores públicos
municipales, al estar ausentes de la aprobación de las autoridades
legalmente competentes, por mediar vicios formales del procedimiento
legislativo de origen que trascienden de manera fundamental a la
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norma, pues fueron expedidas únicamente por los diputados miembros
de la Mesa Directiva del Congreso Estatal, contraviniendo lo dispuesto
en el primer párrafo del artículo 116 de la Constitución Federal, que
prohíbe que el Poder Legislativo de una entidad federativa se reúna en
una sola persona o corporación, lo que produce la vulneración en
agravio del Municipio actor de los principios de fundamentación y
motivación contenidos en los artículos 14 y 16 constitucionales.
2.
Ad cautelam y sin admitir la constitucionalidad de las
normas locales que se están aplicando en las resoluciones
combatidas, se vulneran en agravio del Municipio actor los artículos
14, 16 y 115, fracciones I y II, de la Constitución Federal, toda vez que
el Poder Legislativo del Estado de Morelos, por conducto de la
Auditoría Superior Gubernamental y a través de los oficios números
ASG/UAJ/478/08 y ASG/UAJ/479/08, de siete de agosto de dos mil
ocho, así como su anexo, el pliego de observaciones y las actas de
notificación de once de agosto de dos mil ocho, en los que aduce
haber llevado a cabo la revisión de la cuenta pública municipal por el
ejercicio fiscal de dos mil siete, jamás dio intervención, ni hizo del
conocimiento del Síndico dicho acto de fiscalización, tal como lo
dispone el artículo 45, fracción VI, de la Ley Orgánica Municipal del
Estado.
3.
Ad cautelam y sin admitir la constitucionalidad de las
normas locales que se aplican, se vulneran en agravio del Municipio
actor los artículos 14, 16 y 115, fracciones I y II, de la Constitución
Federal, en virtud de que la Auditoría Superior Gubernamental del
Estado omitió expedir, a través del Reglamento respectivo, los
criterios, procedimientos, métodos y sistemas para llevar a cabo los
actos de revisión y fiscalización de las cuentas públicas municipales,
así como los procedimientos, métodos y sistemas de verificación de
contabilidad y archivo, libros y documentos comprobatorios de ingreso
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CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 141/2008.
y gasto, para los mismos actos de fiscalización, como lo establece la
Ley de Auditoría Superior Gubernamental del Estado, omisión que
abre la puerta a arbitrariedades.
4.
Se vulneran en agravio del Municipio actor los artículos 14,
16 y 115, fracciones I y II, de la Constitución Federal, toda vez que, no
obstante que, por disposición de la Ley Orgánica Municipal del Estado
de Morelos, corresponde al Síndico la procuración y defensa de los
derechos e intereses del Municipio, representándolo jurídicamente en
todo tipo de controversias administrativas y jurisdiccionales, éste no
fue notificado de la existencia de un procedimiento disciplinario
instaurado previamente en su contra o en contra del Presidente
Municipal y los Regidores del Municipio actor, para determinar su
“presunta responsabilidad” administrativa, contable, resarcitoria e,
incluso, penal, derivada del desempeño de sus funciones públicas y,
menos aún, de la imposición de sanciones económicas que, a título de
“reintegro”, inconstitucionalmente determina el Congreso Local, por
conducto de la Auditoría Superior Gubernamental, mediante los oficios
ASG/UAJ/478/08 y ASG/UAJ/479/08, de siete de agosto de dos mil
ocho, así como su anexo, el pliego de observaciones.
Por tanto, la falta de emplazamiento al Municipio actor, a través
del Síndico, resulta violatoria del artículo 14, en relación con el diverso
115 de la Constitución Federal, en virtud de que, previamente a
cualquier acto de privación, se debe dar derecho al afectado de
conocer el proceso que se le sigue, ofrecer y desahogar pruebas y
alegar en su favor, garantizando así una defensa adecuada y, en el
caso concreto, hacer del conocimiento del Municipio los elementos
que pudieran afectar su integración, estructura orgánica y hacienda
municipal.
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5.
Sin admitir la constitucionalidad de las normas locales que
se están aplicando a través de las determinaciones que se combaten,
se vulneran en agravio del Municipio actor los artículos 14, 16 y 115 de
la Constitución Federal, toda vez que la Auditoría Superior
Gubernamental del Estado impone al Municipio de Jiutepec, en forma
definitiva, unilateral, imperativa y vinculante, diversos deberes que lo
obligan a actuar en el sentido predeterminado en las observaciones
por ésta emitidas, lo cual implica un abuso de la Legislatura Local, por
conducto del titular del órgano de fiscalización y una severa
intromisión en la autonomía y potestades de gobierno del Municipio.
La Auditoría Superior Gubernamental emite diversas órdenes que
pretenden que el Municipio quede subordinado al órgano de
fiscalización, sustituyéndose, incluso, en la realización de actos por
parte del mismo.
6.
Ad cautelam y sin admitir la constitucionalidad de las
normas reclamadas, se vulneran en agravio del Municipio actor los
artículos 14, 16 y 115 de la Constitución Federal, en virtud de que la
Ley de Auditoría Superior Gubernamental del Estado de Morelos
inconstitucionalmente autoriza a la Legislatura Local, por conducto de
su órgano de fiscalización, para conocer y sancionar cualquier falta
administrativa de la que no derive daño o perjuicio a la hacienda o
patrimonio municipal, lo cual implicaría considerarla como un poder
subordinante a los Municipios, además de que tornaría inútil la
potestad disciplinaria que el gobierno municipal tiene para investigar y
sancionar las faltas administrativas en que incurran los servidores
públicos subalternos, por medio de su órgano de control.
7.
Se vulneran en agravio del Municipio actor los artículos 14,
16, 113, 115 y 116 de la Constitución Federal, toda vez que, de
manera infundada e inmotivada, la Legislatura Local, por conducto de
su órgano de fiscalización, emitió los oficios números ASG/UAJ/478/08
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y ASG/UAJ/479/08, de siete de agosto de dos mil ocho, así como su
anexo, el pliego de observaciones y las actas de notificación de once
de agosto de dos mil ocho, resultantes de la revisión de la cuenta
pública municipal por el ejercicio fiscal de dos mil siete, a través de los
cuales se están aplicando imprecisa y obscuramente los artículos 1,
26 y 27 de la Ley Estatal de Responsabilidades de los Servidores
Públicos, que le sirven para fincar responsabilidad al Presidente, al
Síndico y a los Regidores del Municipio de Jiutepec, imponiéndoles la
sanción de “reintegrar” diversas cantidades de dinero. Además, la
citada Ley Estatal de Responsabilidades de los Servidores Públicos no
fue aprobada por el voto nominal de las dos terceras partes de los
integrantes de la Legislatura Local, como lo establecen diversas
disposiciones de la Constitución Política del Estado de Morelos, pues
únicamente aparece haber sido expedida por la Mesa Directiva del
Congreso Local, como se advierte de la publicación de la citada ley.
8.
Se vulneran en perjuicio del Municipio actor los artículos
14, 16 y 115, fracción IV, de la Constitución Federal, que establecen
un régimen de libre administración hacendaria que confiere a los
Municipios amplias facultades para disponer y aplicar libremente, sin
intervención de las autoridades federales y estatales, contribuciones
sobre propiedad inmobiliaria, participaciones en recursos federales e
ingresos derivados de la prestación de servicios públicos a su cargo,
pues el artículo 294 de la Ley de Ordenamiento Territorial y de
Asentamientos Humanos del Estado impone la inconstitucional
exigencia al Municipio de destinar los recursos que obtenga con
motivo de las autorizaciones de fraccionamientos, condominios o
conjuntos habitacionales, a un fondo para adquisición de tierra con
destino público.
9.
Sin
aceptar
la
constitucionalidad
de
las
normas
reclamadas, se vulneran en agravio del Municipio actor los artículos
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14, 16, 108, último párrafo, 109, fracción III, 113 y 115 de la
Constitución Federal, toda vez que las determinaciones que se
impugnan de la Auditoría Superior Gubernamental del Estado de
Morelos resultan inconstitucionales, al carecer este órgano de
competencia para determinar responsabilidad administrativa e imponer
sanciones a los integrantes del Ayuntamiento y demás autoridades del
Municipio. A partir del veinticinco de octubre de dos mil siete, la única
autoridad que constitucional y legalmente tiene competencia para
instaurar o continuar los procedimientos disciplinarios y emitir
resoluciones terminales de los mismos, en las que, en su caso, se
determinen responsabilidades e impongan sanciones, tratándose de
los servidores públicos de los Ayuntamientos de Morelos, lo es la
Contraloría de cada Municipio; por tanto, resulta inconstitucional e
ilegal que, contrariando las disposiciones de la Ley Estatal de
Responsabilidades de los Servidores Públicos, vigente a partir del
veinticinco de octubre de dos mil siete, sin facultades legales, la
Auditoría Superior Gubernamental del Estado, a través de las
determinaciones que se reclaman, haya fincado responsabilidad
administrativa resarcitoria e impuesto sanciones económicas, a título
de reintegro, a los integrantes del Ayuntamiento y demás servidores
públicos del Municipio.
10.
Sin admitir la constitucionalidad de las normas locales
aplicadas a través de las determinaciones impugnadas, se vulneran en
agravio del Municipio actor los artículos 14, 16, 108, último párrafo,
109, fracción III, 113 y 115 de la Constitución Federal, en virtud de las
sanciones que la Auditoría Superior Gubernamental del Estado impuso
al Presidente Municipal, al Síndico y a los Regidores, a través del
pliego de observaciones, siendo que la Ley de Auditoría Superior
Gubernamental de Morelos no contiene hipótesis normativa de
sanción a título de “reintegro”. Asimismo, conforme a lo establecido en
el artículo 113 constitucional, la ley que, por su especificidad, era
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CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 141/2008.
aplicable, al regular la competencia, atribuciones, procedimiento y
consecuencias legales en materia de fiscalización, lo era la Ley de
Auditoría Superior Gubernamental del Estado de Morelos, en la cual
no existe disposición que permita al órgano de fiscalización del
Congreso Local imponer una sanción.
CUARTO. Los preceptos de la Constitución Política de los
Estados Unidos Mexicanos que el Municipio actor considera violados
son los artículos 14, 16, 113, 115 y 116.
QUINTO. Por acuerdo de veinticuatro de septiembre de dos mil
ocho, el Presidente de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación
ordenó formar y registrar el expediente relativo a la presente
controversia constitucional, a la que correspondió el número 141/2008
y, por razón de turno, designó como instructor al Ministro Mariano
Azuela Güitrón.
Mediante proveído de veinticinco de septiembre siguiente, el
Ministro instructor admitió la demanda de controversia constitucional;
tuvo como demandados a los Poderes Legislativo y Ejecutivo, al
Secretario de Gobierno y a la Auditoría Superior Gubernamental, todos
del Estado de Morelos, a los que ordenó emplazar a efecto de que
formularan su contestación; y mandó dar vista al Procurador General
de la República, para que manifestara lo que a su representación
correspondiera.
SEXTO. Coincidentemente, el Poder Ejecutivo y el Secretario de
Gobierno del Estado de Morelos, al contestar la demanda,
manifestaron lo siguiente:
Respecto de los artículos 32, 40, fracciones XXVIII, párrafo
segundo, XLI, XLVII y LV, 84 y 136 de la Constitución Política del
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CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 141/2008.
Estado de Morelos, derivados de los Decretos Legislativos 1067, 1068
y 1069, publicados en el Periódico Oficial Número 4271, de once de
agosto de dos mil tres, se actualiza la causal de improcedencia
prevista en el artículo 19, fracción V, de la Ley Reglamentaria de las
Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Federal, por haber
cesado en sus efectos, al haber sido reformadas.
En relación con la impugnación de diversas disposiciones de la
Ley de Auditoría Superior Gubernamental del Estado de Morelos,
publicada en el Periódico Oficial Número 4271, de once de agosto de
dos mil tres, debe señalarse que, en el Periódico Oficial Número 4646,
de primero de octubre de dos mil ocho, se publicó la Ley de
Fiscalización Superior del Estado de Morelos que, en su artículo
primero transitorio, derogó la citada en primer término y, por tanto, es
evidente que ha cesado en sus efectos, actualizándose la misma
causal de improcedencia referida en el párrafo anterior.
Asimismo, es dable oponer la falta de legitimación ad causam del
Municipio actor, toda vez que carece de la titularidad del derecho que
pretende hacer valer mediante la presente controversia constitucional,
tomando en consideración que ni el Gobernador, ni el Secretario de
Gobierno del Estado de Morelos han realizado acto alguno que invada
su esfera competencial, de ahí que el actor carezca del derecho a
demandar la invalidez de los actos que señala y demás pretensiones
respecto de dichas autoridades.
Correlativa a la falta de legitimación activa del Municipio actor, se
actualiza la falta de legitimación pasiva del Gobernador y el Secretario
de Gobierno del Estado de Morelos, en virtud de que no han realizado
acto alguno que constituya una invasión a la esfera competencial del
Municipio, al no tener éste el derecho de obtener las pretensiones que
demanda respecto de tales autoridades.
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CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 141/2008.
Los artículos 14 y 16 de la Constitución Federal consagran
garantías individuales a favor de los gobernados, por lo que resulta
evidente que los derechos consignados se confieren a particulares y
no a entes oficiales, como lo es el Municipio actor. Tampoco se
contraviene lo dispuesto en los artículos 113 y 115 constitucionales, ya
que ni el Gobernador, ni el Secretario de Gobierno del Estado de
Morelos han atentado contra la esfera de competencia del Municipio.
Con fundamento en lo dispuesto por el artículo 23, fracción I, de
la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la
Constitución Federal, se expresa que lo manifestado por el Municipio
actor, en todos y cada uno de los puntos que comprende el capítulo
correlativo de su demanda, no constituyen hechos propios del
Gobernador, ni del Secretario de Gobierno del Estado de Morelos.
De la lectura, en general, de la demanda de controversia
constitucional y, en particular, de los diez conceptos de invalidez que
plantea el Municipio actor, se advierte que su impugnación se dirige
hacia actos emitidos por autoridades distintas al Gobernador y el
Secretario de Gobierno, por lo que dichas autoridades se abstienen de
realizar manifestación alguna al respecto.
Independientemente de las causales de improcedencia que se
han hecho valer, los actos llevados a cabo por el Gobernador y el
Secretario de Gobierno, en el desarrollo de los correspondientes
procedimientos legislativos que concluyeron con la publicación de las
normas legales impugnadas, consistentes en su promulgación y orden
de publicación, por una parte y su refrendo y publicación, por otra, se
realizaron en apego a las facultades constitucionales y legales con que
cuenta cada uno de ellos.
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CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 141/2008.
Contrario a lo que afirma el Municipio actor en sus conceptos de
invalidez, el Gobernador y el Secretario de Gobierno, en la
promulgación, orden de publicación, refrendo y publicación de las
normas que impugna, que son los únicos actos atribuibles a dichas
autoridades, en ningún momento incurrieron en violación a los
dispositivos constitucionales que señala.
Cabe apuntar que el Municipio actor se abstiene de formular
conceptos de invalidez en los que reclame fundadamente vicios
propios de los actos antes señalados, atribuibles al Gobernador o al
Secretario de Gobierno, por lo que resulta evidente que tales
autoridades únicamente fueron llamadas a juicio, en cumplimiento al
requisito formal de tener por demandados a los órganos que hubiesen
expedido o promulgado las normas generales impugnadas, para la
adecuada tramitación y resolución de la presente controversia
constitucional.
En
consecuencia,
resultan
notoriamente
infundados
los
conceptos de invalidez que plantea el Municipio actor, en contra del
Gobernador y el Secretario de Gobierno del Estado de Morelos.
SÉPTIMO. Al dar contestación a la demanda, el Poder
Legislativo del Estado de Morelos manifestó, esencialmente, lo
siguiente:
Respecto del primer concepto de invalidez, aunque el actor
pretenda que se examine la constitucionalidad o inconstitucionalidad
de los Decretos 1068 y 1069, que contienen reformas y adiciones a
diversos artículos de la Constitución Política del Estado de Morelos,
dichos ordenamientos no le deparan perjuicio, toda vez que no se
ubica en el supuesto establecido en los mismos. En tal sentido, el
examen solicitado resulta improcedente, tanto más si se toma en
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CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 141/2008.
consideración que entre los actos y las normas generales impugnados
no existe nexo alguno, ni mucho menos acto de aplicación de éstas en
perjuicio del actor.
En relación con el segundo concepto de invalidez y conforme al
contenido del Decreto 1067, por el que se reforman diversas
disposiciones de la Constitución Política del Estado de Morelos,
impugnado en la presente controversia, es factible concluir que las
disposiciones contenidas en el mismo constituyen el origen del
reclamo del actor, a raíz de la notificación del pliego de observaciones
resultante de la revisión de la cuenta pública del Municipio,
correspondiente al ejercicio fiscal de dos mil siete.
El procedimiento legislativo llevado a cabo para reformar los
artículos de la Constitución Política Local, impugnados por el actor, así
como para aprobar la Ley de Auditoría Superior Gubernamental del
Estado, cumplió con todos y cada uno de los requisitos que exige la
propia Constitución Estatal, por lo que no causa ningún agravio al
Municipio.
En efecto, en sesión ordinaria de veintidós de julio de dos mil
tres, se dio primera lectura a las iniciativas correspondientes y, en
sesión ordinaria del día siguiente, segunda lectura, discusión y
votación, aprobándose la Ley de Auditoría Superior Gubernamental y
ordenándose enviar a los
Ayuntamientos
las
reformas
a la
Constitución Política del Estado para su aprobación. No obsta
mencionar que, por acuerdo del Pleno del Congreso, la aprobación de
la citada ley no estaba supeditada, formal ni materialmente, a la
aprobación de las reformas a la Constitución Local en la misma sesión
(veintitrés de julio de dos mil tres).
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CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 141/2008.
Incluso, durante el período extraordinario de sesiones que inició
el once de agosto de dos mil tres, no se aprobó la Ley de Auditoría
Superior Gubernamental, ni las reformas a la Constitución Política del
Estado, tal como se advierte de la convocatoria y el desarrollo de las
sesiones, sino que, como se ha mencionado, fueron aprobadas en
sesión de veintitrés de julio de dos mil tres. El once de agosto de dicho
año sólo fue emitida la declaratoria de vigencia de las reformas a la
Constitución Local.
La convocatoria al primer período extraordinario de sesiones del
segundo período de receso del tercer año de ejercicio constitucional
de la Legislatura, se publicó en el Periódico Oficial Número 4270, de
ocho de agosto de dos mil tres, por lo que, al haberse cumplido con
los requisitos establecidos en el artículo 56 de la Constitución Política
del Estado, es legalmente válida la sesión extraordinaria celebrada el
once de agosto de dos mil tres, en la que se aprobaron los Decretos
Números 1067 y 1068, impugnados. Consecuentemente, resultan
inatendibles los argumentos de invalidez que se formulan al respecto.
Asimismo, en la expedición de los Decretos Números 1067 y
1068, que reforman diversas disposiciones de la Constitución Política
del Estado, se cumplieron a cabalidad todos y cada uno de los
requisitos establecidos en la propia Constitución, lo que se acredita
con las constancias respectivas, de las que se advierte que la votación
rebasó las dos terceras partes del número total de diputados y que se
contó con el voto aprobatorio de la mayoría de los Municipios del
Estado.
Ahora bien, suponiendo sin conceder que, en el procedimiento
de reformas a la Constitución Política del Estado, se hubiese incurrido
en alguna omisión, se estaría frente a violaciones de carácter formal
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CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 141/2008.
que no trascienden de manera fundamental a la norma, por lo que no
provocan su invalidez o inconstitucionalidad.
En este sentido, si, por ejemplo, la iniciativa no hubiese sido
dictaminada por la Comisión a la que correspondía conocer de la
misma, si no se hubiese seguido el trámite para su estudio o no se
hubiesen remitido los debates que hubiera provocado la discusión, ello
carece de relevancia jurídica si se cumple con el fin último buscado
por la iniciativa, esto es, que hubiese sido aprobada por el Pleno del
órgano legislativo y publicada oficialmente. En este supuesto, los
vicios cometidos no trascienden de modo fundamental a la norma,
pues si el Pleno del Congreso aprueba la ley, cumpliendo con las
formalidades trascendentes para ello, su determinación no podrá verse
alterada por irregularidades de carácter secundario.
Por otro lado, los conceptos de invalidez del segundo al octavo
serán analizados de manera conjunta, al demandarse del Congreso
del Estado de Morelos una severa intromisión en la autonomía y
potestades disciplinarias del Municipio, arrogándose atribuciones que
no tiene.
Al respecto, debe señalarse que el Congreso del Estado sí es
competente para conocer e instaurar procedimientos administrativos
derivados de la revisión y fiscalización de las cuentas públicas de los
Municipios y, en caso de ser necesario, iniciar el procedimiento de
responsabilidad administrativa por irregularidades en el manejo y
aplicación de fondos y recursos del erario municipal que se
desprendan de la misma.
Al notificarse el pliego de observaciones, la Auditoría Superior
Gubernamental del Estado hace del conocimiento de los servidores
públicos aquellos rubros que, a su juicio, no han sido solventados,
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CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 141/2008.
teniendo los funcionarios un plazo de cuarenta y cinco días para dar
contestación al mismo y ofrecer las pruebas que estimen pertinentes,
sin que ello implique un pronunciamiento previo de responsabilidad y,
mucho menos, la imposición de una sanción.
Precisado lo anterior, debe recordarse que el punto materia de la
litis consiste en determinar si el Congreso del Estado de Morelos se
encuentra facultado constitucionalmente para revisar y fiscalizar la
cuenta pública del Municipio de Jiutepec, teniendo en cuenta que el
artículo 115, fracción I, de la Constitución Federal otorga a las
Legislaturas Locales facultades para suspender o revocar el mandato
sólo a los miembros de los Ayuntamientos -Presidente Municipal,
Síndico y Regidores-, por alguna de las causas graves que la ley local
prevenga, siendo importante mencionar que los oficios por medio de
los cuales fue notificado el pliego de observaciones, son actos
constitutivos de una primera etapa en la cual se otorga a las partes,
precisamente, ese derecho a dar contestación a las observaciones no
solventadas y exhibir las pruebas conducentes para su acreditación.
El artículo 115 de la Constitución Federal sólo faculta a los
Congresos Locales para revisar y fiscalizar la cuenta pública de los
Municipios, por lo que la reglamentación de dicha facultad debe
establecerse en las Constituciones y leyes estatales.
De este modo, si bien es cierto que el artículo 115 constitucional
prevé la existencia del Municipio Libre y, como consecuencia, la
libertad de administrar su hacienda, conforme a los artículos 40 y 41
de la Norma Fundamental, la República adopta la forma de gobierno
federal, compuesta por Estados libres, soberanos y autónomos en
todo lo concerniente a su régimen interior, pero unidos en una
Federación de acuerdo con los principios establecidos en la propia Ley
19
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 141/2008.
Fundamental, razón por la cual las Constituciones Locales no pueden
contravenir las estipulaciones del Pacto Federal.
En este sentido, la libertad municipal no es una facultad
absoluta, sino limitada por las disposiciones del texto constitucional
que, al facultar a las Legislaturas Locales para intervenir en la
determinación de los ingresos de los Municipios y en la revisión y
fiscalización de sus cuentas públicas, pretende garantizar la
transparencia en la utilización de los recursos públicos municipales en
los planes y programas aprobados, mediante el control, vigilancia y
fincamiento de responsabilidades, según se desprende de los artículos
108 y 114 de la Constitución Federal.
Por tanto, resultan infundados los conceptos de invalidez
planteados por el actor, toda vez que la Legislatura del Estado de
Morelos no invade la esfera de facultades constitucionales del
Municipio, ni su autonomía gubernativa, al notificar, a través de su
órgano técnico auxiliar, un pliego de observaciones, pues ello deriva y
forma parte de la propia revisión de la cuenta pública municipal.
En efecto, la emisión del referido pliego de observaciones se
encuentra dentro de las facultades que se otorgan al Congreso del
Estado, por conducto de su órgano de fiscalización, para revisar la
cuenta pública de los Municipios e iniciar los procedimientos e imponer
las sanciones correspondientes, por conductas de los servidores
públicos que den lugar a responsabilidad administrativa.
En consecuencia, resultan inatendibles los argumentos que hace
valer el Municipio actor en su demanda, debiendo declararse
infundada la presente controversia constitucional.
20
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 141/2008.
OCTAVO. La Auditoría Superior de Fiscalización -antes,
Auditoría Superior Gubernamental- del Estado de Morelos, al contestar
la demanda, manifestó, en síntesis, lo siguiente:
Respecto del primero de los actos cuya invalidez se demanda,
consistente en la orden de visita o auditoría a la cuenta pública del
Municipio de Jiutepec, Estado de Morelos, por el ejercicio fiscal del
año dos mil siete, así como el desarrollo y conclusión de la misma
llevada a cabo por la entonces Auditoría Superior Gubernamental del
Estado, debe manifestarse que, en realidad, lo que el actor pretende
es impugnar normas (debiendo precisar que, respecto de las mismas,
se actualizan las causales de improcedencia previstas en las
fracciones V y VII del artículo 19 de la Ley Reglamentaria de las
Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Federal, pues,
como se desprende las fechas de publicación de los ordenamientos
impugnados, pueden haber cesado sus efectos y, por ende, haberse
presentado la demanda fuera del plazo previsto en la fracción II del
artículo 21 de la referida ley); al igual actos, con la sola intención de
impedir la fiscalización de su cuenta pública durante el ejercicio fiscal
dos mil siete, pues, como podrá advertirse, la auditoría no ha sido
hasta ahora solventada y, en consecuencia, no se ha llevado a cabo
ningún acto de autoridad que lesione la esfera jurídica del Municipio
actor, en virtud de que no se ha iniciado, ni mucho menos ejecutado,
algún procedimiento administrativo de responsabilidades por falta de
solventación de las observaciones derivadas de la fiscalización.
Por lo que se refiere a la invalidez de los oficios números
ASG/UAJ/478/08 y ASG/UAJ/479/08, de siete de agosto de dos mil
ocho, cabe señalar que el objeto del primero de los oficios
mencionados no es otra cosa sino informar al Presidente Municipal del
pliego de observaciones derivado de la auditoría practicada a la
cuenta pública del Municipio de Jiutepec, correspondiente al ejercicio
21
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 141/2008.
fiscal de dos mil siete y, en pleno respeto a la garantía de audiencia de
la entidad fiscalizada, se le concedió un plazo de cuarenta y cinco días
naturales, contados a partir del día siguiente a su entrega, para dar
contestación al referido pliego. El segundo oficio aludido, en los
mismos términos del descrito anteriormente, fue dirigido al Tesorero de
dicho Municipio.
En ambos casos, los oficios se encuentran debidamente
motivados y fundados en las disposiciones de la Ley de Auditoría
Superior Gubernamental del Estado de Morelos, vigentes en el
momento en que fueron practicadas las diligencias.
En relación con las dos actas de notificación impugnadas por el
actor, debe señalarse que las mismas fueron realizadas y practicadas
el once de agosto de dos mil ocho, con la única finalidad de notificar
formalmente a los destinatarios los oficios a los que se ha hecho
mención.
Por cuanto hace a la invalidez de las normas que el actor cita en
su demanda, no obstante que no se trata de hechos propios de esta
entidad fiscalizadora, se manifiesta que, respecto de las mismas, se
actualizan las causales de improcedencia previstas en las fracciones V
y VII del artículo 19 de la Ley Reglamentaria de la Materia, pues, de
las fechas de publicación de los ordenamientos impugnados, se
desprende la hipótesis de la presentación de la demanda fuera del
plazo previsto en la fracción II del artículo 21 de la referida ley.
Para justificar la procedencia de la controversia constitucional
que promueve, el Síndico refiere que el dieciocho de septiembre de
dos mil ocho tuvo conocimiento de las resoluciones de fincamiento de
responsabilidad administrativa, resarcitoria e, incluso, penal en su
contra y en contra de diversos integrantes del Ayuntamiento, no
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CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 141/2008.
obstante que las supuestas determinaciones no le han sido notificadas
formalmente a él, ni a los Regidores del Municipio de Jiutepec.
Tal hecho es total y completamente falso, pues, dado el sistema
de funcionamiento interno de este órgano de fiscalización, aún no ha
sido remitido al área correspondiente para inicio de procedimiento
administrativo de responsabilidades, ningún pliego de observaciones
no solventadas derivadas de auditorías practicadas a la cuenta pública
del ejercicio fiscal del año dos mil siete de ninguno de los Municipios
que integran el Estado de Morelos.
Por los argumentos vertidos, resulta clara la intención final del
actor al promover la presente controversia constitucional, consistente
en pretender que esa Suprema Corte declare la invalidez de las
normas y los actos que reclama, antes de ser oído y vencido en el
procedimiento que al efecto prevé la legislación local, pues el resto de
las argumentaciones que formula derivan de las observaciones
contenidas en el pliego que le fue notificado para que las solventara, lo
que, a la fecha, no ha efectuado, reflejando en sus planteamientos
temor a ser sancionado previamente a la emisión de cualquier acto de
autoridad que determine responsabilidad administrativa, resarcitoria e,
incluso, penal que entonces sí resultare lesionadora de los interés del
Municipio y de sus representantes.
Consecuentemente, con fundamento en lo dispuesto por el
artículo 20, fracción III, de la Ley Reglamentaria de la Materia, que
establece como causal de sobreseimiento cuando, de las constancias
de autos, apareciere claramente demostrado que no existe la norma o
acto materia de la controversia o cuando no se probare la existencia
de este último, deberá decretarse el sobreseimiento del juicio.
23
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 141/2008.
NOVENO. El Procurador General de la República, al formular su
opinión, manifestó sustancialmente:
a)
de
la
Sobre la competencia de la Suprema Corte de Justicia
Nación para
conocer
de
la presente controversia
constitucional:
El artículo 105, fracción I, inciso i), de la Constitución Federal
contempla la hipótesis para que esa Suprema Corte conozca de los
litigios que se susciten entre un Estado y uno de sus Municipios, sobre
la constitucionalidad de sus actos o disposiciones generales; por tanto,
siendo que, en el presente juicio, se plantea un conflicto entre los
Poderes Legislativo y Ejecutivo, el Secretario de Gobierno y la
Auditoría Superior Gubernamental y el Municipio de Jiutepec, todos
del Estado de Morelos, se actualiza la competencia de ese Alto
Tribunal para sustanciar y resolver la controversia constitucional en
estudio.
b)
Sobre la legitimación procesal del actor:
El servidor público municipal que promueve el presente medio de
control constitucional es el Síndico del Municipio actor, lo que acredita
con copia de la sesión de Cabildo en la que actuó con tal carácter. En
él recae la representación legal del referido nivel de gobierno y, por
tanto, cuenta con la debida legitimación procesal activa, en términos
de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la
Constitución Federal.
c)
Sobre la oportunidad de la demanda:
En relación con las normas impugnadas aplicadas mediante la
orden de visita o auditoría, se determina la extemporaneidad en la
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CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 141/2008.
impugnación de los artículos 32, 40, fracciones XXVIII y XLVII y 84 de
la Constitución Política y 6, 14, 22 y 23 de la Ley de Auditoría Superior
Gubernamental, ambas del Estado de Morelos.
En relación con las normas impugnadas aplicadas a través del
pliego
de
observaciones
emitido
por
la
Auditoría
Superior
Gubernamental del Estado, se concluye que la oportunidad de la
demanda respecto de los numerales 40, fracciones XLI y LV, 134 y
136 de la Constitución Política; 1, fracción I, 2, fracciones XI a XVI, 3,
4, 11, 12, 15 a 19, 24, 25, 28, 29, 35, 36, 38, 39, 40, fracciones I y II,
41 a 46, 51, 52, 77, fracciones X, XIII, XV a XIX, XXIV y XXVI, de la
Ley de Auditoría Superior Gubernamental; 294, párrafo segundo, de la
Ley de Ordenamiento Territorial y Asentamientos Humanos, todas del
Estado de Morelos; se ajustó al plazo establecido en la segunda
hipótesis de la fracción II del artículo 21 de la Ley Reglamentaria de la
Materia.
d)
Sobre las causales de improcedencia y motivos de
sobreseimiento que hacen valer el Poder Ejecutivo, el Secretario
de Gobierno y el Auditor Superior de Fiscalización del Congreso,
todos del Estado Morelos:
En cuanto al argumento del Gobernador y el Secretario de
Gobierno del Estado de Morelos, en el sentido de que han cesado los
efectos de las normas cuya invalidez se demanda, éste deviene
infundado, toda vez que si bien es cierto que los numerales en
cuestión fueron reformados y, por tanto, las hipótesis normativas
contenidas en ellos, son distintas; las normas que se aplicaron y que
se combaten a través del presente medio de control constitucional
siguen surtiendo sus efectos, puesto que la revisión de la cuenta
pública del Municipio de Jiutepec, por el ejercicio fiscal de dos mil
siete, tuvo como sustento dichos preceptos, esto es, la revisión en
25
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 141/2008.
comento se llevó a cabo bajo el amparo de las normas vigentes en ese
momento.
En relación con la extemporaneidad en la presentación de la
demanda, es preciso señalar que dicha causal de improcedencia
deviene parcialmente fundada, como se ha apuntado en el inciso c)
anterior.
Por último, debe desestimarse la causal relacionada con la
inexistencia de los actos materia de la controversia constitucional,
pues lo aseverado por la autoridad demandada atañe eminentemente
a cuestiones vinculadas con el fondo de la controversia.
e)
Sobre los conceptos de invalidez:
Los artículos 14 y 16 de la Constitución Federal prevén las
garantías de audiencia, seguridad jurídica y legalidad, que son el
conjunto de principios a que tienen que sujetarse todos los actos
emitidos por cualquier autoridad, por lo que deben satisfacer los
requisitos y formas que la propia Constitución y las leyes secundarias
establecen. Dichos preceptos constitucionales garantizan, por un lado,
el debido proceso y, por otro, que la actuación del Estado sea acorde
a la competencia establecida en las leyes.
Ahora bien, de las constancias que obran en autos, se advierte
que los actos combatidos, consistentes en los oficios números
ASG/UAJ/478/08 y ASG/UAJ/479/08, de siete de agosto de dos mil
ocho, así como el pliego de observaciones derivado de la revisión de
la cuenta pública del Municipio de Jiutepec por el ejercicio fiscal de
dos mil siete, fueron notificados el once del mismo mes y año al
Presidente y Tesorero Municipales y no al representante legal del
Municipio.
26
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 141/2008.
Por tanto, si como, en el caso concreto, los actos combatidos en
el presente medio de control constitucional afectan el ámbito de
atribuciones del Municipio actor, es inconcuso que la Auditoría
Superior Gubernamental del Estado debió haber notificado el pliego de
observaciones al Síndico de dicho Municipio, pues es este servidor
público el representante legal del referido nivel de gobierno y, por
tanto, a quien legalmente le compete defender sus derechos e
intereses.
En este orden de ideas, si en el pliego de observaciones se
establecen presuntas responsabilidades en contra de diversos
integrantes del Municipio, resulta evidente que se está afectando la
integración del Ayuntamiento; por tanto, al no haberse notificado los
actos combatidos al Síndico del Municipio actor, no se respetó su
garantía de audiencia y, por ende, se vulnera el artículo 14, en relación
con el diverso 115, de la Constitución Federal.
Adicionalmente, cabe señalar que toda vez que el procedimiento
de revisión de la cuenta pública por el ejercicio fiscal de dos mil siete
adolece de un vicio de origen, como lo es la falta de notificación al
Síndico, como representante legal del Municipio de Jiutepec, Estado
de Morelos, resulta inconcuso que todo lo actuado se encuentre
permeado de la misma ilegalidad.
DÉCIMO. Mediante oficio recibido el dieciocho de febrero de dos
mil nueve, en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de
esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, el Municipio actor amplió
su demanda y señaló como nuevo acto y normas impugnadas, los
siguientes:
ACTO IMPUGNADO:
27
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 141/2008.
El informe del resultado de la revisión de la cuenta pública del
Municipio de Jiutepec, Estado de Morelos, por el ejercicio fiscal del
año dos mil siete, publicado en el Periódico Oficial del Estado el
veintiocho de enero de dos mil nueve.
NORMAS IMPUGNADAS:
1.
El artículo sexto transitorio del Decreto Número 822,
publicado en el Periódico Oficial Número 4627, de fecha dieciséis de
julio de dos mil ocho, que se está aplicando a través del acto que se
impugna.
2.
Los artículos 8, 16, fracción XX, 39 y sexto transitorio de la
Ley de Fiscalización Superior del Estado de Morelos, publicada en
el Periódico Oficial Número 4646, de fecha primero de octubre de dos
mil ocho, que se están aplicando a través del acto que se reprocha.
3.
Los artículos 3, primer párrafo, 6, párrafo segundo, 9 y 51,
fracción VI, del Reglamento Interior de la Auditoría Superior de
Fiscalización del Estado de Morelos, publicado en el Periódico
Oficial Número 4672, de fecha siete de enero de dos mil nueve, que se
están aplicando en el mismo acto que se combate.
Asimismo, planteó los siguientes conceptos de invalidez:
1.
Ad cautelam y sin admitir la constitucionalidad de las
normas relacionadas con el órgano de fiscalización de la Legislatura
Local, se vulneran en agravio del Municipio actor los artículos 14, 16 y
115, fracción I, de la Constitución Federal, en relación con los artículos
39 y 41 de la Constitución Política del Estado de Morelos, pues queda
de manifiesto que si la integración de los Ayuntamientos y su derecho
a ser oídos constituye una prerrogativa constitucional para el buen
28
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 141/2008.
funcionamiento de los Municipios, las determinaciones iniciales y las
que ahora se impugnan generan un perjuicio que afecta la esfera
jurídica del Municipio actor, dado que, en ningún caso, es decir, en
ninguna de las resoluciones del órgano de fiscalización que se
reclaman por esta vía, se ha dado la intervención que jurídicamente le
corresponde, por conducto del Síndico, para defender los derechos e
intereses del gobierno municipal, no obstante tener un interés legítimo
para ello, al verse afectado, como en el caso, en su integración y
hacienda pública.
2.
Ad cautelam y sin admitir la constitucionalidad de las
normas que regulan las atribuciones del órgano de fiscalización de la
Legislatura Local, se vulneran en agravio del Municipio actor los
artículos 14, 16, 113, 115, fracción IV y 116, fracción II, de la
Constitución Federal, dada la existencia de vicios formales en la
aprobación y expedición del Reglamento Interior de la Auditoría
Superior de Fiscalización y de vicios materiales que afectan los
artículos sexto transitorio del Decreto Número 822, publicado en el
Periódico Oficial Número 4627, de dieciséis de julio de dos mil ocho; 8,
16, fracción XX, 39 y sexto transitorio de la Ley de Fiscalización
Superior del Estado de Morelos; y 3, párrafo primero, 6, párrafo
segundo, 9 y 51, fracción VI, del Reglamento Interior de la Auditoría
Superior de Fiscalización.
Los citados preceptos constitucionales han sido transgredidos en
agravio del Municipio actor, toda vez que, a nivel local, existen
diversas
disposiciones
jurídicas
que,
infundada,
inmotivada
e
inconstitucionalmente, autorizan la intromisión de la Legislatura Local
en la organización interna de la Auditoría Superior de Fiscalización, el
nombramiento y remoción de sus directores o titulares de las unidades
administrativas; la validación o no de la solventación de observaciones
29
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 141/2008.
derivadas de la revisión de la cuenta pública y la emisión de acuerdos
o instrucciones que rijan su actuación.
3.
Ad cautelam y sin admitir la constitucionalidad de las
normas que regulan las atribuciones del órgano de fiscalización de la
Legislatura Local, se vulneran en agravio del Municipio actor los
artículos 14, 16 y 115, fracción IV, de la Constitución Federal, en virtud
de que las autoridades del Estado de Morelos que participan en el
procedimiento
de
creación
de
las
normas,
distorsionan
inconstitucionalmente los procedimientos de fiscalización y rendición
de cuentas, como si éstos no fueran actos entre autoridades, sino
procedimientos de fincamiento de responsabilidades administrativas.
En
efecto,
al
analizar
integralmente
las
normas
y
determinaciones que se impugnan, se advierte que, en materia de
fiscalización de cuentas públicas, la Legislatura Local y su respectivo
órgano de fiscalización suponen que el procedimiento ordinario de
revisión de dichas cuentas no es más que un procedimiento
-disciplinario y autoritario- de responsabilidades administrativas.
4.
Ad cautelam, se vulneran en agravio del Municipio actor los
artículos 14, 16, 115, fracción IV y 116, fracción II, de la Constitución
Federal, toda vez que, en el informe del resultado de la revisión de la
cuenta pública del Municipio de Jiutepec, Estado de Morelos, por el
ejercicio fiscal del año dos mil siete, el Auditor Superior de
Fiscalización jamás explica cómo es que llega a determinar que
diversas observaciones “no se solventaron”, disponiendo, incluso, la
instauración de otro procedimiento disciplinario en contra de los
integrantes del Municipio actor.
En efecto, en el informe del resultado impugnado, no se
establece la forma como se valoraron los argumentos expresados por
30
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 141/2008.
el Presidente y el Tesorero del Municipio actor, así como las pruebas o
documentos públicos exhibidos el veinticinco de septiembre de dos mil
ocho y tampoco se indica por qué se rechazan tales argumentos y
pruebas para tener por “no solventadas” dichas observaciones.
5.
Sin admitir la constitucionalidad de las normas locales que
se están aplicando a través de las determinaciones que se combaten,
se vulneran en agravio del Municipio actor los artículos 14, 16 y 115 de
la Constitución Federal, en virtud de que, mediante el informe del
resultado de la revisión de la cuenta pública del Municipio actor por el
ejercicio fiscal del año dos mil siete, el Auditor Superior de
Fiscalización impone a uno de sus servidores públicos, como lo es el
Contralor Municipal, en forma definitiva, unilateral, imperativa y
vinculante, diversos deberes que lo obligan a actuar en el sentido
predeterminado en dicho informe, lo que implica un abuso de la
Legislatura Local, por conducto del titular del órgano de fiscalización y
una severa intromisión en la autonomía y potestades de gobierno del
Municipio demandante.
DÉCIMO PRIMERO. Por auto de diecinueve de febrero de dos
mil nueve, se tuvo por admitida la ampliación de demanda hecha valer
por el Municipio actor; se ordenó emplazar a las autoridades
demandadas para que formularan su contestación; y se dio vista al
Procurador General de la República para que manifestara lo que a su
representación correspondiera.
DÉCIMO SEGUNDO. El Gobernador y el Secretario de Gobierno
del Estado de Morelos dieron contestación a la ampliación de
demanda en los mismos términos que lo hicieron respecto del escrito
inicial.
31
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 141/2008.
DÉCIMO TERCERO. El Poder Legislativo del Estado de
Morelos, al contestar la ampliación de demanda, manifestó, en
síntesis, lo siguiente:
En primer lugar, se actualiza la falta de legitimación en la causa y
en el proceso del Municipio actor, pues quien promueve la
controversia constitucional se ostenta como Síndico del Municipio de
Jiutepec, sin haber anexado el documento que le acredita como tal;
por tanto, carece de legitimación y personalidad para comparecer a
nombre de dicho Municipio.
Por otro lado, es improcedente lo señalado por el actor, en el
sentido de que no se hizo del conocimiento del Síndico el
procedimiento
de
responsabilidad
administrativa,
ya
que
los
Ayuntamientos tienen la obligación de entregar, en forma trimestral y
anual, su cuenta pública, a efecto de que el Congreso del Estado, a
través de la Auditoría Superior Gubernamental, revise y examine que
se haya cumplido con los programas sectorizados.
Además, en ningún momento fueron alteradas las reglas
generales del procedimiento de responsabilidades, sino que, por el
contrario, este procedimiento se apegó a derecho, tal como lo
establecen la Constitución Política del Estado de Morelos y la Ley de
Auditoría Superior Gubernamental, vigente hasta antes del diez de
octubre de dos mil ocho.
No son violentados los artículos 14, 16 y 115, fracciones I y II, de
la Constitución Federal, pues el Congreso del Estado reconoce la
autonomía, personalidad y atribuciones del Municipio actor en la
organización de su administración pública. Asimismo, con fundamento
en el artículo 40, fracciones XXVIII y XLVII, de la Constitución Política
32
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 141/2008.
Estatal, el Congreso Local tiene la facultad de fiscalizar al Estado, los
Municipios y demás entes fiscalizados.
Los artículos 40, fracción LV y 84 de la Constitución Política del
Estado de Morelos establecen la facultad del Congreso Local de
instaurar el procedimiento de responsabilidad política y de declaración
de procedencia a los servidores públicos señalados en los artículos
136 y 137 de la propia Constitución, atribución que será ejercida por la
Auditoría Superior de Fiscalización, como órgano de control,
evaluación y fiscalización del Congreso del Estado, con autonomía
técnica y de gestión en el ejercicio de sus atribuciones y de decisión
sobre su organización interna, funcionamiento y resoluciones, en los
términos que disponga la ley, teniendo, además, entre otras
facultades, la de revisar el desempeño en el cumplimento de los
objetivos contenidos en los programas de gobierno del Estado y de los
Municipios.
No son violentados los artículos 14, 16 y 115, fracción IV, de la
Constitución Federal, toda vez que los actos realizados por la
Auditoría Superior Gubernamental del Estado fueron debidamente
fundados y motivados, como se desprende del contenido de cada uno
de ellos.
La Auditoría Superior Gubernamental, hoy Auditoría Superior de
Fiscalización, como órgano técnico del Congreso del Estado, ha sido
respetuosa de la autonomía de la hacienda pública del Municipio actor,
pues no ha intervenido en el manejo de la misma, sino sólo ha
fiscalizado su administración.
Los artículos 45 y 46 de la Ley de Auditoría Superior
Gubernamental del Estado sirven de fundamento a la emisión de los
pliegos de observaciones derivados de la revisión y fiscalización
33
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 141/2008.
superior de la cuenta pública, en los que se determina en cantidad
líquida la presunta responsabilidad de los infractores, la cual debe
contabilizarse de inmediato.
Por tanto, en ningún momento, se altera el procedimiento de
fiscalización de la cuenta pública del Municipio de Jiutepec, Estado de
Morelos, por el ejercicio fiscal del año dos mil siete, pues el informe del
resultado impugnado fue debidamente notificado al Presidente
Municipal y no a personas extrañas o ajenas a la administración
pública, tal como apunta el actor.
Por otro lado, la función del Comité de Solventación forma parte
del procedimiento de revisión y fiscalización de la cuenta pública y
encuentra sustento en los artículos 7 a 13 del entonces Reglamento
Interior de la Auditoría Superior Gubernamental, que le otorgan
facultades para determinar la solventación o no solventación del pliego
de observaciones que previamente se hizo del conocimiento del
Municipio actor.
En la Constitución Política del Estado de Morelos, se establece
la facultad del Congreso Local de revisar las cuentas públicas, para lo
cual se auxiliará en la Auditoría Superior de Fiscalización; por tanto,
ésta debe contar con una estructura propia y un procedimiento para
llevar a cabo la revisión de dichas cuentas. Al respecto, la ley
secundaria prevé que deben establecerse las bases para su
funcionamiento, lo que da sustento al establecimiento dentro de su
estructura del Comité de Solventación, el cual, como se ha señalado,
se encuentra regulado en los artículos 7 a 13 del entonces
Reglamento Interior de la Auditoría Superior Gubernamental.
En este sentido, en relación con la cuenta pública del Municipio
actor, correspondiente al ejercicio fiscal del año dos mil siete, es
34
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 141/2008.
preciso señalar que los argumentos formulados por el Presidente y
Tesorero Municipales fueron analizados en sus términos; sin embargo,
éstos no fueron suficientes para solventar las observaciones referidas
en el pliego, dando origen al informe del resultado combatido, en el
que se expresan los argumentos técnicos y jurídicos que sustentan los
casos concretos en los que las observaciones no fueron solventadas.
Es incongruente lo manifestado por el Municipio actor, en el
sentido de que se vulneran los artículos 14, 16, 115, fracción IV y 116
de la Constitución Federal, pues, en la emisión del informe del
resultado
que
se
impugna,
fueron
aplicadas
las
reglas
del
procedimiento de responsabilidades administrativas, previstas en el
artículo 51 de la Ley de Auditoría Superior Gubernamental del Estado
de Morelos, en cumplimiento a lo dispuesto por el artículo séptimo
transitorio que se “adicionó” a la Ley de Fiscalización Superior del
Estado, por virtud del Decreto Número 1061, publicado en el Periódico
Oficial Número 4667, de diecisiete de diciembre de dos mil ocho.
El texto del actual penúltimo párrafo de la fracción IV del artículo
115 de la Constitución Federal, permite advertir con toda claridad que
es la propia Norma Fundamental la que dispone que a las Legislaturas
de los Estados corresponde la revisión de las cuentas públicas
municipales, lo que, en el caso a estudio, se lleva a cabo a través de la
Auditoría Superior de Fiscalización, órgano técnico y especializado del
Congreso del Estado de Morelos, a la que la Constitución Local
atribuye esta facultad.
Por tal motivo, al no vulnerarse precepto constitucional alguno,
resultan inatendibles los argumentos planteados por el Municipio actor,
debiendo declararse infundada la ampliación de la controversia
constitucional.
35
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 141/2008.
DÉCIMO CUARTO. En su oficio de contestación a la ampliación
de demanda, la Auditoría Superior de Fiscalización (antes, Auditoría
Superior Gubernamental) del Estado de Morelos manifestó lo
siguiente:
La representación jurídica del Síndico Municipal únicamente
puede tener lugar cuando el Ayuntamiento es parte de un litigio o
controversia, por lo que no es posible darle intervención dentro del
procedimiento de revisión y fiscalización de cuenta pública, toda vez
que dicho procedimiento tiene como finalidad únicamente verificar si el
ejercicio del gasto público se apegó o no a la legalidad.
En efecto, contrario a lo manifestado por el actor, no es posible
permitir la intervención del Síndico durante el procedimiento de
revisión y fiscalización de la cuenta pública municipal, en virtud de que
este procedimiento no es propiamente un litigio o controversia en
contra del Ayuntamiento, por lo que resulta innecesario que dicha
autoridad sea notificada.
La Ley de Auditoría Superior Gubernamental del Estado de
Morelos prevé dos procedimientos distintos, a saber, el procedimiento
de revisión y fiscalización de las cuentas públicas que los entes
públicos presentan al Congreso del Estado y el procedimiento de
responsabilidades administrativas, en contra de los servidores públicos
a
quienes
se
atribuyan
las
irregularidades
referidas
en
las
observaciones no solventadas durante el procedimiento de revisión y
fiscalización.
El actor confunde la naturaleza de los procedimientos descritos,
pues equivocadamente considera que el procedimiento de revisión y
fiscalización de cuenta pública es un procedimiento disciplinario y que,
por tal motivo, no es posible ordenar el inicio del procedimiento
36
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 141/2008.
administrativo de responsabilidades por las observaciones en las que,
a su juicio, ya se determinó responsabilidad.
Ahora bien, contrario a lo que señala el actor, el procedimiento
de revisión y fiscalización de cuenta pública tiene por objeto
determinar si el ejercicio del gasto público se apegó o no a la legalidad
y concluye con la emisión del informe del resultado, en el que
únicamente se incluyen las observaciones no solventadas, las cuales
servirán
de
sustento
para
el
inicio
del
fincamiento
de
responsabilidades correspondiente.
Por otro lado, el Municipio actor considera que la expedición del
Reglamento Interior de la Auditoría Superior de Fiscalización vulnera
lo dispuesto en el artículo 116, fracción II, de la Constitución Federal,
argumentando que el Poder Legislativo del Estado de Morelos viola la
autonomía técnica y de gestión de su órgano de fiscalización, ya que
las designaciones de los directores generales serán efectuadas por la
Junta Política y de Gobierno del Congreso Local.
Al respecto, debe señalarse que, de ninguna manera, se
transgrede el precepto constitucional en cita, en virtud de que la
autonomía técnica y de gestión con que cuenta la Auditoría Superior
de Fiscalización debe entenderse en relación con el ejercicio de sus
atribuciones y su capacidad para decidir sobre su organización interna,
funcionamiento y resoluciones, sin que sea óbice que la designación
de directores generales esté a cargo de la Junta Política y de
Gobierno, cuya integración refleja la pluralidad del Congreso Local.
Además, el propio Congreso del Estado es el que designa al Auditor
Superior de Fiscalización, sin que, por ello, se vulnere el referido
precepto constitucional.
37
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 141/2008.
Debe hacerse notar que la autonomía técnica y de gestión deriva
de la especialidad que se requiere en el ejercicio de la función
fiscalizadora, la cual no puede ser realizada directamente por el
Congreso Local, pese a encontrarse facultado constitucionalmente
para fiscalizar las cuentas públicas, pues, para ello, debe contarse con
conocimientos y técnicas especializados en materia de contabilidad,
de lo que deriva la necesidad de que la revisión y fiscalización de la
cuenta pública se realice a través de un órgano que, aunque
dependiente del Poder Legislativo, cuente con independencia técnica y
de gestión, sin que ello incluya la designación de ciertos funcionarios.
Ahora bien, la razón de que la cuenta pública sea presentada
con posterioridad a la conclusión del período constitucional de cada
Ayuntamiento radica en que todas las cuentas públicas, sin excepción,
deben ser revisadas por el órgano de fiscalización (argumento
teleológico), pues, de lo contrario, las administraciones salientes se
encontrarían imposibilitadas para entregar sus cuentas públicas el
último día de su gestión (argumento de reducción al absurdo), cuyas
consecuencias serían desfavorables en relación con la exigencia
social de que el ejercicio del gasto público se apegue a la legalidad,
toda vez que su composición deriva de las contribuciones que los
particulares realizan a fin de satisfacer sus necesidades, confiando a
un ente público su administración y ejercicio debido (argumento
pragmático).
El informe del resultado es el documento que presenta el Auditor
Superior Gubernamental a la Mesa Directiva del Congreso del Estado,
cuyo contenido es el resultado de la fiscalización de las entidades, tal
como se establece en el artículo 29 de la Ley de Auditoría Superior
Gubernamental, siendo innecesario que se satisfaga exhaustivamente
la motivación que refiere el actor, pues dicho documento no constituye
38
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 141/2008.
un acto de molestia, sino una obligación que la Auditoría Superior
tiene frente al Congreso del Estado.
Dada la unidad y coherencia del orden jurídico, debe atenderse a
lo dispuesto en la Ley de Auditoría Superior Gubernamental del
Estado -que regula el procedimiento de fiscalización de las cuentas
públicas-, en lo relativo al contenido del informe del resultado, siendo
indispensable que, en el mismo, se incluyan las observaciones y
recomendaciones que, a juicio del órgano de fiscalización, sean
procedentes.
Finalmente, derivado de los argumentos expuestos, no le asiste
la razón al Municipio actor en su escrito de ampliación de demanda,
pues los argumentos que refiere no se apoyan en enunciados
correctos, dando como resultado afirmaciones inválidas, las cuales
deben ser desestimadas.
DÉCIMO QUINTO. Mediante oficio recibido el siete de mayo de
dos
mil
nueve,
en
la
Oficina
de
Certificación
Judicial
y
Correspondencia de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, el
Municipio actor amplió por segunda ocasión su demanda y señaló
como nuevos actos y normas impugnados los siguientes:
a)
En relación con el Sistema de Conservación, Agua
Potable y Saneamiento de Agua del Municipio, los siguientes actos:
1.
El acta de la sesión del Comité de Solventación de la
Auditoría Superior de Fiscalización del Estado, celebrada el diez de
octubre de dos mil ocho.
39
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 141/2008.
2.
El oficio número ASF/00837/2009, de veintitrés de enero
de dos mil nueve, emitido por el Auditor Superior de Fiscalización del
Estado y dirigido a la Directora General Jurídica del Congreso Local.
3.
de
El auto de radicación del procedimiento administrativo
responsabilidades,
dictado
en
el
expediente
número
ASF/DGJ/PAR/048/09-01, de veinticinco de marzo de dos mil nueve,
emitido por el Auditor Superior de Fiscalización, la Directora General
Jurídica y el Director de Responsabilidades, así como su anexo, el
pliego de observaciones.
4.
El oficio número ASF/DGJ/1902/04-09, de dos de abril de
dos mil nueve, emitido por el Auditor Superior de Fiscalización del
Estado.
5.
La diligencia practicada el veinte de abril de dos mil
nueve, por el Auditor Superior de Fiscalización, la Directora General
Jurídica
y
el
procedimiento
Director
radicado
de
Responsabilidades,
bajo
el
dentro
expediente
del
número
ASF/DGJ/PAR/048/09-01.
Por extensión y efectos, los siguientes actos y normas:
6.
La orden de revisión o auditoría a la cuenta pública del
referido Sistema, por el ejercicio fiscal del año dos mil siete, así como
el desarrollo de la misma.
7.
El informe del resultado de la revisión de la cuenta
pública de dicho Sistema, publicado en el Periódico Oficial Número
4683, de dieciocho de febrero de dos mil nueve.
40
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 141/2008.
8.
Los artículos 38, fracción XXIX y 79 de la Ley Orgánica
Municipal del Estado, que obligan a determinados servidores
públicos a otorgar fianza para ocupar sus cargos.
b)
En relación con el Municipio, los siguientes actos:
1.
El acta de la sesión del Comité de Solventación de la
Auditoría Superior de Fiscalización del Estado, celebrada el dos de
diciembre de dos mil ocho.
2.
El pliego de observaciones resultante de la revisión a la
cuenta pública del Municipio, correspondiente al ejercicio fiscal del
año dos mil siete, específicamente, las observaciones no solventadas
marcadas con los números 2 a 12, 14, 15, 17, 20, 23 a 25, 29 a 34, 36
a 45, 47, 49, 50, 52, 54, 55 y 56.
3.
El oficio número ASF/0881/2009, de cinco de febrero de
dos mil nueve, emitido por el Auditor Superior de Fiscalización del
Estado.
4.
de
El auto de radicación del procedimiento administrativo
responsabilidades,
dictado
en
el
expediente
número
ASF/DGJ/PAR/059/09-02, de veintitrés de marzo de dos mil nueve.
5.
El oficio número ASF/DGJ/01867/31-03-09, de treinta y
uno de marzo de dos mil nueve, emitido por el Auditor Superior de
Fiscalización del Estado y dirigido al Presidente Municipal.
c)
La invalidez de los artículos 40, fracción LV y 84, fracción
II, de la Constitución Política y 2, fracción XIII y 28 de la Ley de
Auditoría Superior Gubernamental, ambas del Estado de Morelos.
41
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 141/2008.
d)
Todas y cada una de las determinaciones derivadas de la
revisión de la cuenta pública del Municipio o de la supuesta cuenta
pública del Sistema de Conservación, Agua Potable y Saneamiento de
Agua; los pliegos de observaciones; los procedimientos disciplinarios y
sanciones impuestas a diversos servidores públicos municipales; y
cualquier otra resolución que se dicte, ordene, ejecute o intente
ejecutar en contra del Municipio.
Asimismo, planteó los siguientes conceptos de invalidez:
1.
Ad cautelam y sin admitir la constitucionalidad de las
normas que regulan las atribuciones del órgano de fiscalización de la
Legislatura Local, se demanda la invalidez de los artículos 2, fracción
XIII y 28 de la Ley de Auditoría Superior Gubernamental del Estado de
Morelos, que se están aplicando al Municipio actor en todas las
determinaciones que el órgano de fiscalización del Congreso del
Estado emitió al organismo descentralizado municipal denominado
“Sistema de Conservación, Agua Potable y Saneamiento de Agua de
Jiutepec, Morelos”.
El órgano de fiscalización de la Legislatura Local exigió a dicho
organismo presentar “cuenta pública” por el ejercicio fiscal del año dos
mil siete, misma en que se basó la Legislatura para ordenar y llevar a
cabo una auditoría o revisión, formular un pliego de observaciones,
determinar
observaciones
no
solventadas
e
instaurar
otro
procedimiento disciplinario, cuando dicha “cuenta pública” no fue
formulada ni presentada por el Municipio actor, contraviniendo así lo
establecido en el artículo 115, fracción IV, de la Constitución Federal,
que establece que sólo al Municipio, es decir, al Ayuntamiento,
corresponde presentar al Congreso Estatal la cuenta pública de los
ingresos y egresos municipales percibidos, como se prevé también en
los artículos 32 y 115, antepenúltimo párrafo, de la Constitución
42
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 141/2008.
Política, 38 y 39, párrafo primero, de la Ley de Presupuesto,
Contabilidad y Gasto Público y 38, fracción VI, 41, fracción XVI, 82,
fracciones XXII y XXIV y 117, de la Ley Orgánica Municipal, todas del
Estado de Morelos.
Ad cautelam y sin reconocer la “cuenta pública” en la que
2.
la Legislatura Local, por conducto de su entidad fiscalizadora, emitió
todas
las
determinaciones
relacionadas
con
el
“Sistema
de
Conservación, Agua Potable y Saneamiento de Agua de Jiutepec,
Morelos”, se vulneran en agravio del Municipio actor los artículos 14,
16, 115, fracción IV y 116, fracción II, párrafo cuarto, de la Constitución
Federal, que prevén los principios de fundamentación y motivación
que deben regir la actuación de cualquier autoridad, incluso, en sus
relaciones interinstitucionales con otras autoridades y que determinan
que al Ayuntamiento corresponde administrar sus ingresos y egresos y
presentar cuenta pública de ello a la Legislatura Local, autorizando a
los Congresos de los Estados a revisar o fiscalizar dicha cuenta
pública, sujetándose, entre otros, al principio de legalidad.
En efecto, los citados preceptos constitucionales han sido
transgredidos en perjuicio del Municipio actor, toda vez que el
Congreso del Estado de Morelos, por conducto de su órgano de
fiscalización, aplica una serie de criterios que, lejos de tener apoyo
constitucional y legal, generan anarquía, al considerar que la
obligación de rendición de cuenta pública y la facultad de fiscalización
sólo significan la oportunidad para fincar ex profeso y prejuiciadamente
responsabilidades, dejando inconstitucionalmente al margen de todo
ello al Municipio actor, lo que se advierte de: a) la exigencia de la
Legislatura Local al organismo descentralizado denominado “Sistema
de Conservación, Agua Potable y Saneamiento de Agua de Jiutepec,
Morelos”, a fin de que presente cuenta pública por el año dos mil siete;
b) concluida la revisión o auditoría, la entidad fiscalizadora del
43
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 141/2008.
Congreso Local emitió un pliego de observaciones, exigiendo al
Director del citado organismo descentralizado municipal solventara las
mismas; y c) la Legislatura Local publicó el informe del resultado de la
revisión de la supuesta “cuenta pública”, el nueve de octubre de dos
mil ocho, determinando unilateralmente como no solventadas las
observaciones números 1, 2, 3, 4, 5, 6, 8, 9, 10, 11, 13, 14, 15, 16 y
17, sin tomar en cuenta los argumentos y documentos presentados,
incluso, por el Director General del “Sistema de Conservación, Agua
Potable y Saneamiento de Agua de Jiutepec, Morelos”.
3.
Se vulneran en agravio del Municipio actor los artículos 14,
16, 115, fracción IV y 116, fracción II, párrafo cuarto, de la Constitución
Federal, que prevén los principios de fundamentación y motivación
que deben regir la actuación de cualquier autoridad, incluso, en sus
relaciones interinstitucionales con otras autoridades y que determinan
que al Ayuntamiento corresponde administrar sus ingresos y egresos y
presentar cuenta pública de ello a la Legislatura Local, autorizando a
los Congresos de los Estados a revisar o fiscalizar dicha cuenta
pública, sujetándose, entre otros, al principio de legalidad.
En efecto, los citados preceptos constitucionales han sido
transgredidos en perjuicio del Municipio actor, toda vez que la
Legislatura Local y su órgano de fiscalización, al considerar la
existencia inconstitucional de dos cuentas públicas, esto es, la cuenta
pública que el Municipio presentó en el mes de enero de dos mil ocho,
respecto del ejercicio fiscal del dos mil siete, así como la cuenta
pública del “Sistema de Conservación, Agua Potable y Saneamiento
de Agua de Jiutepec, Morelos”, instauran simultáneamente diversos
procedimientos administrativos, los primeros relativos a la cuenta
pública del Municipio actor por el año dos mil siete y los segundos
inherentes a la “cuenta pública” del organismo descentralizado
denominado “Sistema de Conservación, Agua Potable y Saneamiento
44
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 141/2008.
de Agua de Jiutepec, Morelos”, rompiendo los principios de unidad y
congruencia entre ingresos, egresos y cuenta pública, que son únicos
para el Municipio actor.
4.
Se vulneran en agravio del Municipio actor los artículos 14,
16, 115, fracción IV y 116, fracción II, párrafo cuarto, de la Constitución
Federal, que prevén los principios de fundamentación y motivación
que deben regir la actuación de cualquier autoridad, incluso, en sus
relaciones interinstitucionales con otras autoridades y que determinan
que al Ayuntamiento corresponde administrar sus ingresos y egresos y
presentar cuenta pública de ello a la Legislatura Local, autorizando a
los Congresos de los Estados a revisar o fiscalizar dicha cuenta
pública, sujetándose, entre otros, al principio de legalidad.
Efectivamente, las citadas normas constitucionales han sido
vulneradas en perjuicio del Municipio actor, pues, como se advierte de
la lectura de los dictámenes del Comité de Solventación, de diez de
octubre y dos de diciembre de dos mil ocho, así como de los acuerdos
administrativos de radicación a procedimiento de responsabilidades
administrativas, de veintitrés y veinticinco de marzo de dos mil nueve,
a ninguno de los servidores públicos sujetos a procedimiento
disciplinario se les hizo saber fundada y motivadamente los hechos
que se les imputan y que sean causa de responsabilidad, en los
términos de la Ley de Auditoría Superior Gubernamental del Estado.
5.
Ad cautelam, se vulneran en agravio del Municipio actor los
artículos 14, 16 y 115 de la Constitución Federal, en virtud de que el
órgano de fiscalización de la Legislatura Local, en aplicación de los
inconstitucionales artículos 40, fracción LV y 84, fracción II, de la
Constitución Política del Estado de Morelos, vigentes hasta el nueve
de octubre de dos mil ocho, así como del inciso g) del artículo 29 de la
Ley de Auditoría Superior Gubernamental del Estado de Morelos, o
45
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 141/2008.
bien, en aplicación de los artículos 1, inciso a), 10, fracciones XIV y
XV, 16, fracciones IV, XVIII y XXII, 36, fracción VI y 47, fracción VII, de
la Ley de Fiscalización Superior del Estado de Morelos, investiga,
determina y sanciona cualquier falta de naturaleza administrativa, aun
cuando, de dicha infracción, no se advierta que exista discrepancia
entre las cantidades correspondientes a los ingresos o los egresos, ni
falta de exactitud o justificación en los ingresos o los gastos
realizados, lo que evidentemente vulnera la fracción IV del artículo 115
constitucional, al autorizar una inconstitucional intromisión en los actos
de gobierno del Municipio actor, que permiten al Congreso del Estado
o a la Auditoría Superior de Fiscalización conocer, juzgar y sancionar
cualquier falta administrativa que sea ajena a lo estrechamente
vinculado con la fiscalización de su cuenta pública.
6.
Se violan en perjuicio del Municipio actor los artículos 14,
16, 35, fracción II, 113, 115, fracciones II y VIII y 123, Apartado B,
fracción VII, de la Constitución Federal, pues la Legislatura Local, por
conducto de su entidad fiscalizadora, al formular la observación
administrativa “no solventada” e identificada con el número 2,
contenida en el dictamen derivado del proceso de Solventación, de
diez de octubre de dos mil ocho y en el auto de radicación a
procedimiento disciplinario -estos dos últimos relativos al “Sistema de
Conservación, Agua Potable y Saneamiento de Agua de Jiutepec,
Morelos”-, reprocha que los servidores públicos de dicho organismo
“no se encuentren afianzados”.
No obstante que ese Alto Tribunal, al resolver cuestiones
similares a la planteada en este concepto de invalidez, ha sostenido
que la exigencia de fianza para ocupar un empleo o comisión en la
función pública, con cargo al peculio del nombrado, actualiza la
violación al derecho constitucional que tienen los ciudadanos
46
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 141/2008.
mexicanos de acceder a los empleos públicos, consagrado en la
fracción II del artículo 35 de la Constitución Federal.
Y, al mismo tiempo, se limita la potestad del gobierno municipal
para nombrar libremente a los servidores públicos que le estén
subordinados, pues las condiciones a las que habría exclusivamente
que atender son las de perfil, capacidad, idoneidad, honradez y
experiencia, sin tener que involucrar una que atiende a una cuestión
ajena al servicio público, como lo es la capacidad económica del
aspirante o seleccionado.
DÉCIMO SEXTO. Por auto de doce de mayo de dos mil nueve,
se tuvo por admitida la segunda ampliación de demanda hecha valer
por el Municipio actor; se ordenó emplazar a las autoridades
demandadas para que formularan su contestación (incluyendo a los
demás Municipios del Estado de Morelos, por considerar que tienen
legitimación pasiva cuando se impugnan normas de la Constitución
Política Local); y se dio vista al Procurador General de la República
para que manifestara lo que a su representación correspondiera.
DÉCIMO SÉPTIMO. El Gobernador y el Secretario de Gobierno
del Estado de Morelos, al dar contestación a la segunda ampliación de
demanda promovida por el Municipio actor, se manifestaron en el
mismo sentido en que lo hicieron al contestar el escrito inicial.
DÉCIMO OCTAVO. El Poder Legislativo del Estado de Morelos,
al contestar la segunda ampliación de demanda, manifestó, en
síntesis, lo siguiente:
El procedimiento de fiscalización inició con un oficio dirigido al
Director General del Sistema de Conservación, Agua Potable y
Saneamiento de Agua del Municipio, mediante el cual se le solicitó su
47
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 141/2008.
apoyo y colaboración para que el personal de la Auditoría Superior
Gubernamental del Estado llevara a cabo la auditoría correspondiente
al ejercicio fiscal de dos mil siete.
Mediante acta de inicio de auditoría, se procedió al inicio de la
misma y, en su momento, fue efectuado el cierre, no siendo necesario
requerir la presencia del Síndico para llevarla a cabo. En ningún
momento se alteró el procedimiento de fiscalización de la cuenta
pública del “Sistema de Conservación, Agua Potable y Saneamiento
de Agua de Jiutepec, Morelos”, correspondiente al ejercicio fiscal de
dos mil siete, pues la emisión del pliego de observaciones forma parte
del procedimiento de revisión que realiza la Auditoría Superior de
Fiscalización del Estado, el cual fue notificado al Director del referido
Sistema, quien es responsable por los actos realizados en el ejercicio
de su cargo, sin que fuese necesario notificar y dar intervención al
Municipio actor en dicho procedimiento. Además, el órgano de
fiscalización se encuentra facultado para requerir la información que
considere pertinente, con objeto de tener por solventadas las
irregularidades detectadas durante el procedimiento de fiscalización
del citado organismo descentralizado, sin que se vulnere, en modo
alguno, lo dispuesto por los artículos 14, 16, 115 y 116 de la
Constitución Federal.
Para que tenga lugar el procedimiento de responsabilidad
administrativa, es necesario que previamente se inicie la revisión de la
cuenta pública. Al finalizar la revisión, se emite el pliego de
observaciones, el cual se notifica a los responsables, a efecto de que
solventen
las
irregularidades
que
resulten
de
la
revisión.
Posteriormente, se emite la resolución final, en la cual se determina la
existencia de irregularidades no solventadas, mismas que dan origen
al procedimiento de responsabilidad antes mencionado, que se
48
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 141/2008.
instaura en contra de los servidores públicos que se consideren
responsables de tales actos.
Como se observa, en ningún momento, fueron alteradas las
reglas generales del procedimiento de responsabilidades, sino, por el
contrario, el procedimiento se apegó a derecho, como lo establecen la
Constitución Política y la Ley de Auditoría Superior Gubernamental del
Estado, vigente hasta el diez de octubre de dos mil ocho.
Los Municipios se encuentran obligados a rendir la cuenta
pública ante el Congreso Local, dentro de los plazos que establece el
artículo 32 de la Constitución Política del Estado. En este sentido, no
se
vulnera
la
organización
administrativa
del
“Sistema
de
Conservación, Agua Potable y Saneamiento de Agua de Jiutepec,
Morelos”, al ser éste identificado a través del Acuerdo que lo crea
como un Organismo Público Descentralizado de la Administración
Municipal, con personalidad jurídica y patrimonio propios y con
funciones de autoridad administrativa, mediante el ejercicio de las
atribuciones que le otorga la Ley Estatal de Agua Potable, por lo que
resulta también un ente fiscalizable por la Auditoría Superior de
Fiscalización.
A mayor abundamiento, conforme al artículo 4 del Acuerdo por el
que se crea el organismo descentralizado en cuestión, el patrimonio
de éste se constituye con las aportaciones federales, estatales y
municipales que, en su caso, se realicen; en consecuencia y derivado
de la naturaleza de las referidas aportaciones, la Auditoría Superior
Gubernamental del Estado cuenta con atribuciones para auditar al
“Sistema de Conservación, Agua Potable y Saneamiento de Agua de
Jiutepec, Morelos”.
49
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 141/2008.
El hecho de que la Auditoría Superior de Fiscalización se
encuentre facultada para solicitar toda la información que requiera
para llevar a cabo la fiscalización, no vulnera, en modo alguno, la
autonomía del citado organismo descentralizado y, mucho menos, el
manejo de las finanzas por parte del Municipio actor, por lo que resulta
inverosímil lo argumentado por éste, en el sentido de que, de las
observaciones realizadas, no se advierte discrepancia entre los
ingresos o los egresos, ni cifras no justificadas y tampoco se producen
daños o perjuicios a la hacienda o patrimonio municipal, toda vez que
la fiscalización abarca todo lo correspondiente al ejercicio fiscal de dos
mil siete y no sólo lo que pretende el actor que sea fiscalizado para su
beneficio.
En este orden de ideas, es válido el procedimiento instaurado en
contra del ente auditado, pues fue correcta la aplicación de la Ley de
Auditoría Superior Gubernamental del Estado, vigente al momento en
que dio inicio la revisión de la cuenta pública del organismo auditado,
correspondiente al ejercicio fiscal de dos mil siete, lo cual quedó
acreditado con las copias certificadas de los expedientes legislativos
de dicha ley, de la Ley de Fiscalización Superior del Estado y de su
Reglamento.
Por tal motivo, al no vulnerarse precepto constitucional alguno,
resultan inatendibles los argumentos formulados por el actor en el
escrito respectivo,
debiendo declararse infundada la segunda
ampliación de demanda.
DÉCIMO NOVENO. En su oficio de contestación a la segunda
ampliación de demanda, la Auditoría Superior de Fiscalización (antes,
Auditoría Superior Gubernamental) del Estado de Morelos manifestó lo
siguiente:
50
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 141/2008.
La entonces Auditoría Superior Gubernamental del Estado se
encontraba facultada para revisar y fiscalizar la cuenta pública del
organismo
público
descentralizado
denominado
“Sistema
de
Conservación, Agua Potable y Saneamiento de Agua de Jiutepec,
Morelos”, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 116, en
relación con el diverso 79, fracción I, de la Constitución Federal.
Los preceptos impugnados, así como su aplicación por el órgano
de fiscalización, resultan constitucionales, pues son acordes con los
términos y previsiones que se establecen en la propia Constitución, lo
que se refuerza con el hecho de que el “Sistema de Conservación,
Agua Potable y Saneamiento de Agua de Jiutepec, Morelos” es una
entidad que administra recursos destinados al gasto público, cuyo
manejo está sujeto a revisión por parte de la Auditoría Superior de
Fiscalización. En este sentido, el actor olvida que los organismos
municipales
operadores
de
agua
tienen
una
cuenta
pública
independiente a la del Municipio al que pertenecen.
Tomando en consideración que la controversia constitucional
presupone una afectación a los derechos de la entidad, poder u
órgano que se considera agraviado por virtud de actos o normas
emitidas por otra entidad, poder u órgano de gobierno, es claro que los
conceptos de validez que se contestan son inatendibles, toda vez que
se refieren a un procedimiento administrativo de responsabilidades,
seguido en contra de los servidores públicos responsables de las
observaciones no solventadas en el proceso de revisión y fiscalización
de la cuenta pública del “Sistema de Conservación, Agua Potable y
Saneamiento de Agua de Jiutepec, Morelos”, procedimiento que no
irroga perjuicio alguno al actor.
En efecto, a pesar de la fuerza persuasiva de los argumentos
que formula el promovente, debe hacerse notar que los mismos
51
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 141/2008.
resultan infundados, pues parten de premisas falsas que llevan a
conclusiones incorrectas, pues olvida que la Ley de Auditoría Superior
Gubernamental del Estado prevé dos procedimientos distintos, a
saber, el procedimiento de revisión y fiscalización de las cuentas
públicas que los entes públicos presentan al Congreso Local y el
procedimiento de responsabilidades administrativas en contra de los
servidores públicos a quienes se atribuyan las observaciones no
solventadas durante el procedimiento de revisión y fiscalización.
En efecto, el actor confunde la naturaleza de los procedimientos
mencionados, pues considera erróneamente que el procedimiento de
revisión y fiscalización de su cuenta pública es un procedimiento
disciplinario y que, por tal motivo, no es posible ordenar el inicio del
procedimiento administrativo de responsabilidades por observaciones
en las que, a su juicio, ya se determinó responsabilidad.
Ahora bien, contrario a lo señalado por el Municipio actor, el
procedimiento de revisión y fiscalización de la cuenta pública tiene por
objeto determinar si el ejercicio del gasto público se apegó o no a la
legalidad y concluye con la emisión del informe del resultado, en el
que únicamente se incluyen las observaciones no solventadas, las
cuales servirán de sustento para el inicio del fincamiento de
responsabilidades correspondiente.
Tan es
así
que el Director General del
“Sistema de
Conservación, Agua Potable y Saneamiento de Agua de Jiutepec,
Morelos”, promovió el juicio de amparo 657/2009, radicado en el
Juzgado Segundo de Distrito en el Estado de Morelos, cuya admisión
presupone que el juez estimó que el quejoso tiene interés jurídico, en
virtud de que el procedimiento administrativo de responsabilidades
ASF/DGJ/PAR/048/09-01 es susceptible de vulnerar sus derechos
fundamentales. Tal afectación sólo puede tener lugar en relación con
52
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 141/2008.
el referido quejoso, pues, de lo contrario, habría obligado al juez a
desechar la demanda por notoriamente improcedente, lo que, en la
especie, no aconteció.
Por otro lado, se actualiza la causal de improcedencia prevista
en el artículo 19, fracción VII, en relación con el diverso 21, fracciones
I y II, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II de la
Constitución Federal, toda vez que, entre la fecha en que el actor tuvo
conocimiento de las normas y los actos impugnados y la fecha en que
promovió la segunda ampliación de demanda, ha transcurrido en
exceso el plazo de treinta días que la ley otorga para tal efecto, por lo
que procede el sobreseimiento, en términos del artículo 20, fracción II,
del ordenamiento en cita.
Consecuentemente, no le asiste razón al Municipio actor, pues
los argumentos que plantea se apoyan en enunciados incorrectos
cuyo resultado se traduce en afirmaciones inválidas que deben ser
desestimadas.
VIGÉSIMO. El Procurador General de la República, al formular
su opinión respecto de la primera y segunda ampliaciones de
demanda, manifestó sustancialmente:
a)
Sobre la competencia de la Suprema Corte de Justicia
de la Nación para conocer de la primera y segunda ampliaciones
de demanda:
De conformidad con el artículo 105, fracción I, inciso i), de la
Constitución Federal y considerando que, en el presente juicio, se
plantea un conflicto entre los Poderes Legislativo y Ejecutivo, el
Secretario de Gobierno y el Auditor Superior Gubernamental y el
Municipio de Jiutepec, todos del Estado de Morelos, se actualiza la
53
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 141/2008.
competencia de ese Alto Tribunal para sustanciar y resolver las
ampliaciones de demanda.
b)
Sobre la legitimación procesal de la actora:
Si las ampliaciones de demanda fueron promovidas por el mismo
servidor público que formuló la demanda inicial, se concluye que el
citado funcionario municipal se encuentra legitimado para presentar
las ampliaciones en cuestión.
c)
Sobre la oportunidad de la demanda:
En cuanto a la oportunidad de la primera ampliación de
demanda, debe señalarse que el escrito respectivo se presentó en la
Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de esa Suprema
Corte de Justicia de la Nación el dieciocho de febrero de dos mil
nueve, por lo que su presentación es oportuna respecto del informe
del resultado de la revisión de la cuenta pública del Municipio actor,
correspondiente al ejercicio fiscal de dos mil siete, publicado en el
Periódico Oficial del Estado, el veintiocho de enero de dos mil nueve.
En la especie, el actor solicitó la invalidez del artículo sexto
transitorio del Decreto Número 822, con motivo de su primer acto de
aplicación, el cual hizo consistir en el informe del resultado antes
referido; sin embargo, por un lado, han cesado los efectos del citado
artículo transitorio y, por otro, de su contenido, se advierte que no
guarda relación con dicho informe, sin que se hubiese producido, por
tanto, el primer acto de aplicación a que alude el promovente.
En consecuencia, se actualiza la causal de improcedencia
prevista en el artículo 19, fracción V, en relación con el diverso 20,
54
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 141/2008.
fracción II, de la Ley Reglamentaria de la Materia, debiendo decretarse
el sobreseimiento en la presente controversia.
Por otro lado, si los artículos 8, 16, fracción XX, 39 y sexto
transitorio de la Ley de Fiscalización Superior del Estado de Morelos
fueron publicados en el Periódico Oficial del Estado, el primero de
octubre de dos mil ocho y la ampliación de demanda fue presentada
hasta el dieciocho de febrero de dos mil nueve, es incuestionable que
fue promovida extemporáneamente respecto de las citadas normas.
De igual forma, al no haberse producido el primer acto de
aplicación de las normas combatidas que aduce el promovente, se
actualiza la causal de improcedencia prevista en el artículo 19,
fracción VII, en relación con el diverso 20, fracción II, de la Ley
Reglamentaria de la Materia, debiendo, por tanto, sobreseerse en la
controversia constitucional que nos ocupa.
Respecto de la impugnación de los artículos 3, párrafo primero,
6, párrafo segundo, 9 y 51, fracción VI, del Reglamento Interior de la
Auditoría Superior de Fiscalización, al no existir un primer acto de
aplicación de los mismos, habría que atender a la primera hipótesis de
la fracción II del artículo 21 de la Ley Reglamentaria de la Materia, por
lo que si los citados preceptos fueron publicados en el Periódico Oficial
del Estado, el siete de enero de dos mil nueve, el plazo de treinta días
para promover la controversia constitucional inició el ocho de enero y
concluyó el veinte de febrero del mismo año.
Por tanto, si el escrito respectivo fue presentado el dieciocho de
febrero de dos mil nueve, en la Oficina de Certificación Judicial y
Correspondencia de ese Alto Tribunal, se concluye que la ampliación
fue promovida de manera oportuna.
55
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 141/2008.
En cuanto a la oportunidad de la segunda ampliación de
demanda, resulta innecesario analizar los actos impugnados en los
incisos a) a i), relacionados con la revisión de la cuenta pública del
organismo
público
descentralizado
denominado
“Sistema
de
Conservación, Agua Potable y Saneamiento de Agua de Jiutepec,
Morelos”, correspondiente al ejercicio fiscal de dos mil siete, dado que
se actualiza la falta de legitimación ad causam del Municipio actor para
promover la referida ampliación.
Ahora bien, respecto de la oportunidad de las normas y actos
impugnados por el Municipio actor, en relación con la revisión de su
cuenta pública correspondiente al ejercicio fiscal de dos mil siete, debe
señalarse que el escrito respectivo se presentó en la Oficina de
Certificación Judicial y Correspondencia de esa Suprema Corte de
Justicia de la Nación el siete de mayo de dos mil nueve, por lo que su
presentación es oportuna respecto del acta de sesión del Comité de
Solventación de la Auditoría Superior de Fiscalización, celebrada el
dos de diciembre de dos mil ocho y del oficio número ASF/0881/2009,
de cinco de febrero de dos mil nueve.
En este orden de ideas, toda vez que la impugnación de los
artículos 40, fracción LV y 84, fracción II, de la Constitución Política del
Estado de Morelos, se realizó con motivo de su primer acto de
aplicación, debe concluirse que el cómputo señalado para los actos
antes mencionados también es aplicable a estos preceptos y, en
consecuencia, la ampliación es igualmente oportuna respecto de
éstos.
Por
lo
que
respecta
a
la impugnación
del
pliego
de
observaciones resultante de la revisión de la cuenta pública del
Municipio actor, correspondiente al ejercicio fiscal de dos mil siete,
señala el promovente, en el escrito respectivo, que tuvo conocimiento
56
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 141/2008.
de dicho acto el treinta y uno de marzo de dos mil nueve; sin embargo,
de las constancias que obran en el expediente, se advierte que el
referido pliego de observaciones fue notificado al Presidente y
Tesorero Municipales el once de agosto de dos mil ocho, a través de
los oficios números ASG/UAJ/478/08 Y ASG/UAJ/479/08, de siete de
agosto de dos mil ocho, por lo que el plazo para promover la segunda
ampliación de demanda inició a partir del día siguiente al en que tuvo
conocimiento de los citados oficios, es decir, el doce de agosto de dos
mil ocho y concluyó el veinticuatro de septiembre del mismo año.
En consecuencia, si el escrito respectivo se presentó en la
Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de esa Suprema
Corte de Justicia de la Nación, el siete de mayo de dos mil nueve, fue
interpuesto en forma extemporánea, actualizándose, por tanto, la
causal de improcedencia prevista en la fracción VII del artículo19 de la
Ley Reglamentaria de la Materia, lo que obliga a sobreseer en la
presente controversia constitucional, respecto del referido acto, de
conformidad con lo dispuesto por el artículo 20, fracción II, del
ordenamiento legal en cita.
d)
Sobre la causa de improcedencia que se advierte:
En el presente asunto, se actualiza la causal de improcedencia
prevista en el artículo 19, fracción VI, de la Ley Reglamentaria de la
Materia, ya que los actos y normas que se impugnan en la segunda
ampliación de demanda, identificados con los incisos j), l), m) y n),
consistentes en el acta de sesión del Comité de Solventación de la
Auditoría Superior de Fiscalización del Estado de Morelos, celebrada
el dos de diciembre de dos mil ocho; el oficio número ASF/0881/2009,
de cinco de febrero de dos mil nueve; el auto de radicación de
veintitrés de marzo de dos mil nueve, dictado en el expediente
ASF/DGJ/PAR/059/09-02; y el oficio número ASG/DGJ/01867/31-03-
57
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 141/2008.
09, de treinta y uno de marzo de dos mil nueve, forman parte de un
procedimiento que aún se encuentra en trámite, es decir, no ha
concluido en forma definitiva.
Por consiguiente, al actualizarse la causal de improcedencia
prevista en el citado artículo 19, fracción VI, de la Ley Reglamentaria
de la Materia, procede sobreseer en la presente controversia
constitucional, de conformidad con la fracción II del artículo 20 del
propio ordenamiento.
e)
Sobre las causales de improcedencia y sobreseimiento
que hacen valer el Poder Legislativo y la Auditoría Superior de
Fiscalización del Estado de Morelos:
Sobre la falta de legitimación activa del Municipio actor para
promover la primera ampliación de demanda, debe señalarse que si el
escrito respectivo fue promovido por el mismo servidor público que
formuló la demanda inicial, se concluye que el citado funcionario
municipal se encuentra legitimado para presentar la referida
ampliación.
Respecto de la falta de afectación a la esfera competencial del
Municipio actor, en el escrito de la segunda ampliación de demanda,
debe mencionarse que, en virtud de que la causal de improcedencia
invocada por la Auditoría Superior de Fiscalización del Estado
involucra el estudio de fondo del asunto, procede desestimarla.
Ahora bien, sobre la extemporaneidad en la presentación del
escrito de la segunda ampliación de demanda, se solicita se tengan
por reproducidas, en obvio de repeticiones innecesarias, las
manifestaciones realizadas en el apartado relativo al análisis de la
oportunidad del escrito relativo.
58
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 141/2008.
f)
Sobre los conceptos de invalidez:
Respecto de la falta de notificación al representante legal del
Municipio actor, debe señalarse que, conforme a lo dispuesto en el
artículo 4 de la Ley de Auditoría Superior Gubernamental del Estado,
al ejercerse la fiscalización de forma posterior a la gestión financiera,
ésta tiene carácter externo, llevándose, por tanto, de manera
autónoma e independiente a cualquier forma de control o fiscalización
interno del gobierno municipal. Se trata de un acto personal en
relación con el servidor público, por el indebido ejercicio del cargo, por
lo que las responsabilidades que se determinen serán personales y,
como tales, no afectan al Municipio en su patrimonio, de ahí que no
exista razón para notificar a este nivel de gobierno, por medio del
Síndico, máxime si, respecto de este funcionario, no se detectó alguna
irregularidad que afecte los intereses municipales.
Por lo anterior, debe declararse infundado el argumento del
Municipio actor, en el sentido de que la falta de notificación al Síndico
conlleva una violación de las garantías de audiencia, fundamentación
y motivación, pues, como se ha demostrado, no se causa perjuicio
alguno al Municipio.
Por otro lado, respecto de la invalidez de los artículos 3, párrafo
primero, 6, párrafo segundo, 9 y 51, fracción VI, del Reglamento
Interior de la Auditoría Superior de Fiscalización, resultan inatendibles
los argumentos que hace valer el Municipio actor, toda vez que, como
se manifestó en el apartado relativo a la oportunidad de la ampliación
de demanda, el procedimiento de revisión y fiscalización de la cuenta
pública del Municipio de Jiutepec, Estado de Morelos, por el ejercicio
fiscal de dos mil siete, se fundamentó en la Ley de Auditoría Superior
Gubernamental, que se encontraba vigente al momento de llevarse a
cabo dicho procedimiento, y no en la Ley de Fiscalización Superior.
59
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 141/2008.
Ahora bien, en relación con la segunda ampliación de demanda,
debe señalarse que los organismos públicos descentralizados son
sujetos de fiscalización y tienen la obligación de rendir su cuenta
pública ante la Auditoría Superior Gubernamental del Estado, a efecto
de comprobar que la recaudación, administración, manejo, custodia y
aplicación de los ingresos y los egresos, en un ejercicio fiscal
comprendido del primero de enero al treinta y uno de diciembre de
cada año, se hayan ejercido en los términos de las disposiciones
legales y administrativas aplicables, con base en los criterios y
programas aprobados.
Por lo tanto, al haberse comprobado que la Auditoría Superior
Gubernamental se encuentra facultada para fiscalizar a los entes
públicos autónomos municipales, es dable concluir que el acto
medular que se impugnó a través de la segunda ampliación de
demanda, no vulnera, en modo alguno, la integración y funcionamiento
del Municipio actor y, menos aún, es susceptible de causarle un daño
o perjuicio irreparable.
En consecuencia, al no sufrir afectación alguna el Municipio
actor, carece de interés en el presente juicio para impugnar los actos
relacionados con la revisión de la cuenta pública del organismo
descentralizado denominado “Sistema de Conservación, Agua Potable
y Saneamiento de Agua de Jiutepec, Morelos”, correspondiente al
ejercicio fiscal de dos mil siete, resultando innecesario entrar al estudio
de los conceptos de invalidez que se formulan y debiendo sobreseer
en la controversia, de conformidad con lo dispuesto por los artículos
19, fracción VIII, en relación con los diversos 10, fracción I y 20,
fracción II, de la Ley Reglamentaria de la Materia.
VIGÉSIMO PRIMERO. Substanciado el procedimiento en la
presente controversia constitucional, se celebró la audiencia prevista
60
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 141/2008.
en el artículo 29 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del
Artículo 105 de la Constitución Federal, en la que, en términos del
artículo 34 del mismo ordenamiento legal, se hizo relación de los
autos, se tuvieron por exhibidas y admitidas las pruebas ofrecidas, por
presentados los alegatos y se puso el expediente en estado de
resolución.
VIGÉSIMO SEGUNDO. Mediante escrito de siete de octubre de
dos mil nueve, el Ministro Mariano Azuela Güitrón devolvió el
expediente de la presente controversia constitucional a la Sección de
Trámite
de
Controversias
Constitucionales
y
Acciones
de
Inconstitucionalidad de la Subsecretaría General de Acuerdos de esta
Suprema Corte de Justicia de la Nación, argumentando que, por el
grado de dificultad y laboriosidad del asunto, le sería prácticamente
imposible formular el proyecto de sentencia respectivo dentro del plazo
de poco más de un mes que le restaba como Ministro de este Alto
Tribunal.
VIGÉSIMO TERCERO. En atención a la solicitud formulada por
el Ministro instructor al Presidente de esta Suprema Corte de Justicia
de la Nación y en virtud de que la Ponencia del Ministro Sergio A. Valls
Hernández sustituye para efectos de turno a la del Ministro Mariano
Azuela Güitrón, se acordó returnar el expediente de mérito al Ministro
citado en primer término, para efectos de la tramitación y resolución de
este asunto, mismo que fue recibido el primero de diciembre de dos
mil nueve.
VIGÉSIMO CUARTO. Con fecha siete de mayo de dos mil diez,
se remitió a la Secretaría General de Acuerdos de este Alto Tribunal
un primer proyecto de resolución, el cual fue listado para discutirse en
las sesiones del Tribunal Pleno correspondientes al mes de marzo de
dos mil once; sin embargo, derivado de la resolución de diversos
61
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 141/2008.
asuntos relacionados con la materia de la presente controversia, se
decidió retirarlo de la lista, a efecto de realizar los ajustes necesarios.
VIGÉSIMO QUINTO. Derivado de la reestructura de que fue
objeto el proyecto, el Ministro Ponente solicitó al Presidente de esta
Suprema Corte de Justicia de la Nación que se remitiera el expediente
a la Segunda Sala de este Alto Tribunal, para su radicación y
resolución.
CONSIDERANDO:
PRIMERO. Esta Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia
de la Nación es competente para conocer de la presente controversia
constitucional, de conformidad con lo dispuesto por los artículos 105,
fracción I, inciso i), de la Constitución Política de los Estados Unidos
Mexicanos y 10, fracción I y 11, fracción V, de la Ley Orgánica del
Poder Judicial de la Federación, en relación con el punto tercero,
fracción I, del Acuerdo General Número 5/2001, reformado mediante
diverso Acuerdo General Número 3/2008, de diez de marzo de dos mil
ocho, en virtud de que se plantea un conflicto entre el Municipio de
Jiutepec, Estado de Morelos y los Poderes Legislativo y Ejecutivo de
dicha entidad federativa, en el que, pese a impugnarse, además de
actos, normas de carácter general, no subsiste problema alguno de
inconstitucionalidad en relación con las mismas.
SEGUNDO. Procede analizar si la demanda de controversia
constitucional fue promovida oportunamente, por ser una cuestión de
orden público y estudio preferente.
62
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 141/2008.
En el escrito inicial de demanda, el Municipio de Jiutepec,
Estado de Morelos, impugna lo siguiente:
1.
El
artículo
294,
párrafo
segundo,
de
la
Ley
de
Ordenamiento Territorial y Asentamientos Humanos del Estado
de Morelos, que expresamente se está aplicando, como puede
advertirse de la lectura de la observación resarcitoria número 35,
contenida en las páginas noventa y nueve y cien del pliego de
observaciones emitido por el Auditor Superior Gubernamental del
Estado, en la que se atribuye presunta responsabilidad al Presidente
Municipal y al Tesorero del Municipio de Jiutepec, por “desvío de
recursos”, al no haber constituido una cuenta bancaria para destinar la
recaudación de los ingresos derivados de la propiedad inmobiliaria a la
adquisición de un terreno.
2.
El procedimiento legislativo de los artículos 32, 40,
fracciones XXVIII, párrafo segundo, XLI, XLVII y LV, 84, párrafos
primero y segundo, fracciones I a V, VI, párrafos primero y segundo,
134 y 136, de la Constitución Política del Estado de Morelos, así
como sus declaratorias de validez y fes de erratas; relacionados con
las facultades de revisión y fiscalización de las cuentas públicas
municipales, la creación del órgano de fiscalización de la Legislatura
Local y la determinación de responsabilidades a los servidores
públicos de los Municipios; que implícitamente se están aplicando a
través de los oficios ASG/UAJ/478/08 y ASG/UAJ/479/08, el pliego de
observaciones y las cédulas de notificación respectivas.
3.
El procedimiento legislativo de los artículos 1, fracción I, 2,
fracciones XI a XVI, 3, 4, 6, 11, 12, 14, fracciones I a VI, VIII a XVII,
XIX y XXIV, 15 a 19, 22 a 25, 28, 29, 35, 36, 38, 39, 40, fracciones I y
II, 41 a 46, 51, 52, 77, fracciones X, XIII, XV a XIX, XXIV y XXVI, de la
Ley de Auditoría Superior Gubernamental del Estado de Morelos,
63
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 141/2008.
relacionados con las facultades de revisión de las cuentas públicas
municipales, la emisión de pliegos de observaciones e informes de
resultados y la determinación de responsabilidades e imposición de
sanciones a los servidores públicos de los Municipios, que expresa o
implícitamente
se
están
aplicando
a
través
de
los
oficios
ASG/UAJ/478/08 y ASG/UAJ/479/08, el pliego de observaciones y las
cédulas de notificación respectivas.
4.
El inciso g) del artículo 29 de la Ley de Auditoría Superior
Gubernamental del Estado de Morelos, que implícitamente se está
aplicando a través del pliego de observaciones.
5.
Por extensión y efectos de la invalidez de las normas
impugnadas en los numerales 2 y 3 anteriores, los artículos 39 de la
Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Público y 38, fracción
LXI, de la Ley Orgánica Municipal, ambas del Estado de Morelos,
que facultan a la Auditoría Superior Gubernamental del Estado para
recibir y fiscalizar las cuentas públicas.
6.
El procedimiento legislativo de los artículos 1, 26 y 27 de la
Ley Estatal de Responsabilidades de los Servidores Públicos, que
expresamente
se
están
aplicando
a
través
del
pliego
de
observaciones.
7.
La orden de visita o auditoría a la cuenta pública del
Municipio de Jiutepec, Estado de Morelos, por el ejercicio fiscal del
año dos mil siete, de fecha siete de abril de dos mil ocho, así como el
desarrollo y conclusión de la misma, ordenada y llevada a cabo por
la Auditoría Superior Gubernamental del Estado.
8.
Los oficios números ASG/UAJ/478/08 y ASG/UAJ/479/08,
ambos de fecha siete de agosto de dos mil ocho, así como su anexo,
64
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 141/2008.
el pliego de observaciones de la misma fecha, y las dos actas de
notificación practicadas el once del mismo mes y año.
9.
Todas las resoluciones y actuaciones que integren y
que, en el futuro, se emitan, con motivo del fincamiento de
responsabilidad al Presidente Municipal, al Síndico y a los demás
integrantes del Municipio de Jiutepec, Estado de Morelos,
sancionándolos con el “reintegro” de diversas cantidades de dinero, a
través de los oficios y el pliego de observaciones antes referidos,
incluyendo cualquier otra resolución del órgano de fiscalización o la
Legislatura Local, por la que se pretendan hacer efectivas dichas
sanciones, o bien, se determine suspender o revocar el cargo a tales
funcionarios.
Los artículos 294, párrafo segundo, de la Ley de Ordenamiento
Territorial y Asentamientos Humanos del Estado de Morelos; 32,
40, fracciones XXVIII, párrafo segundo, XLI, XLVII y LV, 84, párrafos
primero y segundo, fracciones I a V, VI, párrafos primero y segundo,
134 y 136, de la Constitución Política del Estado de Morelos; 1,
fracción I, 2, fracciones XI a XVI, 3, 4, 6, 11, 12, 14, fracciones I a VI,
VIII a XVII, XIX y XXIV, 15 a 19, 22 a 25, 28, 29, 35, 36, 38, 39, 40,
fracciones I y II, 41 a 46, 51, 52, 77, fracciones X, XIII, XV a XIX, XXIV
y XXVI, de la Ley de Auditoría Superior Gubernamental del Estado
de Morelos; 29, inciso g), de la Ley de Auditoría Superior
Gubernamental del Estado de Morelos; por extensión y efectos de la
invalidez de las normas que se impugnan de la Constitución Política y
la Ley de Auditoría Superior Gubernamental, ambas del Estado de
Morelos, 39 de la Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto
Público y 38, fracción LXI, de la Ley Orgánica Municipal, ambas del
Estado
de
Morelos;
1,
26
y
27
de
la
Ley
Estatal
de
Responsabilidades de los Servidores Públicos, constituyen normas
generales, toda vez que cuentan con los elementos de generalidad y
65
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 141/2008.
abstracción, al ser aplicables a todo sujeto que se coloque en la
hipótesis normativa y no encontrarse dirigidas a un caso particular, ni
agotarse al momento de su aplicación.
En tanto, la orden de visita o auditoría a la cuenta pública del
Municipio de Jiutepec, Morelos, por el ejercicio fiscal del año dos mil
siete, así como el desarrollo y conclusión de la misma; los oficios
números
ASG/UAJ/478/08
y
ASG/UAJ/479/08,
el
pliego
de
observaciones y las actas de notificación respectivas; y las
resoluciones y actuaciones que integren y que, en el futuro, se
emitan, con motivo del fincamiento de responsabilidad al
Presidente Municipal, al Síndico y a los demás integrantes del
Municipio, constituyen actos en sentido estricto, por referirse a una
situación particular y concreta.
Atento a lo anterior, a efecto de determinar si la demanda fue
promovida
oportunamente
respecto
de
las
normas
generales
impugnadas, deberá estarse a lo dispuesto por el artículo 21, fracción
II, de la Ley Reglamentaria de la Materia, que establece que,
tratándose de normas generales, el plazo para la promoción de la
controversia constitucional será de treinta días contados a partir del
día siguiente al de la fecha de su publicación o del día siguiente al en
que se produzca el primer acto de aplicación de la norma que dé lugar
a la controversia:
“ARTÍCULO 21. El plazo para la interposición de la
demanda será:
(…)
II.
Tratándose de normas generales, de treinta días
contados a partir del día siguiente a la fecha de su
66
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 141/2008.
publicación, o del día siguiente al en que se produzca
el primer acto de aplicación de la norma que dé lugar a
la controversia; y (…).”
En el caso, los artículos 294, párrafo segundo, de la Ley de
Ordenamiento Territorial y Asentamientos Humanos del Estado
de Morelos; 32, 40, fracciones XXVIII, párrafo segundo, XLI, XLVII y
LV, 84, párrafos primero y segundo, fracciones I a V, VI, párrafos
primero y segundo, 134 y 136, de la Constitución Política del Estado
de Morelos; 1, fracción I, 2, fracciones XI a XVI, 3, 4, 6, 11, 12, 14,
fracciones I a VI, VIII a XVII, XIX y XXIV, 15 a 19, 22 a 25, 28, 29, 35,
36, 38, 39, 40, fracciones I y II, 41 a 46, 51, 52, 77, fracciones X, XIII,
XV a XIX, XXIV y XXVI, de la Ley de Auditoría Superior
Gubernamental del Estado de Morelos; 29, inciso g), de la Ley de
Auditoría Superior Gubernamental del Estado de Morelos; por
extensión y efectos de la invalidez de las normas que se impugnan de
la Constitución Política y la Ley de Auditoría Superior Gubernamental,
ambas del Estado de Morelos, 39 de la Ley de Presupuesto,
Contabilidad y Gasto Público y 38, fracción LXI, de la Ley Orgánica
Municipal, ambas del Estado de Morelos; 1, 26 y 27 de la Ley
Estatal de Responsabilidades de los Servidores Públicos, se
impugnan con motivo del que se estima su primer acto de aplicación,
consistente
en
los
oficios
números
ASG/UAJ/478/08
y
ASG/UAJ/479/08, ambos de fecha siete de agosto de dos mil ocho, así
como su anexo, el pliego de observaciones de la misma fecha.
No obstante lo anterior, de la lectura y análisis integral del escrito
inicial
de
demanda,
los
oficios
números
ASG/UAJ/478/08
y
ASG/UAJ/479/08 y el pliego de observaciones antes referidos, se
desprende lo siguiente:
67
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 141/2008.
a)
Si bien es cierto que el Municipio de Jiutepec, Estado de
Morelos, demanda la invalidez de los artículos 32, 40, fracciones
XXVIII, párrafo segundo, XLI, XLVII y LV, 84, párrafos primero y
segundo, fracciones I a V, VI, párrafos primero y segundo, 134 y 136,
de la Constitución Política del Estado de Morelos y 1, fracción I, 2,
fracciones XI a XVI, 3, 4, 6, 11, 12, 14, fracciones I a VI, VIII a XVII,
XIX y XXIV, 15 a 19, 22 a 25, 28, 29, 35, 36, 38, 39, 40, fracciones I y
II, 41, 43, 44, 51, 52, 77, fracciones X, XIII, XV a XIX, XXIV y XXVI, de
la Ley de Auditoría Superior Gubernamental del Estado de
Morelos, “por su aplicación expresa o implícita a través de los oficios y
pliego de observaciones de mérito”; también lo es que, de la lectura de
estos últimos, en ningún momento se observa que tales numerales se
hayan aplicado en perjuicio del Municipio actor, toda vez que los
mismos únicamente abordan temas relacionados con las facultades de
revisión y fiscalización de las cuentas públicas municipales, la creación
del órgano de fiscalización de la Legislatura Local, la emisión de
pliegos de observaciones e informes de resultados y la determinación
de responsabilidades e imposición de sanciones a los servidores
públicos de los Municipios.
b)
Aun cuando el Municipio actor demanda, de manera
destacada, la invalidez del inciso g) del artículo 29 de la Ley de
Auditoría Superior Gubernamental del Estado de Morelos, “por su
aplicación implícita a través del pliego de observaciones derivado de la
revisión a su cuenta pública por el año dos mil siete”, lo cierto es que,
de la lectura del citado pliego, en ningún momento se observa que tal
precepto legal haya sido aplicado en perjuicio del Municipio actor, toda
vez que la norma general combatida se refiere al contenido de los
informes de resultados y no a los pliegos de observaciones en sí
mismos, resultando, por tanto, evidente la imposibilidad de impugnar
normas generales por su supuesta aplicación en un acto no
comprendido dentro sus propios alcances.
68
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 141/2008.
c)
En virtud de que la impugnación de los artículos 39 de la
Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Público y 38, fracción
LXI, de la Ley Orgánica Municipal, ambas del Estado de Morelos,
se realiza por extensión y efectos de la invalidez de las normas
generales combatidas de la Constitución Política y la Ley de Auditoría
Superior Gubernamental, ambas del Estado de Morelos, es de
concluirse que las normas mencionadas en primer término tampoco
fueron aplicadas en perjuicio del Municipio actor.
Al respecto, resulta oportuno concluir que, aun cuando el artículo
21, fracción II, de la Ley Reglamentaria de la Materia, prevé dos
posibilidades diversas para la impugnación de normas generales
(treinta días contados a partir del día siguiente a la fecha de su
publicación o al en que se produzca el primer acto de aplicación de la
norma que dé lugar a la controversia) y el Municipio actor haya optado
por demandar la invalidez de las normas generales referidas en los
incisos a) a c) a partir de que se produjo su primer acto de aplicación,
sin que haya demostrado la aplicación de las mismas en su perjuicio,
lo cierto es que tampoco sería viable estudiar la impugnación de
mérito a partir de la fecha de publicación de tales normas, toda vez
que si las mismas fueron publicadas durante los años dos mil tres a
dos mil cinco y el escrito de demanda fue depositado el veinticuatro de
septiembre de dos mil ocho en la Oficina de Certificación Judicial y
Correspondencia de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación,
resulta a todas luces evidente la extemporaneidad en su impugnación.
Por lo anteriormente señalado, debe sobreseerse en la presente
controversia constitucional, en términos de lo dispuesto por el artículo
20, fracción II, de la Ley Reglamentaria de la Materia, toda vez que se
actualizan las causales de improcedencia previstas en las fracciones
VII y VIII del artículo 19, en relación con la fracción II del artículo 21,
69
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 141/2008.
del propio ordenamiento, únicamente respecto de las normas
generales referidas en los incisos a) a c).
d)
Ahora bien, por cuanto hace al artículo 294, párrafo
segundo, de la Ley de Ordenamiento Territorial y Asentamientos
Humanos del Estado de Morelos, se actualiza el supuesto para su
impugnación, en virtud de que se observa su aplicación expresa a
través del pliego de observaciones emitido por la Auditoría Superior
Gubernamental del Estado, en especifico, la observación número 35
contenida en las páginas noventa y nueve y cien, en la que se atribuye
presunta responsabilidad al Presidente Municipal y al Tesorero del
Municipio de Jiutepec, por “desvío de recursos”, al no haber
constituido una cuenta bancaria para destinar la recaudación de los
ingresos derivados de la propiedad inmobiliaria.
e)
Asimismo, es dable afirmar que se actualiza el supuesto
para la impugnación de los artículos 42, 45 y 46 de la Ley de
Auditoría Superior Gubernamental del Estado de Morelos, toda
vez que, por cuanto hace al primero de los numerales citados, se
advierte su aplicación expresa a través del pliego de observaciones
emitido por la Auditoría Superior Gubernamental del Estado, en
especifico, las observaciones números 25 y 35, en las que dicho
órgano de fiscalización impone diversas obligaciones de hacer a cargo
del Municipio actor. Además, por cuanto hace a los artículos 45 y 46,
también se observa su aplicación expresa a través de los oficios
números ASG/UAJ/478/08 y ASG/UAJ/479/08, mediante los cuales la
Auditoría Superior Gubernamental del Estado (i) notifica al Presidente
Municipal y al Tesorero, el pliego de observaciones resultante de la
revisión a la cuenta pública del Municipio de Jiutepec, por el ejercicio
fiscal del año dos mil siete y (ii) concede a las citadas autoridades
municipales un plazo de cuarenta y cinco días naturales para dar
contestación a dicho pliego de observaciones. Cabe destacar que los
70
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 141/2008.
preceptos legales de mérito sirven de fundamento para la emisión del
referido pliego y el otorgamiento de un plazo improrrogable para la
solventación del mismo, respectivamente.
f)
Resulta oportuno mencionar que se actualiza el supuesto
para la impugnación de los artículos 1, 26 y 27 de la Ley Estatal de
Responsabilidades de los Servidores Públicos, en virtud de que se
advierte su aplicación expresa a través del pliego de observaciones
emitido por la Auditoría Superior Gubernamental del Estado, en el que
se determinan presuntas responsabilidades a diversas autoridades del
Municipio de Jiutepec, Estado de Morelos.
Lo anterior pone de manifiesto que los oficios números
ASG/UAJ/478/08 y ASG/UAJ/479/08, ambos de fecha siete de agosto
de dos mil ocho, así como su anexo, el pliego de observaciones, de la
misma fecha, sí constituyen un acto de aplicación de las normas
impugnadas, referidas en los incisos d) a f), en tanto, a través de los
mismos, se establece que la Auditoría Superior Gubernamental cuenta
con facultades de revisión y fiscalización de las cuentas públicas
municipales, dentro de las cuales podemos ubicar, a manera de
ejemplo, la atribución de emitir pliegos de observaciones y conceder
plazos
para
su
solventación
y
la
de
determinar
presuntas
responsabilidades a los servidores públicos de los Municipios.
Hecha la anterior precisión, debe ahora determinarse si los
oficios y el pliego de observaciones antes referidos, constituyen el
primer acto de aplicación de los artículos 294, párrafo segundo, de la
Ley de Ordenamiento Territorial y Asentamientos Humanos del
Estado de Morelos; 42, 45 y 46 de la Ley de Auditoría Superior
Gubernamental del Estado de Morelos; 1, 26 y 27 de la Ley Estatal
de Responsabilidades de los Servidores Públicos.
71
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 141/2008.
En relación con este punto, este Alto Tribunal ha sostenido que,
a efecto de calificar cuál es el primer acto de aplicación que puede dar
lugar a la controversia, debe tomarse en cuenta el perjuicio que se
ocasione a la parte actora con la aplicación del precepto.
En este sentido, se ha considerado que existen actos de
aplicación neutros que no causan afectación al estatus jurídico del
promovente y que, por tanto, no pueden ser impugnados en esta vía,
tomando en consideración que, en controversias constitucionales,
debe existir un interés legítimo, entendido como la afectación que
resiente en su esfera de atribuciones la entidad, poder u órgano
legitimado.
En las relatadas condiciones, es dable afirmar que la aplicación
de los artículos 294, párrafo segundo, de la Ley de Ordenamiento
Territorial y Asentamientos Humanos del Estado de Morelos; 42,
45 y 46 de la Ley de Auditoría Superior Gubernamental del Estado
de Morelos; 1, 26 y 27 de la Ley Estatal de Responsabilidades de
los
Servidores Públicos,
a
través
de
los
oficios
números
ASG/UAJ/478/08 y ASG/UAJ/479/08, ambos de fecha siete de agosto
de dos mil ocho, así como su anexo, el pliego de observaciones, de la
misma fecha, actualiza el supuesto para su impugnación.
En efecto, el Municipio actor optó por demandar la invalidez de
las normas impugnadas a partir de que se produjo el primer acto de
aplicación de las mismas en su perjuicio, para lo cual se requiere,
entre otros posibles supuestos, la emisión de un acto que tenga su
fundamento en el dispositivo impugnado o que, en dicho acto, se
materialice el supuesto normativo contenido en la disposición legal
respectiva, así como la existencia de un principio de agravio, siendo
dicha afectación la que legitima a las entidades, poderes u órganos a
que se refiere el artículo 105, fracción I, de la Constitución Federal,
72
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 141/2008.
para demandar, a través de la controversia constitucional, la invalidez
de una disposición general o acto que vulnere su esfera de
atribuciones, en términos de las tesis de jurisprudencia cuyos datos de
identificación, rubro y texto son del tenor literal siguiente:
“Novena Época
Instancia: Pleno
Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su
Gaceta
Tomo: XIV, Julio de 2001
Tesis: P./J. 83/2001
Página: 875
CONTROVERSIA
CONSTITUCIONAL.
INTERÉS
LEGÍTIMO PARA PROMOVERLA. El Pleno de la
Suprema Corte de Justicia de la Nación ha sostenido,
en la tesis número P./J. 71/2000, visible en la página
novecientos sesenta y cinco del Tomo XII, agosto de
dos mil, del Semanario Judicial de la Federación y su
Gaceta,
cuyo
rubro
CONSTITUCIONALES
INCONSTITUCIONALIDAD.
es
Y
‘CONTROVERSIAS
ACCIONES
DIFERENCIAS
DE
ENTRE
AMBOS MEDIOS DE CONTROL CONSTITUCIONAL.’,
que en la promoción de la controversia constitucional,
el promovente plantea la existencia de un agravio en
su
perjuicio;
sin
embargo,
dicho
agravio
debe
entenderse como un interés legítimo para acudir a esta
vía el cual, a su vez, se traduce en una afectación que
resienten en su esfera de atribuciones las entidades
poderes u órganos a que se refiere la fracción I del
artículo 105 de la Constitución Política de los Estados
Unidos Mexicanos, en razón de su especial situación
73
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 141/2008.
frente al acto que consideren lesivo; dicho interés se
actualiza
cuando
la
conducta
de
la
autoridad
demandada sea susceptible de causar perjuicio o
privar de un beneficio a la parte que promueve en
razón de la situación de hecho en la que ésta se
encuentre,
la
cual
necesariamente
deberá
estar
legalmente tutelada, para que se pueda exigir su
estricta observancia ante la Suprema Corte de Justicia
de la Nación.”
“Novena Época
Instancia: Pleno
Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su
Gaceta
Tomo: XIV, Septiembre de 2001
Tesis: P./J. 112/2001
Página: 881
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. MEDIANTE ESTA
ACCIÓN LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA
NACIÓN
TIENE
FACULTADES
PARA
DIRIMIR
CUESTIONES QUE IMPLIQUEN VIOLACIONES A LA
CONSTITUCIÓN FEDERAL, AUNQUE NO SE ALEGUE
LA INVASIÓN DE ESFERAS DE COMPETENCIA DE LA
ENTIDAD O PODER QUE LA PROMUEVE. Si bien el
medio de control de la constitucionalidad denominado
controversia constitucional tiene como objeto principal
de tutela el ámbito de atribuciones que la Constitución
Política de los Estados Unidos Mexicanos confiere a
los órganos originarios del Estado para resguardar el
sistema federal, debe tomarse en cuenta que la
normatividad constitucional también tiende a preservar
74
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 141/2008.
la regularidad en el ejercicio de las atribuciones
constitucionales
establecidas
en
favor
de
tales
órganos, las que nunca deberán rebasar los principios
rectores previstos en la propia Constitución Federal y,
por ende, cuando a través de dicho medio de control
constitucional se combate una norma general emitida
por una autoridad considerada incompetente para ello,
por estimar que corresponde a otro órgano regular los
aspectos que se contienen en la misma de acuerdo con
el ámbito de atribuciones que la Ley Fundamental
establece, las transgresiones invocadas también están
sujetas a ese medio de control constitucional, siempre
y cuando exista un principio de afectación.”
En consecuencia, si el primer acto de aplicación de los artículos
294, párrafo segundo, de la Ley de Ordenamiento Territorial y
Asentamientos Humanos del Estado de Morelos; 42, 45 y 46 de la
Ley de Auditoría Superior Gubernamental del Estado de Morelos;
1, 26 y 27 de la Ley Estatal de Responsabilidades de los
Servidores Públicos, tuvo lugar con la emisión de los oficios números
ASG/UAJ/478/08 y ASG/UAJ/479/08, ambos de fecha siete de agosto
de dos mil ocho, así como su anexo, el pliego de observaciones, de la
misma fecha, debe estimarse que el plazo de treinta días para
promover el escrito inicial de demanda debe computarse en los
siguientes términos:
En principio, resulta conveniente aclarar que no basta que el acto
de aplicación de las normas cuya invalidez se demanda, se genere,
sino que es preciso, para efectos de dicho cómputo, que se haga del
conocimiento del actor o que éste se haga sabedor de él.
75
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 141/2008.
Sirve de apoyo a lo anterior, la tesis de jurisprudencia que a
continuación se transcribe:
“Novena Época
Instancia: Pleno
Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su
Gaceta
Tomo: IV, Noviembre de 1996
Tesis: P./J. 64/96
Página: 324
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. EL CÓMPUTO
PARA
DETERMINAR
DEMANDA,
LA
CUANDO
GENERALES
CON
OPORTUNIDAD
SE
MOTIVO
IMPUGNAN
DE
UN
DE
LA
NORMAS
ACTO
DE
APLICACIÓN, SE INICIA AL DÍA SIGUIENTE AL EN QUE
TUVO CONOCIMIENTO EL ACTOR O SE HAGA
SABEDOR DEL MISMO. La interpretación sistemática
del artículo 21 de la Ley Reglamentaria de las
Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución
Política de los Estados Unidos Mexicanos permite
concluir
que
el
plazo
de
treinta
días
para
la
presentación de la demanda de una controversia
constitucional en contra de normas generales, con
motivo
de
su primer
acto
de aplicación,
debe
computarse a partir del día siguiente al en que tenga
conocimiento el actor o se haga sabedor del mismo.
Por consiguiente, no basta que el acto de aplicación de
la norma general, cuya invalidez se impugna, se
genere, sino que es preciso, para efecto de dicho
cómputo, que se haga del conocimiento del actor o que
éste se haga sabedor de él. Pretender que el cómputo
76
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 141/2008.
se realice a partir de la fecha en que se produjo el acto
de aplicación, lo que derivaría de la lectura aislada y
literal de la fracción II del artículo 21 de la Ley
señalada, generaría la indefensión del actor, violando
en
su
perjuicio
una
formalidad
esencial
del
procedimiento. La aplicación supletoria del artículo 321
del Código Federal de Procedimientos Civiles, prevista
en el artículo 1o. de la Ley Reglamentaria del Artículo
105 Constitucional, establece como regla general que
toda notificación surtirá sus efectos al día siguiente al
en que se practique, lo que responde a la lógica, pues
no puede producir afectación un acto cuya existencia
se desconoce. Conforme a este principio si el actor se
ostenta sabedor del acto de aplicación o se llega a
demostrar que tuvo conocimiento del mismo deberá
atenderse a ello al hacer el cómputo sobre la
presentación de la demanda.”
Sobre el particular, si bien es cierto que el primer acto de
aplicación de las normas impugnadas lo constituyen los oficios
números ASG/UAJ/478/08 y ASG/UAJ/479/08, ambos de fecha siete
de agosto de dos mil ocho, así como su anexo, el pliego de
observaciones, de la misma fecha, también lo es que los mismos se
hicieron del conocimiento del Municipio de Jiutepec, Estado de
Morelos, hasta el once del mismo mes y año, según se desprende de
las dos actas de notificación dirigidas al Presidente Municipal y
Tesorero del Municipio actor, respectivamente, por las que se les
notificaron personalmente y entregaron los oficios y pliego de
observaciones antes referidos. Cabe mencionar que, en dichas actas,
obran estampados dos sellos, uno de la Presidencia y otro de la
Tesorería del Municipio, con la misma fecha que la de las cédulas de
notificación en cuestión, es decir, el once de agosto de dos mil ocho.
77
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 141/2008.
Consecuentemente, debe considerarse que el cómputo del plazo
para la impugnación de las normas combatidas con motivo de su
primer acto de aplicación, inició al día hábil siguiente en que tuvo
conocimiento del mismo el Municipio de Jiutepec, Estado de Morelos,
esto es, el doce de agosto de dos mil ocho y concluyó el veinticuatro
de septiembre del mismo año, debiéndose descontar del cómputo
respectivo los días dieciséis, diecisiete, veintitrés, veinticuatro, treinta y
treinta y uno de agosto, seis, siete, trece, catorce, veinte y veintiuno de
septiembre, todos de dos mil ocho, por corresponder a sábados y
domingos, así como el quince y dieciséis de septiembre del mismo
año, por ser inhábiles, de conformidad con lo dispuesto por los
artículos 2 y 3 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del
Artículo 105 de la Constitución Federal, en relación con el diverso 163
de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación y el Acuerdo
Plenario 2/2006, de treinta de enero del mismo año, relativo a la
determinación de los días inhábiles y los de descanso, así como a lo
acordado por el Tribunal Pleno de esta Suprema Corte de Justicia de
la Nación, en sesión privada de diecinueve de agosto de dos mil ocho.
Por tanto, si la demanda fue recibida el veinticuatro de
septiembre de dos mil ocho, en la Oficina de Certificación Judicial y
Correspondencia de este Alto Tribunal, como se desprende de autos,
se concluye que la misma fue interpuesta en forma oportuna,
únicamente respecto de la aplicación de los artículos 294, párrafo
segundo, de la Ley de Ordenamiento Territorial y Asentamientos
Humanos del Estado de Morelos; 42, 45 y 46 de la Ley de Auditoría
Superior Gubernamental del Estado de Morelos; 1, 26 y 27 de la
Ley Estatal de Responsabilidades de los Servidores Públicos, a
través de los oficios números ASG/UAJ/478/08 y ASG/UAJ/479/08,
ambos de fecha siete de agosto de dos mil ocho, así como su anexo,
el pliego de observaciones, de la misma fecha.
78
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 141/2008.
Derivado de lo anterior, resulta parcialmente fundada la causal
de improcedencia hecha valer por la Auditoría Superior de
Fiscalización
del
Estado
de
Morelos,
en
relación
con
la
extemporaneidad en la impugnación de las normas aplicadas
mediante la orden de visita o auditoría, durante el desarrollo y
conclusión de la misma y en los oficios números ASG/UAJ/478/08 y
ASG/UAJ/479/08 y su anexo, el pliego de observaciones, derivados de
la revisión a la cuenta pública del Municipio actor.
Por otro lado, en los numerales 7, 8 y 9, se impugnan actos, por
lo que, a efecto de determinar la oportunidad de su impugnación, debe
estarse a lo dispuesto por el artículo 21, fracción I, de la Ley
Reglamentaria de la Materia, que establece que el plazo para la
interposición de la demanda, tratándose de actos, será de treinta días
contados a partir del día siguiente al en que (i) conforme a la ley del
propio acto, surta efectos la notificación de la resolución o acuerdo que
se reclame; (ii) se haya tenido conocimiento del acto o de su
ejecución; o (iii) el actor se ostente sabedor del mismo.
En relación con la orden de visita o auditoría a la cuenta
pública del Municipio de Jiutepec, Estado de Morelos, por el ejercicio
fiscal del año dos mil siete, de fecha siete de abril de dos mil ocho, así
como el desarrollo y conclusión de la misma, ordenada y llevada a
cabo por la Auditoría Superior Gubernamental del Estado, debe
señalarse que se trata de actos que no pueden ser impugnados por su
sola emisión, sino que deben esperar a la emisión de un acto de
carácter definitivo, como, en principio, lo es el pliego de observaciones
resultante de la revisión de dicha cuenta pública, para poder ser
combatidos; por tanto, para efectos de determinar la oportunidad en su
impugnación, debe estarse a lo que se concluya respecto de la
oportunidad en la impugnación del referido pliego.
79
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 141/2008.
En
este
sentido,
respecto
de
los
oficios
números
ASG/UAJ/478/08 y ASG/UAJ/479/08, ambos de fecha siete de agosto
de dos mil ocho y su anexo, el pliego de observaciones, de la misma
fecha, se actualiza la segunda hipótesis de la fracción I del artículo 21
de la Ley Reglamentaria de la Materia, en virtud de que el Municipio
actor tuvo conocimiento de los mismos el once del mismo mes y año,
según consta en las actas de notificación respectivas.
Por tanto, si la demanda fue recibida el veinticuatro de
septiembre de dos mil ocho, en la Oficina de Certificación Judicial y
Correspondencia de este Alto Tribunal y el plazo para la impugnación
de los oficios y el pliego antes mencionados transcurrió del doce de
agosto al veinticuatro de septiembre del mismo año, debiéndose
descontar del cómputo respectivo los días dieciséis, diecisiete,
veintitrés, veinticuatro, treinta y treinta y uno de agosto, seis, siete,
trece, catorce, veinte y veintiuno de septiembre, todos de dos mil ocho,
por corresponder a sábados y domingos, así como el quince y
dieciséis de septiembre del mismo año, por ser inhábiles, de
conformidad con lo dispuesto por los artículos 2 y 3 de la Ley
Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la
Constitución Federal, en relación con el diverso 163 de la Ley
Orgánica del Poder Judicial de la Federación y el Acuerdo Plenario
2/2006, de treinta de enero del mismo año, relativo a la determinación
de los días inhábiles y los de descanso, así como a lo acordado por el
Tribunal Pleno de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, en
sesión privada de diecinueve de agosto de dos mil ocho; es inconcuso
que se promovió oportunamente.
Finalmente, respecto de los actos consistentes en “todas las
resoluciones y actuaciones que integren y que, en el futuro, se
emitan, con motivo del fincamiento de responsabilidad al
Presidente Municipal, al Síndico y a los demás integrantes del
80
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 141/2008.
Municipio, de Jiutepec, Estado de Morelos, sancionándolos con el
‘reintegro’ de diversas cantidades de dinero, a través de los oficios y el
pliego de observaciones antes referidos, incluyendo cualquier otra
resolución del órgano de fiscalización o la Legislatura Local, por la que
se pretendan hacer efectivas dichas sanciones, o bien, se determine
suspender o revocar el cargo a tales funcionarios”; debe señalarse que
se trata de actos cuya existencia no fue acreditada, respecto de los
cuales debe sobreseerse, con fundamento en el artículo 20, fracción
III, de la Ley Reglamentaria de la Materia, que a la letra establece:
“ARTÍCULO 20. El sobreseimiento procederá en los
casos siguientes:
(…)
III.
Cuando de las constancias de autos apareciere
claramente demostrado que no existe la norma o acto
materia de la controversia, o cuando no se probare la
existencia de ese último; y (…).”
En la primera ampliación de demanda, el Municipio de
Jiutepec, Estado de Morelos, impugna lo siguiente:
1.
El informe del resultado de la revisión de la cuenta
pública del Municipio de Jiutepec, Estado de Morelos, por el ejercicio
fiscal del año dos mil siete, publicado en el Periódico Oficial del Estado
el veintiocho de enero de dos mil nueve.
2.
El artículo sexto transitorio del Decreto Número 822,
publicado en el Periódico Oficial Número 4627, de fecha dieciséis de
julio de dos mil ocho, que se está aplicando a través del acto que se
impugna.
81
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 141/2008.
3.
Los artículos 8, 16, fracción XX, 39 y sexto transitorio de la
Ley de Fiscalización Superior del Estado de Morelos, publicada en
el Periódico Oficial Número 4646, de fecha primero de octubre de dos
mil ocho, que se están aplicando a través del acto que se reprocha.
4.
Los artículos 3, primer párrafo, 6, párrafo segundo, 9 y 51,
fracción VI, del Reglamento Interior de la Auditoría Superior de
Fiscalización del Estado de Morelos, publicado en el Periódico
Oficial Número 4672, de fecha siete de enero de dos mil nueve, que se
están aplicando en el mismo acto que se combate.
Al efecto, debe estarse a lo dispuesto por el artículo 27 de la Ley
Reglamentaria de la Materia, que establece el plazo para promover la
ampliación de la demanda, en los términos siguientes:
“ARTÍCULO 27. El actor podrá ampliar su demanda
dentro de los quince días siguientes al de la
contestación si en esta última apareciere un hecho
nuevo, o hasta antes de la fecha de cierre de la
instrucción si apareciere un hecho superveniente. La
ampliación de la demanda y su contestación se
tramitarán conforme a lo previsto para la demanda y
contestación originales.”
Conforme al dispositivo legal citado, para la ampliación de la
demanda en controversia constitucional, se presentan las siguientes
hipótesis: (i) dentro de los quince días siguientes al de la contestación
de la demanda, si en ésta apareciere un hecho nuevo, y (ii) hasta
antes de la fecha de cierre de la instrucción, si apareciere un hecho
superveniente.
82
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 141/2008.
La anterior consideración encuentra sustento en la tesis de
jurisprudencia cuyos datos de identificación, rubro y texto son del
tenor literal siguiente:
“Novena Época
Instancia: Pleno
Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su
Gaceta
Tomo: XII, Diciembre de 2000
Tesis: P./J. 139/2000
Página: 994
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. HECHO NUEVO Y
HECHO SUPERVENIENTE PARA EFECTOS DE LA
PROCEDENCIA DE LA AMPLIACIÓN DE LA DEMANDA.
De conformidad con lo dispuesto en el artículo 27 de la
Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo
105 de la Constitución Federal, la ampliación de la
demanda de controversia constitucional constituye un
derecho procesal, del cual la parte actora puede hacer
uso cuando se actualice cualquiera de las siguientes
dos hipótesis, a saber: la primera, dentro del plazo de
quince días siguientes a la presentación de la
contestación de la demanda, si en ésta apareciere un
hecho nuevo; y, la segunda, hasta antes de la fecha del
cierre de la instrucción si apareciere un hecho
superveniente.
Ahora
bien,
para
determinar
la
oportunidad en que debe hacerse valer la referida
ampliación,
debe
tomarse
en
consideración
la
distinción entre el hecho nuevo y el superveniente,
pues mientras el primero es aquel respecto del cual la
parte actora tiene conocimiento de su existencia con
83
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 141/2008.
motivo de la contestación de la demanda, con
independencia del momento en que nace, el hecho
superveniente es aquel que se genera o acontece con
posterioridad a la presentación de la demanda de
controversia constitucional, pero antes del cierre de
instrucción. De ahí que tratándose de hechos nuevos
deba determinarse cuándo tuvo conocimiento de ellos
la parte actora, en tanto que si se trata de hechos
supervenientes deba definirse cuándo tuvieron lugar.”
Como se advierte de la anterior transcripción, el hecho nuevo es
aquel respecto del cual la parte actora tiene conocimiento de su
existencia
con
motivo
de
la
contestación
de
la
demanda,
independientemente del momento en que nace; mientras que el hecho
superveniente es aquel que se genera o acontece con posterioridad a
la presentación de la demanda de controversia constitucional, pero
antes del cierre de instrucción.
En
este
sentido,
tratándose
de
hechos
nuevos,
debe
determinarse cuándo tuvo conocimiento de ellos la parte actora, en
tanto que si se trata de hechos supervenientes debe definirse cuándo
tuvieron lugar, esto es, posteriormente a la presentación de la
demanda inicial y hasta antes del cierre de instrucción.
Sentado lo anterior, debe afirmarse que, en relación con el acto
impugnado, consistente en el informe del resultado de la revisión a
la cuenta pública del Municipio de Jiutepec, Estado de Morelos, por el
ejercicio fiscal del año dos mil siete, publicado en el Periódico Oficial
del Estado el veintiocho de enero de dos mil nueve, se actualiza la
segunda hipótesis del artículo 27 de la Ley Reglamentaria de la
Materia, relativa a hechos supervenientes, toda vez que el Municipio
actor no tuvo conocimiento del mismo con motivo de
84
las
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 141/2008.
contestaciones de demanda, sino hasta el veintiséis de enero de dos
mil nueve, fecha en que esta Suprema Corte de Justicia de la Nación
le notificó el acuerdo por virtud del cual ordenó correrle traslado con el
referido informe.
En tal virtud, se surte la segunda hipótesis prevista en la fracción
I del artículo 21 de la Ley Reglamentaria de la Materia y, por tanto, el
plazo de treinta días para promover la ampliación de demanda
transcurrió del veintisiete de enero de dos mil nueve al once de marzo
siguiente, debiéndose descontar del cómputo respectivo los días
treinta y uno de enero, primero, siete, ocho, catorce, quince, veintiuno,
veintidós y veintiocho de febrero, primero, siete y ocho de marzo,
todos de dos mil nueve, por ser sábados y domingos, dos y cinco de
febrero del mismo año, por ser inhábiles, según lo establecen los
artículos 2 y 3 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del
Artículo 105 de la Constitución Federal, en relación con el diverso 163
de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación y el Acuerdo
Plenario 2/2006, de treinta de enero de dos mil seis, relativo a la
determinación de los días inhábiles y los de descanso.
Sirve de apoyo a lo anterior, la tesis jurisprudencial cuyos datos
de identificación, rubro y texto son del tenor literal siguiente:
“Novena Época
Instancia: Pleno
Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su
Gaceta
Tomo: XVII, Enero de 2003
Tesis: P./J. 55/2002
Página: 1381
85
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 141/2008.
CONTROVERSIAS
CONSTITUCIONALES.
LA
AMPLIACIÓN DE LA DEMANDA CON MOTIVO DE UN
HECHO
SUPERVENIENTE,
DEBE
PROMOVERSE
DENTRO DE LOS PLAZOS QUE ESTABLECE EL
ARTÍCULO 21 DE LA LEY REGLAMENTARIA DE LAS
FRACCIONES I Y II DEL ARTÍCULO 105 DE LA
CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS
MEXICANOS. De la interpretación sistemática del
artículo 21 de la citada ley, que establece los plazos
para la presentación de la demanda de controversia
constitucional, así como del diverso artículo 27 del
propio ordenamiento, que prevé que el actor podrá
ampliar su demanda ‘hasta antes de la fecha de cierre
de
la
instrucción
si
apareciere
un
hecho
superveniente’, se concluye que aun cuando el último
precepto señalado no prevé expresamente el plazo
para promover la ampliación cuando se trata de un
hecho superveniente, sino que únicamente condiciona
la promoción a que no se hubiera cerrado la
instrucción, aquélla debe efectuarse dentro de los
plazos que rigen la presentación de la demanda inicial,
ya
que
sostener
lo
contrario
generaría
una
incongruencia procesal, toda vez que si para la
promoción de la acción de controversia el actor debe
hacerlo dentro de los plazos que señala el citado
numeral 21, para la ampliación de la misma demanda el
plazo sería indeterminado, cuando no existe razón
jurídica para tal diferencia si se parte del momento en
que
el
actor
tenga
conocimiento
del
hecho
superveniente. Además, la finalidad de la ampliación
de demanda consiste en que, por economía procesal,
se tramite y resuelva en un solo juicio lo que está
86
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 141/2008.
íntimamente vinculado con el primer acto o la norma
general impugnada, siempre y cuando no se hubiera
cerrado la instrucción, a fin de evitar que se presenten
demandas
nuevas
cuando
se
trata
de
actos
estrechamente vinculados, por lo que si una demanda
nueva debe presentarse dentro de los plazos que prevé
la ley citada, iguales plazos deben regir cuando se trata
de
su
ampliación
con
motivo
de
un
hecho
superveniente.”
Consecuentemente, si el escrito de ampliación de demanda fue
recibido en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de
este Alto Tribunal, el dieciocho de febrero de dos mil nueve, se
concluye que su presentación es oportuna respecto del informe del
resultado de la revisión de la cuenta pública del Municipio de
Jiutepec, Estado de Morelos, por el ejercicio fiscal del año dos mil
siete, publicado en el Periódico Oficial del Estado el veintiocho de
enero de dos mil nueve.
Ahora bien, por cuanto hace a la oportunidad en la
impugnación de las normas generales a que se refiere la primera
ampliación de demanda, se advierte lo siguiente:
En el segundo concepto de invalidez de la primera ampliación de
demanda, se aduce la inconstitucionalidad de los artículos 8, 16,
fracción XX, 39 y sexto transitorio de la Ley de Fiscalización
Superior del Estado de Morelos; sexto transitorio del Decreto
Número 822; el Reglamento Interior de la Auditoría Superior de
Fiscalización del Estado y, en concreto, sus artículos 3, párrafo
primero, en relación con el 51, fracción IV, 6, párrafo segundo y 9; por
considerar que tales disposiciones vulneran la autonomía del ente
fiscalizador, al autorizar la intromisión de la Legislatura Local en
87
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 141/2008.
cuestiones que sólo a éste competen, lo que, de acuerdo con el
Municipio actor, repercute en el desarrollo del procedimiento de
responsabilidades que, en el informe del resultado, se ordena instruir
en contra de los funcionarios municipales que se mencionan.
Como se observa, ninguno de los preceptos impugnados tiene
aplicación directa en el acto que se combate en la ampliación de
demanda, es decir, en el informe del resultado de la revisión de la
cuenta pública del Municipio de Jiutepec, Estado de Morelos, por el
ejercicio fiscal del año dos mil siete, por lo que la oportunidad en su
impugnación debe analizarse de la siguiente forma:
a)
Respecto de los artículos de la Ley de Fiscalización
Superior del Estado, conforme al primer supuesto previsto en la
fracción II del artículo 21 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y
II del Artículo 105 de la Constitución Federal, esto es, atendiendo a la
fecha de publicación de las normas generales cuya invalidez se
demanda:
“ARTÍCULO 21. El plazo para la interposición de la
demanda será:
(…)
II.
Tratándose de normas generales, de treinta días
contados a partir del día siguiente a la fecha de su
publicación, (…).”
De esta forma, se tiene que:
1.
En el caso del artículo 8 de la Ley de Fiscalización
Superior del Estado de Morelos, debe estarse a la reforma publicada
88
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 141/2008.
en el Periódico Oficial, el diecisiete de diciembre de dos mil ocho, por
tratarse del último texto vigente al momento de su impugnación.
En este sentido, el plazo de treinta días para impugnarlo
transcurrió del dos de enero al dieciséis de febrero de dos mil nueve,
debiendo descontar del cómputo respectivo del dieciocho de diciembre
de dos mil ocho al primero de enero de dos mil nueve, por
comprenderse dentro del segundo período de receso de esta Suprema
Corte; los días tres, cuatro, diez, once, diecisiete, dieciocho,
veinticuatro y veinticinco de enero, siete, ocho, catorce y quince de
febrero, de dos mil nueve, por corresponder a sábados y domingos, de
conformidad con el artículo 163 de la Ley Orgánica del Poder Judicial
de la Federación, en relación con el artículo 2 de la Ley Reglamentaria
de la Materia; y los días dos y cinco de febrero de dos mil nueve, en
términos del Acuerdo Número 2/2006, del Pleno de este Alto Tribunal,
de treinta de enero de dos mil seis, relativo a la determinación de los
días inhábiles y los de descanso.
Por tanto, al haberse presentado la ampliación de demanda, el
dieciocho de febrero de dos mil nueve, la impugnación del referido
artículo resulta extemporánea.
2.
En el caso de los artículos 16, fracción XX y 39 de la Ley
de Fiscalización Superior del Estado de Morelos, debe estarse a la
fecha de publicación de la ley en el Periódico Oficial (primero de
octubre de dos mil ocho), al no haber sido objeto de reformas
posteriores.
En este sentido, el plazo de treinta días para impugnarlos
transcurrió del dos de octubre al doce de noviembre de dos mil ocho,
debiendo descontar del cómputo respectivo los días cuatro, cinco,
once, doce, dieciocho, diecinueve, veinticinco y veintiséis de octubre,
89
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 141/2008.
primero, dos, ocho y nueve de noviembre, de dos mil ocho, por
corresponder a sábados y domingos, de conformidad con el artículo
163 de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, en
relación con el artículo 2 de la Ley Reglamentaria de la Materia.
Por tanto, al haberse presentado la ampliación de demanda, el
dieciocho de febrero de dos mil nueve, la impugnación de los referidos
artículos resulta extemporánea.
De este modo, se actualiza la causal de improcedencia prevista
en la fracción VII del artículo 19 de la Ley Reglamentaria de las
Fracciones I y II del Artículo 105 Constitucional, debiéndose
sobreseer en la presente controversia constitucional, en términos de
lo dispuesto por el artículo 20, fracción II, del propio ordenamiento,
únicamente respecto de las normas generales referidas en los
numerales 1 y 2 que anteceden.
b)
Por lo que respecta a los artículos sexto transitorio de la
Ley de Fiscalización Superior del Estado de Morelos y sexto
transitorio del Decreto Número 822, éstos tienen su primer acto de
aplicación en el Reglamento Interior de la Auditoría Superior de
Fiscalización, tal como se desprende de su lectura:
“LEY DE FISCALIZACIÓN SUPERIOR DEL ESTADO DE
MORELOS
TRANSITORIOS
(…)
SEXTO.- En un término máximo de sesenta días
hábiles siguientes al inicio de vigencia de la presente,
90
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 141/2008.
la Auditoría Superior deberá presentar al Congreso
para su aprobación, el Reglamento Interior que regule
el funcionamiento y atribuciones del mismo (sic),
mientras
tanto,
competencias
ejercerá
conforme
a
sus
lo
atribuciones
dispuesto
por
y
la
Constitución, esta Ley y los ordenamientos vigentes en
lo que no se contravengan, hasta la expedición del
Reglamento.”
“TRANSITORIOS
P.O. 16 DE JULIO DE 2008
DECRETO NO. 822, POR EL QUE SE REFORMA EL
ARTÍCULO 23, FRACCIÓN VI, PÁRRAFO TERCERO; 32,
PÁRRAFOS NOVENO Y DÉCIMO; 40, FRACCIONES
XXVII, XXVIII, XXXII, XXXIII, XLI, XLIV, XLVI, XLVII Y LV;
84; 109-BIS, PRIMER PÁRRAFO; 109-TER, TERCER
PÁRRAFO; Y 136 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA
DEL ESTADO DE MORELOS
(…)
SEXTO.- La Auditoría Superior de Fiscalización del
Congreso del Estado, en un plazo de sesenta días
hábiles, contados a partir de la entrada en vigor de la
Ley de Fiscalización Superior del Estado de Morelos
qué expida el Congreso, deberá elaborar y publicar su
Reglamento
Interior
en
el
que
establecerá
las
funciones, atribuciones y objetivos de sus órganos en
estricto cumplimiento a lo establecido por esta
Constitución y la Ley de Fiscalización Superior, previa
91
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 141/2008.
aprobación por la Conferencia para la Programación y
Dirección de los Trabajos Legislativos del Congreso
del Estado.”
Luego, la oportunidad en su impugnación debe analizarse
conforme al segundo supuesto previsto en la fracción II del artículo 21
de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la
Constitución Federal, esto es, atendiendo a la fecha en que se produjo
el primer acto de aplicación de la norma cuya invalidez se demanda:
“ARTÍCULO 21. El plazo para la interposición de la
demanda será:
(…)
II.
Tratándose de normas generales, de treinta días
contados a partir (…) del día siguiente al en que se
produzca el primer acto de aplicación de la norma que
dé lugar a la controversia, y (…).”
En este sentido, al haberse publicado el Reglamento Interior de
la Auditoría Superior de Fiscalización, en el Periódico Oficial del
Estado, el siete de enero de dos mil nueve, el plazo de treinta días
transcurrió del ocho de enero al veinte de febrero de dos mil nueve,
debiendo descontar del cómputo respectivo los días diez, once,
diecisiete, dieciocho, veinticuatro y veinticinco de enero, siete, ocho,
catorce y quince de febrero, de dos mil nueve, por corresponder a
sábados y domingos, de conformidad con el artículo 163 de la Ley
Orgánica del Poder Judicial de la Federación, en relación con el
artículo 2 de la Ley Reglamentaria de la Materia; y los días dos y cinco
de febrero de dos mil nueve, en términos del Acuerdo Número 2/2006,
92
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 141/2008.
del Pleno de este Alto Tribunal, de treinta de enero de dos mil seis,
relativo a la determinación de los días inhábiles y los de descanso.
Por tanto, al haberse presentado la ampliación de demanda, el
dieciocho de febrero de dos mil nueve, la impugnación de los
artículos sexto transitorio de la Ley de Fiscalización Superior del
Estado de Morelos y sexto transitorio del Decreto Número 822, así
como de su primer acto de aplicación, consistente en el Reglamento
Interior de la Auditoría Superior de Fiscalización del Estado,
resulta oportuna.
En la segunda ampliación de demanda, el Municipio de
Jiutepec, Estado de Morelos, impugna lo siguiente:
a)
En relación con el Sistema de Conservación, Agua
Potable y Saneamiento de Agua del Municipio, los siguientes actos:
1.
El acta de la sesión del Comité de Solventación de la
Auditoría Superior de Fiscalización del Estado, celebrada el diez de
octubre de dos mil ocho.
2.
El oficio número ASF/00837/2009, de veintitrés de enero
de dos mil nueve, emitido por el Auditor Superior de Fiscalización del
Estado y dirigido a la Directora General Jurídica del Congreso Local.
3.
de
El auto de radicación del procedimiento administrativo
responsabilidades,
dictado
en
el
expediente
número
ASF/DGJ/PAR/048/09-01, de veinticinco de marzo de dos mil nueve,
emitido por el Auditor Superior de Fiscalización, la Directora General
Jurídica y el Director de Responsabilidades, así como su anexo, el
pliego de observaciones.
93
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 141/2008.
4.
El oficio número ASF/DGJ/1902/04-09, de dos de abril de
dos mil nueve, emitido por el Auditor Superior de Fiscalización del
Estado.
5.
La diligencia practicada el veinte de abril de dos mil
nueve, por el Auditor Superior de Fiscalización, la Directora General
Jurídica
y
el
procedimiento
Director
radicado
de
Responsabilidades,
bajo
el
dentro
expediente
del
número
ASF/DGJ/PAR/048/09-01.
Por extensión y efectos, los siguientes actos y normas:
6.
La orden de revisión o auditoría a la cuenta pública del
referido Sistema, por el ejercicio fiscal del año dos mil siete, así como
el desarrollo de la misma.
7.
El informe del resultado de la revisión de la cuenta
pública de dicho Sistema, publicado en el Periódico Oficial Número
4683, de dieciocho de febrero de dos mil nueve.
8.
Los artículos 38, fracción XXIX y 79 de la Ley Orgánica
Municipal del Estado, que obligan a determinados servidores
públicos a otorgar fianza para ocupar sus cargos.
b)
En relación con el Municipio, los siguientes actos:
1.
El acta de la sesión del Comité de Solventación de la
Auditoría Superior de Fiscalización del Estado, celebrada el dos de
diciembre de dos mil ocho.
2.
El pliego de observaciones resultante de la revisión a la
cuenta pública del Municipio, correspondiente al ejercicio fiscal del
94
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 141/2008.
año dos mil siete, específicamente, las observaciones no solventadas
marcadas con los números 2 a 12, 14, 15, 17, 20, 23 a 25, 29 a 34, 36
a 45, 47, 49, 50, 52, 54, 55 y 56.
3.
El oficio número ASF/0881/2009, de cinco de febrero de
dos mil nueve, emitido por el Auditor Superior de Fiscalización del
Estado.
4.
de
El auto de radicación del procedimiento administrativo
responsabilidades,
dictado
en
el
expediente
número
ASF/DGJ/PAR/059/09-02, de veintitrés de marzo de dos mil nueve.
5.
El oficio número ASF/DGJ/01867/31-03-09, de treinta y
uno de marzo de dos mil nueve, emitido por el Auditor Superior de
Fiscalización del Estado y dirigido al Presidente Municipal.
c)
La invalidez de los artículos 40, fracción LV y 84, fracción
II, de la Constitución Política y 2, fracción XIII y 28 de la Ley de
Auditoría Superior Gubernamental, ambas del Estado de Morelos.
d)
Todas y cada una de las determinaciones derivadas de
la revisión de la cuenta pública del Municipio o de la supuesta
cuenta pública del Sistema de Conservación, Agua Potable y
Saneamiento
de
Agua;
los
pliegos
de
observaciones;
los
procedimientos disciplinarios y sanciones impuestas a diversos
servidores públicos municipales; y cualquier otra resolución que se
dicte, ordene, ejecute o intente ejecutar en contra del Municipio.
Al efecto, debe estarse a lo dispuesto por el artículo 27 de la Ley
Reglamentaria de la Materia, que establece el plazo para promover la
ampliación de la demanda, en los términos siguientes:
95
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 141/2008.
“ARTÍCULO 27. El actor podrá ampliar su demanda
dentro de los quince días siguientes al de la
contestación si en esta última apareciere un hecho
nuevo, o hasta antes de la fecha de cierre de la
instrucción si apareciere un hecho superveniente. La
ampliación de la demanda y su contestación se
tramitarán conforme a lo previsto para la demanda y
contestación originales.”
Conforme al dispositivo legal citado, para la ampliación de la
demanda en controversia constitucional, se presentan las siguientes
hipótesis: (i) dentro de los quince días siguientes al de la contestación
de la demanda, si en ésta apareciere un hecho nuevo, y (ii) hasta
antes de la fecha de cierre de la instrucción, si apareciere un hecho
superveniente.
La anterior consideración encuentra sustento en la tesis de
jurisprudencia cuyos datos de identificación, rubro y texto son del tenor
literal siguiente:
“Novena Época
Instancia: Pleno
Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su
Gaceta
Tomo: XII, Diciembre de 2000
Tesis: P./J. 139/2000
Página: 994
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. HECHO NUEVO Y
HECHO SUPERVENIENTE PARA EFECTOS DE LA
PROCEDENCIA DE LA AMPLIACIÓN DE LA DEMANDA.
De conformidad con lo dispuesto en el artículo 27 de la
96
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 141/2008.
Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo
105 de la Constitución Federal, la ampliación de la
demanda de controversia constitucional constituye un
derecho procesal, del cual la parte actora puede hacer
uso cuando se actualice cualquiera de las siguientes
dos hipótesis, a saber: la primera, dentro del plazo de
quince días siguientes a la presentación de la
contestación de la demanda, si en ésta apareciere un
hecho nuevo; y, la segunda, hasta antes de la fecha
del cierre de la instrucción si apareciere un hecho
superveniente.
Ahora
bien,
para
determinar
la
oportunidad en que debe hacerse valer la referida
ampliación,
debe
tomarse
en
consideración
la
distinción entre el hecho nuevo y el superveniente,
pues mientras el primero es aquel respecto del cual la
parte actora tiene conocimiento de su existencia con
motivo de la contestación de la demanda, con
independencia del momento en que nace, el hecho
superveniente es aquel que se genera o acontece con
posterioridad a la presentación de la demanda de
controversia constitucional, pero antes del cierre de
instrucción. De ahí que tratándose de hechos nuevos
deba determinarse cuándo tuvo conocimiento de ellos
la parte actora, en tanto que si se trata de hechos
supervenientes deba definirse cuándo tuvieron lugar.”
Como se advierte de la anterior transcripción, el hecho nuevo es
aquel respecto del cual la parte actora tiene conocimiento de su
existencia
con
motivo
de
la
contestación
de
la
demanda,
independientemente del momento en que nace; mientras que el hecho
superveniente es aquel que se genera o acontece con posterioridad a
97
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 141/2008.
la presentación de la demanda de controversia constitucional, pero
antes del cierre de instrucción.
En
este
sentido,
tratándose
de
hechos
nuevos,
debe
determinarse cuándo tuvo conocimiento de ellos la parte actora, en
tanto que si se trata de hechos supervenientes debe definirse cuándo
tuvieron lugar, esto es, posteriormente a la presentación de la
demanda inicial y hasta antes del cierre de instrucción.
Sentado lo anterior, debe concluirse lo siguiente:
a)
Respecto de los actos impugnados en relación con el
Sistema de Conservación, Agua Potable y Saneamiento de Agua
del Municipio de Jiutepec, Estado de Morelos:
1.
No se actualiza ninguna de las hipótesis previstas en el
artículo 27 de la Ley Reglamentaria de la Materia, respecto de los
actos consistentes en la orden de revisión o auditoría, el desarrollo
de la misma, el acta de la sesión del Comité de Solventación, el
pliego de observaciones y el informe del resultado, pues
constituyen actos derivados del procedimiento de revisión de cuenta
pública del Sistema, por el ejercicio fiscal del año dos mil siete, que
concluyó con la emisión del referido informe, del cual tuvo
conocimiento el Municipio actor con motivo de su publicación en el
Periódico Oficial del Estado el dieciocho de febrero de dos mil nueve
(como se advierte del ejemplar que obra a fojas cuatrocientos sesenta
y dos a quinientos uno del tomo III del expediente), por lo que el plazo
para impugnar tales actos transcurrió del diecinueve de febrero al dos
de abril de dicho año, debiendo descontar del cómputo respectivo los
días veintiuno, veintidós y veintiocho de febrero, uno, siete, ocho,
catorce, quince, veintiuno, veintidós, veintiocho y veintinueve de
marzo, por corresponder a sábados y domingos, de conformidad con
98
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 141/2008.
el artículo 2 de la Ley Reglamentaria de la Materia, en relación con el
artículo 163 de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación,
así como el dieciséis de marzo, en términos del Acuerdo Número
2/2006, de treinta de enero de dos mil seis, del Pleno de la Suprema
Corte de Justicia de la Nación, relativo a la determinación de los días
inhábiles y los de descanso.
De esta forma, al haberse promovido la segunda ampliación de
demanda, impugnando tales actos, hasta el siete de mayo de dos mil
nueve, es inconcuso que fue presentada de manera extemporánea.
En efecto, el procedimiento de revisión y fiscalización de la
cuenta pública inició en el momento en el que la entonces Auditoría
Superior Gubernamental del Estado de Morelos recibió del Congreso
del Estado de Morelos dicha cuenta y culminó, en cuanto a dicha
autoridad, con el correspondiente “Informe del Resultado de la
Revisión a la Cuenta Pública Sistema de Conservación, Agua Potable
y Saneamiento de Agua de Jiutepec, Morelos (SCAPSJ) Ejercicio
Presupuestal del 01 de Enero al 31 de Diciembre de 2007”, debiendo
advertirse que en autos no obra constancia sobre su aprobación por el
Congreso del Estado, ni se contiene manifestación alguna al respecto
en la contestación de demanda que rinde dicho Congreso; pero lo
anterior no obsta para la determinación de extemporaneidad de los
actos que se controvierten, pues el plazo legal para su impugnación
feneció y los actos dictados en el procedimiento de responsabilidad
administrativa instaurado en contra del titular del referido Sistema no
actualizan la oportunidad para su impugnación, al tratarse de un
procedimiento diverso al de revisión de cuenta pública.
Si bien el procedimiento de responsabilidad administrativa tuvo
su origen en observaciones no solventadas relativas a irregularidades
detectadas en la revisión de la cuenta pública, constituye un
99
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 141/2008.
procedimiento diverso y autónomo, como se advierte de los artículos
relativos de la Constitución Política y la Ley de Auditoría Superior
Gubernamental, ambas del Estado de Morelos, vigentes durante el
procedimiento de revisión de la cuenta pública del Sistema y el
procedimiento de responsabilidad administrativa seguido a su titular,
que disponían:
CONSTITUCIÓN POLÍTICA DEL ESTADO DE MORELOS
“ARTÍCULO 32. (…)
Los Ayuntamientos presentarán al Congreso, a más
tardar el día 31 de enero de cada año, la cuenta
correspondiente
al
año
anterior,
debidamente
integrada y aprobada por el Cabildo, a excepción del
año en que concluyan un período constitucional e
inicien uno nuevo, en cuyo caso la aprobación de la
cuenta pública y su presentación ante el Congreso la
hará cada uno por el período a su cargo, fechas que
serán a más tardar el día 30 de noviembre para el
Ayuntamiento que concluya, y el 31 de enero para el
que inicie, correspondiente a los últimos dos del año
en que se haga el cambio. El Ayuntamiento entrante
presentará la cuenta pública anual, consolidando los
doce meses del ejercicio presupuestal, y sin perjuicio
de las personas responsables que corresponde a cada
período constitucional.
A solicitud del Ejecutivo del Estado o del Presidente
Municipal, en su caso, podrán ampliarse los plazos de
presentación de la Ley de Ingresos, cuentas públicas y
Presupuesto de Egresos y programa financiero, a que
100
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 141/2008.
se
refiere
este
artículo,
cuando
haya
causas
plenamente justificadas, por aprobación de las dos
terceras partes de los integrantes del Congreso; pero
será obligación de la Secretaría encargada del
despacho del ramo de la hacienda pública, comparecer
ante el Congreso para informar sobre las razones que
la motiven. En el ámbito municipal la atribución
anterior corresponderá a los Presidentes Municipales
y comparecerá, en su caso, la persona que designe el
Presidente Municipal.
(…)
La falta de presentación oportuna, en los plazos que
señala esta Constitución y las leyes de la materia, de
las cuentas públicas trimestrales del Poder Ejecutivo
del Estado y las mensuales y anuales de los
ayuntamientos, así como de sus Presupuestos de
Egresos, dará lugar a la aplicación de las sanciones
previstas en la ley de la materia, independientemente
de las revisiones e inspecciones que realice el
Organismo de Auditoría Superior Gubernamental y de
las responsabilidades que se deriven o puedan
derivarse por el ejercicio de los recursos públicos.
Para la revisión de la cuenta pública, el Congreso del
Estado se apoyará en el Organismo de Auditoría
Superior Gubernamental.”
Durante el procedimiento de revisión de la cuenta pública,
concretamente, mediante Decreto publicado en el Periódico Oficial del
Estado el cinco de diciembre de dos mil siete, en vigor al día siguiente
101
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 141/2008.
de su publicación, se reformó el citado artículo 32, quedando los
párrafos anteriormente transcritos, como cuarto, quinto, noveno y
décimo, en los siguientes términos:
“Los Ayuntamientos presentarán al Congreso, a más
tardar el día 31 de enero de cada año, la cuenta pública
correspondiente
al
año
anterior,
debidamente
integrada y aprobada por el Cabildo, a excepción del
año en que concluyan un período constitucional e
inicien uno nuevo, en cuyo caso la aprobación de la
cuenta pública y su presentación ante el Congreso la
hará cada uno por el período a su cargo. El
Ayuntamiento
que
concluya
su
gestión
deberá
presentar, a más tardar el 30 de noviembre, la cuenta
pública correspondiente a los meses de enero a
octubre
del
año
en
que
termine
el
período
constitucional. El Ayuntamiento que inicie su gestión
deberá presentar, a más tardar el 31 de enero del año
siguiente
a
aquel
en
que
inicie
su
período
constitucional, la cuenta pública, correspondiente a
los meses noviembre y diciembre del año en que inicie
dicho
período.
En
el
supuesto
anterior,
el
Ayuntamiento entrante presentará la cuenta pública
anual, consolidando los doce meses del ejercicio
presupuestal, sin perjuicio de las responsabilidades
que correspondan a los funcionarios públicos en
funciones en cada período constitucional.
A solicitud del Ejecutivo del Estado o del Presidente
Municipal, en su caso, podrán ampliarse los plazos de
presentación de las Leyes de Ingresos, cuentas
públicas y Presupuestos de Egresos, a que se refiere
102
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 141/2008.
este
artículo,
cuando
haya
causas
plenamente
justificadas, por aprobación de las dos terceras partes
de los integrantes del Congreso, pero será obligación
de la Secretaría del Despacho a cargo de la Hacienda
Pública comparecer ante el Congreso para informar
sobre las razones que la motiven. En el ámbito
municipal la atribución anterior corresponderá a los
Presidentes Municipales pudiendo comparecer en su
representación el Tesorero Municipal.
(…)
La falta de presentación oportuna, en los plazos que
señala esta Constitución, de las cuentas públicas del
Estado y de los Municipios, así como de la Ley de
Ingresos y el Presupuesto de Egresos del Estado y de
las Leyes de Ingresos de los Municipios, dará lugar a
la aplicación de las sanciones previstas en la leyes
respectivas, independientemente de las revisiones e
inspecciones que realice el Organismo de Auditoría
Superior Gubernamental y de las responsabilidades
que se deriven o puedan derivarse por el ejercicio de
los recursos públicos.
Para la revisión de la cuenta pública, el Congreso del
Estado se apoyará en el Organismo de Auditoría
Superior Gubernamental, en todo caso, cualquier
entidad privada que ejerza recursos públicos será
sujeta de fiscalización en los términos de esta
Constitución y de la Ley.”
103
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 141/2008.
Este precepto fue nuevamente reformado en sus dos últimos
párrafos, por Decreto publicado en el Periódico Oficial el dieciséis de
julio de dos mil ocho, para sustituirse la alusión al Organismo de
Auditoría Superior Gubernamental por la Auditoría Superior de
Fiscalización.
“ARTÍCULO 40. Son facultades del Congreso:
(…)
XXVIII.
Examinar
la
cuenta
pública
que
trimestralmente deberán presentar los Poderes del
Estado, misma que turnará al Organismo de Auditoría
Superior Gubernamental, en la que se revisará el
ingreso y la aplicación de los recursos, se verificará su
congruencia con el Plan Estatal de Desarrollo, los
programas operativos anuales sectorizados y por
dependencia u organismo auxiliar, en su caso, con el
programa financiero y los informes de gobierno.
Así mismo, examinar la cuenta pública que deberán
presentar los Ayuntamientos en el plazo fijado por el
artículo 32 de esta Constitución, en la que se revisará
la aplicación de los recursos, se verificará su
congruencia con el Plan Municipal de Desarrollo, en su
caso con el programa financiero y los informes de
gobierno; estas últimas acciones por conducto del
Organismo de Auditoría Superior Gubernamental.
(…)
104
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 141/2008.
XLVII.
Por conducto del Organismo Superior de
Auditoría Gubernamental, practicar toda clase de
visitas, inspecciones, revisiones y auditorías de
seguimiento, operación, cumplimiento, financieras y
de evaluación, a las cuentas públicas del Gobierno del
Estado
y
de
los
Municipios,
verificando
su
congruencia con el Plan Estatal de Desarrollo y los
Planes Municipales de Desarrollo, los programas
operativos anuales sectorizados y por dependencia u
organismo, en su caso con los programas financieros
o
de
deuda
pública,
determinando
las
responsabilidades que en su caso procedan.
(…)
LV. Incoar el procedimiento sobre responsabilidades
políticas y de declaración de procedencia a los
servidores públicos señalados en los artículos 136 y
137
de
esta
Constitución;
determinar
las
responsabilidades administrativas a que alude el
artículo 141 de este ordenamiento y la Ley de
Responsabilidades de los Servidores Públicos del
Estado de Morelos, a los servidores públicos estatales
y municipales, sea que presten sus servicios en la
Administración Central o en cualquier organismo
auxiliar, cuando éstas se deriven de los actos de
fiscalización a los recursos humanos, materiales y
financieros, plan o planes, y programas tanto del
erario público estatal como de los municipales, e
iniciar los juicios civiles o las querellas o denuncias
respectivas, considerando la excepción prevista en el
artículo 145 de esta Constitución.
105
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 141/2008.
Esta atribución será ejercida por el Organismo de
Auditoría Superior Gubernamental o por la Comisión,
órgano o dependencia que el Congreso determine.”
Las anteriores fracciones también fueron reformadas mediante
Decreto publicado en el Periódico Oficial el dieciséis de julio de dos
mil ocho, para sustituirse la alusión al Organismo de Auditoría
Superior Gubernamental por la Auditoría Superior de Fiscalización.
LEY DE AUDITORÍA SUPERIOR GUBERNAMENTAL
DEL ESTADO DE MORELOS
“ARTÍCULO 2. Para efectos de la presente Ley, se
entenderá por:
(…)
XIII. Cuenta Pública: La que los Poderes Públicos, los
Gobiernos
Municipales,
los
organismos
y entes
públicos municipales, estatales y autónomos rinden al
Congreso sobre su gestión financiera, a efecto de
comprobar
manejo,
que
custodia
la
y
recaudación,
aplicación
de
administración,
los
ingresos
obtenidos y los egresos, en un ejercicio fiscal
comprendido del 1° de enero al 31 de diciembre de
cada año, se hayan ejercido en los términos de las
disposiciones legales y administrativas aplicables,
conforme a los criterios y con base en los programas
aprobados;
(…)
106
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 141/2008.
XIX. Informe de resultados: Documento que presenta
el Auditor Superior Gubernamental a la Mesa Directiva
del Congreso del Estado, conteniendo los resultados
de fiscalización de las entidades; y (…).”
“ARTÍCULO 8. Los Poderes del Estado, deberán
presentar su cuenta pública, al Congreso del Estado,
por trimestres, a más tardar el último día hábil del mes
siguiente. Los Gobiernos Municipales presentarán al
Congreso, a más tardar el día 31 de enero de cada año,
la cuenta pública correspondiente al año anterior.
(…)
Sólo se podrá ampliar por una sola vez el plazo de
presentación de las cuentas públicas trimestrales y
anuales, cuando exista solicitud del Ejecutivo del
Estado, de los presidentes municipales, o de los
titulares de los organismos autónomos; (…).”
“ARTÍCULO 13. Las cuentas públicas anuales y
trimestrales, serán presentadas al Congreso del
Estado de Morelos, quien las turnará, a más tardar
dentro de los cinco días hábiles posteriores a su
recepción, a la Auditoría Superior Gubernamental para
su revisión y fiscalización superior.”
“ARTÍCULO 28. La Auditoría Superior Gubernamental,
presentará a la Mesa Directiva del Congreso del
Estado los Informes del Resultado de la revisión de las
cuentas públicas del Gobierno del Estado, de los
Municipios,
de
los
entes
públicos
autónomos,
107
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 141/2008.
estatales
y
municipales
y
demás
entidades
fiscalizadas; dichos informes tendrán carácter público
y mientras ello no suceda, la Auditoría Superior
Gubernamental
deberá
guardar
reserva
de
sus
actuaciones e informes.”
“ARTÍCULO 29. Los Informes del Resultado a que se
refiere el artículo anterior deberán contener como
mínimo lo siguiente:
a)
Los dictámenes de la revisión de la cuenta
pública;
b)
El apartado correspondiente a la fiscalización y
verificación del cumplimiento de los programas, con
respecto a la evaluación de la consecución de sus
objetivos y metas, así como de la satisfacción de las
necesidades
correspondientes,
bajo
criterios
de
eficiencia, eficacia y economía.
Si conforme a lo señalado en el párrafo anterior, no se
cumple con los objetivos y metas establecidas en los
programas
aprobados,
Gubernamental
hará
la
las
Auditoría
Superior
observaciones
y
recomendaciones que a su juicio sean procedentes;
c)
El cumplimiento de los principios de contabilidad
gubernamental y de las disposiciones contenidas en
los ordenamientos legales correspondientes;
108
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 141/2008.
d)
La comprobación de la aplicación de los recursos
provenientes de financiamientos en tiempo y forma
establecido por la ley;
e)
La
comprobación
de
que
las
entidades
fiscalizadas, se ajustaron a lo dispuesto en la Ley de
Ingresos y Presupuesto de Egresos y en las demás
normas aplicables en la materia;
f)
El análisis de las desviaciones presupuestarias,
en su caso;
g)
Las observaciones que no hubiesen solventado,
distinguiéndolas entre administrativas, contables, de
desempeño
y
resarcitorias,
los
procedimientos
iniciados para el fincamiento de responsabilidades y la
imposición de las sanciones respectivas, así como de
la promoción de otro tipo de responsabilidades y
denuncias de hechos presuntamente ilícitos que
realicen de conformidad con lo dispuesto en esta Ley;
h)
Resaltar las mejoras y los avances adoptadas por
la entidad fiscalizadas (sic); y
i)
Los resultados de la evaluación del control
interno.”
“ARTÍCULO 39. Si de la revisión y fiscalización
superior
de
la
cuenta
pública,
aparecieran
irregularidades que permitan presumir la existencia de
omisiones o conductas que produzcan daños o
perjuicios a las entidades en su hacienda pública o
109
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 141/2008.
patrimonio o al patrimonio de los entes públicos, la
Auditoría Superior Gubernamental procederá a:
I.
Determinar
correspondientes
los
y
daños
fincar
y
perjuicios
directamente
a
los
responsables las sanciones pecuniarias respectivas;
II.
Promover ante las autoridades competentes el
fincamiento de otras responsabilidades;
III.
Promover las acciones de responsabilidad a que
se refiere el Título Séptimo de la Constitución Política
del Estado de Morelos;
IV.
Presentar las denuncias y querellas penales, a
que haya lugar; y
V.
Coadyuvar con el Ministerio Público en los
procesos
penales
investigatorios
correspondientes.
En
Público
previamente
recabará
estos
casos,
la
y
judiciales
el
Ministerio
opinión
de
la
Auditoría Superior Gubernamental, respecto de las
resoluciones que dicte sobre el no ejercicio o el
desistimiento de la acción penal. ”
“ARTÍCULO 40. Para los efectos de esta Ley incurren
en responsabilidad:
I.
Los servidores públicos y los particulares,
personas físicas o morales que manejen recursos
públicos, por actos u omisiones en el desempeño de
sus funciones que causen daño o perjuicio estimable
110
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 141/2008.
en dinero a los Poderes del Estado o Gobiernos
Municipales en su hacienda pública o al patrimonio de
los entes públicos estatales o municipales y demás
entidades fiscalizables;
II.
Los servidores públicos de los Poderes del
Estado, de los Gobiernos Municipales y entes públicos
que no rindan o dejen de rendir sus informes acerca
de la solventación de los pliegos de observaciones
formulados y remitidos por la Auditoría Superior
Gubernamental; y (…).”
“ARTÍCULO 41. Las responsabilidades que conforme a
esta Ley se finquen, tienen por objeto resarcir a los
Poderes del Estado, los Gobiernos Municipales y
demás entidades fiscalizadas, el monto de los daños y
perjuicios estimables en dinero que se hayan causado,
respectivamente, a sus haciendas públicas y a su
patrimonio.”
“ARTÍCULO 42. Las responsabilidades resarcitorias a
que se refiere este Capítulo se constituirán en primer
término a los servidores públicos o personas físicas o
morales que directamente hayan ejecutado los actos o
incurran en las omisiones que las hayan originado y,
subsidiariamente, y en ese orden al servidor público
jerárquicamente inmediato que por la índole de sus
funciones, haya omitido la revisión o autorizado tales
actos, por causas que impliquen dolo, culpa o
negligencia por parte de los mismos.
111
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 141/2008.
Serán responsables solidarios con los servidores
públicos, los particulares, persona física o moral, en
los casos en que hayan participado y originado una
responsabilidad resarcitoria.”
“ARTÍCULO 43. Las responsabilidades resarcitorias
señaladas, se fincarán independientemente de las que
procedan con base en otras leyes y de las sanciones
de carácter penal que imponga la autoridad judicial.”
“ARTÍCULO 44. Las responsabilidades que se finquen
a los servidores públicos de los Poderes del Estado,
de los Gobiernos Municipales y de los entes públicos y
de la Auditoría Superior Gubernamental, no eximen a
éstos ni a las empresas privadas o a los particulares,
de sus obligaciones, cuyo cumplimiento se les exigirá
aun cuando la responsabilidad se hubiere hecho
efectiva total o parcialmente.”
“ARTÍCULO 45. La Auditoría Superior Gubernamental,
con base en las disposiciones de este ordenamiento
legal,
formulará
a
los
titulares
de
los
sujetos
fiscalizados, los pliegos de observaciones derivados
de la revisión y fiscalización superior de la cuenta
pública, en los que se determinará en cantidad líquida,
la presunta responsabilidad de los infractores, la cual
deberá contabilizarse de inmediato.”
“ARTÍCULO 46. Los sujetos de fiscalización, dentro de
un plazo improrrogable de 45 días naturales contados
a partir del día siguiente a la notificación de los pliegos
de observaciones, deberán solventar los mismos ante
112
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 141/2008.
la Auditoría Superior Gubernamental. Cuando los
pliegos de observaciones no sean solventados dentro
del plazo señalado, o bien, la documentación y
argumentos presentados no sean suficientes a juicio
de la Auditoría Superior Gubernamental para solventar
las observaciones, formulará su informe de resultados
e iniciará el procedimiento para el fincamiento de
responsabilidades resarcitorias a que se refiere el
siguiente capítulo, y, en su caso, aplicará las
sanciones pecuniarias a que haya lugar, en los
términos de esta Ley.”
“ARTÍCULO 50. Las responsabilidades administrativas
de los servidores públicos son personales.”
“ARTÍCULO 51. El fincamiento de responsabilidades
resarcitorias, multas y sanciones, se sujetará al
procedimiento siguiente:
I.
Se citará personalmente al presunto o presuntos
responsables en un término que no deberá ser menor
de cinco o mayor de quince días hábiles, a una
audiencia en las instalaciones de la Auditoría Superior
Gubernamental, haciéndoles saber los hechos que se
les imputan y que sean causa de responsabilidad en
los términos de esta Ley, señalando el lugar, día y hora
en que tendrá verificativo dicha audiencia.
Se informará a los citados de su derecho a ofrecer
pruebas y alegar en la audiencia lo que a su derecho
convenga, por sí o por medio de un defensor,
apercibidos
que
de
no
comparecer
sin
causa
113
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 141/2008.
justificada, se tendrá por precluido su derecho para
ofrecer pruebas o formular alegatos, y se resolverá
con los elementos que obren en el expediente
respectivo.
A la audiencia podrá asistir el representante de la
entidad fiscalizada que para tal efecto se designe.
II.
Celebrada
pruebas
si
la
las
audiencia
hubiere,
la
y
desahogadas
Auditoría
las
Superior
Gubernamental resolverá dentro de los treinta días
hábiles siguientes sobre la existencia o inexistencia de
responsabilidad y fincará, en su caso, el pliego
definitivo correspondiente, determinando la sanción
que en su caso proceda, a el o los sujetos
responsables.
Se notificará el resultado a los responsables y a la
entidad remitiendo un tanto autógrafo del mismo a la
Secretaría de Finanzas y Planeación del Estado y las
Tesorerías Municipales, para que si en un plazo de
quince
días
naturales
contados
a
partir
de
la
notificación, éste no es cubierto, se haga efectivo en
términos
de
ley,
mediante
el
procedimiento
administrativo de ejecución.
Cuando los responsables sean servidores públicos,
dicha resolución será notificada al representante del
ente fiscalizado y al órgano de control interno del
mismo.
114
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 141/2008.
De ser pecuniaria la sanción deberá ser a cargo del
peculio del responsable y suficiente para cubrir los
daños y perjuicios causados, o ambos, y se actualizará
para los efectos de su pago, en la forma y términos
que establezca la Ley, tratándose de contribuciones y
aprovechamientos.
La Auditoría Superior Gubernamental podrá solicitar a
la Secretaría de Finanzas y Planeación o a las
Tesorerías
Municipales,
según
corresponda,
se
proceda al embargo precautorio de los bienes de los
responsables, a efecto de garantizar el cobro de la
sanción impuesta, sólo cuando haya sido determinado
en cantidad líquida el monto de la responsabilidad
resarcitoria respectiva.
El o los responsables podrán solicitar la sustitución
del embargo precautorio, por cualesquiera de las
garantías
que
establece
la
legislación
fiscal,
a
satisfacción de la Auditoría Superior Gubernamental; y
III.
Si celebrada la audiencia la Auditoría Superior
Gubernamental advierta elementos que impliquen
nueva
responsabilidad
a
cargo
del
presunto
o
presuntos responsables o de otras personas, podrá
disponer la práctica de investigaciones y citar para
otras audiencias.
De no encontrar elementos suficientes para fincar
responsabilidad, la Auditoría Superior Gubernamental
emitirá una resolución en ese sentido, en el mismo
plazo señalado en la fracción anterior.”
115
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 141/2008.
“ARTÍCULO 52. Las multas y sanciones resarcitorias a
que se refiere la presente Ley, tendrán el carácter de
créditos fiscales y se fijarán en cantidad líquida por la
Auditoría
Superior
Gubernamental,
haciéndose
efectivas conforme al procedimiento administrativo de
ejecución que establece la legislación aplicable.”
“ARTÍCULO 53. La Secretaría de Finanzas y Planeación
y las Tesorerías Municipales en el ámbito de su
competencia, deberán informar a la Auditoría Superior
Gubernamental,
de
los
trámites
que
se
vayan
realizando para la ejecución de los cobros respectivos
y el monto recuperado.”
De los preceptos antes transcritos, deriva claramente que el
procedimiento de revisión de la cuenta pública es diverso y autónomo
del procedimiento de responsabilidades administrativas que pueda
instaurarse en contra de servidores públicos del Municipio, por
irregularidades detectadas durante dicha revisión que hayan dado
lugar a la elaboración de pliegos de observaciones que no hayan sido
solventadas, pues si bien ambos son realizados por la Auditoría
Superior
Gubernamental
(actualmente,
Auditoría
Superior
de
Fiscalización), cada uno tiene sus propias reglas y etapas de
desenvolvimiento y persiguen finalidades diversas.
La revisión de la cuenta pública tiene por objeto revelar el estado
de las finanzas públicas municipales, verificando su congruencia con
el plan municipal de desarrollo y sus programas para asegurar su
realización transparente, efectuándose con ello un control y vigilancia
que, en caso de arrojar irregularidades, puede dar lugar a la incoación
del procedimiento de responsabilidades correspondiente, debiendo
contar el informe de resultados con el que concluye la revisión por
116
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 141/2008.
parte de la Auditoría, por lo menos, con los datos precisados en el
artículo 29 de la Ley de Auditoría Superior Gubernamental del Estado
de Morelos, a saber, los dictámenes; la fiscalización y verificación del
cumplimiento de los programas, con respecto a la evaluación de la
consecución de sus objetivos y metas, así como de la satisfacción de
las necesidades correspondientes, bajo criterios de eficiencia, eficacia
y
economía,
elaborando,
en
su
caso,
las
observaciones
y
recomendaciones procedentes; el cumplimiento de los principios de
contabilidad gubernamental y de las disposiciones contenidas en los
ordenamientos legales correspondientes; la comprobación de la
aplicación de los recursos provenientes de financiamientos en tiempo
y forma establecido por la ley; la comprobación de que las entidades
fiscalizadas, se ajustaron a lo dispuesto en la Ley de Ingresos y el
Presupuesto de Egresos y en las demás normas aplicables en la
materia; el análisis de las desviaciones presupuestarias, en su caso;
las observaciones que no se hubiesen solventado, distinguiéndolas
entre administrativas, contables, de desempeño y resarcitorias, los
procedimientos iniciados para el fincamiento de responsabilidades y la
imposición de las sanciones respectivas, así como de la promoción de
otro tipo de responsabilidades y denuncias de hechos presuntamente
ilícitos que se realicen; las mejoras y los avances adoptados por el
Ayuntamiento y los resultados de la evaluación del control interno.
Por
su
parte,
el
procedimiento
de
responsabilidades
administrativas tiene por objeto determinar la existencia o no de
responsabilidades derivadas de los actos de fiscalización a los
recursos humanos, materiales y financieros, plan o planes y
programas, en el caso, del erario público municipal que causen daños
y perjuicios estimables en dinero a la hacienda pública municipal, con
base en los pliegos de observaciones formulados en la revisión de la
cuenta pública no solventados, con base en los cuales se determinó
en cantidad líquida la presunta responsabilidad de los infractores para
117
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 141/2008.
el fincamiento de las responsabilidades resarcitorias y, en su caso, la
aplicación de las multas y sanciones a que haya lugar, conforme al
procedimiento previsto en el artículo 51 de la Ley.
En los mismos términos se pronunció el Tribunal Pleno, al
resolver en sesión de doce de abril de dos mil cinco, por mayoría de
seis votos, la controversia constitucional 61/2004, en relación con la
revisión y fiscalización de la cuenta pública federal por parte de la
Auditoría Superior de la Federación, cuyas consideraciones resultan
aplicables analógicamente al caso y en cuya parte conducente
determinó:
“(…) De los numerales reproducidos se advierte que el
proceso de revisión y fiscalización de la cuenta
pública inicia en el momento en que la Auditoría
Superior de la Federación recibe de la Cámara de
Diputados del Congreso de la Unión, o en su caso, de
la Comisión Permanente, dicha cuenta pública y
culmina
cuando
la
referida
Cámara
aprueba
el
correspondiente Informe del Resultado de la Revisión
y Fiscalización Superior de la Cuenta Pública, que le
haya presentado el órgano técnico de fiscalización.
Dicho proceso de revisión y fiscalización, es diverso al
que
se
sigue
con
motivo
del
fincamiento
de
responsabilidades resarcitorias y sólo en aquellos
casos en que con motivo de la revisión de la cuenta
pública se detecten irregularidades, caso en el que en
el Informe del Resultado de la Revisión y Fiscalización
Superior de la Cuenta Pública, la Auditoría Superior de
la
Federación
deberá
emitir
un
pliego
de
observaciones que contendrá los procedimientos
118
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 141/2008.
iniciados para el fincamiento de responsabilidades y la
imposición de las sanciones respectivas.
Para el caso de que a juicio de la Auditoría Superior de
la Federación los referidos pliegos de observaciones
no sean solventados, se iniciará el procedimiento para
el fincamiento de responsabilidades.
Como se observa, el procedimiento de fiscalización de
la cuenta pública es distinto al procedimiento para el
fincamiento de responsabilidades resarcitorias; el
primero, culmina con el Informe del Resultados de la
Cuenta Pública que rinda la Auditoría Superior de la
Federación a la Cámara de Diputados y el segundo se
tramita en forma independiente, cuando se detecten
irregularidades, de tal manera que las observaciones y
recomendaciones adquieren definitividad desde el
momento en que la Cámara de Diputados aprueba el
Informe del Resultado de la Revisión y Fiscalización
Superior de la Cuenta Pública, el que contendrá las
observaciones y recomendaciones que la Auditoría
Superior de la Federación haya emitido (…).”
Consecuentemente, procede decretar el sobreseimiento en la
controversia constitucional, de conformidad con el artículo 20, fracción
II, de la Ley Reglamentaria de la Materia, respecto de los actos
derivados del procedimiento de revisión de cuenta pública del Sistema
de Conservación, Agua Potable y Saneamiento de Agua del Municipio
de Jiutepec, Estado de Morelos, por el ejercicio fiscal del año dos mil
siete, al actualizarse la causal de improcedencia contenida en el
artículo 19, fracción VII, del propio ordenamiento.
119
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 141/2008.
A igual conclusión arribó el Tribunal Pleno, al resolver la
controversia constitucional 156/2008, promovida por el Municipio de
Xochitepec, Estado de Morelos, en la que, distinguiendo entre el
procedimiento de revisión de cuenta pública y el procedimiento de
responsabilidad administrativa, se sobreseyó respecto de los actos
combatidos en relación con el primero, por extemporaneidad en su
impugnación.
2.
Se actualiza la segunda hipótesis del artículo 27 de la Ley
Reglamentaria de la Materia, relativa a hechos supervenientes,
respecto
de
los
actos
consistentes
en
el
oficio
número
ASF/00837/2009, de veintitrés de enero de dos mil nueve, emitido por
el Auditor Superior de Fiscalización del Estado y dirigido a la Directora
General Jurídica del Congreso Local; el auto de radicación del
procedimiento administrativo de responsabilidades, dictado en el
expediente número ASF/DGJ/PAR/048/09-01, de veinticinco de
marzo de dos mil nueve, emitido por el Auditor Superior de
Fiscalización, la Directora General Jurídica y el Director de
Responsabilidades; el oficio número ASF/DGJ/1902/04-09, de dos de
abril de dos mil nueve, emitido por el Auditor Superior de Fiscalización
del Estado; y la diligencia practicada por el Auditor Superior de
Fiscalización, la Directora General Jurídica y el Director de
Responsabilidades,
dentro
del
referido
procedimiento;
pues
constituyen actos derivados del procedimiento de responsabilidad
administrativa instaurado en contra del titular del Sistema, de los que
tuvo conocimiento el Municipio actor el tres de abril de dos mil nueve,
fecha en que se le notificaron las primeras determinaciones y el veinte
de abril de dos mil nueve, en que se practicó la mencionada diligencia.
b)
Respecto de los actos impugnados en relación con el
Municipio de Jiutepec, Estado de Morelos:
120
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 141/2008.
1.
No se actualiza ninguna de las hipótesis previstas en el
artículo 27 de la Ley Reglamentaria de la Materia, respecto de los
actos consistentes en el acta de la sesión del Comité de
Solventación de la Auditoría Superior de Fiscalización del Estado,
celebrada el dos de diciembre de dos mil ocho y el pliego de
observaciones resultante de la revisión a la cuenta pública del
Municipio, correspondiente al ejercicio fiscal del año dos mil siete, al
no tratarse de hechos nuevos, ni supervenientes, pues fueron emitidos
con anterioridad, debiendo haber sido impugnados por el actor, al
momento de promover la demanda (como, en efecto, ocurrió con el
pliego y como debió haber ocurrido, en todo caso, con el acta).
2.
Se actualiza la segunda hipótesis del artículo 27 de la Ley
Reglamentaria de la Materia, relativa a hechos supervenientes,
respecto
de
los
actos
consistentes
en
el
oficio
número
ASF/0881/2009, de cinco de febrero de dos mil nueve, emitido por el
Auditor Superior de Fiscalización del Estado; el auto de radicación
del procedimiento administrativo de responsabilidades, dictado
en el expediente número ASF/DGJ/PAR/059/09-02, de veintitrés de
marzo de dos mil nueve; y el oficio número ASF/DGJ/01867/31-03-09,
de treinta y uno de marzo de dos mil nueve, emitido por el Auditor
Superior de Fiscalización del Estado y dirigido al Presidente Municipal,
toda vez que el Municipio actor no tuvo conocimiento de los mismos
con motivo de las contestaciones de demanda, sino hasta el treinta y
uno de marzo de dos mil nueve, fecha en que le fueron notificados.
c)
Respecto de los actos consistentes en “todas y cada una
de las determinaciones derivadas de la revisión de la cuenta
pública del Municipio o de la supuesta cuenta pública del Sistema
de Conservación, Agua Potable y Saneamiento de Agua; los pliegos
de observaciones; los procedimientos disciplinarios y sanciones
impuestas a diversos servidores públicos municipales; y cualquier
121
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 141/2008.
otra resolución que se dicte, ordene, ejecute o intente ejecutar en
contra del Municipio”; debe señalarse que se trata de actos cuya
existencia
no
fue
acreditada,
respecto
de
los
cuales
debe
sobreseerse, con fundamento en el artículo 20, fracción III, de la Ley
Reglamentaria de la Materia, que a la letra establece:
“ARTÍCULO 20. El sobreseimiento procederá en los
casos siguientes:
(…)
III.
Cuando de las constancias de autos apareciere
claramente demostrado que no existe la norma o acto
materia de la controversia, o cuando no se probare la
existencia de ese último; y (…).”
En tal virtud, de conformidad con lo dispuesto en la segunda
parte del artículo 27 de la Ley Reglamentaria de la Materia, la
oportunidad en la impugnación de los actos referidos en los incisos
a.2) y b.2) anteriores, deberá analizarse de acuerdo con la segunda
hipótesis contenida en la fracción I del artículo 21 del propio
ordenamiento, sirviendo de apoyo a lo anterior la tesis jurisprudencial
cuyos datos de identificación, rubro y texto son del tenor literal
siguiente:
“Novena Época
Instancia: Pleno
Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su
Gaceta
Tomo: XVII, Enero de 2003
Tesis: P./J. 55/2002
Página: 1381
122
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 141/2008.
CONTROVERSIAS
CONSTITUCIONALES.
LA
AMPLIACIÓN DE LA DEMANDA CON MOTIVO DE UN
HECHO
SUPERVENIENTE,
DEBE
PROMOVERSE
DENTRO DE LOS PLAZOS QUE ESTABLECE EL
ARTÍCULO 21 DE LA LEY REGLAMENTARIA DE LAS
FRACCIONES I Y II DEL ARTÍCULO 105 DE LA
CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS
MEXICANOS. De la interpretación sistemática del
artículo 21 de la citada ley, que establece los plazos
para la presentación de la demanda de controversia
constitucional, así como del diverso artículo 27 del
propio ordenamiento, que prevé que el actor podrá
ampliar su demanda ‘hasta antes de la fecha de cierre
de
la
instrucción
si
apareciere
un
hecho
superveniente’, se concluye que aun cuando el último
precepto señalado no prevé expresamente el plazo
para promover la ampliación cuando se trata de un
hecho superveniente, sino que únicamente condiciona
la promoción a que no se hubiera cerrado la
instrucción, aquélla debe efectuarse dentro de los
plazos que rigen la presentación de la demanda inicial,
ya
que
sostener
lo
contrario
generaría
una
incongruencia procesal, toda vez que si para la
promoción de la acción de controversia el actor debe
hacerlo dentro de los plazos que señala el citado
numeral 21, para la ampliación de la misma demanda
el plazo sería indeterminado, cuando no existe razón
jurídica para tal diferencia si se parte del momento en
que
el
actor
tenga
conocimiento
del
hecho
superveniente. Además, la finalidad de la ampliación
de demanda consiste en que, por economía procesal,
se tramite y resuelva en un solo juicio lo que está
123
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 141/2008.
íntimamente vinculado con el primer acto o la norma
general impugnada, siempre y cuando no se hubiera
cerrado la instrucción, a fin de evitar que se presenten
demandas
nuevas
cuando
se
trata
de
actos
estrechamente vinculados, por lo que si una demanda
nueva debe presentarse dentro de los plazos que
prevé la ley citada, iguales plazos deben regir cuando
se trata de su ampliación con motivo de un hecho
superveniente.”
Por un lado, respecto de los actos impugnados en relación
con el Sistema de Conservación, Agua Potable y Saneamiento de
Agua del Municipio de Jiutepec, Estado de Morelos:
a)
Al haber tenido conocimiento el Municipio actor del oficio
número ASF/00837/2009, de veintitrés de enero de dos mil nueve,
emitido por el Auditor Superior de Fiscalización del Estado y dirigido a
la Directora General Jurídica del Congreso Local; el auto de
radicación
del
responsabilidades,
procedimiento
dictado
en
administrativo
el
expediente
de
número
ASF/DGJ/PAR/048/09-01, de veinticinco de marzo de dos mil nueve,
emitido por el Auditor Superior de Fiscalización, la Directora General
Jurídica y el Director de Responsabilidades; y el oficio número
ASF/DGJ/1902/04-09, de dos de abril de dos mil nueve, emitido por el
Auditor Superior de Fiscalización del Estado; hasta el tres de abril de
dos mil nueve, en que se le notificaron tales determinaciones, el
plazo de treinta días para promover la ampliación de demanda
transcurrió del seis de abril al primero de junio de dicho año, debiendo
descontar del cómputo respectivo los días once, doce, dieciocho,
diecinueve, veinticinco y veintiséis de abril, dos, tres, nueve, diez,
dieciséis, diecisiete, veintitrés, veinticuatro, treinta y treinta y uno de
mayo, por corresponder a sábados y domingos, de conformidad con el
124
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 141/2008.
artículo 2 de la Ley Reglamentaria de la Materia, en relación con el
artículo 163 de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación;
así como los días ocho, nueve y diez de abril y el período comprendido
entre el veintisiete de abril y el seis de mayo de dos mil nueve, por
haberse declarado inhábiles mediante Acuerdo del Tribunal Pleno.
Consecuentemente, si el escrito de ampliación de demanda fue
recibido en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de
este Alto Tribunal el siete de mayo de dos mil nueve, se concluye que
su presentación es oportuna respecto de estos actos.
b)
Al haberse practicado la diligencia correspondiente, por el
Auditor Superior de Fiscalización, la Directora General Jurídica y el
Director de Responsabilidades, dentro del procedimiento radicado
bajo el expediente número ASF/DGJ/PAR/048/09-01, el veinte de
abril de dos mil nueve, el plazo de treinta días para promover la
ampliación de demanda transcurrió del veintiuno de abril al once de
junio de dicho año, debiendo descontar del cómputo respectivo los
días veinticinco y veintiséis de abril, dos, tres, nueve, diez, dieciséis,
diecisiete, veintitrés, veinticuatro, treinta y treinta y uno de mayo, seis y
siete de junio, por corresponder a sábados y domingos, de
conformidad con el artículo 2 de la Ley Reglamentaria de la Materia,
en relación con el artículo 163 de la Ley Orgánica del Poder Judicial
de la Federación; así como los días ocho, nueve y diez de abril y el
período comprendido entre el veintisiete de abril y el seis de mayo de
dos mil nueve, por haberse declarado inhábiles mediante Acuerdo del
Tribunal Pleno.
Consecuentemente, si el escrito de ampliación de demanda fue
recibido en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de
este Alto Tribunal el siete de mayo de dos mil nueve, se concluye que
su presentación es oportuna respecto de este acto.
125
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 141/2008.
Por otro lado, respecto de los actos impugnados en relación
con el Municipio de Jiutepec, Estado de Morelos:
Al haber tenido conocimiento el Municipio actor del oficio
número ASF/0881/2009, de cinco de febrero de dos mil nueve, emitido
por el Auditor Superior de Fiscalización del Estado; el auto de
radicación
del
responsabilidades,
procedimiento
dictado
en
administrativo
el
expediente
de
número
ASF/DGJ/PAR/059/09-02, de veintitrés de marzo de dos mil nueve; y
el oficio número ASF/DGJ/01867/31-03-09, de treinta y uno de marzo
de dos mil nueve, emitido por el Auditor Superior de Fiscalización del
Estado y dirigido al Presidente Municipal, hasta el treinta y uno de
marzo de dos mil nueve, fecha en que le fueron notificadas diversas
determinaciones que sujetan al Presidente Municipal, al Tesorero y al
Director de Administración de la Secretaría de Desarrollo Urbano,
Vivienda y Obras Públicas del referido Municipio a procedimiento
disciplinario, el plazo de treinta días para promover la ampliación de
demanda transcurrió del primero de abril al veintisiete de mayo de
dicho año, debiendo descontar del cómputo respectivo los días cuatro,
cinco, once, doce, dieciocho, diecinueve, veinticinco y veintiséis de
abril, dos, tres, nueve, diez, dieciséis, diecisiete, veintitrés y
veinticuatro de mayo, por corresponder a sábados y domingos, de
conformidad con el artículo 2 de la Ley Reglamentaria de la Materia,
en relación con el artículo 163 de la Ley Orgánica del Poder Judicial
de la Federación; así como los días ocho, nueve y diez de abril y el
período comprendido entre el veintisiete de abril y el seis de mayo de
dos mil nueve, por haberse declarado inhábiles mediante Acuerdo del
Tribunal Pleno.
Consecuentemente, si el escrito de ampliación de demanda fue
recibido en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de
126
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 141/2008.
este Alto Tribunal el siete de mayo de dos mil nueve, se concluye que
su presentación es oportuna respecto de estos actos.
Ahora bien, por cuanto hace a la oportunidad en la
impugnación de las normas a que se refiere la segunda ampliación
de demanda, se advierte lo siguiente:
a)
La invalidez de los artículos 2, fracción XIII y 28 de la Ley
de Auditoría Superior Gubernamental del Estado de Morelos, se
solicita con motivo de su aplicación en los actos que se impugnan en
relación
con
el
Sistema
de
Conservación,
Agua
Potable
y
Saneamiento de Agua del Municipio de Jiutepec, Estado de Morelos,
por considerar el actor que, con fundamento en dichos artículos, el
órgano de fiscalización de la Legislatura Local exigió al referido
Sistema presentar su cuenta pública correspondiente al ejercicio fiscal
del año dos mil siete, aun cuando dicha cuenta pública no fue
elaborada por el Municipio.
Los artículos impugnados establecen:
“ARTÍCULO 2. Para efectos de la presente Ley, se
entenderá por:
(…)
XIII. Cuenta Pública: La que los Poderes Públicos, los
Gobiernos
Municipales,
los
organismos
y entes
públicos municipales, estatales y autónomos rinden al
Congreso sobre su gestión financiera, a efecto de
comprobar
manejo,
que
custodia
la
y
recaudación,
aplicación
de
administración,
los
ingresos
obtenidos y los egresos, en un ejercicio fiscal
127
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 141/2008.
comprendido del 1° de enero al 31 de diciembre de
cada año, se hayan ejercido en los términos de las
disposiciones legales y administrativas aplicables,
conforme a los criterios y con base en los programas
aprobados; (…).”
“ARTÍCULO 28. La Auditoría Superior Gubernamental,
presentará a la Mesa Directiva del Congreso del
Estado los Informes del Resultado de la revisión de las
cuentas públicas del Gobierno del Estado, de los
Municipios,
estatales
de
y
los
entes
municipales
públicos
y
autónomos,
demás
entidades
fiscalizadas; dichos informes tendrán carácter público
y mientras ello no suceda, la Auditoría Superior
Gubernamental
deberá
guardar
reserva
de
sus
actuaciones e informes.”
Como se advierte tanto de la impugnación que realiza el actor
como del contenido de los propios artículos que se combaten, éstos
se refieren, en lo que interesa, al procedimiento de revisión de cuenta
pública de los organismos públicos municipales, respecto del cual se
ha decretado el sobreseimiento en el presente juicio, al no haberse
impugnado de manera oportuna los actos derivados de dicho
procedimiento que concluyó, como se ha señalado, con la emisión del
informe del resultado correspondiente, publicado en el Periódico
Oficial del Estado, el dieciocho de febrero de dos mil nueve.
Por tanto, procede hacer extensivo dicho sobreseimiento a las
normas impugnadas que fueron aplicadas en el referido procedimiento
de revisión de cuenta pública, en términos del artículo 20, fracción II,
de la Ley Reglamentaria de la Materia, al actualizarse igualmente
128
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 141/2008.
respecto de las mismas la causal de improcedencia prevista en el
artículo 19, fracción VII, del propio ordenamiento.
Cabe señalar que, aun cuando se analizara la oportunidad a
partir de la fecha de su publicación, la impugnación resultaría a todas
luces extemporánea, ya que ésta data del once de agosto de dos mil
tres, sin que hubiesen sido objeto de reforma.
b)
La invalidez de los artículos 40, fracción LV y 84, fracción
II, de la Constitución Política del Estado de Morelos, se solicita con
motivo de su aplicación en los actos que se impugnan en relación con
el Sistema de Conservación, Agua Potable y Saneamiento de Agua
del Municipio de Jiutepec, Estado de Morelos y el propio Municipio
actor, por considerar que vulneran el contenido del artículo 115,
fracción IV, de la Constitución Federal, al autorizar al órgano de
fiscalización estatal a investigar, determinar y sancionar cualquier falta
de naturaleza administrativa, aun cuando ello fuese ajeno a las
cuestiones intrínsecamente vinculadas con la revisión de la cuenta
pública.
En principio, debe precisarse que, aun cuando el Municipio actor
impugna la fracción II del artículo 84 de la Constitución Política del
Estado de Morelos, de la lectura del concepto de invalidez respectivo,
se advierte que incurre en error, pues el citado artículo fue objeto de
reforma el dieciséis de julio de dos mil ocho, correspondiendo dicha
fracción a la facultad ahora establecida en la fracción VII de dicho
precepto; por lo que, con fundamento en el artículo 39 de la Ley
Reglamentaria de la Materia, esta Suprema Corte de Justicia de la
Nación corrige el error en la cita de la fracción referida.
Ahora bien, los artículos impugnados establecen:
129
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 141/2008.
“ARTÍCULO 40. Son facultades del Congreso:
(…)
LV. Incoar el procedimiento sobre responsabilidades
políticas y de declaración de procedencia a los
servidores públicos señalados en los artículos 136 y
137
de
esta
Constitución;
determinar
las
responsabilidades administrativas a que alude el
artículo 141 de este ordenamiento y la Ley de
Responsabilidades de los Servidores Públicos del
Estado de Morelos, a los servidores públicos estatales
y municipales, sea que presten sus servicios en la
Administración Central o en cualquier organismo
auxiliar, cuando éstas se deriven de los actos de
fiscalización a los recursos humanos, materiales y
financieros, plan o planes, y programas tanto del
erario público estatal como de los municipales, e
iniciar los juicios civiles o las querellas o denuncias
respectivas, considerando la excepción prevista en el
artículo 145 de esta Constitución. (…)”
“ARTÍCULO 84. La Auditoria Superior de Fiscalización
del Congreso del Estado es el órgano técnico de
fiscalización, control y evaluación del Congreso del
Estado, con autonomía técnica y de gestión en el
ejercicio de sus atribuciones y de decisión sobre su
organización interna, funcionamiento y resoluciones,
en los términos que disponga la ley, y estará a cargo
del Auditor Superior de Fiscalización.
130
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 141/2008.
La revisión y fiscalización de las cuentas públicas de
la administración pública centralizada, descentralizada
y desconcentrada de los Poderes y los Municipios, los
organismos autónomos constitucionales y en general,
todo organismo público, persona física o moral del
sector social o privado que por cualquier motivo
reciba o haya recibido, administrado, ejerza o disfrute
de recursos públicos bajo cualquier concepto, la
realizará el Congreso a través del órgano que se crea
denominado Auditoría Superior de Fiscalización del
Congreso del Estado.
La función de fiscalización será ejercida conforme a
los principios de posterioridad, anualidad, legalidad,
definitividad, imparcialidad y confiabilidad.
A.
La
Auditoría
Superior
de
Fiscalización
del
Congreso del Estado tendrá las siguientes facultades:
(…)
VII.
Determinar los daños y perjuicios que afecten a
la hacienda pública o al patrimonio de las entidades
públicas y fincar a los responsables las sanciones
correspondientes, así como promover en su caso, ante
las autoridades competentes el fincamiento de otras
responsabilidades; (…).”
Como se advierte tanto de la impugnación que realiza el actor
como del contenido de los propios artículos que se combaten, éstos
se refieren a la determinación de responsabilidades e imposición de
sanciones por parte del órgano de fiscalización, derivado de las
131
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 141/2008.
irregularidades detectadas en los procedimientos de revisión de las
cuentas públicas, esto es, sirven de fundamento a los procedimientos
de responsabilidad administrativa instaurados en contra del Director
del Sistema de Conservación, Agua Potable y Saneamiento de Agua y
el Presidente Municipal, Tesorero y Director de Administración de la
Secretaría de Desarrollo Urbano, Vivienda y Obras Públicas, del
Municipio de Jiutepec, Estado de Morelos; respecto de los cuales se
ha determinado que la segunda ampliación de demanda resulta
oportuna.
Por
tanto,
debe
considerarse
igualmente
oportuna
la
impugnación de las referidas normas, aplicadas en los actos que se
combaten
y
que
forman
parte
de
los
procedimientos
de
responsabilidad administrativa antes mencionados.
c)
La invalidez de los artículos 38, fracción XXIX y 79 de la
Ley Orgánica Municipal del Estado de Morelos, se solicita con
motivo de su aplicación en el acta de la sesión del Comité de
Solventación de la Auditoría Superior de Fiscalización del Estado,
celebrada el diez de octubre de dos mil ocho y el auto de radicación
del procedimiento administrativo de responsabilidades, dictado
en el expediente número ASF/DGJ/PAR/048/09-01, de veinticinco
de marzo de dos mil nueve; por cuanto obligan a determinados
servidores públicos a otorgar fianza para ocupar sus cargos.
Los artículos impugnados establecen:
“ARTÍCULO 38. Los Ayuntamientos tienen a su cargo
el gobierno de sus respectivos Municipios, por lo cual
están facultados para:
(…)
132
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 141/2008.
XXIX.
Exigir
la
exhibición
de
la
garantía,
hipotecaria o pecuniaria o cualquier otra modalidad
que establezca la ley, al Tesorero municipal y a todos
los servidores públicos que manejen fondos o valores
municipales; (…).”
“ARTÍCULO 79. La Tesorería Municipal estará a cargo
de una persona distinta de los integrantes del
Ayuntamiento llamada Tesorero; quien será propuesto
y removido libremente por el Presidente Municipal.
El Tesorero y los servidores públicos que manejen
fondos o valores estarán obligados a afianzar el
manejo que realicen de los fondos del erario, en la
forma y términos que dispongan la legislación
aplicable y el Ayuntamiento.
El Ayuntamiento deberá exigir la exhibición de la
fianza, antes de iniciar el ejercicio de sus funciones.
Dicha garantía será renovada en términos del contrato
respectivo en tanto la persona ocupe el cargo.
El monto de la fianza será determinado, por cada
Ayuntamiento
proporcionalmente
al
monto
del
presupuesto ejercido. En ningún caso el Tesorero
Municipal podrá tomar posesión de su cargo si omite
cumplir con este requisito.”
De las constancias que obran en autos, se desprende que los
preceptos impugnados fueron aplicados por primera vez en perjuicio
del actor, en el acta de sesión del Comité de Solventación de la
Auditoría Superior de Fiscalización del Estado, de diez de octubre de
133
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 141/2008.
dos mil ocho, concretamente, al determinarse que la observación
administrativa número 2, “Los servidores públicos que manejan fondos
no están afianzados”, no se encontraba solventada (fojas quinientos
treinta y cinco a quinientos cuarenta del tomo III del expediente), lo
cual fue reiterado al dictarse el veinticinco de marzo de dos mil nueve
el
auto
de
radicación
responsabilidades
en
del
contra
procedimiento
administrativo
de
del
del
de
Director
Sistema
Conservación, Agua Potable y Saneamiento de Agua del Municipio de
Jiutepec,
Estado
de
Morelos,
en
el
expediente
número
ASF/DGJ/PAR/048/09-01 (fojas quinientos sesenta a quinientos
sesenta y cuatro del tomo III del expediente).
Al haberse determinado que la impugnación de la referida acta
de sesión no se realizó de manera oportuna, en virtud de que los
actos derivados del procedimiento de revisión de la cuenta pública de
dicho Sistema, de los que ésta forma parte, debieron combatirse
desde la publicación del informe del resultado de la revisión de dicha
cuenta en el Periódico Oficial del Estado, el dieciocho de febrero de
dos mil nueve, con el que concluyó tal procedimiento; debe concluirse
que la impugnación de las normas antes citadas también resulta
extemporánea.
Sin que sea óbice a lo anterior que dichas normas hubiesen sido
aplicadas, de igual forma, en el auto de radicación de veinticinco de
marzo de dos mil nueve, dictado dentro del procedimiento
administrativo de responsabilidades instaurado en contra del Director
del Sistema de Conservación, Agua Potable y Saneamiento de Agua
del Municipio actor, en el expediente número ASF/DGJ/PAR/048/0901, pues éste constituye un ulterior acto de aplicación de las normas
impugnadas, en contra del cual la controversia constitucional resulta
improcedente, tal como se desprende de la siguiente tesis de
jurisprudencia:
134
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 141/2008.
“Novena Época
Instancia: Pleno
Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su
Gaceta
Tomo: XXIV, Noviembre de 2006
Tesis: P./J. 121/2006
Página: 878
CONTROVERSIA
CONSTITUCIONAL.
ES
IMPROCEDENTE CONTRA UN SEGUNDO O ULTERIOR
ACTO DE APLICACIÓN DE LA NORMA GENERAL
IMPUGNADA. Del artículo 21, fracción II, de la Ley
Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105
de la Constitución Política de los Estados Unidos
Mexicanos, se advierte que para impugnar normas
generales en vía de controversia constitucional es
menester que la demanda se interponga dentro del
plazo de 30 días contados a partir del día siguiente al
de su publicación, o del día siguiente al en que se
produzca el primer acto de aplicación en perjuicio del
actor.
En
consecuencia,
es
improcedente
dicha
impugnación si se trata de un segundo o ulterior acto
de aplicación, una vez transcurrido el plazo de 30 días
contados a partir del día siguiente al de la publicación
de la norma general, pues ello se traduce en una
manifestación de voluntad del actor que entraña su
consentimiento tácito.”
Consecuentemente, debe sobreseerse respecto de los artículos
impugnados, en términos del artículo 20, fracción II, de la Ley
Reglamentaria
de
la
Materia,
al
actualizarse
la
causal
de
135
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 141/2008.
improcedencia prevista en el artículo 19, fracción VII, del propio
ordenamiento.
Cabe señalar que, aun cuando se analizara la oportunidad a
partir de la fecha de su publicación, la impugnación resultaría a todas
luces extemporánea, ya que ésta data del trece de agosto de dos mil
tres y del dos de agosto de dos mil seis, sin que hubiesen sido objeto
de reforma posterior en las porciones normativas relativas.
TERCERO. A continuación, se estudiará la legitimación de quien
promueve la controversia constitucional.
El artículo 11, párrafo primero, de la Ley Reglamentaria de las
Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los
Estados Unidos Mexicanos, establece:
“ARTÍCULO 11. El actor, el demandado y, en su caso,
el tercero interesado deberán comparecer a juicio por
conducto de los funcionarios que, en términos de las
normas
que
los
rigen,
estén
facultados
para
representarlos. En todo caso, se presumirá que quien
comparezca a juicio goza de la representación legal y
cuenta con la capacidad para hacerlo, salvo prueba en
contrario.”
De la disposición legal transcrita, se desprende que el actor
deberá comparecer a juicio por conducto de los funcionarios que, en
términos de las normas que lo rigen, estén facultados para
representarlo.
En el presente asunto, suscribe la demanda en representación
del Municipio de Jiutepec, Estado de Morelos, Faustino Velázquez
136
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 141/2008.
Medrano, en su carácter de Síndico Municipal, lo que acredita con la
copia certificada del acta de la sesión extraordinaria de Cabildo
celebrada el veinticinco de enero de dos mil ocho, en que se hace
constar, entre otras cuestiones, el acuerdo mediante el cual se
autoriza la interposición de la presente controversia constitucional por
conducto del Síndico (foja ciento catorce del expediente).
Los artículos 38, fracción II y 45, fracción II, de la Ley Orgánica
Municipal del Estado de Morelos, establecen lo siguiente:
“ARTÍCULO 38. Los Ayuntamientos tienen a su cargo el
gobierno de sus respectivos Municipios, por lo cual
están facultados para:
(…)
II.
Promover ante la Suprema Corte de Justicia de la
Nación
en
los
términos
que
señale
la
Ley
Reglamentaria de las fracciones I y II del Artículo 105
de la Constitución Política de los Estados Unidos
Mexicanos, las controversias constitucionales; (…).”
“ARTÍCULO 45. Los Síndicos son miembros del
Ayuntamiento, que además de sus funciones como
integrantes del Cabildo, tendrán a su cargo la
procuración y defensa de los derechos e intereses del
Municipio, así como la supervisión personal del
patrimonio del Ayuntamiento; tendiendo además, las
siguientes atribuciones:
(…)
137
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 141/2008.
II.
Con el apoyo de la dependencia correspondiente
del Ayuntamiento, procurar, defender y promover los
derechos
e
jurídicamente
intereses
a
los
municipales;
Ayuntamientos
representar
en
las
controversias administrativas y jurisdiccionales en que
éste sea parte, pudiendo otorgar poderes, sustituirlos y
aún revocarlos; (…).”
Del contenido de esta disposición, se desprende que el Síndico
tiene la representación jurídica de los Municipios en todos los
procesos judiciales, por lo que procede reconocerle legitimación para
interponer el presente juicio, además de que el Municipio es uno de los
entes legitimados para promover una controversia constitucional, en
términos del artículo 105, fracción I, de la Constitución Federal.
Derivado de lo anterior, debe declararse infundada la causal de
improcedencia hecha valer por el Poder Legislativo del Estado de
Morelos, en relación con la falta de legitimación (en la causa y en el
proceso) del Municipio actor para promover la primera ampliación de
demanda, pues, al haber comparecido el mismo servidor público que
formuló la demanda inicial, se concluye que dicho funcionario
municipal se encuentra legitimado para presentar la ampliación
respectiva.
CUARTO. Acto continuo, se analizará la legitimación de la parte
demandada, al ser un presupuesto necesario para la procedencia de
la acción, en tanto dicha parte es la obligada por ley para satisfacer la
pretensión de la parte actora, en caso de resultar ésta fundada.
Tienen el carácter de autoridades demandadas en esta
controversia constitucional:
138
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 141/2008.
1.
El Poder Legislativo del Estado de Morelos.
2.
El Poder Ejecutivo del Estado de Morelos.
3.
El Secretario de Gobierno del Estado de Morelos.
4.
El Auditor Superior Gubernamental del Estado de Morelos.
Los artículos 10, fracción II y 11, párrafo primero, de la Ley
Reglamentaria de la Materia, establecen:
“ARTÍCULO 10. Tendrán el carácter de parte en las
controversias constitucionales:
(…)
II.
Como demandado, la entidad, poder u órgano que
hubiera emitido y promulgado la norma general o
pronunciado el acto que sea objeto de la controversia;
(…).”
“ARTÍCULO 11. El actor, el demandado y, en su caso,
el tercero interesado deberán comparecer a juicio por
conducto de los funcionarios que, en términos de las
normas
que
los
rigen,
estén
facultados
para
representarlos. En todo caso, se presumirá que quien
comparezca a juicio goza de la representación legal y
cuenta con la capacidad para hacerlo, salvo prueba en
contrario. (…)”
1.
El Poder Legislativo del Estado de Morelos comparece a
juicio por conducto del Diputado Jaime Tovar Enríquez, en su carácter
de Presidente de la Mesa Directiva del Congreso del Estado de
Morelos, lo que acredita con la copia certificada del acta de la sesión
ordinaria de quince de julio de dos mil ocho (fojas cuatrocientos
139
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 141/2008.
cincuenta y tres a cuatrocientos setenta y ocho del expediente), de la
que se desprende que asume y ejerce ese cargo.
Por su parte, el artículo 36, fracción XVI, de la Ley Orgánica para
el Congreso del Estado de Morelos, establece que el Presidente de la
Mesa Directiva es el representante legal del Congreso Local:
“ARTÍCULO 36. Son atribuciones del Presidente de la
Mesa Directiva:
(…)
XVI. Representar legalmente al Congreso del Estado
en cualquier asunto en que éste sea parte, con las
facultades de un apoderado general en términos de la
legislación civil vigente, pudiendo delegarla mediante
oficio
en
la
persona
o
personas
que
resulten
necesarias, dando cuenta del ejercicio de esta facultad
al pleno del Congreso del Estado; (…).”
En consecuencia, deben reconocerse facultades legales al
Presidente de la Mesa Directiva para representar al Congreso del
Estado de Morelos en el presente juicio, al atribuírsele la emisión de
las normas generales impugnadas.
2.
El Poder Ejecutivo del Estado de Morelos comparece a
juicio por conducto de Marco Antonio Adame Castillo, en su carácter
de Gobernador del Estado, lo que acredita con copia certificada del
Periódico Oficial Número 4485, de veintinueve de septiembre de dos
mil seis, en el que fue publicado el Bando Solemne, de veinticinco del
mismo mes y año, mediante el cual se le declara como Titular del
referido Poder.
140
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 141/2008.
Al efecto, los artículos 57 y 70, fracción XVII, de la Constitución
Política del Estado de Morelos, establecen lo siguiente:
“ARTÍCULO 57. Se deposita el ejercicio del Poder
Ejecutivo en un solo individuo, que se denominará
Gobernador Constitucional del Estado.”
“ARTÍCULO 70. Son facultades y obligaciones del
Gobernador del Estado:
(…)
XVII. Promulgar y hacer cumplir las leyes o decretos
del Congreso del Estado, proveyendo en la esfera
administrativa a su exacta observancia, así como
expedir los reglamentos necesarios para la buena
marcha de los asuntos estatales, para lo que tendrá a
su cargo el Periódico Oficial del Estado, como órgano
de difusión; (…).”
De los preceptos transcritos, se deduce que corresponde al
Gobernador la titularidad del Poder Ejecutivo del Estado; por tanto, de
conformidad con lo dispuesto por el artículo 11, párrafo primero, de la
Ley Reglamentaria de la Materia, antes transcrito, el citado funcionario
cuenta con legitimación pasiva para intervenir en esta controversia
constitucional, al atribuírsele la promulgación y publicación de las
disposiciones impugnadas.
3.
Como Secretario de Gobierno del Estado de Morelos
comparece Sergio Álvarez Mata, carácter que acredita con copia
certificada del Periódico Oficial Número 4487, de cuatro de octubre de
dos mil seis, en el que fue publicado el nombramiento correspondiente
141
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 141/2008.
(fojas doscientos setenta y cinco a doscientos setenta y seis del
expediente).
Los artículos 76 de la Constitución Política y 9 de la Ley
Orgánica de la Administración Pública, ambas del Estado de Morelos,
establecen:
CONSTITUCIÓN POLÍTICA DEL ESTADO DE MORELOS
“ARTÍCULO 76. Todos los decretos, reglamentos y
acuerdos administrativos del Gobernador del Estado,
deberán ser suscritos por el Secretario de Despacho
encargado del ramo a que el asunto corresponda.
El decreto promulgatorio que realice el titular del
Ejecutivo del Estado respecto de las leyes y decretos
legislativos, deberá ser refrendado únicamente por el
Secretario de Gobierno.”
LEY ORGÁNICA DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
DEL ESTADO DE MORELOS
“ARTÍCULO 9. Las leyes, decretos, reglamentos y
demás disposiciones de carácter general que expida o
promulgue el Ejecutivo, para que sean obligatorias
deberán estar
refrendadas por el Secretario de
Gobierno, y por el secretario o secretarios a cuya
dependencia
competa
el
asunto,
debiendo
ser
publicados en el Periódico Oficial ‘Tierra y Libertad’.”
Como se advierte, corresponde al Secretario de Gobierno el
refrendo de las leyes y decretos que promulgue el Ejecutivo del
142
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 141/2008.
Estado; por tanto, de conformidad con lo dispuesto por los artículos
10, fracción II y 11, párrafo primero, de la Ley Reglamentaria de la
Materia, el citado funcionario cuenta con legitimación pasiva para
intervenir en esta controversia constitucional.
Cabe aclarar que, aun cuando el Secretario de Gobierno está
subordinado al Ejecutivo Estatal, debe reconocérsele legitimación
pasiva en el presente asunto, al atribuírsele el refrendo de las normas
generales impugnadas, acto respecto del cual es autónomo frente a
dicho Poder.
Al respecto, resulta aplicable la siguiente tesis de jurisprudencia:
“Novena Época
Instancia: Pleno
Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su
Gaceta
Tomo: XIV, Septiembre de 2001
Tesis: P./J. 109/2001
Página: 1104
SECRETARIOS DE ESTADO. TIENEN LEGITIMACIÓN
PASIVA EN LA CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL
CUANDO HAYAN INTERVENIDO EN EL REFRENDO
DEL DECRETO IMPUGNADO. Este Alto Tribunal ha
sustentado el criterio de que los ‘órganos de gobierno
derivados’, es decir, aquellos que no tienen delimitada
su esfera de competencia en la Constitución Federal,
sino en una ley, no pueden tener legitimación activa en
las controversias constitucionales ya que no se ubican
dentro del supuesto de la tutela jurídica del medio de
control constitucional, pero que en cuanto a la
143
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 141/2008.
legitimación pasiva, no se requiere, necesariamente,
ser un órgano originario del Estado, por lo que, en
cada caso particular debe analizarse la legitimación
atendiendo al principio de supremacía constitucional, a
la finalidad perseguida con este instrumento procesal y
al espectro de su tutela jurídica. Por tanto, si conforme
a los artículos 92 de la Constitución Política de los
Estados Unidos Mexicanos y 13 de la Ley Orgánica de
la Administración Pública Federal, el refrendo de los
decretos y reglamentos del jefe del Ejecutivo, a cargo
de los secretarios de Estado reviste autonomía, por
constituir un medio de control del ejercicio del Poder
Ejecutivo Federal, es de concluirse que los referidos
funcionarios cuentan con legitimación pasiva en la
controversia constitucional, de conformidad con lo
dispuesto por los artículos 10, fracción II y 11, segundo
párrafo, de la ley reglamentaria de la materia.”
4.
Como Auditor Superior de Fiscalización del Estado de
Morelos comparece a juicio Gerardo Casamata Gómez, carácter que
acredita con copia certificada del Periódico Oficial Número 4651, de
quince de octubre de dos mil ocho, en el que fue publicado el Decreto
Número 936, por el que se le designa como tal (fojas mil trescientos
veintinueve a mil trescientos setenta y uno del expediente).
El citado funcionario se encuentra facultado para representar a
la Auditoría Superior de Fiscalización del Estado, en términos del
artículo 16, fracción I, de la Ley de Fiscalización Superior del Estado
de Morelos, que establece:
“ARTÍCULO
16.
El
Auditor
siguientes atribuciones:
144
Superior
tendrá
las
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 141/2008.
I.
Representar a la Auditoría Superior ante las
entidades fiscalizadas; autoridades federales y locales,
entidades federativas, municipios y demás personas
físicas o morales; (…).”
La Auditoría Superior de Fiscalización del Estado tiene
legitimación pasiva para intervenir en el presente juicio, al atribuírsele
la emisión de actos relacionados con los procedimientos de revisión de
cuenta pública del Municipio de Jiutepec, Estado de Morelos y de
responsabilidades administrativas en contra de diversos servidores
públicos de dicho Municipio.
Al respecto, debe atenderse a lo dispuesto en los artículos 4, 5,
10, fracciones VIII, XIII, XIV, XV, XVI, XVII y XVIII, 16, fracciones I, V,
XVII, XVIII y XXI, 46, 47, fracciones I, VII y VIII y 52, de la Ley de
Fiscalización Superior del Estado de Morelos, que establecen:
“ARTÍCULO 4. La Auditoría Superior del Congreso del
Estado es el órgano técnico de fiscalización, control y
evaluación, con autonomía técnica y de gestión en el
ejercicio de sus atribuciones y de decisión sobre su
organización interna, funcionamiento y resoluciones,
en los términos que disponga la Ley y su Reglamento y
estará a cargo del Auditor Superior.”
“ARTÍCULO 5. A la Auditoría Superior le corresponde la
fiscalización
de
las
cuentas
públicas
de
la
administración pública centralizada, descentralizada y
desconcentrada de los poderes y los ayuntamientos,
los organismos autónomos constitucionales y en
general, todo organismo público, persona física o
moral del sector social o privado que por cualquier
145
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 141/2008.
motivo reciba o haya recibido, administrado, ejerza o
disfrute
de
recursos
públicos
bajo
cualquier
concepto.”
“ARTÍCULO 10. La Auditoría Superior será competente
para:
(…)
VIII. Comprobar
y
verificar
que
la
recaudación,
administración, manejo y aplicación de recursos
federales,
estatales
y
municipales
y
los
actos,
contratos, convenios, concesiones u operaciones que
las entidades fiscalizadas celebraron se apegaron a la
legalidad y no causaron daños o perjuicios a las
haciendas públicas federal, estatal y municipal, así
como a su patrimonio;
(…)
XIII. Elaborar los pliegos de observaciones por actos u
omisiones que representen probables irregularidad
(sic) en la cuenta pública;
XIV. Determinar los daños y perjuicios que afecten a la
hacienda pública o al patrimonio de las entidades
fiscalizadas y proceder en los términos establecidos en
esta Ley y su
Reglamento,
la Ley Estatal
de
Responsabilidades de los Servidores Públicos y demás
ordenamientos aplicables;
146
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 141/2008.
XV. Conocer y realizar las investigaciones sobre las
quejas o denuncias en contra de los servidores
públicos
y
determinar
las
responsabilidades
administrativas en que incurran, de conformidad con la
Ley Estatal de Responsabilidades de los Servidores
Públicos y demás ordenamientos aplicables;
XVI. Investigar, en el ámbito de su competencia, los
actos u omisiones que impliquen alguna irregularidad
o conducta ilícita en el ingreso, egreso, manejo,
custodia y aplicación de fondos y recursos públicos,
así como en el cumplimiento de los planes y
programas;
XVII. Entregar al Congreso, a través de la Comisión, el
informe de resultados de la revisión de las cuentas
públicas;
XVIII. Promover ante las autoridades competentes, el
fincamiento de la responsabilidad que corresponda,
cuando existan elementos para ello; (…).”
“ARTÍCULO
16.
El
Auditor
Superior
tendrá
las
siguientes atribuciones:
I.
Representar a la Auditoría Superior ante las
entidades fiscalizadas; autoridades federales y locales,
entidades federativas, municipios y demás personas
físicas o morales;
(…)
147
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 141/2008.
V.
Promover juicios civiles, presentar denuncias o
querellas y actuar como coadyuvante del Ministerio
Público en los casos en que, una vez agotado el
proceso de fiscalización, existan elementos para ello;
(…)
XVII. Formular pliegos de observaciones y determinar,
en su caso, los daños y perjuicios que afecten al
patrimonio público de las entidades fiscalizadas;
XVIII. Imponer, en su caso, a los responsables las
sanciones por responsabilidades administrativas y las
indemnizaciones correspondientes;
(…)
XXI. Elaborar y entregar, por conducto de la Comisión,
el informe de resultados de la revisión de la cuenta
pública; (…).”
“ARTÍCULO 46. La Auditoría Superior, a través de la
Comisión, presentará al Congreso el informe de
resultados de la cuenta pública de las entidades
fiscalizadas en el plazo establecido en el artículo 38
fracción XIII de esta Ley, el cual será de carácter
público.”
“ARTÍCULO 47. El informe de resultados a que se
refiere el artículo anterior deberá contener como
mínimo lo siguiente:
148
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 141/2008.
I.
Los dictámenes de la revisión de la cuenta
pública;
(…)
VII.
Las
observaciones
que
no
se
hubiesen
solventado, distinguiéndolas entre administrativas,
contables y resarcitorias;
VIII. Los procedimientos iniciados para el fincamiento
de responsabilidades, así como de la promoción de
otro tipo de acciones por diversa responsabilidad que
realicen de conformidad con lo dispuesto en esta ley;
(…).”
“ARTÍCULO 52. Si derivado de la queja o denuncia, la
autoridad competente determina que existió indebido
manejo, aplicación o custodia de recursos públicos o
su
desvío,
se
procederá
al
fincamiento
de
responsabilidad y en su caso, a la imposición de
sanciones, de conformidad con lo previsto en el Título
Décimo de esta Ley.
El fincamiento de responsabilidades y la imposición de
sanciones no relevan al infractor de cumplir con las
obligaciones o regularizar las situaciones que las
motivaron.”
De los numerales transcritos, se desprende que la Auditoría
Superior de Fiscalización es un órgano técnico auxiliar del Congreso
Local, encargado de revisar y fiscalizar las cuentas públicas del
Estado y los Municipios; que goza de autonomía técnica y de gestión
149
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 141/2008.
en el ejercicio de sus atribuciones; y que, entre otras cuestiones, se
encuentra facultada para investigar los hechos o conductas que
produzcan daños o perjuicios al patrimonio o la hacienda pública
federal, estatal y municipal y, en su caso, para formular las denuncias
o querellas correspondientes.
Como se advierte, el órgano de fiscalización demandado goza de
autonomía técnica y de gestión en el ejercicio de sus atribuciones, por
lo que, aun cuando no se trata de un órgano originario previsto en el
artículo 105, fracción I, constitucional, cuenta con legitimación pasiva
para intervenir en este juicio.
Apoya la anterior consideración, la siguiente tesis emitida por el
Pleno de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación:
“Novena Época
Instancia: Pleno
Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su
Gaceta
Tomo: VIII, Diciembre de 1998
Tesis: P. LXXIII/98
Página: 790
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. LEGITIMACIÓN
ACTIVA Y LEGITIMACIÓN PASIVA. De la finalidad
perseguida
con
la
figura
de
la
controversia
constitucional, el espectro de su tutela jurídica y su
armonización con los artículos 40, 41 y 49, en relación
con el 115, 116 y 122 de la Constitución Política de los
Estados Unidos Mexicanos, se desprende que podrán
tener legitimación activa para ejercer la acción
constitucional a que se refiere la fracción I del artículo
150
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 141/2008.
105 de la propia Ley Suprema, de manera genérica: la
Federación, una entidad federada, un Municipio y
Distrito Federal (que corresponden a los niveles de
gobierno establecidos en la Constitución Federal); el
Poder Ejecutivo Federal, el Congreso de la Unión,
cualesquiera de las Cámaras de éste o la Comisión
Permanente (Poderes Federales); los poderes de una
misma entidad federada (Poderes Locales); y por
último, los órganos de gobierno del Distrito Federal,
porque precisamente estos órganos primarios del
Estado, son los que pueden reclamar la invalidez de
normas generales o actos que estimen violatorios del
ámbito competencial que para ellos prevé la Carta
Magna. En consecuencia, los órganos derivados, en
ningún caso, podrán tener legitimación activa, ya que
no se ubican dentro del supuesto de la tutela jurídica
del medio de control constitucional. Sin embargo, en
cuanto a la legitimación pasiva para intervenir en el
procedimiento relativo no se requiere, necesariamente,
ser un órgano originario del Estado, por lo que, en
cada caso particular deberá analizarse ello, atendiendo
al principio de supremacía constitucional, a la finalidad
perseguida
con
este
instrumento
procesal
y
al
espectro de su tutela jurídica.”
En similares términos se pronunció el Tribunal Pleno, al resolver
la controversia constitucional 84/2004, promovida por el Poder
Ejecutivo Federal, en la que se reconoció legitimación pasiva a la
Auditoría Superior de la Federación que, al igual que el órgano de
fiscalización estatal demandado en este asunto, se encuentra dotada
de autonomía técnica y de gestión.
151
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 141/2008.
QUINTO. Enseguida, se procede a analizar las causas de
improcedencia o motivos de sobreseimiento que hagan valer las
partes, o bien, que esta Sala advierta de oficio, en la inteligencia de
que las relacionadas con la oportunidad y la legitimación ya fueron
desvirtuadas en los considerandos que anteceden.

En relación con los actos y normas impugnados de
manera oportuna en el escrito inicial de demanda:
La Auditoría Superior de Fiscalización del Estado de Morelos
manifiesta que, respecto de los actos, se actualiza un motivo de
sobreseimiento, toda vez que “la auditoría no ha sido hasta ahora
solventada y, en consecuencia, no se ha llevado a cabo ningún acto
de autoridad que lesione la esfera jurídica del Municipio actor, en
virtud de que no se ha iniciado, ni mucho menos ejecutado, algún
procedimiento administrativo de responsabilidades por falta de
solventación de las observaciones derivadas de la fiscalización”.
Al efecto, debe recordarse que tales actos consisten en la orden
de visita o auditoría, el desarrollo y conclusión de la misma, los oficios
números ASG/UAJ/478/08 y ASG/UAJ/479/08, de siete de agosto de
dos mil ocho, así como su anexo, el pliego de observaciones, de la
misma fecha y las actas de notificación respectivas, de once de agosto
siguiente.
A fin de analizar si, en el caso, se actualiza el motivo de
sobreseimiento aducido por la demandada, resulta necesario hacer
referencia a las disposiciones de la Constitución Política y la Ley de
Auditoría Superior Gubernamental, ambas del Estado de Morelos,
aplicables en este punto:
152
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 141/2008.
CONSTITUCIÓN POLÍTICA DEL ESTADO DE MORELOS
“ARTÍCULO 32. (…)
Los Ayuntamientos presentarán al Congreso, a más
tardar, el día 31 de enero de cada año, la Cuenta
Pública correspondiente al año anterior, debidamente
integrada y aprobada por el Cabildo, a excepción del
año en que concluyan un período constitucional e
inicien uno nuevo, en cuyo caso la aprobación de la
cuenta pública y su presentación ante el Congreso la
hará cada uno por el período a su cargo. El
Ayuntamiento
que
concluya
su
gestión
deberá
presentar, a más tardar, el 30 de noviembre, la cuenta
pública correspondiente a los meses de enero a
octubre
del
año
en
que
termine
el
período
constitucional. El Ayuntamiento que inicie su gestión
deberá presentar, a más tardar, el 31 de enero del año
siguiente
a
aquel
en
que
inicie
su
período
constitucional, la cuenta pública, correspondiente a
los meses noviembre y diciembre del año en que inicie
dicho
período.
En
el
supuesto
anterior,
el
Ayuntamiento entrante presentará la cuenta pública
anual, consolidando los doce meses del ejercicio
presupuestal, sin perjuicio de las responsabilidades
que correspondan a los funcionarios públicos en
funciones en cada período constitucional.
(…)
Para la revisión de la cuenta pública, el Congreso del
Estado se apoyará en la Auditoría Superior de
153
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 141/2008.
Fiscalización, en todo caso, cualquier entidad privada
que
ejerza
recursos
públicos
será
sujeta
de
fiscalización en los términos de esta Constitución y la
ley.”
“ARTÍCULO 40. Son facultades del Congreso:
XXVIII.
(…)
Así mismo, examinar la cuenta pública que deberán
presentar los Ayuntamientos en el plazo fijado por el
artículo 32 de esta Constitución, en la que se revisará
la aplicación de los recursos, se verificará su
congruencia con el Plan Municipal de Desarrollo, en su
caso con el programa financiero y los informes de
gobierno; estas últimas acciones por conducto de la
Auditoría Superior de Fiscalización.
(…)
XLVII.
Por conducto de la Auditoría Superior de
Fiscalización,
practicar
toda
clase
de
visitas,
inspecciones, revisiones y auditorías de seguimiento,
operación, cumplimiento, financieras y de evaluación,
a las cuentas públicas del Gobierno del Estado y de
los Municipios, verificando su congruencia con el Plan
Estatal de Desarrollo y los Planes Municipales de
Desarrollo,
los
programas
operativos
anuales
sectorizados y por dependencia u organismo, en su
caso con los programas financieros o de deuda
pública, determinando las responsabilidades que en
su caso procedan.
154
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 141/2008.
(…)
LV. Incoar el procedimiento sobre responsabilidades
políticas y de declaración de procedencia a los
servidores públicos señalados en los artículos 136 y
137
de
esta
Constitución;
determinar
las
responsabilidades administrativas a que alude el
artículo 141 de este ordenamiento y la Ley de
Responsabilidades de los Servidores Públicos del
Estado de Morelos, a los servidores públicos estatales
y municipales, sea que presten sus servicios en la
Administración Central o en cualquier organismo
auxiliar, cuando éstas se deriven de los actos de
fiscalización a los recursos humanos, materiales y
financieros, plan o planes, y programas tanto del
erario público estatal como de los municipales, e
iniciar los juicios civiles o las querellas o denuncias
respectivas, considerando la excepción prevista en el
artículo 145 de esta Constitución.
Esta atribución será ejercida por la Auditoría Superior
de Fiscalización
o por
la Comisión,
órgano o
dependencia que el Congreso determine. (…)”
“ARTÍCULO 84. La Auditoría Superior de Fiscalización
del Congreso del Estado es el órgano técnico de
fiscalización, control y evaluación del Congreso del
Estado, con autonomía técnica y de gestión en el
ejercicio de sus atribuciones y de decisión sobre su
organización interna, funcionamiento y resoluciones,
en los términos que disponga la ley, y estará a cargo
del Auditor Superior de Fiscalización.
155
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 141/2008.
La revisión y fiscalización de las cuentas públicas de
la administración pública centralizada, descentralizada
y desconcentrada de los Poderes y los Municipios, los
organismos autónomos constitucionales y en general,
todo organismo público, persona física o moral del
sector social o privado que por cualquier motivo
reciba o haya recibido, administrado, ejerza o disfrute
de recursos públicos bajo cualquier concepto, la
realizará el Congreso, a través del órgano que se crea
denominado Auditoría Superior de Fiscalización del
Congreso del Estado.
La función de fiscalización será ejercida conforme a
los principios de posterioridad, anualidad, legalidad,
definitividad, imparcialidad y confiabilidad.
A.
La
Auditoría
Superior
de
Fiscalización
del
Congreso del Estado tendrá las siguientes facultades:
I.
Fiscalizar los ingresos y egresos, el manejo, la
custodia y la aplicación de los recursos de los poderes
del estado, todos los organismos y entidades públicas
y de cualquier entidad, persona física o moral, pública
o privada y los transferidos a fideicomisos, mandatos,
fondos o cualquier otro acto jurídico, así como la
evaluación sobre el cumplimiento de sus objetivos y
metas establecidos en sus programas.
También
fiscalizará
directamente
los
recursos
federales que administren o ejerzan los municipios, los
que se destinen y se ejerzan por cualquier entidad,
persona física o moral, pública o privada, y los
156
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 141/2008.
transferidos a fideicomisos, mandatos, fondos o
cualquier otra figura jurídica, de conformidad con los
procedimientos establecidos en las leyes aplicables y
sin perjuicio de la competencia de otras autoridades y
de los derechos de los usuarios del sistema financiero.
Si del estudio que se realice aparecieran discrepancias
entre las cantidades correspondientes a los ingresos o
a los egresos, con relación a los conceptos y las
partidas respectivas o no
existiera exactitud o
justificación en los ingresos obtenidos o en los gastos
realizados, se determinarán las responsabilidades de
acuerdo con la ley. En el caso de la revisión sobre el
cumplimiento de los objetivos de los programas, dicho
órgano sólo podrá emitir las recomendaciones para la
mejora en el desempeño de los mismos, en los
términos de la ley.
Las entidades fiscalizadas deberán llevar el control y
registro contable, patrimonial y presupuestal de los
recursos del estado y de los municipios que les sean
transferidos y asignados de acuerdo con los criterios
que establezca la Constitución y la ley, garantizando
que los recursos económicos de que dispongan se
administren
con
eficiencia,
eficacia,
economía,
transparencia y honradez para satisfacer los objetivos
a los que estén destinados.
Sin perjuicio del principio de anualidad, la Auditoría
Superior de Fiscalización podrá solicitar y revisar, por
periodos semestrales, la información correspondiente
al ejercicio de la Cuenta Pública. Las observaciones y
157
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 141/2008.
recomendaciones que, respectivamente, se tengan que
emitir deberán observar en todo momento el apego a
la normatividad aplicable.
II.
Podrá revisar el desempeño en el cumplimiento
de los objetivos contenidos en los programas de
gobierno del estado y de los municipios. En el caso de
que existan recomendaciones al desempeño las
entidades fiscalizadas, éstas deberán precisar ante la
Auditoría
Superior
de
Fiscalización
las
mejoras
realizadas o, en su caso, justificar su improcedencia.
III.
Realizar
visitas,
inspecciones,
revisiones,
auditorías operativas, financieras, de cumplimiento, de
evaluación de la gestión social a las dependencias o
entidades del sector paraestatal, del Poder Ejecutivo,
del Poder Judicial en cualesquiera de los Tribunales
Estatales, del propio Poder Legislativo, del Instituto
Estatal Electoral y los ayuntamientos del Estado,
organismos constitucionales autónomos, en cualquier
entidad, persona física o moral, pública o privada, en
los términos de la legislación en la materia.
IV.
En su caso, determinar las responsabilidades
administrativas
en
que
incurran
los
servidores
públicos del Estado, y municipios, promover juicios
civiles y presentar denuncias o querellas y actuar
como coadyuvante del ministerio público;
V.
Remitir al Congreso del Estado los informes de
resultados de la revisión de la cuenta pública del año
anterior. El organismo de fiscalización deberá guardar
158
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 141/2008.
reserva de sus actuaciones y observaciones, la ley
establecerá
las
sanciones
aplicables
a
quienes
infrinjan esta disposición;
VI.
Informar al Congreso y, en su caso, dar parte a la
autoridad
que
corresponda,
si
del
informe
de
resultados se desprenden actos u omisiones que
impliquen alguna irregularidad o conducta ilícita
relacionada con el ingreso, egreso, manejo, custodia y
aplicación de los fondos y recursos públicos;
VII.
Determinar los daños y perjuicios que afecten a
la hacienda pública o al patrimonio de las entidades
públicas y fincar a los responsables las sanciones
correspondientes, así como promover, en su caso,
ante las autoridades competentes el fincamiento de
otras responsabilidades;
VIII. Expedir las normas de auditoría que regularán el
ejercicio de la Auditoria Superior de Fiscalización del
Congreso del Estado, las relativas al control interno; y
IX.
Las demás que establezca esta Constitución y las
leyes aplicables.
Los poderes del estado y las entidades fiscalizadas,
facilitarán los auxilios que requiera la Auditoria
Superior de Fiscalización del Congreso del Estado
para el ejercicio de sus funciones. (…)”
“ARTÍCULO 115. (…)
159
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 141/2008.
IV.
(…)
(…)
El Poder Legislativo del Estado aprobará las Leyes de
Ingresos de los Municipios y revisará y fiscalizará sus
cuentas públicas, en los términos previstos en esta
Constitución. (…)”
LEY DE AUDITORÍA SUPERIOR GUBERNAMENTAL
DEL ESTADO DE MORELOS
“ARTÍCULO 1. La presente ley es de orden público y
tiene por objeto regular:
I.
En el Sector Público: La revisión y la auditoría de
las cuentas públicas del Gobierno del Estado, de los
entes públicos estatales, de los Gobiernos Municipales
y de los entes públicos municipales, el ejercicio del
gasto público de los entes públicos autónomos, así
como establecer las bases para el funcionamiento de la
Auditoría Superior Gubernamental del Estado de
Morelos; y (…).”
“ARTÍCULO 2. Para efectos de la presente ley, se
entenderá por:
(…)
IV.
Municipios: La totalidad de los Municipios que
integran el Estado de Morelos, cuyo gobierno es a
cargo de los ayuntamientos;
160
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 141/2008.
(…)
VI.
Legislatura: El Congreso del Estado;
VII.
Auditoría Superior Gubernamental: La entidad de
fiscalización superior del Estado;
(…)
X.
Auditor Superior Gubernamental: El Titular de la
Auditoría Superior Gubernamental;
XI.
Sujetos de fiscalización: Los Poderes del Estado,
los Ayuntamientos, los entes públicos, los organismos
públicos autónomos y descentralizados del Estado y
de los municipios, las empresas y fideicomisos con
participación estatal
o municipal
y,
en general,
cualquier persona física o moral, pública o privada que
recaude,
administre,
maneje
o
ejerza
recursos
públicos, bajo cualquier concepto;
(…)
XIII. Cuenta Pública: La que los Poderes Públicos, los
Gobiernos
Municipales,
los
organismos
y
entes
públicos municipales, estatales y autónomos rinden al
Congreso sobre su gestión financiera, a efecto de
comprobar
manejo,
que
custodia
la
y
recaudación,
aplicación
de
administración,
los
ingresos
obtenidos y los egresos, en un ejercicio fiscal
comprendido del 1° de enero al 31 de diciembre de
cada año, se hayan ejercido en los términos de las
161
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 141/2008.
disposiciones legales y administrativas aplicables,
conforme a los criterios y con base en los programas
aprobados;
(…)
XVI. Fiscalización superior: Facultad a cargo de la
Legislatura,
ejercida
por
la
Auditoría
Superior
Gubernamental para la revisión de la cuenta pública, a
través de la auditoría gubernamental;
(…)
XVIII. Servidores públicos: Los que se consideran como
tales en el Título Séptimo de la Constitución Política
del Estado Libre y Soberano de Morelos; en la Ley del
Servicio Civil del Estado de Morelos y en la Ley de
Responsabilidades de los Servidores Públicos del
Estado de Morelos;
(…)
XIX. Informe de resultados: Documento que presenta
el Auditor Superior Gubernamental a la Mesa Directiva
del Congreso del Estado, conteniendo los resultados
de fiscalización de las entidades; y (…).”
“ARTÍCULO 3. Son sujetos de fiscalización superior,
los Poderes del Estado, los Gobiernos Municipales,
Entes Públicos, las demás entidades fiscalizables y
toda
aquella
públicos.”
162
organización
que
reciba
recursos
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 141/2008.
“ARTÍCULO 6. La revisión y fiscalización de las
cuentas públicas está a cargo del Congreso del
Estado, el cual se apoya para tales efectos en la
Auditoría Superior Gubernamental.
La Auditoría Superior Gubernamental es el órgano
técnico de fiscalización, control y evaluación; goza de
personalidad jurídica y patrimonio propio, y de
autonomía técnica, de gestión y presupuestal, para
decidir sobre su organización interna, funcionamiento
y resoluciones, de conformidad con lo establecido en
esta ley.”
“ARTÍCULO 8. Los Poderes del Estado deberán
presentar su cuenta pública al Congreso del Estado,
por trimestres, a más tardar, el último día hábil del mes
siguiente. Los Gobiernos Municipales presentarán al
Congreso, a más tardar, el día 31 de enero de cada año,
la cuenta pública correspondiente al año anterior. (…)”
“ARTÍCULO 12. La revisión y fiscalización superior de
las cuentas públicas tienen por objeto determinar:
I.
Si los programas del Gobierno del Estado, de los
Gobiernos
Municipales
y
demás
sujetos
de
fiscalización, (sic) su ejecución se ajusta a los
términos y montos aprobados;
II.
Si las cantidades correspondientes a los ingresos
y a los egresos, se ajustan o corresponden a los
conceptos y a las partidas respectivas y a su debida
comprobación;
163
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 141/2008.
III.
El desempeño, eficiencia, eficacia y economía, en
el cumplimiento de los programas, con base en los
indicadores aprobados en los presupuestos;
IV.
En forma posterior a la conclusión de los
procesos correspondientes, el resultado de la gestión
financiera de los Poderes del Estado, Municipios, entes
públicos estatales y municipales y demás entidades
fiscalizadas;
V.
Si la gestión financiera cumple con las leyes,
decretos,
reglamentos
y
demás
disposiciones
aplicables en materia de sistemas de registro y
contabilidad
gubernamental,
deuda
pública,
contratación de servicios, obra pública, adquisiciones,
arrendamientos, contratos de colaboración público
privada,
conservación,
uso,
destino,
afectación,
enajenación y baja de bienes muebles e inmuebles,
almacenes y demás activos y recursos materiales;
VI.
Si la recaudación, administración, manejo y
aplicación de recursos estatales y municipales y si los
actos,
contratos,
convenios,
concesiones
u
operaciones que las entidades fiscalizadas celebren o
realicen, se ajustan a la legalidad, y si no han causado
daños o perjuicios en contra del Estado y Municipios
en su hacienda pública o al patrimonio de los entes
públicos estatales o municipales y demás entidades
fiscalizadas;
VII.
Si los entes fiscalizados se han apegado a la
legalidad en cuanto a la recaudación, administración,
164
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 141/2008.
manejo y aplicación de recursos estatales, municipales
o, en su caso, federales, y si no han causado daños o
perjuicios en contra de su Hacienda Pública o su
patrimonio;
VIII. Las responsabilidades a que haya lugar; y
IX.
La
imposición
de
las
sanciones
que
correspondan en los términos de esta ley.”
“ARTÍCULO 13. Las cuentas públicas anuales y
trimestrales, serán presentadas al Congreso del Estado
de Morelos, quien las turnará, a más tardar, dentro de
los cinco días hábiles posteriores a su recepción, a la
Auditoría Superior Gubernamental, para su revisión y
fiscalización superior.”
“ARTÍCULO 14. Para la revisión y fiscalización superior
de
las
cuentas
públicas,
la
Auditoría
Superior
Gubernamental tendrá las atribuciones siguientes:
(…)
IV.
Examinar el cumplimiento final de los objetivos y
metas
fijados
en
los
programas
estatales
y
municipales, conforme a los indicadores aprobados, a
efecto de verificar el desempeño de los mismos y la
legalidad en el uso de los recursos públicos;
V.
Verificar que las entidades fiscalizadas que
hubieren recibido, recaudado, manejado, administrado
o ejercido recursos públicos, lo hayan realizado
165
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 141/2008.
conforme a los programas aprobados y montos
autorizados, así como en el caso de los egresos con
cargo a las partidas correspondientes, se efectúen con
apego a las disposiciones legales, reglamentarias y
administrativas aplicables;
VI.
Verificar que las operaciones que realicen el
Gobierno del Estado, los Gobiernos Municipales y los
entes públicos estatales y municipales y demás
entidades fiscalizables sean acordes con las Leyes de
Ingresos y los Presupuestos de Egresos del Estado y
Municipios,
y
se
efectúen
con
apego
a
las
disposiciones respectivas de la legislación fiscal; las
Leyes de Deuda Pública, de Presupuesto, Contabilidad
y Gasto Público, de Planeación, de Obras Públicas, de
Adquisiciones,
Enajenaciones,
Arrendamientos
y
Prestación de Servicios, de Contratos de Colaboración
Público Privada, Orgánica del Poder Judicial, Orgánica
del Congreso, Orgánica de la Administración Pública,
todas del Estado de Morelos y demás disposiciones
legales y administrativas aplicables a estas materias;
(…)
VIII. Verificar obras, bienes adquiridos y servicios
contratados, para comprobar si las inversiones y
gastos
autorizados
se
han
aplicado
legal
y
eficientemente al logro de los objetivos y metas de los
programas aprobados;
(…)
166
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 141/2008.
XI.
Solicitar y obtener toda la información que sea
necesaria para el cumplimiento de sus funciones;
XII.
Fiscalizar los subsidios que el Gobierno del
Estado, los Gobiernos Municipales o el Gobierno
Federal, hayan otorgado con cargo a su presupuesto, a
entidades, o particulares o a cualquier entidad pública
o privada, cualesquiera que sean sus fines y destinos,
así como verificar su aplicación al objeto autorizado;
XIII. Investigar, en el ámbito de su competencia, los
actos u omisiones que impliquen alguna irregularidad
o conducta ilícita en el ingreso, egreso, manejo,
custodia y aplicación de fondos y recursos públicos;
así como en el cumplimiento de los planes y
programas;
XIV. Hacer
visitas
domiciliarias,
para
exigir
la
exhibición de los libros y papeles indispensables para
la realización de sus investigaciones, sujetándose a las
leyes respectivas y a las formalidades establecidas
para las (sic) compulsa y cateos;
XV. Elaborar los pliegos de observaciones, en los
términos de esta ley;
XVI. Determinar los daños y perjuicios que afecten al
Estado y Municipios en su hacienda pública o al
patrimonio de los entes públicos de índole estatal o
municipal y fincar directamente a los responsables las
indemnizaciones
e
imponer
las
sanciones
administrativas que correspondan;
167
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 141/2008.
XVII. Fincar la responsabilidad e imponer las sanciones
correspondientes
a
los
responsables,
por
el
incumplimiento a sus requerimientos de información
en el caso de las revisiones que haya (sic) ordenado
tratándose de las situaciones excepcionales que
determina esta ley;
(…)
XXIV. Conocer y sustanciar los procedimientos de
responsabilidad administrativa por las irregularidades
detectadas con motivo de la revisión de la Cuenta
Pública; (…).”
“ARTÍCULO 19. La Auditoría Superior Gubernamental
podrá solicitar a los Poderes del Estado, Municipios y
demás entes públicos fiscalizados, los datos, libros y
documentación comprobatorios del ingreso y gasto
público, informes especiales, así como la demás
información que resulte necesaria, siempre que se
expresen los fines a que se destine dicha información,
atendiendo para tal efecto, las disposiciones legales
que específicamente consideren a esa información,
como de carácter reservado o que deba mantenerse en
secreto.”
“ARTÍCULO 28. La Auditoría Superior Gubernamental,
presentará a la Mesa Directiva del Congreso del Estado
los Informes del Resultado de la revisión de las
cuentas públicas del Gobierno del Estado, de los
Municipios, de los entes públicos autónomos, estatales
y municipales y demás entidades fiscalizadas; dichos
168
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 141/2008.
informes tendrán carácter público y, mientras ello no
suceda, la Auditoría Superior Gubernamental deberá
guardar reserva de sus actuaciones e informes.”
“ARTÍCULO 29. Los Informes del Resultado a que se
refiere el artículo anterior, deberán contener como
mínimo lo siguiente:
a)
Los dictámenes de la revisión de la cuenta
pública;
b)
El apartado correspondiente a la fiscalización y
verificación del cumplimiento de los programas, con
respecto a la evaluación de la consecución de sus
objetivos y metas, así como de la satisfacción de las
necesidades
correspondientes,
bajo
criterios
de
eficiencia, eficacia y economía.
Si conforme a lo señalado en el párrafo anterior, no se
cumple con los objetivos y metas establecidas en los
programas
aprobados,
Gubernamental
hará
la
las
Auditoría
Superior
observaciones
y
recomendaciones que a su juicio sean procedentes;
c)
El cumplimiento de los principios de contabilidad
gubernamental y de las disposiciones contenidas en
los ordenamientos legales correspondientes;
d)
La comprobación de la aplicación de los recursos
provenientes de financiamientos en tiempo y forma
establecido por la ley;
169
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 141/2008.
e)
La
comprobación
de
que
las
entidades
fiscalizadas, se ajustaron a lo dispuesto en la Ley de
Ingresos y Presupuesto de Egresos y en las demás
normas aplicables en la materia;
f)
El análisis de las desviaciones presupuestarias,
en su caso;
g)
Las observaciones que no hubiesen solventado,
distinguiéndolas entre administrativas, contables, de
desempeño
y
resarcitorias,
los
procedimientos
iniciados para el fincamiento de responsabilidades y la
imposición de las sanciones respectivas, así como de
la promoción de otro tipo de responsabilidades y
denuncias de hechos presuntamente ilícitos que
realicen de conformidad con lo dispuesto en esta ley;
h)
Resaltar las mejoras y los avances adoptadas por
la entidad fiscalizadas (sic); y
i)
Los resultados de la evaluación del control
interno.”
“ARTÍCULO 39. Si de la revisión y fiscalización
superior
de
la
cuenta
pública,
aparecieran
irregularidades que permitan presumir la existencia de
omisiones o conductas que produzcan daños o
perjuicios a las entidades en su hacienda pública o
patrimonio o al patrimonio de los entes públicos, la
Auditoría Superior Gubernamental procederá a:
170
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 141/2008.
I.
Determinar
correspondientes
los
y
daños
fincar
y
perjuicios
directamente
a
los
responsables las sanciones pecuniarias respectivas;
II.
Promover ante las autoridades competentes el
fincamiento de otras responsabilidades;
III.
Promover las acciones de responsabilidad a que
se refiere el Título Séptimo de la Constitución Política
del Estado de Morelos;
IV.
Presentar las denuncias y querellas penales, a
que haya lugar; y
V.
Coadyuvar con el Ministerio Público en los
procesos
penales
correspondientes.
investigatorios
En
estos
casos,
y
judiciales
el
Ministerio
Público recabará previamente la opinión de la Auditoría
Superior Gubernamental, respecto de las resoluciones
que dicte sobre el no ejercicio o el desistimiento de la
acción penal.”
“ARTÍCULO 40. Para los efectos de esta ley, incurren
en responsabilidad:
I.
Los
servidores
públicos
y
los
particulares,
personas físicas o morales que manejen recursos
públicos, por actos u omisiones en el desempeño de
sus funciones que causen daño o perjuicio estimable
en dinero a los Poderes del Estado o Gobiernos
Municipales en su hacienda pública o al patrimonio de
171
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 141/2008.
los entes públicos estatales o municipales y demás
entidades fiscalizables;
II.
Los servidores públicos de los Poderes del
Estado, de los Gobiernos Municipales y entes públicos
que no rindan o dejen de rendir sus informes acerca de
la solventación de los pliegos de observaciones
formulados y remitidos por la Auditoría Superior
Gubernamental, y;
III.
Los servidores públicos de la Auditoría Superior
Gubernamental, cuando al revisar la cuenta pública no
formulen las observaciones sobre las situaciones
irregulares que detecten.”
“ARTÍCULO 41. Las responsabilidades que conforme a
esta ley se finquen, tienen por objeto resarcir a los
Poderes del Estado, los Gobiernos Municipales y
demás entidades fiscalizadas, el monto de los daños y
perjuicios estimables en dinero que se hayan causado,
respectivamente, a sus haciendas públicas y a su
patrimonio.”
“ARTÍCULO 42. Las responsabilidades resarcitorias a
que se refiere este Capítulo se constituirán en primer
término a los servidores públicos o personas físicas o
morales que directamente hayan ejecutado los actos o
incurran en las omisiones que las hayan originado y,
subsidiariamente, y en ese orden al servidor público
jerárquicamente inmediato que por la índole de sus
funciones, haya omitido la revisión o autorizado tales
172
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 141/2008.
actos, por causas que impliquen dolo, culpa o
negligencia por parte de los mismos.
Serán responsables solidarios con los servidores
públicos, los particulares, persona física o moral, en
los casos en que hayan participado y originado una
responsabilidad resarcitoria.”
“ARTÍCULO 43. Las responsabilidades resarcitorias
señaladas, se fincarán independientemente de las que
procedan con base en otras leyes y de las sanciones
de carácter penal que imponga la autoridad judicial.”
“ARTÍCULO 45. La Auditoría Superior Gubernamental,
con base en las disposiciones de este ordenamiento
legal,
formulará
a
los
titulares
de
los
sujetos
fiscalizados, los pliegos de observaciones derivados
de la revisión y fiscalización superior de la cuenta
pública, en los que se determinará en cantidad líquida,
la presunta responsabilidad de los infractores, la cual
deberá contabilizarse de inmediato.”
“ARTÍCULO 46. Los sujetos de fiscalización, dentro de
un plazo improrrogable de 45 días naturales contados a
partir del día siguiente a la notificación de los pliegos
de observaciones, deberán solventar los mismos ante
la Auditoría Superior Gubernamental. Cuando los
pliegos de observaciones no sean solventados dentro
del plazo señalado, o bien, la documentación y
argumentos presentados no sean suficientes a juicio
de la Auditoría Superior Gubernamental para solventar
las observaciones, formulará su informe de resultados
173
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 141/2008.
e iniciará el procedimiento para el fincamiento de
responsabilidades resarcitorias a que se refiere el
siguiente capítulo y, en su caso, aplicará las sanciones
pecuniarias a que haya lugar, en los términos de esta
ley.”
“ARTÍCULO 77. El Auditor Superior Gubernamental
tendrá las siguientes atribuciones:
(…)
X.
Requerir a las entidades fiscalizadas, servidores
públicos y a las personas físicas y morales toda la
información
que
con
motivo
de
la
revisión
y
fiscalización superior de la cuenta pública se requiera;
XI.
Solicitar a los Gobiernos del Estado y Municipales
el auxilio que necesite para el ejercicio expedito de las
funciones de revisión y fiscalización superior;
XII.
Ejercer las atribuciones que corresponden a la
Auditoría Superior Gubernamental en los términos de
la Constitución, la presente ley y del Reglamento
Interior de la propia Auditoría;
XIII. Formular pliegos de observaciones y determinar,
en su caso, los daños y perjuicios que afecten al
patrimonio público estatal, municipal o de los entes
fiscalizados;
(…)
174
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 141/2008.
XV. Recibir del Congreso, a través de la Comisión las
cuentas públicas de los sujetos fiscalizados para su
revisión y fiscalización;
XVI. Elaborar y entregar, por conducto de la Comisión,
el Informe del Resultados (sic) de la revisión de la
cuenta pública;
XVII. Imponer a los responsables las indemnizaciones
y sanciones por responsabilidades administrativas;
(…)
XIX. Presentar denuncias y querellas en los casos de
presuntas conductas delictivas de servidores públicos
y de particulares, cuando tenga conocimiento de
hechos que pudieran implicar la comisión de un delito
relacionado con daños al patrimonio del Gobierno del
Estado, de los Gobiernos Municipales y entes públicos
estatales,
municipales
y
autónomos
y
demás
entidades fiscalizadas, en su hacienda pública, así
como denuncias de juicio político de conformidad con
lo señalado en el Título Séptimo de la Constitución
Política del Estado de Morelos;
(…)
XXVI.
Promover
ante
las
autoridades
competentes:
a)
El fincamiento de responsabilidades en los
términos del presente ordenamiento; y
175
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 141/2008.
b)
El cobro de los daños y perjuicios causados a la
hacienda pública estatal o a la de los municipios, así
como el cobro de las cantidades que se hayan dejado
de
percibir,
como
resultado
de
las
revisiones
practicadas;
XXVII.
Las demás que le señale esta ley, le confiera
el Pleno del Congreso y demás disposiciones legales
aplicables. (…)”
De los preceptos antes citados, se desprende, en lo que
interesa, lo siguiente:

El procedimiento de revisión de la cuenta pública municipal
inicia con la recepción por parte de la Auditoría Superior Gubernamental
(actualmente, Auditoría Superior de Fiscalización) de la cuenta pública
presentada por el Municipio al Congreso del Estado y concluye con la
presentación del informe del resultado de la revisión de la cuenta
pública, emitido por la Auditoría, a la Mesa Directiva del Congreso.

Durante el procedimiento, la Auditoría lleva a cabo una serie
de actos, tales como emisión de órdenes de auditoría, requerimientos
de información y formulación de pliegos de observaciones, con objeto
de arribar a conclusiones respecto del ejercicio de los recursos por
parte del ente fiscalizado.
Estos actos no revisten carácter definitivo, pues constituyen
actos intermedios, en los que se da oportunidad al sujeto fiscalizado
de imponerse del procedimiento, hacer las aclaraciones pertinentes y
aportar mayores elementos que permitan al órgano de fiscalización
llegar a un resultado en el examen de la cuenta pública.
176
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 141/2008.
En este sentido, los actos impugnados de manera oportuna por
el actor en el escrito inicial de demanda, consistentes, como se ha
señalado, en la orden de visita o auditoría, el desarrollo y conclusión
de la misma, los oficios números ASG/UAJ/478/08 y ASG/UAJ/479/08,
de siete de agosto de dos mil ocho, así como su anexo, el pliego de
observaciones, de la misma fecha y las actas de notificación
respectivas, de once de agosto siguiente, no son actos definitivos
dentro del procedimiento de revisión de cuenta pública, lo que se
corrobora de su contenido, del que se advierte que:

La orden de auditoría, contenida en el oficio número
ASG/9470/2008, de siete abril de dos mil ocho (foja mil seiscientos
cuarenta y nueve del tomo I del expediente), sólo tuvo por objeto (i)
hacer del conocimiento del Municipio actor el inicio de la revisión de la
cuenta pública correspondiente al ejercicio fiscal de dos mil siete, la
designación del personal comisionado para llevar a cabo dicha
revisión y las Normas de Auditoría Gubernamental del Estado NAGMOR, que regirían la actuación de la Auditoría y (ii) solicitarle su apoyo
y colaboración para proporcionar al personal designado un espacio
independiente y adecuado, en donde se localice la documentación
comprobatoria de la cuenta pública y demás información requerida,
para su eficaz revisión.

Los oficios números ASG/UAJ/478/08 y ASG/UAJ/479/08,
de siete de agosto de dos mil ocho, dirigidos, respectivamente, al
Presidente y Tesorero del citado Municipio (fojas mil trescientos
setenta y cuatro y mil trescientos setenta y seis del tomo I del
expediente), tuvieron por objeto informar al ente fiscalizado sobre (i) la
emisión del pliego de observaciones resultante de la revisión
practicada por la entonces Auditoría Superior Gubernamental del
Estado y (ii) el plazo de cuarenta y cinco días naturales, contados a
177
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 141/2008.
partir del día siguiente a su entrega, para dar contestación al referido
pliego.

En el pliego de observaciones remitido como anexo de
estos oficios (fojas mil trescientos setenta y ocho a mil quinientos
treinta y uno del tomo I del expediente), el órgano de fiscalización hace
del conocimiento del Municipio actor las irregularidades por él
detectadas en la revisión de la cuenta pública, formulando, al efecto,
las observaciones correspondientes, en las que funda y motiva el
porqué de tales irregularidades y determina qué funcionario(s)
resulta(n) presuntamente responsable(s) por las acciones u omisiones
que dan origen a las mismas.
Asimismo, requiere al ente fiscalizado, a efecto de que realice
determinadas acciones (exhibición de documentos, reintegro de
cantidades por importes no comprobados, etcétera), con objeto de
tener por solventadas las observaciones formuladas.

En las actas de notificación practicadas el once de agosto
de dos mil ocho (fojas mil quinientos setenta y cinco y mil quinientos
setenta y siete del tomo I del expediente), se hizo constar la entrega
de los oficios y el pliego de observaciones antes mencionados, para
efectos del cómputo del plazo de cuarenta y cinco días naturales a que
se ha hecho referencia.
Como se advierte, en ninguna de estas determinaciones, el
órgano de fiscalización arriba a conclusiones definitivas respecto del
ejercicio de la cuenta pública correspondiente al ejercicio fiscal de dos
mil siete por parte del Municipio actor, pues, incluso, en el pliego de
observaciones, sólo se determinan “presuntas” responsabilidades,
derivadas de las irregularidades detectadas por la Auditoría, las cuales
pueden ser solventadas por el sujeto fiscalizado en la forma por ésta
178
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 141/2008.
señalada, o bien, desvirtuadas por aquél, haciendo las aclaraciones
correspondientes y presentando la documentación que sirva de
sustento a sus afirmaciones.
En efecto, no es sino hasta la emisión del informe del resultado
de la revisión de la cuenta pública, con que concluye dicho
procedimiento, donde, habiendo dado oportunidad al ente fiscalizado
de manifestarse en relación con el pliego de observaciones y
habiéndose valorado tales manifestaciones por el Comité de
Solventación de la actual Auditoría Superior de Fiscalización del
Estado, se determinan, en definitiva, responsabilidades, con motivo de
aquellas observaciones no solventadas, y se instruye el inicio de los
procedimientos de responsabilidad administrativa en contra de los
funcionarios a quienes se atribuya haber incurrido en irregularidades
en el desempeño del cargo.
De este modo, al carecer de definitividad los actos impugnados
en el escrito inicial de demanda, por formar parte de un procedimiento
que, a la fecha de presentación de la demanda, aún no concluía y que,
requería, por tanto, agotar las etapas que permitieran arribar a la
resolución que, en su caso, pudiera acreditar un principio de
afectación susceptible de analizarse en este medio de control
constitucional, se actualiza la causal de improcedencia prevista en la
fracción VI del artículo 19 de la Ley Reglamentaria de la Materia1, la
cual ha sido interpretada en la tesis de jurisprudencia que a
continuación se transcribe:
“Novena Época
Instancia: Pleno
“ARTÍCULO 19. Las controversias constitucionales son improcedentes:
(…)
VI.
Cuando no se haya agotado la vía legalmente prevista para la solución del
propio conflicto; (…)”.
1
179
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 141/2008.
Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su
Gaceta
Tomo: IX, Abril de 1999
Tesis: P./J. 12/99
Página: 275
CONTROVERSIA
CONSTITUCIONAL.
ES
IMPROCEDENTE CUANDO NO SE HAYA PROMOVIDO
PREVIAMENTE EL RECURSO O MEDIO DE DEFENSA
LEGALMENTE
CONFLICTO
PENDIENTE
PREVISTO
O,
DE
SI
PARA
HABIÉNDOLO
DICTARSE
LA
RESOLVER
HECHO,
EL
ESTÁ
RESOLUCIÓN
RESPECTIVA. La causal de improcedencia a que se
refiere la fracción VI del artículo 19 de la Ley
Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105
de la Constitución Política de los Estados Unidos
Mexicanos, implica un principio de definitividad para
efectos de las controversias constitucionales, que
involucra dos cuestiones específicas que consisten,
una, en la existencia legal de un recurso o medio de
defensa en virtud del cual puedan combatirse el o los
actos materia de impugnación en la controversia y
lograr
con
ello
su
revocación,
modificación
o
nulificación, caso en el que la parte afectada está
obligada a agotarlo previamente a esta acción; otra, la
existencia de un procedimiento iniciado que no se ha
agotado, esto es, que está sustanciándose o que se
encuentra pendiente de resolución ante la misma o
alguna otra autoridad y cuyos elementos litigiosos
sean esencialmente los mismos que los que se
plantean en la controversia constitucional, caso en el
que el afectado debe esperar hasta la conclusión del
180
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 141/2008.
procedimiento, para poder impugnar la resolución y,
en su caso, las cuestiones relativas al procedimiento
desde su inicio.”
Consecuentemente, con fundamento en el artículo 20, fracción II,
en relación con la fracción VI del artículo 19, de la Ley Reglamentaria
de la Materia, debe sobreseerse en la presente controversia, respecto
de los actos consistentes en la orden de visita o auditoría, el desarrollo
y conclusión de la misma, los oficios números ASG/UAJ/478/08 y
ASG/UAJ/479/08, de siete de agosto de dos mil ocho, así como su
anexo, el pliego de observaciones, de la misma fecha y las actas de
notificación respectivas, de once de agosto siguiente.
De igual forma, al carecer de definitividad estos actos y no ser
susceptibles de ocasionar una afectación a la esfera de atribuciones
del Municipio actor, es claro que las normas en que se fundaron y que
se impugnan con motivo de su primer acto de aplicación en los
mismos, tampoco fueron aplicadas en su perjuicio, por lo que, en
relación con éstas, también se actualiza la causal de improcedencia en
análisis.
En efecto, las normas respecto de las cuales no se decretó el
sobreseimiento en considerandos precedentes de esta resolución, son
los artículos 294, párrafo segundo, de la Ley de Ordenamiento
Territorial y Asentamientos Humanos, 42, 45 y 46 de la Ley de
Auditoría Superior Gubernamental y 1, 26 y 27 de la Ley Estatal de
Responsabilidades de los Servidores Públicos, todas del Estado de
Morelos, en cuanto establecen la obligación de la Tesorería Municipal
de constituir un fondo para adquisición de tierra con destino público; el
fincamiento de responsabilidades resarcitorias, la formulación de
pliegos de observaciones y la solventación de los mismos por parte de
181
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 141/2008.
los
sujetos
fiscalizados;
el
fincamiento
de
responsabilidades
administrativas.
El primer acto de aplicación con motivo del cual estos preceptos
se controvierten tuvo lugar con la emisión de actos dentro de un
procedimiento que, a la fecha de presentación de la demanda, aún no
concluía y que, requería, por tanto, agotar las etapas que permitieran
arribar a la resolución que, en su caso, pudiera acreditar un principio
de afectación susceptible de analizarse en este medio de control
constitucional, por lo que dicha aplicación no ocasiona un perjuicio que
posibilite jurídicamente al Municipio a impugnarlos en controversia
constitucional.
Por consiguiente, también respecto de dichas normas debe
decretarse el sobreseimiento en el juicio, al actualizarse la causal de
improcedencia relativa a la falta de definitividad, pues, habiéndose
impugnado con motivo de su aplicación, no se acreditó la existencia de
acto de aplicación de éstas realizado en perjuicio del Municipio
promovente de la controversia.
Debe tan sólo advertirse que no puede considerarse procedente
la impugnación de las normas con motivo de su sola publicación, al
haber transcurrido en exceso el plazo legal de treinta días que
establece el artículo 21, fracción II, de la Ley Reglamentaria de la
Materia, pues el texto de los artículos controvertidos, que han quedado
precisados, data del veintitrés de agosto de dos mil, el once de agosto
de dos mil tres y el veinticuatro de octubre de dos mil siete,
respectivamente, y el escrito inicial de demanda fue presentado el
veinticuatro de septiembre de dos mil ocho.

En relación con las normas impugnadas de manera
oportuna en la primera ampliación de demanda:
182
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 141/2008.
1.
Esta Segunda Sala advierte de oficio la actualización de la
causal de improcedencia consistente en la cesación de efectos del
artículo sexto transitorio del Decreto Número 822, por el que se
reforman diversas disposiciones de la Constitución Política del Estado
de Morelos, publicado en el Periódico Oficial el dieciséis de julio de
dos mil ocho, así como del artículo sexto transitorio de la Ley de
Fiscalización Superior de dicho Estado, publicada en el Periódico
Oficial el primero de octubre de dos mil ocho, que a la letra establecen:
“TRANSITORIOS
P.O. 16 DE JULIO DE 2008
DECRETO NO. 822, POR EL QUE SE REFORMAN LOS
ARTÍCULOS 23, FRACCIÓN VI, PÁRRAFO TERCERO;
32, PÁRRAFOS NOVENO Y DÉCIMO; 40, FRACCIONES
XXVII, XXVIII, XXXII, XXXIII, XLI, XLIV, XLVI, XLVII Y LV;
84; 109-BIS, PRIMER PÁRRAFO; 109-TER, TERCER
PÁRRAFO; Y 136 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA
DEL ESTADO DE MORELOS
(…)
SEXTO.- La Auditoría Superior de Fiscalización del
Congreso del Estado, en un plazo de sesenta días
hábiles, contados a partir de la entrada en vigor de la
Ley de Fiscalización Superior del Estado de Morelos
qué expida el Congreso, deberá elaborar y publicar su
Reglamento
Interior
en
el
que
establecerá
las
funciones, atribuciones y objetivos de sus órganos en
estricto cumplimiento a lo establecido por esta
Constitución y la Ley de Fiscalización Superior, previa
183
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 141/2008.
aprobación por la Conferencia para la Programación y
Dirección de los Trabajos Legislativos del Congreso
del Estado.”
“LEY DE FISCALIZACIÓN SUPERIOR DEL ESTADO DE
MORELOS
TRANSITORIOS
(…)
SEXTO.- En un término máximo de sesenta días
hábiles siguientes al inicio de vigencia de la presente,
la Auditoría Superior deberá presentar al Congreso
para su aprobación, el Reglamento Interior que regule
el funcionamiento y atribuciones del mismo, mientras
tanto, ejercerá sus atribuciones y competencias
conforme a lo dispuesto por la Constitución, esta Ley
y los ordenamientos vigentes en lo que no se
contravengan, hasta la expedición del Reglamento.”
Como se advierte, en ambos transitorios, se ordena a la
Auditoría Superior de Fiscalización del Estado de Morelos elaborar su
Reglamento Interior y presentarlo al Congreso del Estado para su
aprobación y posterior publicación, la cual tuvo lugar el siete de enero
de dos mil nueve, como consta en el ejemplar del Periódico Oficial de
tal fecha, que obra en copia certificada a fojas ciento noventa y siete a
doscientos diez del cuaderno de pruebas presentado por el Poder
Legislativo del Estado de Morelos.
Luego, con la expedición del Reglamento Interior de la Auditoría
Superior de Fiscalización Estatal, los artículos transitorios impugnados
184
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 141/2008.
cumplieron el objeto para el que fueron emitidos, cesando, por tanto,
en sus efectos.
Al respecto, resulta aplicable por analogía la tesis de
jurisprudencia que a continuación se transcribe:
“Novena Época
Instancia: Pleno
Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su
Gaceta
Tomo: XXVII, Febrero de 2008
Tesis: P./J. 8/2008
Página: 1111
ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD. CUANDO SE
PROMUEVE CONTRA UN PRECEPTO TRANSITORIO
QUE YA CUMPLIÓ EL OBJETO PARA EL CUAL SE
EMITIÓ, DEBE SOBRESEERSE AL SURTIRSE LA
CAUSAL DE IMPROCEDENCIA PREVISTA EN EL
ARTÍCULO
19,
FRACCIÓN
V,
DE
LA
LEY
REGLAMENTARIA DE LAS FRACCIONES I Y II DEL
ARTÍCULO 105 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE
LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS. La finalidad de
los preceptos transitorios consiste en establecer los
lineamientos provisionales o de ‘tránsito’ que permitan
la eficacia de la norma materia de la reforma, en
concordancia con las circunstancias de modo, tiempo
y lugar, de manera que sea congruente con la realidad
imperante. En tal virtud, si a través de una acción de
inconstitucionalidad se impugna un artículo transitorio
que ya cumplió el objeto para el cual se emitió, al
haberse agotado en su totalidad los supuestos que
185
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 141/2008.
prevé, se actualiza la causal de improcedencia
contenida en el artículo 19, fracción V, en relación con
los diversos 59 y 65, primer párrafo, todos de la Ley
Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105
de la Constitución Política de los Estados Unidos
Mexicanos, pues han cesado sus efectos, por lo que
procede sobreseer en el juicio, en términos del artículo
20, fracción II, de la Ley citada.”
Consecuentemente,
debe
sobreseerse
en
la
presente
controversia, respecto de los preceptos transitorios antes citados, de
conformidad con el artículo 20, fracción II, en relación con el artículo
19, fracción V, de la Ley Reglamentaria de la Materia, que
previamente han sido citados.
2.
Esta Segunda Sala advierte de oficio la actualización de la
causal de improcedencia relacionada con la falta de interés legítimo
del Municipio actor para impugnar el Reglamento Interior de la
Auditoría Superior de Fiscalización del Estado de Morelos, publicado
en el Periódico Oficial el siete de enero de dos mil nueve, respecto del
cual se formula un primer argumento de invalidez, en el sentido de que
el citado Reglamento fue expedido por el Presidente de la Mesa
Directiva del Congreso del Estado, sin tener facultades para ello; un
segundo argumento de invalidez, en el sentido de que, al sujetársele a
la aprobación del Congreso, se vulnera la autonomía con que cuenta
la Auditoría para decidir respecto de su organización interna; y un
tercer argumento de invalidez, en el sentido de que lo dispuesto,
concretamente, en los artículos 3, párrafo primero, 6, párrafo segundo,
9 y 51, fracción VI, del citado Reglamento, vulnera la autonomía de la
referida Auditoría, pues autorizan la intromisión del Congreso Local,
por conducto de la Junta Política y de Gobierno y la Comisión de
Hacienda, Presupuesto y Cuenta Pública, en el nombramiento,
186
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 141/2008.
ratificación y remoción de los titulares de las direcciones y la unidad
administrativa de dicho órgano fiscalizador y, además, la sujetan a
que, en el ejercicio de sus atribuciones, se apoye, entre otros, en los
manuales de organización y procedimiento y los acuerdos e
instrucciones que emitan el Pleno del Congreso y la Comisión antes
mencionada, así como en los convenios de coordinación y/o
colaboración que se celebren con otras autoridades de fiscalización,
previa ratificación de dicha Comisión.
El artículo 115 de la Constitución Federal establece:
“ARTÍCULO 115. Los Estados adoptarán, para su
régimen interior, la forma de gobierno republicano,
representativo, popular, teniendo como base de su
división territorial y de su organización política y
administrativa el Municipio Libre, conforme a las bases
siguientes:
I.
Cada
Municipio
será
gobernado
por
un
Ayuntamiento de elección popular directa, integrado
por un Presidente Municipal y el número de regidores
y síndicos que la ley determine. La competencia que
esta Constitución otorga al gobierno municipal se
ejercerá por el Ayuntamiento de manera exclusiva y no
habrá autoridad intermedia alguna entre éste y el
gobierno del Estado.
Los presidentes municipales, regidores y síndicos de
los ayuntamientos, electos popularmente por elección
directa, no podrán ser reelectos para el periodo
inmediato. Las personas que por elección indirecta, o
por nombramiento o designación de alguna autoridad
187
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 141/2008.
desempeñen las funciones propias de esos cargos,
cualquiera que sea la denominación que se les dé, no
podrán ser electas para el periodo inmediato. Todos
los funcionarios antes mencionados, cuando tengan el
carácter de propietarios, no podrán ser electos para el
periodo inmediato con el carácter de suplentes, pero
los que tengan el carácter de suplentes sí podrán ser
electos para el periodo inmediato como propietarios a
menos que hayan estado en ejercicio.
Las Legislaturas locales, por acuerdo de las dos
terceras partes de sus integrantes, podrán suspender
ayuntamientos, declarar que éstos han desaparecido y
suspender o revocar el mandato a alguno de sus
miembros, por alguna de las causas graves que la ley
local prevenga, siempre y cuando sus miembros hayan
tenido oportunidad suficiente para rendir las pruebas y
hacerlos (sic) alegatos que a su juicio convengan.
Si alguno de los miembros dejare de desempeñar su
cargo, será sustituido por su suplente, o se procederá
según lo disponga la ley.
En caso de declararse desaparecido un Ayuntamiento
o por renuncia o falta absoluta de la mayoría de sus
miembros, si conforme a la ley no procede que entren
en funciones los suplentes ni que se celebren nuevas
elecciones, las legislaturas de los Estados designarán
de entre los vecinos a los Concejos Municipales que
concluirán los períodos respectivos; estos Concejos
estarán integrados por el número de miembros que
determine
188
la
ley,
quienes
deberán
cumplir
los
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 141/2008.
requisitos
de
elegibilidad
establecidos
para
los
regidores.
II.
Los
municipios
estarán
investidos
de
personalidad jurídica y manejarán su patrimonio
conforme a la ley.
Los ayuntamientos tendrán facultades para aprobar,
de acuerdo con las leyes en materia municipal que
deberán expedir las legislaturas de los Estados, los
bandos de policía y gobierno, los reglamentos,
circulares
y
observancia
disposiciones
general
jurisdicciones,
pública
que
dentro
administrativas
de
organicen
municipal,
sus
la
regulen
de
respectivas
administración
las
materias,
procedimientos, funciones y servicios públicos de su
competencia y aseguren la participación ciudadana y
vecinal.
El objeto de las leyes a que se refiere el párrafo
anterior será establecer:
a)
Las bases generales de la administración pública
municipal
y
del
procedimiento
administrativo,
incluyendo los medios de impugnación y los órganos
para
dirimir
las
controversias
entre
dicha
administración y los particulares, con sujeción a los
principios
de
igualdad,
publicidad,
audiencia
y
legalidad;
b)
dos
Los casos en que se requiera el acuerdo de las
terceras
partes
de
los
miembros
de
los
189
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 141/2008.
ayuntamientos para dictar resoluciones que afecten el
patrimonio inmobiliario municipal o para celebrar
actos o convenios que comprometan al Municipio por
un plazo mayor al periodo del Ayuntamiento;
c)
Las normas de aplicación general para celebrar
los convenios a que se refieren tanto las fracciones III
y IV de este artículo, como el segundo párrafo de la
fracción VII del artículo 116 de esta Constitución;
d)
El procedimiento y condiciones para que el
gobierno estatal asuma una función o servicio
municipal
cuando,
al
no
existir
el
convenio
correspondiente, la legislatura estatal considere que el
municipio de que se trate esté imposibilitado para
ejercerlos o prestarlos; en este caso, será necesaria
solicitud previa del ayuntamiento respectivo, aprobada
por cuando menos las dos terceras partes de sus
integrantes; y
e)
Las
disposiciones
aplicables
en
aquellos
municipios que no cuenten con los bandos o
reglamentos correspondientes.
Las legislaturas estatales emitirán las normas que
establezcan los procedimientos mediante los cuales se
resolverán los conflictos que se presenten entre los
municipios y el gobierno del estado, o entre aquéllos,
con motivo de los actos derivados de los incisos c) y
d) anteriores.
190
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 141/2008.
III.
Los Municipios tendrán a su cargo las funciones
y servicios públicos siguientes:
a)
Agua potable, drenaje, alcantarillado, tratamiento
y disposición de sus aguas residuales.
b)
Alumbrado público.
c)
Limpia,
recolección,
traslado,
tratamiento
y
disposición final de residuos.
d)
Mercados y centrales de abasto.
e)
Panteones.
f)
Rastro.
g)
Calles, parques y jardines y su equipamiento.
h)
Seguridad pública, en los términos del artículo 21
de esta Constitución, policía preventiva municipal y
tránsito; e
i)
Los
demás
que
las
Legislaturas
locales
determinen según las condiciones territoriales y socioeconómicas de los Municipios, así como su capacidad
administrativa y financiera.
Sin perjuicio de su competencia constitucional, en el
desempeño de las funciones o la prestación de los
servicios a su cargo, los municipios observarán lo
dispuesto por las leyes federales y estatales.
191
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 141/2008.
Los
Municipios,
previo
acuerdo
entre
sus
ayuntamientos, podrán coordinarse y asociarse para la
más eficaz prestación de los servicios públicos o el
mejor ejercicio de las funciones que les correspondan.
En este caso y tratándose de la asociación de
municipios de dos o más Estados, deberán contar con
la aprobación de las legislaturas de los Estados
respectivas.
Así
ayuntamiento
mismo
respectivo
cuando
sea
a
juicio
necesario,
del
podrán
celebrar convenios con el Estado para que éste, de
manera
directa
o
a
través
del
organismo
correspondiente, se haga cargo en forma temporal de
algunos de ellos, o bien se presten o ejerzan
coordinadamente por el Estado y el propio municipio.
Las
comunidades
indígenas,
dentro
del
ámbito
municipal, podrán coordinarse y asociarse en los
términos y para los efectos que prevenga la ley.
IV.
Los municipios administrarán libremente su
hacienda, la cual se formará de los rendimientos de los
bienes
que
les
pertenezcan,
así
como
de
las
contribuciones y otros ingresos que las legislaturas
establezcan a su favor, y en todo caso:
a)
Percibirán las contribuciones, incluyendo tasas
adicionales, que establezcan los Estados sobre la
propiedad
inmobiliaria,
de
su
fraccionamiento,
división, consolidación, traslación y mejora así como
las que tengan por base el cambio de valor de los
inmuebles.
192
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 141/2008.
Los municipios podrán celebrar convenios con el
Estado para que éste se haga cargo de algunas de las
funciones relacionadas con la administración de esas
contribuciones.
b)
Las
participaciones
federales,
que
serán
cubiertas por la Federación a los Municipios con
arreglo a las bases, montos y plazos que anualmente
se determinen por las Legislaturas de los Estados.
c)
Los ingresos derivados de la prestación de
servicios públicos a su cargo.
Las leyes federales no limitarán la facultad de los
Estados para establecer las contribuciones a que se
refieren los incisos a) y c), ni concederán exenciones
en relación con las mismas. Las leyes estatales no
establecerán exenciones o subsidios en favor de
persona o institución alguna respecto de dichas
contribuciones. Sólo estarán exentos los bienes de
dominio público de la Federación, de los Estados o los
Municipios, salvo que tales bienes sean utilizados por
entidades
paraestatales o
cualquier
título,
para
por
fines
particulares,
bajo
administrativos
o
propósitos distintos a los de su objeto público.
Los ayuntamientos, en el ámbito de su competencia,
propondrán a las legislaturas estatales las cuotas y
tarifas
aplicables
a
impuestos,
derechos,
contribuciones de mejoras y las tablas de valores
unitarios de suelo y construcciones que sirvan de
193
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 141/2008.
base para el cobro de las contribuciones sobre la
propiedad inmobiliaria.
Las legislaturas de los Estados aprobarán las leyes de
ingresos de los municipios, revisarán y fiscalizarán
sus cuentas públicas. Los presupuestos de egresos
serán aprobados por los ayuntamientos con base en
sus ingresos disponibles, y deberán incluir en los
mismos,
los
tabuladores
desglosados
de
las
remuneraciones que perciban los servidores públicos
municipales, sujetándose a lo dispuesto en el artículo
127 de esta Constitución.
Los recursos que integran la hacienda municipal serán
ejercidos en forma directa por los ayuntamientos, o
bien, por quien ellos autoricen, conforme a la ley.
V.
Los Municipios, en los términos de las leyes
federales y estatales relativas, estarán facultados para:
a)
Formular, aprobar y administrar la zonificación y
planes de desarrollo urbano municipal;
b)
Participar en la creación y administración de sus
reservas territoriales;
c)
Participar en la formulación de planes de
desarrollo regional, los cuales deberán estar en
concordancia con los planes generales de la materia.
Cuando
la
Federación
o
los
Estados
elaboren
proyectos de desarrollo regional deberán asegurar la
participación de los municipios;
194
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 141/2008.
d)
Autorizar, controlar y vigilar la utilización del
suelo, en el ámbito de su competencia, en sus
jurisdicciones territoriales;
e)
Intervenir en la regularización de la tenencia de la
tierra urbana;
f)
Otorgar
licencias
y
permisos
para
construcciones;
g)
Participar en la creación y administración de
zonas de reservas ecológicas y en la elaboración y
aplicación de programas de ordenamiento en esta
materia;
h)
Intervenir en la formulación y aplicación de
programas de transporte público de pasajeros cuando
aquellos afecten su ámbito territorial; e
i)
Celebrar convenios para la administración y
custodia de las zonas federales.
En lo conducente y de conformidad a los fines
señalados en el párrafo tercero del artículo 27 de esta
Constitución,
expedirán
los
reglamentos
y
disposiciones administrativas que fueren necesarios.
VI.
Cuando dos o más centros urbanos situados en
territorios municipales de dos o más entidades
federativas formen o tiendan a formar una continuidad
demográfica, la Federación, las entidades federativas y
los Municipios respectivos, en el ámbito de sus
195
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 141/2008.
competencias, planearán y regularán de manera
conjunta y coordinada el desarrollo de dichos centros
con apego a la ley federal de la materia.
VII.
La policía preventiva estará al mando del
presidente municipal en los términos de la Ley de
Seguridad Pública del Estado. Aquélla acatará las
órdenes que el Gobernador del Estado le transmita en
aquellos casos que éste juzgue como de fuerza mayor
o alteración grave del orden público.
El Ejecutivo Federal tendrá el mando de la fuerza
pública en los lugares donde resida habitual o
transitoriamente.
VIII. Las leyes de los estados introducirán el principio
de la representación proporcional en la elección de los
ayuntamientos de todos los municipios.
Las relaciones de trabajo entre los municipios y sus
trabajadores, se regirán por las leyes que expidan las
legislaturas de los estados con base en lo dispuesto
en el Artículo 123 de esta Constitución, y sus
disposiciones reglamentarias.”
Del
anterior
precepto
constitucional,
se
desprenden
los
derechos, facultades, funciones y servicios de que son titulares los
Municipios, los cuales se pueden clasificar en los siguientes términos:
1.
DERECHOS: a) A que no exista autoridad intermedia
alguna entre el Ayuntamiento y el gobierno del Estado; b) A que los
miembros del Ayuntamiento sean oídos cuando las Legislaturas
196
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 141/2008.
Locales los suspendan o desaparezcan; c) A coordinarse y asociarse
para la más eficaz prestación de los servicios públicos o el mejor
ejercicio de las funciones que les correspondan; d) A celebrar
convenios con el Estado para que éste, de manera directa o a través
del organismo correspondiente, se haga cargo en forma temporal de
algunos de ellos, o bien, se presten o ejerzan coordinadamente por el
Estado y el propio Municipio; e) A administrar libremente su hacienda;
f) A que las leyes de los Estados introduzcan el principio de
representación proporcional en la elección de los Ayuntamientos de
todos los Municipios; g) A que las relaciones de trabajo entre los
Municipios y sus trabajadores se rijan por las leyes que expidan las
Legislaturas de los Estados, con base en lo dispuesto por el artículo
123 de la Constitución y sus disposiciones reglamentarias; h) A
planear y regular, de manera conjunta y coordinada con la Federación
y las entidades federativas, en el ámbito de sus competencias, el
desarrollo de los centros urbanos situados en territorios municipales
de dos o más entidades federativas cuando formen o tiendan a formar
una continuidad demográfica; e i) A que el Presidente Municipal del
Ayuntamiento respectivo tenga bajo su mando a la policía preventiva
municipal, en los términos del reglamento correspondiente, con la
salvedad que se consigna en el propio numeral.
2.
FACULTADES: a) Aprobar, de acuerdo con las leyes en
materia municipal que deberán expedir las Legislaturas de los
Estados, los bandos de policía y gobierno, los reglamentos, circulares
y disposiciones administrativas de observancia general dentro de sus
respectivas jurisdicciones; b) Formular, aprobar y administrar la
zonificación y planes de desarrollo urbano municipal; c) Participar en la
creación y administración de sus reservas territoriales; d) Participar en
la formulación de planes de desarrollo regional, los cuales deberán
estar en concordancia con los planes generales de la materia. Cuando
la Federación o los Estados elaboren proyectos de desarrollo regional,
197
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 141/2008.
deberán asegurar la participación de los Municipios; e) Autorizar,
controlar y vigilar la utilización del suelo, en el ámbito de su
competencia, en sus jurisdicciones territoriales; f) Intervenir en la
regularización de la tenencia de la tierra urbana; g) Otorgar licencias y
permisos para construcciones; h) Participar en la creación y
administración de zonas de reservas ecológicas y en la elaboración y
aplicación de programas de ordenamiento en esta materia; i) Intervenir
en la formulación y aplicación de programas de transporte público de
pasajeros cuando aquéllos afecten su ámbito territorial; j) Celebrar
convenios para la administración y custodia de las zonas federales; y
k) En lo conducente y de conformidad con los fines señalados en el
párrafo tercero del artículo 27 de la Constitución, expedir los
reglamentos y disposiciones administrativas que fueren necesarios.
3.
FUNCIONES Y SERVICIOS: a) Agua potable, drenaje,
alcantarillado, tratamiento y disposición de sus aguas residuales; b)
Alumbrado público; c) Limpia, recolección, traslado, tratamiento y
disposición final de residuos; d) Mercados y centrales de abasto; e)
Panteones; f) Rastro; g) Calles, parques y jardines y su equipamiento;
h) Seguridad pública, en los términos del artículo 21 de la
Constitución, policía preventiva municipal y tránsito; e i) Los demás
que las Legislaturas Locales determinen según las condiciones
territoriales y socio-económicas de los Municipios, así como su
capacidad administrativa y financiera.
En lo que al caso interesa, debe destacarse la facultad de las
Legislaturas de los Estados para revisar y fiscalizar las cuentas
públicas de los Municipios.
En este sentido, debe tenerse en cuenta lo dispuesto por el
artículo 116, fracción II, penúltimo y último párrafos, de la Constitución
Federal:
198
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 141/2008.
“ARTÍCULO 116. El poder público de los estados se
dividirá, para su ejercicio, en Ejecutivo, Legislativo y
Judicial, y no podrán reunirse dos o más de estos
poderes en una sola persona o corporación, ni
depositarse el legislativo en un solo individuo.
Los poderes de los Estados se organizarán conforme a
la Constitución de cada uno de ellos, con sujeción a
las siguientes normas:
(…)
II.
(…)
Las legislaturas de los estados contarán con entidades
estatales de fiscalización, las cuales serán órganos
con autonomía técnica y de gestión en el ejercicio de
sus atribuciones y para decidir sobre su organización
interna,
funcionamiento
y
resoluciones,
en
los
términos que dispongan sus leyes. La función de
fiscalización se desarrollará conforme a los principios
de posterioridad, anualidad, legalidad, imparcialidad y
confiabilidad.
El titular de la entidad de fiscalización de las entidades
federativas será electo por las dos terceras partes de
los miembros presentes en las legislaturas locales, por
periodos no menores a siete años y deberá contar con
experiencia de cinco años en materia de control,
auditoría financiera y de responsabilidades.
(…)”
199
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 141/2008.
Por su parte, la Constitución Política del Estado de Morelos,
vigente a la fecha en que se impugnó el Reglamento Interior de la
Auditoría Superior de Fiscalización, establece:
“ARTÍCULO 32. (…)
Los Ayuntamientos presentarán al Congreso, a más
tardar el día 31 de enero de cada año, la Cuenta
Pública correspondiente al año anterior, debidamente
integrada y aprobada por el Cabildo, a excepción del
año en que concluyan un período constitucional e
inicien uno nuevo, en cuyo caso la aprobación de la
cuenta pública y su presentación ante el Congreso la
hará cada uno por el período a su cargo. El
Ayuntamiento
que
concluya
su
gestión
deberá
presentar, a más tardar el 30 de noviembre, la cuenta
pública correspondiente a los meses de enero a
octubre
del
año
en
que
termine
el
período
constitucional. El Ayuntamiento que inicie su gestión
deberá presentar, a más tardar el 31 de enero del año
siguiente
a
aquel
en
que
inicie
su
período
constitucional, la cuenta pública, correspondiente a
los meses noviembre y diciembre del año en que inicie
dicho
período.
En
el
supuesto
anterior,
el
Ayuntamiento entrante presentará la cuenta pública
anual, consolidando los doce meses del ejercicio
presupuestal, sin perjuicio de las responsabilidades
que correspondan a los funcionarios públicos en
funciones en cada período constitucional.
(…)
200
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 141/2008.
Para la revisión de la cuenta pública, el Congreso del
Estado se apoyará en la Auditoria Superior de
Fiscalización, en todo caso, cualquier entidad privada
que
ejerza
recursos
públicos
será
sujeta
de
fiscalización en los términos de esta Constitución y la
ley.”
“ARTÍCULO 40. Son facultades del Congreso:
(…)
XXVIII.
(…)
Así mismo, examinar la cuenta pública que deberán
presentar los Ayuntamientos en el plazo fijado por el
artículo 32 de esta Constitución, en la que se revisará
la aplicación de los recursos, se verificará su
congruencia con el Plan Municipal de Desarrollo, en su
caso con el programa financiero y los informes de
gobierno; estas últimas acciones por conducto de la
Auditoría Superior de Fiscalización;
(…)”
“ARTÍCULO 84. La Auditoria Superior de Fiscalización
del Congreso del Estado es el órgano técnico de
fiscalización, control y evaluación del Congreso del
Estado, con autonomía técnica y de gestión en el
ejercicio de sus atribuciones y de decisión sobre su
organización interna, funcionamiento y resoluciones,
en los términos que disponga la ley, y estará a cargo
del Auditor Superior de Fiscalización.
201
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 141/2008.
La revisión y fiscalización de las cuentas públicas de
la administración pública centralizada, descentralizada
y desconcentrada de los Poderes y los Municipios, los
organismos autónomos constitucionales y en general,
todo organismo público, persona física o moral del
sector social o privado que por cualquier motivo
reciba o haya recibido, administrado, ejerza o disfrute
de recursos públicos bajo cualquier concepto, la
realizará el Congreso a través del órgano que se crea
denominado Auditoria Superior de Fiscalización del
Congreso del Estado.
La función de fiscalización será ejercida conforme a
los principios de posterioridad, anualidad, legalidad,
definitividad, imparcialidad y confiabilidad.
A.
La
Auditoría
Superior
de
Fiscalización
del
Congreso del Estado tendrá las siguientes facultades:
I.
Fiscalizar los ingresos y egresos, el manejo, la
custodia y la aplicación de los recursos de los poderes
del estado, todos los organismos y entidades públicas
y de cualquier entidad, persona física o moral, pública
o privada y los transferidos a fideicomisos, mandatos,
fondos o cualquier otro acto jurídico, así como la
evaluación sobre el cumplimiento de sus objetivos y
metas establecidos en sus programas.
También
fiscalizará
directamente
los
recursos
federales que administren o ejerzan, los municipios,
los que se destinen y se ejerzan por cualquier entidad,
persona física o moral, pública o privada, y los
202
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 141/2008.
transferidos a fideicomisos, mandatos, fondos o
cualquier otra figura jurídica, de conformidad con los
procedimientos establecidos en las leyes aplicables y
sin perjuicio de la competencia de otras autoridades y
de los derechos de los usuarios del sistema financiero.
Si del estudio que se realice aparecieran discrepancias
entre las cantidades correspondientes a los ingresos o
a los egresos, con relación a los conceptos y las
partidas respectivas o no. Existiera exactitud o
justificación en los ingresos obtenidos o en los gastos
realizados, se determinarán las responsabilidades de
acuerdo con la Ley. En el caso de la revisión sobre el
cumplimiento de los objetivos de los programas, dicho
órgano sólo podrá emitir las recomendaciones para la
mejora en el desempeño de los mismos, en los
términos de la ley.
Las entidades fiscalizadas deberán llevar el control y
registro contable, patrimonial y presupuestal de los
recursos del estado y de los municipios que les sean
transferidos y asignados de acuerdo con los criterios
que establezca la constitución y la ley, garantizando
que los recursos económicos de que dispongan se
administren
con
eficiencia,
eficacia,
economía,
transparencia y honradez para satisfacer los objetivos
a los que estén destinados.
Sin perjuicio del principio de anualidad, la Auditoria
Superior de Fiscalización podrá solicitar y revisar, por
periodos semestrales la información correspondiente
al ejercicio de la Cuenta Pública. Las observaciones y
203
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 141/2008.
recomendaciones que, respectivamente se tengan que
emitir deberán observar en todo momento el apego a
la normatividad aplicable.
II.
Podrá revisar el desempeño en el cumplimiento
de los objetivos contenidos en los programas de
gobierno del estado y de los municipios. En el caso de
que existan recomendaciones al desempeño las
entidades fiscalizadas, estas deberán precisar ante la
Auditoría
Superior
de
Fiscalización
las
mejoras
realizadas o, en su caso, justificar su improcedencia.
III.
Realizar
visitas,
inspecciones,
revisiones,
auditorías operativas, financieras, de cumplimiento, de
evaluación de la gestión social a las dependencias o
entidades del sector paraestatal, del Poder Ejecutivo,
del Poder Judicial en cualesquiera de los Tribunales
Estatales, del propio Poder Legislativo, del Instituto
Estatal Electoral y los ayuntamientos del Estado,
organismos constitucionales autónomos, en cualquier
entidad, persona física o moral, pública o privada, en
los términos de la legislación en la materia.
IV.
En su caso, determinar las responsabilidades
administrativas
en
que
incurran
los
servidores
públicos del Estado, y municipios, promover juicios
civiles y presentar denuncias o querellas y actuar
como coadyuvante del ministerio público;
V.
Remitir al Congreso del Estado, los informes de
resultados de la revisión de la cuenta pública del año
anterior. El organismo de fiscalización deberá guardar
204
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 141/2008.
reserva de sus actuaciones y observaciones, la ley
establecerá
las
sanciones
aplicables
a
quienes
infrinjan esta disposición;
VI.
Informar al Congreso y en su caso, dar parte a la
autoridad
que
corresponda,
si
del
informe
de
resultados se desprenden actos u omisiones que
impliquen alguna irregularidad o conducta ilícita
relacionada con el ingreso, egreso, manejo, custodia y
aplicación de los fondos y recursos públicos;
VII.
Determinar los daños y perjuicios que afecten a
la hacienda pública o al patrimonio de las entidades
públicas y fincar a los responsables las sanciones
correspondientes, así como promover en su caso, ante
las autoridades competentes el fincamiento de otras
responsabilidades;
VIII. Expedir las normas de auditoría que regularán el
ejercicio de la Auditoria Superior de Fiscalización del
Congreso del Estado, las relativas al control interno; y
IX.
Las demás que establezca esta Constitución y las
leyes aplicables.
Los poderes del estado y las entidades fiscalizadas,
facilitarán los auxilios que requiera la Auditoria
Superior de Fiscalización del Congreso del Estado
para el ejercicio de sus funciones.
B.
El Auditor Superior de Fiscalización del Congreso
del Estado, será electo por el voto de las dos terceras
205
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 141/2008.
partes de los miembros presentes de la Legislatura,
durará en el cargo siete años y deberá contar con
experiencia de cinco años en materia de control,
auditoría financiera y de responsabilidades, además de
los requisitos establecidos en las fracciones I, II, IV y
VI del artículo 90 de esta Constitución. Durante el
ejercicio de su cargo no podrá formar parte de ningún
partido político, ni desempeñar otro empleo, cargo o
comisión, salvo los de docencia y los no remunerados
en
asociaciones
científicas,
artísticas
o
de
beneficencia.
Para su designación se conformará una comisión
calificadora integrada por los coordinadores de los
grupos parlamentarios, la cual presentará al Pleno del
Congreso la propuesta correspondiente. La Ley
establecerá los requisitos y el procedimiento para su
designación. Podrá ser removido exclusivamente por
las cusas graves que la ley señale con la misma
votación requerida para su nombramiento o por las
causas conforme los procedimientos establecidos en
el Título Séptimo de esta Constitución.”
Finalmente, la Ley de Fiscalización Superior del Estado de
Morelos, dispone:
“ARTÍCULO 4. La Auditoría Superior del Congreso del
Estado es el órgano técnico de fiscalización, control y
evaluación, con autonomía técnica y de gestión en el
ejercicio de sus atribuciones y de decisión sobre su
organización interna, funcionamiento y resoluciones,
206
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 141/2008.
en los términos que disponga la Ley y su Reglamento
y estará a cargo del Auditor Superior.”
“ARTÍCULO 5. A la Auditoría Superior le corresponde
la
fiscalización
de
las
cuentas
públicas
de
la
administración pública centralizada, descentralizada y
desconcentrada de los poderes y los ayuntamientos,
los organismos autónomos constitucionales y en
general, todo organismo público, persona física o
moral del sector social o privado que por cualquier
motivo reciba o haya recibido, administrado, ejerza o
disfrute
de
recursos
públicos
bajo
cualquier
concepto.”
“ARTÍCULO 8. El personal que realice funciones de
dirección general o equivalente durará en el cargo
cuatro años, será designado y removido en su caso,
por la Junta Política y de Gobierno, de entre las
propuestas de la Comisión, de acuerdo con los
requisitos establecidos en el Reglamento Interior.”
“ARTÍCULO 9. Para el despacho de los asuntos de su
competencia, la Auditoría Superior contará con las
áreas y el personal necesario para el ejercicio de sus
funciones, adscritos conforme a la organización,
estructura y niveles establecidos en su Reglamento
Interior, los cuales ejercerán las atribuciones y
deberes que el mismo determine o que les sean
asignadas por el Auditor Superior.
Todo el personal de la Auditoría Superior se integra
con trabajadores de confianza, quienes deberán obrar
207
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 141/2008.
con absoluta reserva, manteniendo y garantizando la
confidencialidad de la información obtenida durante
sus tareas, asimismo, no podrán ocultar, destruir,
falsificar,
sustraer
o
utilizar
indebidamente
la
documentación e información que por razón de su
cargo tengan a su cuidado o custodia, las relaciones
laborales entre el personal de la Auditoría Superior y
su titular, se regirán por lo que establece la Ley del
Servicio Civil del Estado de Morelos.”
“ARTÍCULO 10. La Auditoría Superior será competente
para:
I.
Expedir las normas de auditoría que regularán su
ejercicio,
así
como
las
reglas del
proceso
de
fiscalizadas
la
fiscalización y su control interno;
II.
Requerir
a
las
entidades
documentación específica para el cumplimiento de sus
funciones de fiscalización, así como solicitar los
datos,
libros
y
documentos
justificativos
y
comprobatorios del ingreso y gasto público, y la
demás información que considere necesaria;
III.
Verificar que las entidades fiscalizadas que
hubieren recaudado, administrado o ejercido recursos
públicos federales o estatales, lo hayan realizado
conforme a los planes y programas aprobados y
montos autorizados, con apego a las disposiciones
aplicables;
208
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 141/2008.
IV.
Revisar el cumplimiento de los programas de las
entidades fiscalizadas;
V.
Realizar
visitas,
inspecciones,
revisiones,
auditorías operativas y financieras, de cumplimiento,
de evaluación de la gestión social a las entidades
fiscalizadas;
VI.
Acordar con la Comisión las auditorías que por
situaciones especiales no formen parte del programa
anual, debiendo someterlo a aprobación del Congreso;
VII.
Verificar, en forma posterior a la presentación de
las cuentas públicas, si sugestión y el ejercicio del
gasto público de las entidades fiscalizadas, se
efectuaron conforme a las disposiciones aplicables en
la materia;
VIII. Comprobar
y
verificar
que
la
recaudación,
administración, manejo y aplicación de recursos
federales,
estatales
y
municipales
y
los
actos,
contratos, convenios, concesiones u operaciones que
las entidades fiscalizadas celebraron se apegaron a la
legalidad y no causaron daños o perjuicios a las
haciendas públicas federal, estatal y municipal, así
como a su patrimonio;
IX.
Verificar obras en proceso o ejecutadas, bienes
adquiridos y servicios contratados para comprobar
que las inversiones y gastos autorizados a las
entidades fiscalizadas, se hayan aplicado conforme a
los objetivos y metas de los programas aprobados;
209
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 141/2008.
X.
Requerir, en su caso, a terceros que hubieran
contratado bienes o servicios mediante cualquier
instrumento legal con las entidades fiscalizadas, la
información
relacionada
con
la
documentación
justificativa y comprobatoria de las cuentas públicas, a
efecto de realizar las compulsas correspondientes;
XI.
Realizar visitas a las entidades fiscalizadas, para
requerir
la
exhibición
indispensables
para
de
los
libros
la
realización
y
papeles
de
sus
investigaciones, sujetándose a las leyes respectivas y
a las formalidades establecidas para la compulsa y
cateo;
XII.
Requerir, en su caso, a los prestadores de
servicios profesionales que contrate, los informes o
dictámenes de las auditorias y revisiones por ellos
practicadas;
XIII. Elaborar los pliegos de observaciones por actos
u omisiones que representen probables irregularidad
(sic) en la cuenta pública;
XIV. Determinar los daños y perjuicios que afecten a
la hacienda pública o al patrimonio de las entidades
fiscalizadas y proceder en los términos establecidos
en esta Ley y su Reglamento, la Ley Estatal de
Responsabilidades de los Servidores Públicos y
demás ordenamientos aplicables;
XV. Conocer y realizar las investigaciones sobre las
quejas o denuncias en contra de los servidores
210
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 141/2008.
públicos
y
determinar
las
responsabilidades
administrativas en que incurran, de conformidad con
la Ley Estatal de Responsabilidades de los Servidores
Públicos y demás ordenamientos aplicables;
XVI. Investigar, en el ámbito de su competencia, los
actos u omisiones que impliquen alguna irregularidad
o conducta ilícita en el ingreso, egreso, manejo,
custodia y aplicación de fondos y recursos públicos,
así como en el cumplimiento de los planes y
programas;
XVII. Entregar al Congreso, a través de la Comisión, el
informe de resultados de la revisión de las cuentas
públicas;
XVIII. Promover ante las autoridades competentes, el
fincamiento de la responsabilidad que corresponda,
cuando existan elementos para ello;
XIX. Elaborar y presentar al Congreso su proyecto de
presupuesto de egresos anual;
XX. Participar en foros nacionales e internacionales,
cuya temática sea acorde con sus atribuciones;
XXI. Conocer de la situación patrimonial y de las
responsabilidades de los servidores públicos en los
términos de lo dispuesto por la Ley Estatal de
Responsabilidades de los Servidores Públicos;
211
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 141/2008.
XXII. Elaborar y publicar un padrón de auditores
externos autorizados en términos del Reglamento
Interior, para realizar las tareas de auditoría externa a
las entidades fiscalizadas a que se refiere la presente
Ley;
XXIII. Conocer
y
resolver
del
recurso
de
reconsideración;
XXIV. Examinar el cumplimiento final de los objetivos
y metas fijados en los programas estatales y
municipales, a efecto de verificar la legalidad en el uso
de los recursos públicos; y
XXV. Las
demás
que
expresamente
señalen
la
Constitución del Estado, la Ley y, su Reglamento, los
decretos y los acuerdos del Congreso.”
“ARTÍCULO 12. El titular de la Auditoría Superior, será
designado por el voto de las dos terceras partes de los
diputados presentes en sesión de pleno, de una terna
propuesta y evaluada por la Comisión Calificadora,
durará en su encargo siete años.”
“ARTÍCULO 17. El Congreso podrá remover al Auditor
Superior por las causas que se previenen en la
Constitución
del
Estado,
la
Ley
Estatal
de
Responsabilidades de los Servidores Públicos y los
supuestos de responsabilidad siguientes:
I.
Incumplir
la
obligación
de
determinar
las
sanciones en el ámbito de su competencia y en los
212
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 141/2008.
casos que establece este ordenamiento legal, cuando
esté debidamente comprobada la responsabilidad e
identificado al responsable como consecuencia de las
revisiones e investigaciones que en el ejercicio de sus
atribuciones realicen;
II.
Aceptar cualquier injerencia en el ejercicio de sus
funciones y de esta circunstancia, conducirse con
parcialidad en el proceso de fiscalización de la cuenta
pública, así como en la aplicación de las disposiciones
de esta Ley y su Reglamento;
III.
Abandonar y desatender reiteradamente sus
obligaciones; y
IV.
No presentar en tiempo y forma, sin causa
justificada, el informe de resultados de la revisión de
las cuentas públicas.
V.
Utilizar o difundir en beneficio propio o de
terceros la documentación e información confidencial
en los términos de la presente Ley y sus disposiciones
reglamentarias.”
“ARTÍCULO 18. Las entidades fiscalizadas podrán
formular queja ante la Unidad de Evaluación y Control
sobre
los
actos
del
Auditor
Superior,
que
contravengan las disposiciones de esta Ley. La
Comisión dará cuenta el (sic) Pleno para el trámite que
corresponda.”
213
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 141/2008.
“ARTÍCULO 22. La Unidad de Evaluación y Control es
el órgano dependiente del Congreso, responsable de
la vigilancia y control de la Auditoría Superior.”
“ARTÍCULO 25. La Unidad de Evaluación y Control
tendrá las siguientes obligaciones:
I.
En el supuesto de que la Auditoría Superior no
cumpla con el proceso de fiscalización establecido en
esta ley, realizará una investigación y procederá a
informar a la Comisión, a efecto de darle cumplimiento
a la fracción VI del artículo 21 de esta ley;
II.
Expedir certificaciones de los documentos que se
encuentren en sus archivos;
III.
Planear,
inspecciones
programar
y
o
a
visitas
efectuar
las
auditorías,
diversas
áreas
administrativas que integran la Auditoría Superior;
IV.
Presentar denuncias o querellas ante la autoridad
competente por la presunción de actos constitutivos
de delito imputables a los servidores públicos de la
Auditoría Superior;
V.
Recibir y canalizar ante la unidad administrativa
de la Auditoría Superior que corresponda las quejas y
denuncias relacionadas con servidores públicos de la
propia Auditoría Superior y darles seguimiento hasta
su conclusión;
214
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 141/2008.
VI.
Requerir a las unidades administrativas de la
Auditoría Superior, la información necesaria para
cumplir con sus atribuciones;
VII.
Vigilar que los servidores públicos de la Auditoría
Superior se conduzcan en términos de lo dispuesto
por esta Ley y demás disposiciones legales aplicables;
y
VIII. Las demás que le atribuyan las disposiciones
legales y reglamentarias aplicables.”
“ARTÍCULO 53. Contra el informe de resultados
derivado del proceso de fiscalización que emita la
Auditoría Superior de Fiscalización, procederá el
Recurso de Reconsideración, mismo que deberá ser
promovido por la entidad fiscalizada, dentro del plazo
de diez días hábiles, contados a partir del día siguiente
al de la notificación del mismo.”
Como se advierte, el artículo 116, fracción II, penúltimo y último
párrafos, de la Constitución Federal, establece que las Legislaturas de
los Estados contarán con entidades de fiscalización que gozarán de
autonomía técnica y de gestión en el ejercicio de sus atribuciones y
para decidir sobre su organización interna, funcionamiento y
resoluciones, en los términos que dispongan sus leyes.
Al respecto, la Constitución Política del Estado de Morelos
dispone la creación de la Auditoría Superior de Fiscalización del
Congreso del Estado, definiéndola como un órgano técnico de
fiscalización, control y evaluación, con autonomía técnica y de gestión
215
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 141/2008.
en el ejercicio de sus atribuciones y de decisión sobre su organización
interna, funcionamiento y resoluciones.
Por su parte, la Ley de Fiscalización Superior del Estado de
Morelos desarrolla las facultades que se confieren a la Auditoría
Superior de Fiscalización, mediante disposiciones que garantizan la
autonomía técnica y de gestión de que debe gozar el órgano
fiscalizador que, por lo demás, no implica que éste sea totalmente
independiente en su actuación.
De lo anterior, deriva, por un lado, la atribución que se confiere a
la Legislatura Local para revisar y fiscalizar las cuentas públicas
municipales y la autonomía que se otorga a la Auditoría Superior de
Fiscalización, como órgano auxiliar del Congreso, en el ejercicio de tal
atribución y, por otro, la falta de otorgamiento a los Municipios de
facultades relacionadas con la misma, siendo innegable, por tanto,
que, en el caso, el Municipio actor carece de interés legítimo para
cuestionar el Reglamento Interior de la referida Auditoría, al no incidir,
en modo alguno, sobre los derechos, facultades, funciones y servicios
de que es titular, ni ser susceptible de causarle una afectación o
privarlo de algún beneficio al que tuviera derecho, lo que denota que
no existe un principio de afectación que haga procedente la
controversia constitucional.
En este sentido, además de las tesis del Tribunal Pleno que han
sido citadas, se comparte la siguiente:
“Novena Época
Instancia: Primera Sala
Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su
Gaceta
Tomo: XXV, Febrero de 2007
216
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 141/2008.
Tesis: 1a. LXV/2007
Página: 1395
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. DEBE DARSE
OPORTUNIDAD AL ACTOR DE DEMOSTRAR EL
INTERÉS LEGÍTIMO QUE LE ASISTE PARA ACUDIR A
ESTA
VÍA
Y
SÓLO
DECRETARSE
EL
SOBRESEIMIENTO ANTE SU FALTA, CUANDO LA
INVIABILIDAD
DE
LA
ACCIÓN
RESULTE
TAN
EVIDENTE QUE SEA INNECESARIO RELACIONARLA
CON EL ESTUDIO DE FONDO DEL ASUNTO. Aunque,
en principio, no pueda vislumbrarse, con toda claridad,
si
el
acto
impugnado
en
vía
de
controversia
constitucional es susceptible de causar afectación al
interés legítimo del actor, posteriormente ello puede
advertirse, al darle oportunidad de presentar los
elementos de convicción que justifiquen el ejercicio de
su acción. Al respecto, la Primera Sala de la Suprema
Corte de Justicia de la Nación, en la tesis 1a.
XLIV/2002, fijó criterio en el sentido de que, al
constituir la falta de afectación al interés legítimo del
actor una cuestión de fondo, ésta no puede dar lugar
al desechamiento de plano de la demanda, como
motivo manifiesto e indudable de improcedencia. En
este orden de ideas, debe concluirse que, únicamente
habiendo
dado
oportunidad
al
accionante
de
demostrar que el acto impugnado le genera lesión y no
habiéndose desvirtuado la presunción de falta de
afectación a su interés legítimo, entonces, conforme al
criterio sustentado por el Tribunal Pleno, contenido en
la tesis P./J. 50/2004, de rubro ‘CONTROVERSIA
CONSTITUCIONAL. EL SOBRESEIMIENTO POR FALTA
217
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 141/2008.
DE INTERÉS LEGÍTIMO DEBE DECRETARSE SIN
INVOLUCRAR EL ESTUDIO DEL FONDO, CUANDO ES
EVIDENTE LA INVIABILIDAD DE LA ACCIÓN.’, habría
lugar al sobreseimiento en el juicio, lo cual presupone
que la demanda fue admitida, con objeto de no dejar
en estado de indefensión al demandante, pero que, al
no haberse acreditado el interés que le asiste para
acudir a la presente vía, ello ha derivado en la
inviabilidad de la acción intentada, por ser éste
requisito indispensable para estudiar el fondo del
asunto.”
No pasa inadvertido para esta Segunda Sala, lo manifestado por
el Municipio actor, en el sentido de que el Reglamento Interior de la
Auditoría Superior de Fiscalización afecta sus intereses, en virtud de
que dicho órgano de fiscalización se encarga directamente de revisar y
fiscalizar su cuenta pública, interesándole, en este sentido, que se
garantice plenamente la autonomía que a éste se confiere; sin
embargo, este argumento no es demostrativo de que el promovente
cuente con interés legítimo, en los términos establecidos por la
jurisprudencia del Tribunal Pleno, para la procedencia de la
controversia constitucional.
Se llega a la anterior conclusión, porque, aun cuando se ha
sostenido que la controversia constitucional tiene como objeto principal
de tutela el ámbito de atribuciones que la Constitución Federal confiere
a los órganos originarios del Estado y que debe tomarse en cuenta
que la normatividad constitucional también tiende a preservar la
regularidad en el ejercicio de las atribuciones constitucionales
establecidas en favor de tales órganos, las que nunca deberán rebasar
los principios rectores previstos en la propia Constitución, es necesario
218
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 141/2008.
acreditar, al menos, un principio de afectación, como presupuesto para
el ejercicio de la acción, lo que, en la especie, no acontece.
Sirve de apoyo a lo anterior, la jurisprudencia que a continuación
se transcribe:
“Novena Época
Instancia: Pleno
Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su
Gaceta
Tomo: XIV, Septiembre de 2001
Tesis: P./J. 112/2001
Página: 881
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. MEDIANTE ESTA
ACCIÓN LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA
NACIÓN
TIENE
FACULTADES
PARA
DIRIMIR
CUESTIONES QUE IMPLIQUEN VIOLACIONES A LA
CONSTITUCIÓN FEDERAL, AUNQUE NO SE ALEGUE
LA INVASIÓN DE ESFERAS DE COMPETENCIA DE LA
ENTIDAD O PODER QUE LA PROMUEVE. Si bien el
medio de control de la constitucionalidad denominado
controversia
constitucional
tiene
como
objeto
principal de tutela el ámbito de atribuciones que la
Constitución
Política
de
los
Estados
Unidos
Mexicanos confiere a los órganos originarios del
Estado para resguardar el sistema federal, debe
tomarse en cuenta que la normatividad constitucional
también tiende a preservar la regularidad en el
ejercicio
de
las
atribuciones
constitucionales
establecidas en favor de tales órganos, las que nunca
deberán rebasar los principios rectores previstos en la
219
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 141/2008.
propia Constitución Federal y, por ende, cuando a
través de dicho medio de control constitucional se
combate una norma general emitida por una autoridad
considerada incompetente para ello, por estimar que
corresponde a otro órgano regular los aspectos que se
contienen en la misma de acuerdo con el ámbito de
atribuciones que la Ley Fundamental establece, las
transgresiones invocadas también están sujetas a ese
medio de control constitucional, siempre y cuando
exista un principio de afectación.”
De suerte que no basta que el actor funde sus pretensiones en
un interés por la salvaguarda de la constitucionalidad y, como
consecuencia, del orden legal, para que surja su interés legítimo,
pues, para ello, se insiste, se requiere, al menos, un principio de
agravio o afectación a su esfera de atribuciones, que no se advierte en
el caso.
Ese interés de salvaguarda se traduce, en realidad, en un mero
interés simple. En este sentido, aun cuando, tratándose de
controversias constitucionales, no se exige la comprobación de un
interés jurídico, sino legítimo, según jurisprudencia definida antes
citada, tampoco es posible colegir que sea suficiente, para la
procedencia de la acción, un mero interés simple.
De esta forma, el interés del Municipio actor en que se garantice
la autonomía de la Auditoría Superior de Fiscalización del Estado, al
ser éste el órgano encargado directamente de revisar y fiscalizar su
cuenta pública, no constituye en sí mismo el interés legítimo que
jurisprudencialmente
se
requiere
para
la
procedencia
de
la
controversia constitucional, entendido como la afectación al ámbito de
atribuciones de la entidad, poder u órgano demandante o, en su
220
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 141/2008.
defecto, un principio de agravio o afectación, sino que se traduce en
un mero interés simple, similar al que cualquier miembro de la
sociedad puede tener en que se cumpla el marco constitucional y
legal.
Además, mediante este argumento, se pretende evidenciar una
posible afectación a las atribuciones del Municipio actor, es decir, se
pretende evitar una futura actuación parcial o dependiente por parte de
la Auditoría, siendo que es la afectación actual al ámbito de
atribuciones la que otorga el interés legítimo y no la posibilidad de que
ocurra, lo que significa que la controversia constitucional no procede
contra ese tipo de conflictos virtuales o preventivos, porque ésta tiene
carácter evidentemente reparador y no preventivo.
Al respecto, resulta aplicable la siguiente tesis:
“Novena Época
Instancia: Segunda Sala
Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su
Gaceta
Tomo: XXV, Junio de 2007
Tesis: 2a. LI/2007
Página: 902
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. NO PROCEDE
CONTRA CONFLICTOS VIRTUALES O PREVENTIVOS.
Los conflictos virtuales o preventivos son los que
surgen, no por una lesión al ámbito de competencia de
un órgano, sino por la mera posibilidad de que ésta se
produzca, por lo que no tienen cabida en la regulación
actual
de
las
controversias
entre
órganos
constitucionales, pues por mucho que llegue a
221
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 141/2008.
ampliarse el objeto del conflicto, el riesgo de invasión
o lesión no puede identificarse con la invasión o lesión
misma. Esto es, la controversia constitucional no
procede contra ese tipo de conflictos, porque ésta
tiene
carácter
evidentemente
reparador
y
no
preventivo, al ser su finalidad declarar la invalidez de
actos y normas generales y no un pronunciamiento
consultivo o político. Aceptar lo contrario implicaría
cambiar la naturaleza de la actividad de la Suprema
Corte de Justicia de la Nación, ya que desarrollaría una
función más cercana a la actividad política y no sería
propiamente jurisdiccional.”
Es decir, si el interés legítimo conlleva un principio de afectación,
no se advierte dónde se actualiza éste por virtud de la expedición del
Reglamento Interior de la Auditoría Superior de Fiscalización, pues el
hecho de que el órgano de fiscalización se encargue directamente de
la revisión y fiscalización de la cuenta pública municipal, no confiere al
Municipio actor interés legítimo para hacer valer una vulneración a la
autonomía de la referida Auditoría; sostener lo contrario, sería tanto
como extender extraordinariamente la condición de afectación, no al
presente, sino a una situación potencial y, por otro, sentaría el erróneo
criterio de que existe interés legítimo cada vez que un órgano o poder
se sienta afectado por la actuación de otro.
A igual conclusión arribó el Tribunal Pleno, al resolver la
controversia constitucional 46/2007, promovida por los Municipios de
Amanalco, Chalco, Chicoloapan, Donato Guerra, Ixtapan del Oro,
Jaltenco, Jiquipilco, Jilotepec, La Paz, Metepec, Otzoloapan, Santo
Tomás, Temascalcingo, Tenango del Valle, Texcalyacac, Texcoco,
Tezoyuca, Tlalmanalco, Tultepec, Xonacatlán, Capulhuac y Ocuilan,
todos del Estado de México, en la que se impugnó el procedimiento de
222
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 141/2008.
designación de los magistrados del Tribunal de lo Contencioso
Administrativo del Estado.
No pasa inadvertido que, respecto del Reglamento Interior de la
Auditoría Superior de Fiscalización del Estado de Morelos, no sólo se
plantean argumentos de invalidez en relación con la supuesta
vulneración a la autonomía del órgano de fiscalización, sino también
un vicio formal en su expedición, en el sentido de que el citado
Reglamento fue expedido por el Presidente de la Mesa Directiva del
Congreso del Estado, sin tener facultades para ello; sin embargo, tal
planteamiento no se dirige a demostrar afectación alguna a la esfera
de atribuciones que la Constitución Federal otorga a los Municipios,
pues la posible ilegalidad en la aprobación del Reglamento impugnado
no implica que la atribución ejercida por el Presidente de la Mesa
Directiva del Congreso sea contraria a la Norma Fundamental, por
corresponder ello a la competencia del Municipio actor, es decir, que el
Congreso Estatal se hubiese arrogado facultades que correspondieran
a la esfera de competencia municipal.
Además, la lectura relacionada de los argumentos planteados en
el segundo concepto de invalidez de la primera ampliación de
demanda, corrobora que el vicio formal en la expedición del
Reglamento Interior de la Auditoría Superior de Fiscalización que se
aduce, se dirige a la defensa de la autonomía de que debe gozar la
citada Auditoría2, por lo que, con independencia de lo fundado o
“Segundo. Sin admitir la constitucionalidad de las normas que crearon y regulan las
atribuciones del órgano de fiscalización de la Legislatura Local, ad cautelam refiero a
sus Señorías que se vulneran en agravio del Municipio actor los artículos 14, 16, 113,
115, fracción IV y 116, fracción II, de la Constitución Política de los Estados Unidos
Mexicanos, por virtud de los vicios formales que afectan la aprobación y expedición
del Reglamento Interior de la Auditoría Superior de Fiscalización, así como de los
vicios materiales que afectan los artículos: sexto transitorio del Decreto Número 822,
publicado en el Periódico Oficial ‘Tierra y Libertad’ Número 4627, de fecha 16 de julio
del año 2008; artículos 8, 16, fracción XX, 39 y sexto transitorio de la Ley de
Fiscalización Superior del Estado de Morelos; y de los numerales 3, primer párrafo, 6,
párrafo segundo, 9 y 51, fracción VI, del Reglamento Interior de la Auditoría Superior
de Fiscalización.
2
223
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 141/2008.
infundado de tal planteamiento, ello significa que el supuesto vicio en
la expedición del Reglamento no es al Municipio, en todo caso, al que
causa afectación.
A igual conclusión arribó el Tribunal Pleno, al resolver la
controversia constitucional 156/2008, promovida por el Municipio de
Xochitepec, Estado de Morelos, en la que se impugnó la Ley Estatal
de Responsabilidades de los Servidores Públicos, por un supuesto
vicio formal en su expedición.
En
consecuencia,
procede
sobreseer
en
la
presente
controversia, con fundamento en el artículo 20, fracción II, de la Ley
Reglamentaria de la Materia, en relación con los artículos 19, fracción
VIII, del propio ordenamiento y 105, fracción I, de la Constitución
Efectivamente, los mandamientos constitucionales federales antes invocados,
establecen la atribución de las Legislaturas Locales para fiscalizar la cuenta pública
de los Municipios (artículo 115, fracción IV), fiscalización o revisión que debe ceñirse
invariablemente a los principios de posterioridad, anualidad, legalidad, imparcialidad y
confiabilidad, debiendo ser ejercida por un órgano que cuente con autonomía técnica
y de gestión en el ejercicio de sus atribuciones, así como para decidir sobre su
organización interna, funcionamiento y resoluciones (artículo 116, fracción II),
garantizando con ello que tanto la fiscalización de los recursos municipales como los
procedimientos de investigación de una presunta responsabilidad administrativa y las
sanciones que deriven, no surjan como instrumentos de persecución política.
Los citados preceptos constitucionales federales han sido transgredidos en agravio
del Municipio actor, toda vez que, a nivel local, existen diversas disposiciones jurídicas
que infundada, inmotivada e inconstitucionalmente autorizan la intromisión de la
Legislatura Local o de sus órganos internos, para:
Definir la organización interna de la Auditoría Superior de Fiscalización.
Nombrar y remover a los directores o titulares de las unidades administrativas
del mismo órgano.
En cualquier tiempo, validar o no la Solventación de observaciones surgida de
la revisión o auditoría a una cuenta pública.
Y emitir acuerdos o instrucciones al órgano de fiscalización.
Lo que se aprecia de los siguientes actos y normas:
a)
Del Reglamento Interior de la Auditoría Superior de Fiscalización, publicado en
el Periódico Oficial ‘Tierra y Libertad’ Número 4672, de fecha 7 de enero del año 2009,
que aparece expedido inconstitucionalmente por el Presidente de la Mesa Directiva
del Congreso, cuando, incluso, dicho Presidente de conformidad con lo establecido en
(sic) 36 de la Ley Orgánica del Congreso del Estado de Morelos, carece de facultades
para autorizar y aprobar unilateralmente el Reglamento Interior del mencionado
órgano de fiscalización, y cuando la fracción II del artículo 116 constitucional federal
precisamente prohíbe que la entidad o el órgano de fiscalización de las Legislaturas
sufra la intromisión del Congreso o de alguno de los legisladores y, por ello, mandó
que el órgano o entidad fiscalizadora contara con suficientes facultades para decidir
respecto de su organización interna, es decir, para expedir su reglamento interno,
definiendo su estructura orgánica. (…)”
224
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 141/2008.
Federal, respecto del Reglamento Interior de la Auditoría Superior de
Fiscalización del Estado de Morelos.

En relación con los actos y normas impugnados de
manera oportuna en la segunda ampliación de demanda:
La Auditoría Superior de Fiscalización del Estado de Morelos y el
Procurador General de la República manifiestan que se actualiza un
motivo de sobreseimiento por falta de interés legítimo del Municipio
actor, al no afectarse, en modo alguno, su esfera competencial.
Esta Sala considera que el motivo de sobreseimiento alegado
resulta fundado y que, en consecuencia, procede decretar el
sobreseimiento en la presente controversia, con fundamento en el
artículo 20, fracción II, de la Ley Reglamentaria de la Materia, en
relación con los artículos 19, fracción VIII, del propio ordenamiento y
105, fracción I, de la Constitución Federal, por falta de interés legítimo
del Municipio actor, en atención a los siguientes razonamientos:
Como se ha analizado a lo largo de este considerando, el objeto
de tutela de la controversia constitucional -consistente en la
salvaguarda de la supremacía constitucional, a través de la
preservación de los principios que sustentan las relaciones jurídicas y
políticas de los órdenes jurídicos parciales previstos en el artículo 105,
fracción I, de la Constitución Federal, a saber, el federalismo y el
principio de división de poderes, mediante la protección del ámbito de
atribuciones que la Norma Suprema establece para los órganos
originarios del Estado- no puede desvincularse del interés legítimo que
deben tener los órganos originarios a los que, en dicho precepto, se
faculta para promoverla, en tanto que es necesario que las entidades,
poderes u órganos sufran, cuando menos, un principio de afectación
con motivo de los actos o normas generales impugnados.
225
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 141/2008.
En este sentido, resulta aplicable, además de la tesis de
jurisprudencia
de
rubro:
“CONTROVERSIA
CONSTITUCIONAL.
INTERÉS LEGÍTIMO PARA PROMOVERLA.”, que previamente ha
sido citada, el siguiente criterio:
“Novena Época
Instancia: Segunda Sala
Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su
Gaceta
Tomo: XXVII, Febrero de 2008
Tesis: 2a. XVI/2008
Página: 1897
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. EXISTE INTERÉS
LEGÍTIMO PARA LA PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN
CUANDO SE ACTUALIZA UNA AFECTACIÓN A LA
ESFERA DE ATRIBUCIONES DE LAS ENTIDADES,
PODERES U ÓRGANOS LEGITIMADOS, A SU ESFERA
JURÍDICA,
O
AFECTACIÓN.
SOLAMENTE
En
materia
UN
de
PRINCIPIO
DE
controversias
constitucionales la Suprema Corte de Justicia de la
Nación, respecto del interés legítimo, ha hecho algunas
diferenciaciones que, aunque sutiles, deben tenerse
presentes: 1. En la controversia constitucional 9/2000
consideró que el interés legítimo se traduce en la
afectación que las entidades, poderes u órganos
resienten en su esfera de atribuciones, y se actualiza
cuando la conducta de la autoridad demandada pueda
causar perjuicio o privar de un beneficio a la parte que
promueve en razón de la situación de hecho en que se
encuentra;
2.
En
la
controversia
constitucional
328/2001 sostuvo que el interés legítimo se traducía en
226
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 141/2008.
la afectación a la esfera jurídica del poder que
estuviera
promoviendo;
3.
En
la
controversia
constitucional 5/2001 determinó que si bien es cierto
que la controversia constitucional tiene como objeto
principal de tutela el ámbito de atribuciones que la
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos
confiere a los órganos originarios del Estado, y que
debe
tomarse
constitucional
regularidad
en
constitucionales
en
cuenta
también
el
que
tiende
ejercicio
de
establecidas
en
la
a
normatividad
preservar
las
la
atribuciones
favor
de
tales
órganos, las que nunca deberán rebasar los principios
rectores previstos en la propia Constitución, quedando
las transgresiones invocadas sujetas a dicho medio de
control constitucional, también lo es que no se abrogó,
por decirlo de alguna manera, lo relativo al interés
legítimo para la procedencia de la acción, sino que se
matizó considerando que era necesario un principio de
afectación; y, 4. En la controversia constitucional
33/2002 retomó el principio de afectación para efectos
del interés legítimo, y estableció un criterio para
determinar cuándo y cómo debe estudiarse ese
principio. Así, puede entenderse que se colmará el
requisito relativo al interés legítimo cuando exista una
afectación a la esfera de atribuciones de las entidades,
poderes u órganos legitimados, a su esfera jurídica, o
solamente un principio de afectación.”
Partiendo así de la necesaria afectación o principio de afectación
a la esfera de atribuciones del ente actor en una controversia
constitucional para la procedencia de esta vía, se analizarán los actos
impugnados, derivados de los procedimientos de responsabilidad
227
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 141/2008.
administrativa instaurados en contra del Director del Sistema de
Conservación, Agua Potable y Saneamiento de Agua y del Presidente
Municipal, Tesorero y Director de Administración de la Secretaría de
Desarrollo Urbano, Vivienda y Obras Públicas, todos del Municipio de
Jiutepec, Estado de Morelos.
a)
En relación con el procedimiento de responsabilidad
administrativa
en
contra
del
Director
del
Sistema
de
Conservación, Agua Potable y Saneamiento de Agua:
1.
Oficio número ASF/00837/2009, de veintitrés de enero
de dos mil nueve. Mediante este oficio, el Auditor Superior de
Fiscalización remite a la Directora General Jurídica de la Auditoría la
documentación relacionada con las observaciones no solventadas por
el organismo público municipal respecto de su cuenta pública por el
ejercicio fiscal del año dos mil siete, “con la finalidad de que dé inicio al
procedimiento señalado en el numeral 51 de la Ley de Auditoría
Superior Gubernamental del Estado de Morelos en contra del referido
servidor público” (fojas quinientos cuarenta y uno a quinientos
cuarenta y dos del tomo III del expediente).
2.
Auto de radicación, de veinticinco de marzo de dos mil
nueve, dictado dentro del expediente ASF/DGJ/PAR/048/09-01.
Mediante este acuerdo, se ordena emplazar a procedimiento
administrativo de responsabilidades al citado funcionario; se señala
día y hora para que tenga verificativo la audiencia de ley; y se decreta
de oficio la prueba de informe de autoridad, a efecto de contar con
mayores elementos para resolver el caso (fojas quinientos sesenta a
quinientos sesenta y cuatro del tomo III del expediente).
228
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 141/2008.
Asimismo, se reitera el contenido del acta de sesión del Comité
de Solventación, de diez de octubre de dos mil ocho, en la que se
determinó que:
“(…) del total de observaciones integradas en el pliego
que, en su momento, le fue dado a conocer a el (sic)
ente fiscalizado, NO SOLVENTÓ QUINCE, siendo
éstas: cuatro de carácter administrativo, tres de
carácter contable y tres de carácter resarcitorio, en
relación con el área financiera; y tres de carácter
administrativo y dos de carácter resarcitorio, en
relación con el área de obra pública; mismas que se
identifican bajo los numerales uno, dos, tres, cuatro,
cinco, seis, ocho, nueve, diez, once, trece, catorce,
quince, dieciséis y diecisiete, de la siguiente manera:
- - - OBSERVACIONES DEL ÁREA FINANCIERA NO
SOLVENTADAS - - -
A)
ADMINISTRATIVAS
OBSERVACIÓN
CONCEPTO
NÚMERO
2
Los servidores públicos
que manejan fondos no
están afianzados
6
Depreciación
improcedente
inventarios
de
de
activos
fijos
10
No
se
cumplió
con
sesiones de la Junta de
229
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 141/2008.
Gobierno
11
No
presentó
Programa
Operativo Anual
4
B)
TOTAL
CONTABLES
OBSERVACIÓN
CONCEPTO
NÚMERO
1
No
presentó
conciliaciones bancarias
3
No presentó inventario
de activo fijo actualizado
y valuado
4
Saldo
contrario
a
la
naturaleza de la cuenta
contable (bancos)
3
C)
TOTAL
RESARCITORIAS
OBSERVACIÓN
CONCEPTO
IMPORTE
El Organismo no
$1’587,104.25
NÚMERO
5
presenta
documentación
comprobatoria del
activo
diferido,
intereses
por
devengar en sus
estados
financieros
230
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 141/2008.
8
Facturas
de
consumo
no
$52,339.08
justificados
9
Compra de lentes
$5,070.00
no justificado
3
$1’644,513.33
TOTAL
- - - OBSERVACIONES DEL ÁREA DE OBRA PÚBLICA
NO SOLVENTADAS - - -
A)
ADMINISTRATIVAS
OBSERVACIÓN
CONCEPTO
NÚMERO
13
Falta de integración de
los expedientes unitarios
de obra pública
14
Irregularidades
en
los
procesos
de
adjudicación
directa
contratación
de
y
obra
pública
15
Obras
por
administración sin apego
a la normatividad
3
B)
TOTAL
RESARCITORIAS
OBSERVACIÓN
CONCEPTO
IMPORTE
NÚMERO
16
Existen
$42,759.04
231
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 141/2008.
diferencias
pagadas
por
volúmenes de más
y precios unitarios
elevados
17
Se justifican los
$458,607.99
trabajos realizados
por la renta de una
retroexcavadora
con martillo
2
TOTAL
$501,367.03
(…)”
3.
Oficio número ASF/DGJ/1902/04-09, de dos de abril de
dos mil nueve. Mediante este oficio, el Auditor Superior de
Fiscalización informa al servidor público sujeto a procedimiento, el
contenido del auto de radicación antes mencionado y hace de su
conocimiento “el derecho que tiene de asistir a la AUDIENCIA DE LEY,
un representante de dicha entidad, que sea designado por quien en
derecho proceda, haciéndole saber que, en caso de no comparecer,
únicamente se le (sic) hará de su conocimiento, en el momento
procesal oportuno, el resultado del procedimiento administrativo de
responsabilidad” (foja quinientos cuarenta y tres del tomo III del
expediente).
4.
Diligencia practicada el veinte de abril de dos mil
nueve, dentro del expediente ASF/DGJ/PAR/048/09-01. En esta
fecha, tiene verificativo la audiencia de ley, a la que comparece el
servidor público en cuestión, designando abogado patrono y dando
contestación al procedimiento administrativo de responsabilidades
instaurado en su contra; asimismo, se ordena que, una vez
232
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 141/2008.
desahogada la prueba de informe de autoridad, se turnen los autos, a
efecto de que las partes formulen sus alegatos (fojas quinientos dos a
quinientos cinco del tomo III del expediente).
b)
En relación con el procedimiento de responsabilidad
administrativa en contra del Presidente Municipal, Tesorero y
Director de Administración de la Secretaría de Desarrollo Urbano,
Vivienda y Obras Públicas:
1.
Oficio número ASF/0881/2009, de cinco de febrero de
dos mil nueve. Mediante este oficio, el Auditor Superior de
Fiscalización remite a la Directora General Jurídica de la Auditoría la
documentación relacionada con las observaciones no solventadas
derivadas de la revisión de la cuenta pública del Municipio por el
ejercicio fiscal del año dos mil siete, “a efecto de que se inicie el
Procedimiento Administrativo de Responsabilidades en contra del C.P.
Rabindranath Salazar Solorio, Presidente Municipal del 01 de enero al
31 de diciembre de 2007, el C.P. Ramiro Escobar Terrones, Tesorero
Municipal del 01 de enero al 31 de diciembre de 2007 y el C.P.
Enrique Soto García, Director de Administración de la Secretaría de
Desarrollo Urbano, Vivienda y Obras Públicas del 01 de enero al 31 de
diciembre de 2007, servidores públicos probables responsables; para
que se presenten las denuncias o querellas que procedan por la
presunta comisión de delitos, derivados de las acciones u omisiones
que impliquen la probable responsabilidad penal, según sea el caso,
correspondiente al Área Financiera de Egresos e Ingresos y al Área de
Obra Pública” (fojas quinientos sesenta y seis a quinientos sesenta y
siete del tomo III del expediente).
2.
Auto de radicación, de veintitrés de marzo de dos mil
nueve, dictado dentro del expediente ASF/DGJ/PAR/059/09-02.
Mediante este acuerdo, se ordena emplazar a procedimiento
233
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 141/2008.
administrativo de responsabilidades a los citados funcionarios; se
señala día y hora para que tenga verificativo la audiencia de ley; y se
decreta de oficio la prueba de informe de autoridad, a efecto de contar
con mayores elementos para resolver el caso (fojas quinientos
cuarenta y cuatro a quinientos cincuenta y cuatro del tomo III del
expediente).
Asimismo, se reitera el contenido del acta de sesión del Comité
de Solventación, de dos de diciembre de dos mil ocho, en la que se
determinó que:
“(…)
de
un
total
observaciones
de
CINCUENTA
integradas
en
el
Y
OCHO
Pliego
de
Observaciones, los servidores públicos sujetos a
procedimiento NO SOLVENTARON CUARENTA Y UNA
observaciones, mismas que se identifican de la
siguiente manera:
POR EL PERIODO COMPRENDIDO DEL 01 DE ENERO
AL 31 DE DICIEMBRE DE 2007
TIPO DE
ÁREA
FINANCIERA
OBSERVACIÓN
EGRESOS
INGRESOS
OBRA PÚBLICA
FORMULADAS FORMULADAS
ADMINISTRATIVAS
TOTAL DE
SOLVENTADAS
NO SOLVENTADAS
FORMULADAS OBSERVACIONES
FORMULADAS
8
1
2
11
5
CONTABLES
3
1
0
4
2
6
2
RESARCITORIAS
23
9
11
43
10
33
TOTAL
34
11
13
58
17
41
PERIODO 01 DE ENERO AL 31 DE DICIEMBRE DE 2007
LAS OBSERVACIONES DEL ÁREA FINANCIERA NO
SOLVENTADAS SE DETALLAN COMO SIGUE:
EGRESOS
A)
234
OBSERVACIONES ADMINISTRATIVAS
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 141/2008.
OBSERVACIÓN NO.
CONCEPTO
11
La firma de recibido en la
póliza
cheque
no
coincide con la de la
credencial de elector
17
Gastos no provisionados
por apoyo institucional y
servicio de gestoría
30
Comprobante
que
no
reúne requisitos fiscales
por
estar
fuera
de
vigencia
31
Falta de documentación
que justifique el gasto
32
Falta
de
listado
de
vehículos asegurados
5
B)
TOTAL
OBSERVACIÓN CONTABLE
OBSERVACIÓN NO.
CONCEPTO
2
Saldos contrarios a la
naturaleza de las cuentas
1
C)
TOTAL
OBSERVACIONES RESARCITORIAS
OBSERVACIÓN
CONCEPTO
IMPORTE
NO.
RECURSOS
PROPIOS
3
Saldo deudor no
$481,717
235
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 141/2008.
reconocido por el
deudor
4
Saldos
de
$2’140,858
deudores diversos
no recuperados al
cierre del ejercicio
2007
5
Cancelación
$50,000
improcedente
de
la cuenta contable
1106-17-001-0122,
deudor
Emiliano
Aguilar Almanza
6
Cancelación
$44,226
improcedente
de
la cuenta contable
1106-17-001-0126,
deudora
Juana
Castrejón
Plascencia
7
Cancelación
$50,000
improcedente
de
la cuenta contable
1106-17-001-0128,
deudora
Juliana
Cazares Moreno
8
Cancelación
$40,885
improcedente
de
la cuenta contable
1106-17-001-0129,
deudor
Benito
Román Caballero
236
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 141/2008.
9
Cancelación
$33,499
improcedente
de
la cuenta contable
1106-17-001-0136,
deudor
Roberto
Martínez Brito
10
Saldo
por $25,000
concepto
de
anticipo
a
proveedores
(compra de bienes
y/o servicios), no
liquidado al cierre
del ejercicio 2007
12
Factura
$60,000
presuntamente
apócrifa, por pago
de estimación de
obra de 2006
14
Facturas
$226,034
presuntamente
apócrifas
por
pavimentación de
concreto
hidráulico
en
la
Calle Paraíso
15
Facturas
$366,727
presuntamente
apócrifas
construcción
por
de
aula, de rampa y
ala adosada
237
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 141/2008.
20
$1’500,000
Pago
improcedente por
controversia
sin
resolver
23
Gasto
no $324,551
comprobado
por
viaje a Chile
24
Factura
$3,000
presuntamente
apócrifa
por
compra de lona
25
Diferencia
por $2,556
comprobar
del
Programa
Proyectos
Productivos
Participativos
FONDO IV
29
Compra de bienes $51,000
sin evidencia de
su
existencia
o
destino
FONDO V
33
Pago
de
factura $13,952
presuntamente
apócrifa
PROGRAMA
HÁBITAT
34
Presunto
de
recursos
FISM
aportación
238
desvío $811,123
del
por
al
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 141/2008.
Programa
Hábitat
para proyecto de
modernización
18
DE $6’225,128
TOTAL
OBSERVACIONES
RESARCITORIAS
NO
SOLVENTADAS
DE EGRESOS POR
EL PERIODO DEL
01 DE ENERO AL
31 DE DICIEMBRE
DE 2007
INGRESOS
A)
OBSERVACIÓN ADMINISTRATIVA
OBSERVACIÓN NO.
CONCEPTO
36
Rezago en el cobro del
impuesto predial
1
B)
TOTAL
OBSERVACIÓN CONTABLE
OBSERVACIÓN NO.
37
CONCEPTO
Registro
contable
de
menos por concepto de
rezago
del
cobro
del
impuesto predial
1
TOTAL
239
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 141/2008.
C)
OBSERVACIONES RESARCITORIAS
OBSERVACIÓN
CONCEPTO
IMPORTE
NO.
RECURSOS
PROPIOS
38
$5’060,315
Procedimiento
económico
coactivo
sin
concluir
a
contribuyentes
morosos
del
impuesto
predial,
ejercicio
fiscal
2007 y anteriores
39
Derechos
e
$116,475
impuesto adicional
del
25%
no
cobrados
por
autorización
de
horas extras
40
Ingresos cobrados
por concepto de
matanza,
introducción
y
comercialización
de carne del rastro
municipal
y
no
enterados
a
la
Tesorería,
ni
registrados en la
cuenta
240
pública
$72,547
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 141/2008.
correspondiente
41
Derechos
e $350,240
impuesto adicional
del
25%
no
cobrados
por
matanza
de
ganado,
no
enterados
a
la
Tesorería
Municipal,
ni
registrados en la
cuenta pública del
2007
42
Por
pago
de $370,000
derechos
e
impuesto
adicional,
recargos
e
indemnización por
cheques devueltos
43
No
cobran $38,332
recargos en pagos
de
parcialidades
de
créditos
fiscales
sobre
saldos insolutos
44
No
cobran $142,560
recargos en pagos
de
parcialidades
de
créditos
fiscales
sobre
saldos insolutos
241
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 141/2008.
45
No
cobran $131,578
recargos en pagos
de
parcialidades
de
créditos
fiscales
sobre
saldos insolutos
8
DE $6’282,047
TOTAL
OBSERVACIONES
RESARCITORIAS
NO
SOLVENTADAS
DE
INGRESOS
POR EL PERIODO
DEL 01 DE ENERO
AL
31
DICIEMBRE
DE
DE
2007
LAS OBSERVACIONES DE OBRA PÚBLICA NO
SOLVENTADAS SE DETALLAN COMO SIGUE:
OBRA PÚBLICA
A)
OBSERVACIONES RESARCITORIAS
OBSERVACIÓN NO.
47
NOMBRE DE LA OBRA
CONCEPTO DE LA OBSERVACIÓN
RAMO 33
FONDO III
Construcción
de
tanque
de
agua potable
Diferencias por comprobar de
IMPORTE
$32,460
expediente técnico y balanza de
comprobación del ejercicio 2007
49
Pavimentación Calle Abasolo
Excedente de volúmenes de obra
$9,861
50
Construcción tanque de agua
Excedente de volúmenes de obra
$12,447
potable varias colonias
52
Pavimentación
concreto
Excedente de volúmenes de obra
$5,175
Excedente de volúmenes de obra
$5,989
asfáltico C. Sn. Luis 1era. etapa
54
Construcción de circuito vial
tramo Rintex Calera
242
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 141/2008.
55
Drenaje
sanitario
en
Calle
Excedente de volúmenes de obra
$60,398
puente
Calle
Excedente de volúmenes de obra
$2,142
Frontera
56
Construcción
Benjamín Arroyo
7
TOTAL DE OBSERVACIONES
RESARCITORIAS
SOLVENTADAS
$128,472
NO
DE
OBRA
PÚBLICA POR EL PERIODO
DEL 01 DE ENERO AL 31 DE
DICIEMBRE DE 2007
(…)”
3.
Oficio número ASF/DGJ/01867/31-03-09, de treinta y
uno de marzo de dos mil nueve. Mediante este oficio, el Auditor
Superior de Fiscalización informa al Presidente Municipal, el contenido
del auto de radicación antes mencionado y hace de su conocimiento
“el derecho que tiene de asistir a la AUDIENCIA DE LEY, un
representante de dicha entidad, que sea designado por quien en
derecho proceda, haciéndole saber que, en caso de no comparecer,
únicamente se le (sic) hará de su conocimiento, en el momento
procesal oportuno, el resultado del procedimiento administrativo de
responsabilidad” (foja ochocientos ochenta y ocho del tomo III del
expediente).
De lo anterior, deriva que:
a)
Los procedimientos de responsabilidad administrativa se
instauraron por acciones u omisiones derivadas de observaciones no
solventadas en la revisión de las cuentas públicas del año dos mil
siete del Sistema de Conservación, Agua Potable y Saneamiento de
Agua y del Municipio de Jiutepec, Estado de Morelos, en contra del
Director del Sistema y del Presidente Municipal, Tesorero y Director de
Administración de la Secretaría de Desarrollo Urbano, Vivienda y
Obras Públicas, respectivamente.
243
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 141/2008.
b)
Los procedimientos antes mencionados se radicaron bajo
los expedientes ASF/DGJ/PAR/048/09-01 y ASF/DGJ/PAR/059/09-02,
dentro de los que se ordenó emplazar a los referidos servidores
públicos, a efecto de que dieran contestación a las imputaciones
derivadas de las observaciones no solventadas.
c)
Los citados funcionarios dieron contestación por escrito a
tales imputaciones, al celebrarse en ambos procedimientos la
audiencia de ley, en la que se ordenó que, una vez que se remitieran
los informes de autoridad solicitados, se turnaran los autos, a efecto
de que las partes formularan sus alegatos3.
Con la instauración de los procedimientos de responsabilidad
administrativa, en los términos en que han sido analizados, no se
afecta la esfera de atribuciones que la Constitución Federal consagra
en favor del Municipio actor o una prerrogativa para preservar su
autonomía, ni se produce un principio de afectación a su esfera
competencial, pues los actos que conforman los procedimientos
relativos se dirigieron a los servidores públicos municipales señalados
y, por tanto, sólo recaen sobre su esfera personal, sin afectar la
integración del Ayuntamiento, ni la esfera de atribuciones del
Municipio.
El
Congreso
del
Estado
de
Morelos
tiene
facultades
constitucionales para, a través de su órgano de fiscalización, revisar y,
en caso de encontrar irregularidades en el manejo de los recursos,
instaurar
los
procedimientos
de
responsabilidad
administrativa
correspondientes, como aconteció en el caso, en donde se identifican
3
Aunque no se impugna de manera destacada, como acto derivado del procedimiento
administrativo de responsabilidad en contra del Presidente Municipal, Tesorero y
Director de Administración de la Secretaría de Desarrollo Urbano, Vivienda y Obras
Públicas del Municipio, la audiencia de ley dentro de dicho procedimiento tuvo
verificativo el diecisiete de abril de dos mil nueve (fojas quinientos cincuenta y seis a
quinientos cincuenta y ocho del tomo III del expediente), cuyo contenido se resume en
este inciso.
244
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 141/2008.
las personas concretas a las que se imputan responsabilidades por el
incumplimiento de obligaciones precisas derivadas de la titularidad
temporal que ejercieron de ciertos órganos del Ayuntamiento actor.
Estas responsabilidades son personales, están identificadas para cada
uno de los funcionarios sujetos a procedimiento, a quienes se
atribuyen faltas al cumplimiento de las obligaciones inherentes a sus
cargos, por lo que el perjuicio que resientan en tal esfera con motivo
de los procedimientos, si bien puede ser materia del medio de defensa
correspondiente a dicha afectación personal, no da lugar a la
posibilidad legítima del ejercicio de la controversia constitucional, pues
ésta no constituye un medio de defensa de intereses particulares, sino
de la esfera de atribuciones de los órganos originarios del Estado.
En tales términos, el Municipio actor carece de interés legítimo
para impugnar los actos de los procedimientos de responsabilidad
administrativa y de las normas que los fundan, porque no producen
lesión a su autonomía, ni un principio de afectación a su esfera
competencial, resultando aplicable, en este sentido, la tesis de la
Primera Sala, que se comparte, de rubro: “CONTROVERSIA
CONSTITUCIONAL. ES IMPROCEDENTE ANALIZAR EN ESTA VÍA
LA LEGALIDAD DEL ACTO IMPUGNADO, POR VICIOS PROPIOS,
CUANDO EL ACTOR CARECE DE INTERÉS LEGÍTIMO.”4
“CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. ES IMPROCEDENTE ANALIZAR EN ESTA
VÍA LA LEGALIDAD DEL ACTO IMPUGNADO, POR VICIOS PROPIOS, CUANDO EL
ACTOR CARECE DE INTERÉS LEGÍTIMO. Por su propia y especial naturaleza, la
controversia constitucional constituye una acción cuyo objetivo esencial es permitir la
impugnación de los actos y disposiciones generales que afecten las facultades de
cualquiera de las entidades, poderes u órganos a que se refiere la fracción I del
artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, o que de
alguna manera se traduzcan en invasión o afectación en su ámbito competencial por
parte de otro nivel de gobierno, todo ello en aras de respetar las facultades y
atribuciones conferidas a cada uno por la propia Constitución General de la República.
En ese sentido, si analizado el tema constitucional de invasión de esferas en
controversia constitucional se concluye que el actor carece de interés legítimo por
falta de una atribución constitucional directa que respalde su acción, resulta
improcedente analizar en esta vía la legalidad del acto impugnado por vicios propios,
pues como lo ha sostenido el Tribunal en Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la
Nación, el estudio de los actos cuya invalidez se demanda requiere al menos de la
existencia de un principio de afectación, lo cual no se actualiza en el supuesto
indicado, pues si el problema de fondo ya no es la lesión de la autonomía del
4
245
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 141/2008.
Asimismo,
resulta
jurisprudencia
de
plenaria
aplicación
de
analógica
al
caso
la
“CONTROVERSIA
rubro:
CONSTITUCIONAL. LOS MUNICIPIOS CARECEN DE INTERÉS
LEGÍTIMO PARA CUESTIONAR EN ELLA LA DESIGNACIÓN DE
LOS
COMISIONADOS
DE
LA
COMISIÓN
FEDERAL
DE
TELECOMUNICACIONES POR NO TENER DENTRO DE SUS
PRERROGATIVAS
CONSTITUCIONALES
PARTICIPAR
EN
LA
MISMA, NI SER SUSCEPTIBLE DE CAUSARLES UN DAÑO O
PRIVARLOS DE UN DERECHO.”5
De esta forma, al no ocasionar los procedimientos de
responsabilidad administrativa una afectación a la esfera de
atribuciones del Municipio actor, es claro que las normas en que se
fundaron y que el Municipio impugna con motivo de su primer acto de
aplicación en dichos procedimientos, tampoco fueron aplicadas en su
recurrente ni los agravios que, como nivel de gobierno, le irroga el acto reclamado, es
indudable que el actor carece de un derecho susceptible de ser constitucionalmente
protegido a través de la controversia constitucional.” (Novena Época, Instancia:
Primera Sala, Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo: XXX,
Octubre de 2009, Tesis: 1a. CLXXXI/2009, Página: 1002).
5 “CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. LOS MUNICIPIOS CARECEN DE INTERÉS
LEGÍTIMO PARA CUESTIONAR EN ELLA LA DESIGNACIÓN DE LOS
COMISIONADOS DE LA COMISIÓN FEDERAL DE TELECOMUNICACIONES POR
NO TENER DENTRO DE SUS PRERROGATIVAS CONSTITUCIONALES
PARTICIPAR EN LA MISMA, NI SER SUSCEPTIBLE DE CAUSARLES UN DAÑO O
PRIVARLOS DE UN DERECHO. Conforme a los artículos 89, fracción II, 90 y 115 de
la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, 2o. y 17 de la Ley Orgánica
de la Administración Pública Federal y 3, fracción XI, de la Ley Federal de
Telecomunicaciones, la administración pública federal será centralizada y paraestatal
y, para el despacho de los negocios del orden administrativo encomendados al Poder
Ejecutivo, habrá, entre otras dependencias de la administración pública centralizada,
Secretarías de Estado que podrán contar con órganos administrativos
desconcentrados, correspondiendo al Presidente de la República nombrar y remover
a los Secretarios de despacho. En ese sentido, si se toma en cuenta, por un lado, que
es facultad del Presidente de la República designar a los titulares de las
dependencias,
órganos desconcentrados y organismos descentralizados
dependientes del Poder Ejecutivo Federal y, por el otro, que no existe alguna
prerrogativa constitucional que tengan los Municipios a participar en dicha
designación, resulta que carecen de interés legítimo para cuestionar la concerniente a
los comisionados y del comisionado Presidente de la Comisión Federal de
Telecomunicaciones, además de que ni es susceptible de causarles un daño ni de
privarlos de algún derecho.” (Novena Época, Instancia: Pleno, Fuente: Semanario
Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo: XXVII, Junio de 2008, Tesis: P./J.
35/2008, Página: 956).
246
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 141/2008.
perjuicio, por lo que, en relación con éstas, también se actualiza la
causal de improcedencia en análisis.
En efecto, las normas respecto de las cuales no se decretó el
sobreseimiento en considerandos precedentes de esta resolución, son
los artículos 40, fracción LV y 84, fracción VII, de la Constitución
Política del Estado de Morelos, en cuanto establecen, por un lado, la
facultad de determinar responsabilidades administrativas, cuando
éstas se deriven de los actos de fiscalización a los recursos humanos,
materiales y financieros, plan o planes y programas del erario público
municipal y, por otro, las facultades de determinar responsabilidades
administrativas y daños y perjuicios que afectan a la hacienda pública,
fincando a los responsables las sanciones correspondientes.
El primer acto de aplicación con motivo del cual estos preceptos
de la Constitución Local se controvierten tuvo lugar al iniciarse los
procedimientos de responsabilidad administrativa que, como ha
quedado demostrado, no afectan el ámbito competencial del actor, por
lo que dicha aplicación no ocasiona un perjuicio que posibilite
jurídicamente
al
Municipio
a
impugnarlas
en
controversia
constitucional.
En consecuencia, también respecto de dichas normas debe
decretarse el sobreseimiento en el juicio, al actualizarse la causal de
improcedencia de falta de interés legítimo del actor, pues, habiéndose
impugnado con motivo de su aplicación, no se acreditó la existencia de
acto de aplicación de éstas realizado en perjuicio del Municipio
promovente de la controversia.
Debe tan sólo advertirse que no puede considerarse procedente
la impugnación de las normas con motivo de su sola publicación, al
haber transcurrido en exceso el plazo legal de treinta días que
247
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 141/2008.
establece el artículo 21, fracción II, de la Ley Reglamentaria de la
Materia, pues el texto de los artículos de la Constitución Estatal
controvertidos, que han quedado precisados, data del dieciséis de julio
de dos mil ocho y la segunda ampliación de demanda fue presentada
el siete de mayo de dos mil nueve.
A igual conclusión arribó el Tribunal Pleno, al resolver la
controversia constitucional 156/2008, promovida por el Municipio de
Xochitepec,
Estado
de
Morelos,
en
la
que
se
impugnaron
procedimientos de responsabilidades administrativas instaurados en
contra de diversos servidores públicos del Municipio, así como las
normas aplicadas en dichos procedimientos.
En consecuencia, procede sobreseer en la presente controversia,
con fundamento en el artículo 20, fracción II, de la Ley Reglamentaria
de la Materia, en relación con los artículos 19, fracción VIII, del propio
ordenamiento y 105, fracción I, de la Constitución Federal, respecto de
las normas y los actos impugnados en la segunda ampliación de
demanda.
Ahora bien, al no advertir esta Segunda Sala la actualización de
alguna causal de improcedencia distinta de las examinadas u otra que
se hubiese hecho valer por las partes, procede el estudio de los
conceptos de invalidez que se plantean.
SEXTO. Al haberse decretado el sobreseimiento respecto de las
normas y los actos impugnados en el escrito inicial de demanda, las
normas impugnadas en la primera ampliación y las normas y los actos
impugnados en la segunda ampliación, a continuación se analizarán
sólo los conceptos de invalidez planteados en contra del acto
impugnado en la primera ampliación, consistente en el informe del
248
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 141/2008.
resultado de la revisión de la cuenta pública del Municipio de Jiutepec,
Estado de Morelos, correspondiente al ejercicio fiscal de dos mil siete.
a)
En su primer concepto de invalidez, el actor manifiesta que,
en ninguna de las determinaciones emitidas por el órgano de
fiscalización, se dio la intervención que jurídicamente corresponde al
Municipio, por conducto del Síndico, para defender los derechos e
intereses del gobierno municipal, no obstante tener un interés legítimo
para ello, al verse afectado, como en el caso, en su integración y
hacienda pública.
Al respecto, es preciso referir lo dispuesto en la Constitución
Política de los Estados Unidos Mexicanos, la Constitución Política del
Estado de Morelos y la legislación local aplicable en el momento en
que se llevó a cabo el procedimiento de revisión y fiscalización de la
cuenta pública del Municipio actor:
CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS
MEXICANOS
“ARTÍCULO
14.
A
ninguna
ley
se
dará
efecto
retroactivo en perjuicio de persona alguna.
Nadie podrá ser privado de la libertad o de sus
propiedades, posesiones o derechos, sino mediante
juicio
seguido
ante
los
tribunales
previamente
establecidos, en el que se cumplan las formalidades
esenciales del procedimiento y conforme a las leyes
expedidas con anterioridad al hecho.
En los juicios del orden criminal queda prohibido
imponer, por simple analogía, y aún por mayoría de
249
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 141/2008.
razón, pena alguna que no esté decretada por una ley
exactamente aplicable al delito de que se trata.
En los juicios del orden civil, la sentencia definitiva
deberá ser conforme a la letra o a la interpretación
jurídica de la ley, y a falta de ésta se fundará en los
principios generales del derecho.”
“ARTÍCULO 115. Los Estados adoptarán, para su
régimen interior, la forma de gobierno republicano,
representativo, popular, teniendo como base de su
división territorial y de su organización política y
administrativa el Municipio Libre, conforme a las bases
siguientes:
I.
Cada
Municipio
será
gobernado
por
un
Ayuntamiento de elección popular directa, integrado
por un Presidente Municipal y el número de regidores y
síndicos que la ley determine. La competencia que esta
Constitución otorga al gobierno municipal se ejercerá
por el Ayuntamiento de manera exclusiva y no habrá
autoridad intermedia alguna entre éste y el gobierno
del Estado.
(…)
II.
Los
municipios
estarán
investidos
de
personalidad jurídica y manejarán su patrimonio
conforme a la ley.
Los ayuntamientos tendrán facultades para aprobar, de
acuerdo con las leyes en materia municipal que
250
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 141/2008.
deberán expedir las Legislaturas de los Estados, los
bandos de policía y gobierno, los reglamentos,
circulares
y
observancia
disposiciones
general
dentro
administrativas
de
sus
de
respectivas
jurisdicciones, que organicen la administración pública
municipal,
regulen
las
materias,
procedimientos,
funciones y servicios públicos de su competencia y
aseguren la participación ciudadana y vecinal. (…)”
CONSTITUCIÓN POLÍTICA DEL ESTADO DE MORELOS
“ARTÍCULO 112. Cada Municipio será gobernado por
un Ayuntamiento de elección popular directa, integrado
por un Presidente Municipal, un Síndico y el número de
Regidores que la ley determine, debiendo ser para
cada
Municipio proporcional
al
número
de
sus
habitantes y nunca menor de tres Regidores. (…)”
“ARTÍCULO 113. Los Municipios están investidos de
personalidad jurídica y administrarán su patrimonio
conforme a las leyes respectivas.
La facultad ejecutiva del régimen jurídico municipal y
de las resoluciones tomadas por el Ayuntamiento en
Cabildo,
la
tendrá
originalmente
el
Presidente
Municipal y, en su caso, las comisiones de Regidores
que así determine el propio cabildo en términos de la
ley respectiva.
La ley determinará la competencia del Ayuntamiento en
funciones de Cabildo y las facultades expresas del
Presidente Municipal. (…)”
251
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 141/2008.
LEY ORGÁNICA MUNICIPAL DEL ESTADO DE
MORELOS
“ARTÍCULO 15. Cada Municipio será gobernado por un
Ayuntamiento de elección popular directa, que se
renovará de conformidad a lo establecido en la
Constitución Política del Estado Libre y Soberano de
Morelos.”
“ARTÍCULO 17. El gobierno municipal está a cargo de
un Ayuntamiento, el cual se integra por un Presidente
Municipal y un Síndico, electos por el sistema de
mayoría relativa; además, con los Regidores electos
por el principio de representación proporcional, en el
número que corresponda de acuerdo con lo que se
dispone en la presente Ley; por cada uno de los
miembros del Ayuntamiento se elegirá un suplente.
(…)”
“ARTÍCULO 38. Los Ayuntamientos tienen a su cargo el
gobierno de sus respectivos Municipios, por lo cual
están facultados para:
(…)
VI.
Revisar y aprobar, en su caso, la cuenta pública
anual
correspondiente
al
ejercicio
anterior,
que
presente el Tesorero, remitiéndola a la Legislatura
Local
dentro
del
término
que
establezca
la
Constitución Política del Estado, con copia del acta de
la sesión de Cabildo en donde haya sido aprobada;
252
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 141/2008.
(…)
XXIII. Administrar libremente la hacienda municipal en
términos de la Ley respectiva y controlar el ejercicio
del
Presupuesto
de
Egresos
del
Municipio
por
conducto de la comisión del ramo que corresponda;
(…).”
“ARTÍCULO
41.
El
Presidente
Municipal
es
el
representante político, jurídico y administrativo del
Ayuntamiento; deberá residir en la cabecera municipal
durante el lapso de su período constitucional y, como
órgano
ejecutor
Ayuntamiento,
de
tiene
las
las
determinaciones
siguientes
del
facultades
y
obligaciones:
(…)
XXXIII.
Resolver y contestar oportunamente las
observaciones que haga el órgano constitucional de
fiscalización del Congreso del Estado; (…).”
“ARTÍCULO 44. El Presidente Municipal asumirá la
representación jurídica del Ayuntamiento en los litigios
en que éste fuere parte cuando el Síndico esté
impedido física o legalmente para ello, o cuando éste
se niegue a asumirla; en este último caso se obtendrá
la
autorización del
Ayuntamiento,
pero
en
este
supuesto deberá dar cuenta inmediata de su actuación
al Cabildo.”
253
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 141/2008.
“ARTÍCULO 45. Los Síndicos son miembros del
Ayuntamiento que, además de sus funciones como
integrantes del Cabildo, tendrán a su cargo la
procuración y defensa de los derechos e intereses del
Municipio, así como la supervisión personal del
patrimonio del Ayuntamiento, teniendo, además, las
siguientes atribuciones:
(…)
II.
Con el apoyo de la dependencia correspondiente
del Ayuntamiento, procurar, defender y promover los
derechos
e
jurídicamente
intereses
a
los
municipales;
representar
Ayuntamientos
en
las
controversias administrativas y jurisdiccionales en que
éste sea parte, pudiendo otorgar poderes, sustituirlos y
aún revocarlos;
(…)
VI.
Asistir a las visitas de inspección que realice el
órgano constitucional de fiscalización a la Tesorería e
informar de los resultados al Ayuntamiento;
(…)
X.
Admitir, substanciar y resolver los recursos
administrativos que sean de su competencia.”
“ARTÍCULO 82. Son facultades y obligaciones del
Tesorero:
254
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 141/2008.
(…)
XXII. Integrar la Cuenta Pública Anual del Municipio
dentro de los primeros diez días del mes de enero de
cada año, para los efectos legales respectivos;
(…)
XXIV. Presentar al Ayuntamiento la Cuenta Pública
anual correspondiente al ejercicio fiscal anterior,
durante los primeros quince días del mes de enero
para su revisión, aprobación y entrega al Congreso del
Estado, a más tardar, el último día hábil del mismo
mes; (…).”
“ARTÍCULO 118. La inspección de la hacienda pública
municipal compete al Ayuntamiento por conducto del
Presidente Municipal, en términos de esta Ley y al
Congreso del Estado, conforme a la Constitución
Política Local y demás Leyes aplicables.
La Secretaría de la Contraloría tendrá la intervención
en términos de la presente Ley.”
LEY DE AUDITORÍA SUPERIOR GUBERNAMENTAL
DEL ESTADO DE MORELOS
“ARTÍCULO 8. Los Poderes del Estado deberán
presentar su cuenta pública al Congreso del Estado
por trimestres, a más tardar, el último día hábil del mes
siguiente. Los Gobiernos Municipales presentarán al
255
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 141/2008.
Congreso, a más tardar, el día 31 de enero de cada año,
la cuenta pública correspondiente al año anterior.
Las cuentas públicas mensuales de los gobiernos
municipales se presentarán a la Auditoría Superior
Gubernamental, dentro de los primeros veinte días
naturales del mes siguiente al que corresponda rendir
dicho informe, debiendo informar al Congreso del
Estado del cumplimiento o no de los Ayuntamientos,
dentro de los tres día (sic) siguientes al vencimiento de
la obligación.
Sólo se podrá ampliar por una sola vez el plazo de
presentación de las cuentas públicas trimestrales y
anuales, cuando exista solicitud del Ejecutivo del
Estado, de los presidentes municipales o de los
titulares de los organismos autónomos; en el caso del
Ejecutivo, será obligación de la Secretaría encargada
del
despacho
del
ramo
de
hacienda
pública,
comparecer ante el Congreso para presentar su
solicitud e informar sobre las razones que la motiven;
en
el
ámbito
corresponderá
municipal,
a
los
la
atribución
presidentes
anterior
municipales
y
comparecerá, en su caso, la persona que designe el
presidente municipal; en los organismos autónomos,
los titulares de los mismos. Las solicitudes deberán de
estar suficientemente justificadas a juicio del Congreso
del Estado, quien las aprobará mediante el decreto
correspondiente; debiendo ser presentadas, por lo
menos, con diez días hábiles de anticipación a la
conclusión del plazo. A las solicitudes se anexarán los
documentos que funden las razones que motivaron la
256
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 141/2008.
petición de prórroga; de no existir respuesta a las
solicitudes en un término no mayor de quince días
hábiles, a partir de que se reciban, se entenderá que
fueron resueltas favorablemente. Por ningún motivo la
prórroga excederá de un mes; en los supuestos de que
no se entreguen las Cuentas Públicas, vencidas las
ampliaciones que se autoricen, la Auditoría Superior
Gubernamental iniciará el procedimiento de destitución
de los Servidores Públicos que incurran en omisión.
(…)”
“ARTÍCULO 45. La Auditoría Superior Gubernamental,
con base en las disposiciones de este ordenamiento
legal,
formulará
a
los
titulares
de
los
sujetos
fiscalizados, los pliegos de observaciones derivados
de la revisión y fiscalización superior de la cuenta
pública, en los que se determinará, en cantidad líquida,
la presunta responsabilidad de los infractores, la cual
deberá contabilizarse de inmediato.”
“ARTÍCULO 46. Los sujetos de fiscalización, dentro de
un plazo improrrogable de 45 días naturales contados a
partir del día siguiente a la notificación de los pliegos
de observaciones, deberán solventar los mismos ante
la Auditoría Superior Gubernamental. Cuando los
pliegos de observaciones no sean solventados dentro
del plazo señalado, o bien, la documentación y
argumentos presentados no sean suficientes a juicio
de la Auditoría Superior Gubernamental para solventar
las observaciones, formulará su informe de resultados
e iniciará el procedimiento para el fincamiento de
responsabilidades resarcitorias a que se refiere el
257
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 141/2008.
siguiente capítulo y, en su caso, aplicará las sanciones
pecuniarias a que haya lugar, en los términos de esta
ley.”
De los preceptos transcritos, se desprenden, esencialmente, los
siguientes aspectos:

El Ayuntamiento es el órgano colegiado y deliberante en el
que se deposita el gobierno y la representación jurídica y política del
Municipio, integrado por el Presidente Municipal, el Síndico y los
Regidores.

El Presidente Municipal es el representante político,
jurídico y administrativo del Ayuntamiento, que, entre otras funciones,
deberá resolver y contestar oportunamente las observaciones que
formule el órgano de fiscalización del Congreso del Estado, toda vez
que es a dicho funcionario a quien compete la inspección de la
hacienda pública municipal. Además, asumirá la representación
jurídica del Ayuntamiento en los litigios en que éste fuere parte,
cuando el Síndico esté impedido física o legalmente para ello, o bien,
cuando se niegue a asumirla.

Los Síndicos son miembros del Ayuntamiento que,
además de sus funciones como integrantes del Cabildo, tienen a su
cargo la procuración y defensa de los derechos e intereses del
Municipio, así como la supervisión personal del patrimonio del
Ayuntamiento,
teniendo,
además,
entre
otras,
las
siguientes
atribuciones: (i) procurar, defender y promover los derechos e
intereses municipales; (ii) representar jurídicamente al Ayuntamiento
en las controversias administrativas y jurisdiccionales en que éste sea
parte; y (iii) admitir, sustanciar y resolver los recursos administrativos
que sean de su competencia.
258
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 141/2008.

Dentro de las facultades y obligaciones del Tesorero, se
encuentran, entre otras, integrar la cuenta pública anual del Municipio
y presentarla al Ayuntamiento dentro de los plazos legalmente
previstos para ello.
En este orden de ideas, si el Presidente Municipal funge como
representante político, jurídico y administrativo del Ayuntamiento,
encargado de la inspección de la hacienda municipal y, por ende, de
contestar oportunamente las observaciones que formule el órgano de
fiscalización del Congreso del Estado, respecto de la revisión de la
cuenta pública correspondiente a un ejercicio en particular y toda vez
que el procedimiento de fiscalización no reviste el carácter de una
controversia administrativa o jurisdiccional, sino constituye un mero
procedimiento administrativo de auditoría de cuentas públicas,
resultaría un exceso suponer que la falta de notificación o intervención
al Síndico respecto de los procedimientos de fiscalización de la cuenta
pública correspondiente, pudiera ser motivo suficiente para considerar
actualizada una violación a la garantía de audiencia prevista en el
artículo 14, en relación con el diverso 115, de la Constitución Federal,
en perjuicio del ente auditado.
Lo anterior, en la especie, se ve reforzado si se atiende a las
constancias que obran en autos, en particular, a los oficios números
ASG/UAJ/478/08 y ASG/UAJ/479/08, de siete de agosto de dos mil
ocho, dirigidos al Presidente y Tesorero del Municipio de Jiutepec, a
través de los cuales se notificó a este último el pliego de
observaciones derivado de la revisión de su cuenta pública por el
ejercicio fiscal de dos mil siete, así como su derecho a manifestarse al
respecto dentro de un plazo de cuarenta y cinco días naturales, en
relación con las inconsistencias observadas por la Auditoría.
259
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 141/2008.
No es óbice que, en el argumento planteado en el primer
concepto de invalidez, se comprenda, dentro de las determinaciones
emitidas por la actual Auditoría Superior de Fiscalización del Estado,
el informe del resultado, ya que éste forma parte del propio
procedimiento de revisión de cuenta pública, siendo el documento
mediante el cual el órgano de fiscalización informa al Congreso Local
sobre las conclusiones alcanzadas.
Consecuentemente, resulta infundado el concepto de invalidez
que nos ocupa, toda vez que la oportuna y legal notificación al
Municipio de los oficios de referencia -a través de su Presidente y
Tesorero- le garantizó una defensa adecuada respecto de aquellos
elementos que pudieran afectar su hacienda municipal, respetando
con ello la garantía consagrada en el artículo 14 constitucional.
b)
En su tercer concepto de invalidez, el actor manifiesta que
el Congreso del Estado y su órgano de fiscalización distorsionan el
procedimiento de revisión de cuenta pública, como si se tratase de
procedimientos de fincamiento de responsabilidades administrativas,
tal como se advierte del pliego de observaciones, en el que se
determinan responsabilidades e imponen sanciones, así como del
informe del resultado, en el que se instruye iniciar un procedimiento de
responsabilidades diverso.
A fin de dar respuesta al concepto de invalidez antes referido,
resulta necesario aludir a las disposiciones de la Constitución Política
y la Ley de Auditoría Superior Gubernamental, ambas del Estado de
Morelos, aplicables en este punto:
CONSTITUCIÓN POLÍTICA DEL ESTADO DE MORELOS
“ARTÍCULO 32. (…)
260
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 141/2008.
Los Ayuntamientos presentarán al Congreso, a más
tardar, el día 31 de enero de cada año, la Cuenta
Pública correspondiente al año anterior, debidamente
integrada y aprobada por el Cabildo, a excepción del
año en que concluyan un período constitucional e
inicien uno nuevo, en cuyo caso la aprobación de la
cuenta pública y su presentación ante el Congreso la
hará cada uno por el período a su cargo. El
Ayuntamiento
que
concluya
su
gestión
deberá
presentar, a más tardar, el 30 de noviembre, la cuenta
pública correspondiente a los meses de enero a
octubre
del
año
en
que
termine
el
período
constitucional. El Ayuntamiento que inicie su gestión
deberá presentar, a más tardar, el 31 de enero del año
siguiente
a
aquel
en
que
inicie
su
período
constitucional, la cuenta pública, correspondiente a
los meses noviembre y diciembre del año en que inicie
dicho
período.
En
el
supuesto
anterior,
el
Ayuntamiento entrante presentará la cuenta pública
anual, consolidando los doce meses del ejercicio
presupuestal, sin perjuicio de las responsabilidades
que correspondan a los funcionarios públicos en
funciones en cada período constitucional.
(…)
Para la revisión de la cuenta pública, el Congreso del
Estado se apoyará en la Auditoría Superior de
Fiscalización, en todo caso, cualquier entidad privada
que
ejerza
recursos
públicos
será
sujeta
de
fiscalización en los términos de esta Constitución y la
ley.”
261
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 141/2008.
“ARTÍCULO 40. Son facultades del Congreso:
XXVIII.
(…)
Así mismo, examinar la cuenta pública que deberán
presentar los Ayuntamientos en el plazo fijado por el
artículo 32 de esta Constitución, en la que se revisará
la aplicación de los recursos, se verificará su
congruencia con el Plan Municipal de Desarrollo, en su
caso con el programa financiero y los informes de
gobierno; estas últimas acciones por conducto de la
Auditoría Superior de Fiscalización.
(…)
XLVII.
Por conducto de la Auditoría Superior de
Fiscalización,
practicar
toda
clase
de
visitas,
inspecciones, revisiones y auditorías de seguimiento,
operación, cumplimiento, financieras y de evaluación,
a las cuentas públicas del Gobierno del Estado y de
los Municipios, verificando su congruencia con el Plan
Estatal de Desarrollo y los Planes Municipales de
Desarrollo,
los
programas
operativos
anuales
sectorizados y por dependencia u organismo, en su
caso con los programas financieros o de deuda
pública, determinando las responsabilidades que en
su caso procedan.
(…)
LV. Incoar el procedimiento sobre responsabilidades
políticas y de declaración de procedencia a los
262
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 141/2008.
servidores públicos señalados en los artículos 136 y
137
de
esta
Constitución;
determinar
las
responsabilidades administrativas a que alude el
artículo 141 de este ordenamiento y la Ley de
Responsabilidades de los Servidores Públicos del
Estado de Morelos, a los servidores públicos estatales
y municipales, sea que presten sus servicios en la
Administración Central o en cualquier organismo
auxiliar, cuando éstas se deriven de los actos de
fiscalización a los recursos humanos, materiales y
financieros, plan o planes, y programas tanto del
erario público estatal como de los municipales, e
iniciar los juicios civiles o las querellas o denuncias
respectivas, considerando la excepción prevista en el
artículo 145 de esta Constitución.
Esta atribución será ejercida por la Auditoría Superior
de Fiscalización o por
la Comisión,
órgano o
dependencia que el Congreso determine. (…)”
“ARTÍCULO 84. La Auditoría Superior de Fiscalización
del Congreso del Estado es el órgano técnico de
fiscalización, control y evaluación del Congreso del
Estado, con autonomía técnica y de gestión en el
ejercicio de sus atribuciones y de decisión sobre su
organización interna, funcionamiento y resoluciones,
en los términos que disponga la ley, y estará a cargo
del Auditor Superior de Fiscalización.
La revisión y fiscalización de las cuentas públicas de
la administración pública centralizada, descentralizada
y desconcentrada de los Poderes y los Municipios, los
263
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 141/2008.
organismos autónomos constitucionales y en general,
todo organismo público, persona física o moral del
sector social o privado que por cualquier motivo
reciba o haya recibido, administrado, ejerza o disfrute
de recursos públicos bajo cualquier concepto, la
realizará el Congreso, a través del órgano que se crea
denominado Auditoría Superior de Fiscalización del
Congreso del Estado.
La función de fiscalización será ejercida conforme a
los principios de posterioridad, anualidad, legalidad,
definitividad, imparcialidad y confiabilidad.
A.
La
Auditoría
Superior
de
Fiscalización
del
Congreso del Estado tendrá las siguientes facultades:
I.
Fiscalizar los ingresos y egresos, el manejo, la
custodia y la aplicación de los recursos de los poderes
del estado, todos los organismos y entidades públicas
y de cualquier entidad, persona física o moral, pública
o privada y los transferidos a fideicomisos, mandatos,
fondos o cualquier otro acto jurídico, así como la
evaluación sobre el cumplimiento de sus objetivos y
metas establecidos en sus programas.
También
fiscalizará
directamente
los
recursos
federales que administren o ejerzan los municipios, los
que se destinen y se ejerzan por cualquier entidad,
persona física o moral, pública o privada, y los
transferidos a fideicomisos, mandatos, fondos o
cualquier otra figura jurídica, de conformidad con los
procedimientos establecidos en las leyes aplicables y
264
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 141/2008.
sin perjuicio de la competencia de otras autoridades y
de los derechos de los usuarios del sistema financiero.
Si del estudio que se realice aparecieran discrepancias
entre las cantidades correspondientes a los ingresos o
a los egresos, con relación a los conceptos y las
partidas respectivas o no
existiera exactitud o
justificación en los ingresos obtenidos o en los gastos
realizados, se determinarán las responsabilidades de
acuerdo con la ley. En el caso de la revisión sobre el
cumplimiento de los objetivos de los programas, dicho
órgano sólo podrá emitir las recomendaciones para la
mejora en el desempeño de los mismos, en los
términos de la ley.
Las entidades fiscalizadas deberán llevar el control y
registro contable, patrimonial y presupuestal de los
recursos del estado y de los municipios que les sean
transferidos y asignados de acuerdo con los criterios
que establezca la Constitución y la ley, garantizando
que los recursos económicos de que dispongan se
administren
con
eficiencia,
eficacia,
economía,
transparencia y honradez para satisfacer los objetivos
a los que estén destinados.
Sin perjuicio del principio de anualidad, la Auditoría
Superior de Fiscalización podrá solicitar y revisar, por
periodos semestrales, la información correspondiente
al ejercicio de la Cuenta Pública. Las observaciones y
recomendaciones que, respectivamente, se tengan que
emitir deberán observar en todo momento el apego a
la normatividad aplicable.
265
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 141/2008.
II.
Podrá revisar el desempeño en el cumplimiento
de los objetivos contenidos en los programas de
gobierno del estado y de los municipios. En el caso de
que existan recomendaciones al desempeño las
entidades fiscalizadas, éstas deberán precisar ante la
Auditoría
Superior
de
Fiscalización
las
mejoras
realizadas o, en su caso, justificar su improcedencia.
III.
Realizar
visitas,
inspecciones,
revisiones,
auditorías operativas, financieras, de cumplimiento, de
evaluación de la gestión social a las dependencias o
entidades del sector paraestatal, del Poder Ejecutivo,
del Poder Judicial en cualesquiera de los Tribunales
Estatales, del propio Poder Legislativo, del Instituto
Estatal Electoral y los ayuntamientos del Estado,
organismos constitucionales autónomos, en cualquier
entidad, persona física o moral, pública o privada, en
los términos de la legislación en la materia.
IV.
En su caso, determinar las responsabilidades
administrativas
en
que
incurran
los
servidores
públicos del Estado, y municipios, promover juicios
civiles y presentar denuncias o querellas y actuar
como coadyuvante del ministerio público;
V.
Remitir al Congreso del Estado los informes de
resultados de la revisión de la cuenta pública del año
anterior. El organismo de fiscalización deberá guardar
reserva de sus actuaciones y observaciones, la ley
establecerá
las
sanciones
infrinjan esta disposición;
266
aplicables
a
quienes
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 141/2008.
VI.
Informar al Congreso y, en su caso, dar parte a la
autoridad
que
corresponda,
si
del
informe
de
resultados se desprenden actos u omisiones que
impliquen alguna irregularidad o conducta ilícita
relacionada con el ingreso, egreso, manejo, custodia y
aplicación de los fondos y recursos públicos;
VII.
Determinar los daños y perjuicios que afecten a
la hacienda pública o al patrimonio de las entidades
públicas y fincar a los responsables las sanciones
correspondientes, así como promover, en su caso,
ante las autoridades competentes el fincamiento de
otras responsabilidades;
VIII. Expedir las normas de auditoría que regularán el
ejercicio de la Auditoria Superior de Fiscalización del
Congreso del Estado, las relativas al control interno; y
IX.
Las demás que establezca esta Constitución y las
leyes aplicables.
Los poderes del estado y las entidades fiscalizadas,
facilitarán los auxilios que requiera la Auditoria
Superior de Fiscalización del Congreso del Estado
para el ejercicio de sus funciones. (…)”
LEY DE AUDITORÍA SUPERIOR GUBERNAMENTAL
DEL ESTADO DE MORELOS
“ARTÍCULO 2. Para efectos de la presente Ley, se
entenderá por:
267
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 141/2008.
(…)
XIII. Cuenta Pública: La que los Poderes Públicos, los
Gobiernos
Municipales,
los
organismos
y entes
públicos municipales, estatales y autónomos rinden al
Congreso sobre su gestión financiera, a efecto de
comprobar
manejo,
que
custodia
la
y
recaudación,
aplicación
administración,
de
los
ingresos
obtenidos y los egresos, en un ejercicio fiscal
comprendido del 1° de enero al 31 de diciembre de
cada año, se hayan ejercido en los términos de las
disposiciones legales y administrativas aplicables,
conforme a los criterios y con base en los programas
aprobados;
(…)
XIX. Informe de resultados: Documento que presenta
el Auditor Superior Gubernamental a la Mesa Directiva
del Congreso del Estado, conteniendo los resultados
de fiscalización de las entidades; y (…).”
“ARTÍCULO 8. Los Poderes del Estado, deberán
presentar su cuenta pública, al Congreso del Estado,
por trimestres, a más tardar el último día hábil del mes
siguiente. Los Gobiernos Municipales presentarán al
Congreso, a más tardar el día 31 de enero de cada año,
la cuenta pública correspondiente al año anterior.
(…)
268
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 141/2008.
Sólo se podrá ampliar por una sola vez el plazo de
presentación de las cuentas públicas trimestrales y
anuales, cuando exista solicitud del Ejecutivo del
Estado, de los presidentes municipales, o de los
titulares de los organismos autónomos; (…).”
“ARTÍCULO 13. Las cuentas públicas anuales y
trimestrales, serán presentadas al Congreso del
Estado de Morelos, quien las turnará, a más tardar
dentro de los cinco días hábiles posteriores a su
recepción, a la Auditoría Superior Gubernamental para
su revisión y fiscalización superior.”
“ARTÍCULO 28. La Auditoría Superior Gubernamental,
presentará a la Mesa Directiva del Congreso del
Estado los Informes del Resultado de la revisión de las
cuentas públicas del Gobierno del Estado, de los
Municipios,
estatales
de
y
los
entes
municipales
públicos
y
autónomos,
demás
entidades
fiscalizadas; dichos informes tendrán carácter público
y mientras ello no suceda, la Auditoría Superior
Gubernamental
deberá
guardar
reserva
de
sus
actuaciones e informes.”
“ARTÍCULO 29. Los Informes del Resultado a que se
refiere el artículo anterior deberán contener como
mínimo lo siguiente:
a)
Los dictámenes de la revisión de la cuenta
pública;
269
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 141/2008.
b)
El apartado correspondiente a la fiscalización y
verificación del cumplimiento de los programas, con
respecto a la evaluación de la consecución de sus
objetivos y metas, así como de la satisfacción de las
necesidades
correspondientes,
bajo
criterios
de
eficiencia, eficacia y economía.
Si conforme a lo señalado en el párrafo anterior, no se
cumple con los objetivos y metas establecidas en los
programas
aprobados,
Gubernamental
hará
la
las
Auditoría
Superior
observaciones
y
recomendaciones que a su juicio sean procedentes;
c)
El cumplimiento de los principios de contabilidad
gubernamental y de las disposiciones contenidas en
los ordenamientos legales correspondientes;
d)
La comprobación de la aplicación de los recursos
provenientes de financiamientos en tiempo y forma
establecido por la ley;
e)
La
comprobación
de
que
las
entidades
fiscalizadas, se ajustaron a lo dispuesto en la Ley de
Ingresos y Presupuesto de Egresos y en las demás
normas aplicables en la materia;
f)
El análisis de las desviaciones presupuestarias,
en su caso;
g)
Las observaciones que no hubiesen solventado,
distinguiéndolas entre administrativas, contables, de
desempeño
270
y
resarcitorias,
los
procedimientos
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 141/2008.
iniciados para el fincamiento de responsabilidades y la
imposición de las sanciones respectivas, así como de
la promoción de otro tipo de responsabilidades y
denuncias de hechos presuntamente ilícitos que
realicen de conformidad con lo dispuesto en esta Ley;
h)
Resaltar las mejoras y los avances adoptadas por
la entidad fiscalizadas (sic); y
i)
Los resultados de la evaluación del control
interno.”
“ARTÍCULO 39. Si de la revisión y fiscalización
superior
de
la
cuenta
pública,
aparecieran
irregularidades que permitan presumir la existencia de
omisiones o conductas que produzcan daños o
perjuicios a las entidades en su hacienda pública o
patrimonio o al patrimonio de los entes públicos, la
Auditoría Superior Gubernamental procederá a:
I.
Determinar
correspondientes
los
y
daños
fincar
y
perjuicios
directamente
a
los
responsables las sanciones pecuniarias respectivas;
II.
Promover ante las autoridades competentes el
fincamiento de otras responsabilidades;
III.
Promover las acciones de responsabilidad a que
se refiere el Título Séptimo de la Constitución Política
del Estado de Morelos;
271
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 141/2008.
IV.
Presentar las denuncias y querellas penales, a
que haya lugar; y
V.
Coadyuvar con el Ministerio Público en los
procesos
penales
investigatorios
correspondientes.
En
Público
previamente
recabará
estos
casos,
la
y
judiciales
el
Ministerio
opinión
de
la
Auditoría Superior Gubernamental, respecto de las
resoluciones que dicte sobre el no ejercicio o el
desistimiento de la acción penal.”
“ARTÍCULO 40. Para los efectos de esta Ley incurren
en responsabilidad:
I.
Los servidores públicos y los particulares,
personas físicas o morales que manejen recursos
públicos, por actos u omisiones en el desempeño de
sus funciones que causen daño o perjuicio estimable
en dinero a los Poderes del Estado o Gobiernos
Municipales en su hacienda pública o al patrimonio de
los entes públicos estatales o municipales y demás
entidades fiscalizables;
II.
Los servidores públicos de los Poderes del
Estado, de los Gobiernos Municipales y entes públicos
que no rindan o dejen de rendir sus informes acerca
de la solventación de los pliegos de observaciones
formulados y remitidos por la Auditoría Superior
Gubernamental; y (…).”
“ARTÍCULO 41. Las responsabilidades que conforme a
esta Ley se finquen, tienen por objeto resarcir a los
272
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 141/2008.
Poderes del Estado, los Gobiernos Municipales y
demás entidades fiscalizadas, el monto de los daños y
perjuicios estimables en dinero que se hayan causado,
respectivamente, a sus haciendas públicas y a su
patrimonio.”
“ARTÍCULO 42. Las responsabilidades resarcitorias a
que se refiere este Capítulo se constituirán en primer
término a los servidores públicos o personas físicas o
morales que directamente hayan ejecutado los actos o
incurran en las omisiones que las hayan originado y,
subsidiariamente, y en ese orden al servidor público
jerárquicamente inmediato que por la índole de sus
funciones, haya omitido la revisión o autorizado tales
actos, por causas que impliquen dolo, culpa o
negligencia por parte de los mismos.
Serán responsables solidarios con los servidores
públicos, los particulares, persona física o moral, en
los casos en que hayan participado y originado una
responsabilidad resarcitoria.”
“ARTÍCULO 43. Las responsabilidades resarcitorias
señaladas, se fincarán independientemente de las que
procedan con base en otras leyes y de las sanciones
de carácter penal que imponga la autoridad judicial.”
“ARTÍCULO 44. Las responsabilidades que se finquen
a los servidores públicos de los Poderes del Estado,
de los Gobiernos Municipales y de los entes públicos y
de la Auditoría Superior Gubernamental, no eximen a
éstos ni a las empresas privadas o a los particulares,
273
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 141/2008.
de sus obligaciones, cuyo cumplimiento se les exigirá
aun cuando la responsabilidad se hubiere hecho
efectiva total o parcialmente.”
“ARTÍCULO 45. La Auditoría Superior Gubernamental,
con base en las disposiciones de este ordenamiento
legal,
formulará
a
los
titulares
de
los
sujetos
fiscalizados, los pliegos de observaciones derivados
de la revisión y fiscalización superior de la cuenta
pública, en los que se determinará en cantidad líquida,
la presunta responsabilidad de los infractores, la cual
deberá contabilizarse de inmediato.”
“ARTÍCULO 46. Los sujetos de fiscalización, dentro de
un plazo improrrogable de 45 días naturales contados
a partir del día siguiente a la notificación de los pliegos
de observaciones, deberán solventar los mismos ante
la Auditoría Superior Gubernamental. Cuando los
pliegos de observaciones no sean solventados dentro
del plazo señalado, o bien, la documentación y
argumentos presentados no sean suficientes a juicio
de la Auditoría Superior Gubernamental para solventar
las observaciones, formulará su informe de resultados
e iniciará el procedimiento para el fincamiento de
responsabilidades resarcitorias a que se refiere el
siguiente capítulo, y, en su caso, aplicará las
sanciones pecuniarias a que haya lugar, en los
términos de esta Ley.”
“ARTÍCULO 50. Las responsabilidades administrativas
de los servidores públicos son personales.”
274
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 141/2008.
“ARTÍCULO 51. El fincamiento de responsabilidades
resarcitorias, multas y sanciones, se sujetará al
procedimiento siguiente:
I.
Se citará personalmente al presunto o presuntos
responsables en un término que no deberá ser menor
de cinco o mayor de quince días hábiles, a una
audiencia en las instalaciones de la Auditoría Superior
Gubernamental, haciéndoles saber los hechos que se
les imputan y que sean causa de responsabilidad en
los términos de esta Ley, señalando el lugar, día y hora
en que tendrá verificativo dicha audiencia.
Se informará a los citados de su derecho a ofrecer
pruebas y alegar en la audiencia lo que a su derecho
convenga, por sí o por medio de un defensor,
apercibidos
que
de
no
comparecer
sin
causa
justificada, se tendrá por precluido su derecho para
ofrecer pruebas o formular alegatos, y se resolverá
con los elementos que obren en el expediente
respectivo.
A la audiencia podrá asistir el representante de la
entidad fiscalizada que para tal efecto se designe.
II.
Celebrada
pruebas
si
la
las
audiencia
hubiere,
la
y
desahogadas
Auditoría
las
Superior
Gubernamental resolverá dentro de los treinta días
hábiles siguientes sobre la existencia o inexistencia de
responsabilidad y fincará, en su caso, el pliego
definitivo correspondiente, determinando la sanción
275
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 141/2008.
que en su caso proceda, a el o los sujetos
responsables.
Se notificará el resultado a los responsables y a la
entidad remitiendo un tanto autógrafo del mismo a la
Secretaría de Finanzas y Planeación del Estado y las
Tesorerías Municipales, para que si en un plazo de
quince
días
naturales
contados
a
partir
de
la
notificación, éste no es cubierto, se haga efectivo en
términos
de
ley,
mediante
el
procedimiento
administrativo de ejecución.
Cuando los responsables sean servidores públicos,
dicha resolución será notificada al representante del
ente fiscalizado y al órgano de control interno del
mismo.
De ser pecuniaria la sanción deberá ser a cargo del
peculio del responsable y suficiente para cubrir los
daños y perjuicios causados, o ambos, y se actualizará
para los efectos de su pago, en la forma y términos
que establezca la Ley, tratándose de contribuciones y
aprovechamientos.
La Auditoría Superior Gubernamental podrá solicitar a
la Secretaría de Finanzas y Planeación o a las
Tesorerías
Municipales,
según
corresponda,
se
proceda al embargo precautorio de los bienes de los
responsables, a efecto de garantizar el cobro de la
sanción impuesta, sólo cuando haya sido determinado
en cantidad líquida el monto de la responsabilidad
resarcitoria respectiva.
276
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 141/2008.
El o los responsables podrán solicitar la sustitución
del embargo precautorio, por cualesquiera de las
garantías
que
establece
la
legislación
fiscal,
a
satisfacción de la Auditoría Superior Gubernamental; y
III.
Si celebrada la audiencia la Auditoría Superior
Gubernamental advierta elementos que impliquen
nueva
responsabilidad
a
cargo
del
presunto
o
presuntos responsables o de otras personas, podrá
disponer la práctica de investigaciones y citar para
otras audiencias.
De no encontrar elementos suficientes para fincar
responsabilidad, la Auditoría Superior Gubernamental
emitirá una resolución en ese sentido, en el mismo
plazo señalado en la fracción anterior.”
“ARTÍCULO 52. Las multas y sanciones resarcitorias a
que se refiere la presente Ley, tendrán el carácter de
créditos fiscales y se fijarán en cantidad líquida por la
Auditoría
Superior
Gubernamental,
haciéndose
efectivas conforme al procedimiento administrativo de
ejecución que establece la legislación aplicable.”
“ARTÍCULO 53. La Secretaría de Finanzas y Planeación
y las Tesorerías Municipales en el ámbito de su
competencia, deberán informar a la Auditoría Superior
Gubernamental,
de
los
trámites
que
se
vayan
realizando para la ejecución de los cobros respectivos
y el monto recuperado.”
277
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 141/2008.
De los preceptos antes transcritos, deriva claramente que el
procedimiento de revisión de la cuenta pública es diverso y autónomo
del procedimiento de responsabilidades administrativas que pueda
instaurarse en contra de servidores públicos del Municipio, por
irregularidades detectadas durante dicha revisión que hayan dado
lugar a la elaboración de pliegos de observaciones que no hubiesen
sido solventadas, pues si bien ambos son realizados por la Auditoría
Superior
Gubernamental
(actualmente,
Auditoría
Superior
de
Fiscalización), cada uno tiene sus propias reglas y etapas de
desenvolvimiento y persiguen finalidades diversas.
Como se ha señalado, la revisión de la cuenta pública tiene por
objeto revelar el estado de las finanzas públicas municipales,
verificando su congruencia con el plan municipal de desarrollo y sus
programas para asegurar su realización transparente, efectuándose
con ello un control y vigilancia que, en caso de arrojar irregularidades,
puede dar lugar a la incoación del procedimiento de responsabilidades
correspondiente, debiendo contar el informe de resultados con el que
concluye la revisión por parte de la Auditoría, por lo menos, con los
datos precisados en el artículo 29 de la Ley de Auditoría Superior
Gubernamental del Estado de Morelos, a saber, los dictámenes; la
fiscalización y verificación del cumplimiento de los programas, con
respecto a la evaluación de la consecución de sus objetivos y metas,
así como de la satisfacción de las necesidades correspondientes, bajo
criterios de eficiencia, eficacia y economía, elaborando, en su caso, las
observaciones y recomendaciones procedentes; el cumplimiento de
los principios de contabilidad gubernamental y de las disposiciones
contenidas en los ordenamientos legales correspondientes; la
comprobación de la aplicación de los recursos provenientes de
financiamientos en tiempo y forma establecidos por la ley; la
comprobación de que las entidades fiscalizadas se ajustaron a lo
dispuesto en la Ley de Ingresos y el Presupuesto de Egresos y en las
278
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 141/2008.
demás normas aplicables en la materia; el análisis de las desviaciones
presupuestarias, en su caso; las observaciones que no se hubiesen
solventado, distinguiéndolas entre administrativas, contables, de
desempeño y resarcitorias, los procedimientos iniciados para el
fincamiento de responsabilidades y la imposición de las sanciones
respectivas,
así
como
de
la
promoción
de
otro
tipo
de
responsabilidades y denuncias de hechos presuntamente ilícitos que
se realicen; las mejoras y los avances adoptados por el Ayuntamiento
y los resultados de la evaluación del control interno.
Por
su
parte,
el
procedimiento
de
responsabilidades
administrativas tiene por objeto determinar la existencia o no de
responsabilidades derivadas de los actos de fiscalización a los
recursos humanos, materiales y financieros, plan o planes y
programas, en el caso, del erario público municipal que causen daños
y perjuicios estimables en dinero a la hacienda pública municipal, con
base en los pliegos de observaciones formulados en la revisión de la
cuenta pública no solventados, con base en los cuales se determinó
en cantidad líquida la presunta responsabilidad de los infractores para
el fincamiento de las responsabilidades resarcitorias y, en su caso, la
aplicación de las multas y sanciones a que haya lugar, conforme al
procedimiento previsto en el artículo 51 de la Ley.
En este sentido, resulta infundado el concepto de invalidez que
se plantea, toda vez que, en el pliego de observaciones derivado de la
revisión de la cuenta pública del Municipio de Jiutepec, Estado de
Morelos, correspondiente al ejercicio fiscal de dos mil siete, el órgano
de fiscalización sólo hace de su conocimiento las irregularidades por él
detectadas en la revisión de dicha cuenta, formulando, al efecto, las
observaciones correspondientes, en las que funda y motiva el porqué
de tales irregularidades y determina qué funcionario(s) resulta(n)
279
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 141/2008.
presuntamente responsable(s) por las acciones u omisiones que dan
origen a las mismas.
Asimismo, requiere al ente fiscalizado, a efecto de que realice
determinadas acciones (exhibición de documentos, reintegro de
cantidades por importes no comprobados, etcétera), con objeto de
tener por solventadas las observaciones formuladas, sin que tales
requerimientos puedan considerarse como “sanciones” impuestas por
el referido órgano de fiscalización.
En efecto, en el pliego de observaciones, sólo se determinan
“presuntas” responsabilidades, derivadas de las irregularidades
detectadas por la Auditoría, las cuales pueden ser solventadas por el
sujeto fiscalizado en la forma por ésta señalada, o bien, desvirtuadas
por aquél, haciendo las aclaraciones correspondientes y presentando
la documentación que sirva de sustento a sus afirmaciones.
Luego, contrario a lo señalado por el Municipio actor, al emitirse
el pliego de observaciones dentro del procedimiento de revisión de
cuenta pública, no se determinan responsabilidades, ni se imponen
sanciones a diversos integrantes del Ayuntamiento y otros funcionarios
municipales, pues esto tiene lugar, en todo caso, hasta que se dicta la
resolución con la que concluye el procedimiento de responsabilidad
administrativa que se ordena iniciar con motivo de las observaciones
que, en el informe del resultado, se determinen como no solventadas.
De este modo, mediante el informe del resultado, no se instruye
el inicio de un procedimiento de responsabilidad diverso, como aduce
el
actor,
sino
el
inicio
propiamente
del
procedimiento
de
responsabilidad administrativa, en el que, como se ha mencionado, se
determina la existencia o no de responsabilidades derivadas de los
actos de fiscalización a los recursos humanos, materiales y
280
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 141/2008.
financieros, plan o planes y programas, en el caso, del erario público
municipal, que causen daños y perjuicios estimables en dinero a la
hacienda pública municipal y la aplicación de las multas y sanciones a
que haya lugar.
Por lo anterior, se reitera, resulta infundado el concepto de
invalidez formulado por el Municipio actor, pues, como ha quedado
demostrado, en ningún momento se distorsiona la naturaleza y fines
del procedimiento de revisión de cuenta pública que se impugna.
c)
En su cuarto concepto de invalidez, el actor manifiesta que,
en el informe del resultado de la revisión de la cuenta pública del
Municipio de Jiutepec, Estado de Morelos, por el ejercicio fiscal del
año dos mil siete, la Auditoría Superior de Fiscalización nunca explica
cómo es que llega a determinar que diversas observaciones “no se
solventaron”,
disponiendo,
incluso,
la
instauración
de
otro
procedimiento disciplinario en contra de los integrantes del Municipio
actor.
En principio, debe precisarse que, aun cuando el informe del
resultado impugnado fue emitido el ocho de diciembre de dos mil
ocho, encontrándose ya vigente la Ley de Fiscalización Superior del
Estado; conforme al artículo quinto transitorio del Decreto Número
822, de reformas a la Constitución Política Local6, los asuntos que se
encontrasen en trámite o en proceso ante la Auditoría continuarían
rigiéndose por la Ley de Auditoría Superior Gubernamental, de ahí
que, al constituir dicho informe el último acto dentro del procedimiento
de revisión y fiscalización de cuenta pública del Municipio actor,
iniciado durante la vigencia de esta última, sean sus disposiciones y
6
QUINTO.- Los asuntos que se encuentren en trámite o en proceso incluyendo las
revisiones a las Cuentas Públicas del año 2006 en la Auditoría Superior Gubernamental
del Estado al entrar en vigor el presente decreto, continuaran tramitándose, en los
términos de la Ley de Auditoría Superior Gubernamental del Estado hasta su conclusión
en lo que no se contravengan con este Decreto y la Ley que conforme a este Decreto
expida el Congreso.
281
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 141/2008.
no las de la Ley de Fiscalización Superior las que le resulten
aplicables.
Sentado lo anterior, a continuación debe hacerse referencia a
las disposiciones de la Ley de Auditoría Superior Gubernamental del
Estado de Morelos, que regulan el procedimiento de revisión y
fiscalización de cuenta pública que, como se verá, culmina,
precisamente, con la emisión del referido informe:
“ARTÍCULO 1. La presente ley es de orden público y
tiene por objeto regular:
I.
En el Sector Público; la revisión y la auditoría de
las cuentas públicas del Gobierno del Estado, de los
entes públicos estatales, de los Gobiernos Municipales
y de los entes públicos municipales, el ejercicio del
gasto público de los entes públicos autónomos, así
como establecer las bases para el funcionamiento de
la Auditoría Superior Gubernamental del Estado de
Morelos; y (…).”
“ARTÍCULO 2. Para efectos de la presente ley, se
entenderá por:
(…)
XI.
Sujetos de fiscalización: Los Poderes del Estado,
los Ayuntamientos, los entes públicos, los organismos
públicos autónomos y descentralizados del Estado y
de los municipios, las empresas y fideicomisos con
participación estatal o municipal, y en general,
cualquier persona física o moral, pública o privada que
282
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 141/2008.
recaude,
administre,
maneje
o
ejerza
recursos
públicos, bajo cualquier concepto;
XII.
Gestión financiera: La actividad de las entidades
fiscalizadas respecto de la administración, manejo,
custodia y aplicación de los ingresos, egresos, fondos
y en general, de los recursos públicos que éstos
utilicen para la ejecución de los objetivos contenidos
en los programas estatales y municipales aprobados,
en el ejercicio fiscal que corresponda a una cuenta
pública, sujeta a la revisión posterior a través de la
Auditoría Superior Gubernamental.
XIII. Cuenta Pública: La que los Poderes Públicos, los
Gobiernos
Municipales,
los
organismos
y entes
públicos municipales, estatales y autónomos rinden al
Congreso sobre su gestión financiera, a efecto de
comprobar
manejo,
que
custodia
la
y
recaudación,
aplicación
de
administración,
los
ingresos
obtenidos y los egresos, en un ejercicio fiscal
comprendido del 1° de enero al 31 de diciembre de
cada año, se hayan ejercido en los términos de las
disposiciones legales y administrativas aplicables,
conforme a los criterios y con base en los programas
aprobados;
(…)
XVI. Fiscalización superior: Facultad a cargo de la
Legislatura,
ejercida
por
la
Auditoría
Superior
Gubernamental para la revisión de la cuenta pública, a
través de la auditoría gubernamental;
283
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 141/2008.
(…)
XIX. Informe de resultados: Documento que presenta
el Auditor Superior Gubernamental a la Mesa Directiva
del Congreso del Estado, conteniendo los resultados
de fiscalización de las entidades; y (…).”
“ARTÍCULO 3. Son sujetos de fiscalización superior,
los Poderes del Estado, los Gobiernos Municipales,
Entes Públicos, las demás entidades fiscalizables y
toda
aquella
organización
que
reciba
recursos
públicos.”
“ARTÍCULO 4. La fiscalización superior que realice la
Auditoría Superior Gubernamental se ejerce de manera
posterior a la gestión financiera, tiene carácter externo
y por lo tanto se lleva a cabo de manera independiente
y autónoma de cualquier otra forma de control o
fiscalización interna del Gobierno del Estado y
Gobiernos Municipales, así como las demás entidades
fiscalizables.”
“ARTÍCULO 6. La revisión y fiscalización de las
cuentas públicas, está a cargo del Congreso del
Estado, el cual se apoya para tales efectos en la
Auditoría Superior Gubernamental.
La Auditoría Superior Gubernamental es el órgano
técnico de fiscalización, control y evaluación; goza de
personalidad jurídica y patrimonio propio, y de
autonomía técnica, de gestión y presupuestal, para
decidir sobre su organización interna, funcionamiento
284
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 141/2008.
y resoluciones, de conformidad con lo establecido en
esta ley.”
“ARTÍCULO 8. Los Poderes del Estado, deberán
presentar su cuenta pública, al Congreso del Estado,
por trimestres, a más tardar el último día hábil del mes
siguiente. Los Gobiernos Municipales presentarán al
Congreso, a más tardar el día 31 de enero de cada año,
la cuenta pública correspondiente al año anterior. (…)”
“ARTÍCULO 13. Las cuentas públicas anuales y
trimestrales, serán presentadas al Congreso del
Estado de Morelos, quien las turnará, a más tardar
dentro de los cinco días hábiles posteriores a su
recepción, a la Auditoría Superior Gubernamental para
su revisión y fiscalización superior.”
“ARTÍCULO 14. Para la revisión y fiscalización
superior de las cuentas públicas, la Auditoría Superior
Gubernamental tendrá las atribuciones siguientes:
I.
Fijar
los
criterios
para
las
auditorías,
procedimientos, métodos y sistemas necesarios para
la revisión y fiscalización de las cuentas públicas y los
informes de avance de gestión financiera, verificando
que ambos sean presentados en los términos de esta
Ley
y
de
conformidad
con
los
principios
de
contabilidad gubernamental;
II.
Determinar las normas, procedimientos, métodos
y sistemas de verificación de contabilidad y de
archivo, de los libros y documentos justificativos y
285
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 141/2008.
comprobatorios del ingreso y del gasto público, así
como todos aquellos elementos que permitan la
práctica idónea de las auditorías y revisiones, mismas
que deberán darse a conocer a los entes públicos
estatales y municipales;
III.
Evaluar
el
informe
de
avance
de
gestión
financiera respecto de los avances físico y financiero
de los programas autorizados y sobre procesos
concluidos;
IV.
Examinar el cumplimiento final de los objetivos y
metas
fijados
en
los
programas
estatales
y
municipales, conforme a los indicadores aprobados, a
efecto de verificar el desempeño de los mismos y la
legalidad en el uso de los recursos públicos;
V.
Verificar que las entidades fiscalizadas que
hubieren recibido, recaudado, manejado, administrado
o ejercido recursos públicos, lo hayan realizado
conforme a los programas aprobados y montos
autorizados, así como en el caso de los egresos con
cargo a las partidas correspondientes, se efectúen con
apego a las disposiciones legales, reglamentarias y
administrativas aplicables;
VI.
Verificar que las operaciones que realicen el
Gobierno del Estado, los Gobiernos Municipales y los
entes públicos estatales y municipales y demás
entidades fiscalizables sean acordes con las Leyes de
Ingresos y los Presupuestos de Egresos del Estado y
Municipios,
286
y
se
efectúen
con
apego
a
las
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 141/2008.
disposiciones respectivas de la legislación fiscal; las
Leyes de Deuda Pública, de Presupuesto, Contabilidad
y Gasto Público, de Planeación, de Obras Públicas, de
Adquisiciones,
Enajenaciones,
Arrendamientos
y
Prestación de Servicios, de Contratos de Colaboración
Público Privada, Orgánica del Poder Judicial, Orgánica
del Congreso, Orgánica de la Administración Pública,
todas del Estado de Morelos y demás disposiciones
legales y administrativas aplicables a estas materias;
VII.
Enterarse, conocer y resolver sobre los recursos
que se interponga (sic) en contra de las resoluciones y
sanciones aplicadas;
VIII. Verificar obras, bienes adquiridos y servicios
contratados, para comprobar si las inversiones y
gastos
autorizados
se
han
aplicado
legal
y
eficientemente al logro de los objetivos y metas de los
programas aprobados;
IX.
Requerir, en su caso, copias de los informes o
dictámenes de las auditorías y papeles de trabajo de
las revisiones que auditores externos u órganos de
control
interno
hayan
realizado
a
los
entes
fiscalizados;
X.
Requerir, en su caso, a terceros que hubieran
contratado bienes o servicios mediante cualquier título
legal con los Poderes del Estado, Municipios y entes
públicos estatales y municipales, y en general, a
cualquier entidad o persona pública o privada que
haya ejercido o percibido recursos públicos, la
287
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 141/2008.
información
relacionada
con
la
documentación
comprobatoria de las cuentas públicas a efecto de
realizar las compulsas correspondientes;
XI.
Solicitar y obtener toda la información que sea
necesaria para el cumplimiento de sus funciones;
XII.
Fiscalizar los subsidios que el Gobierno del
Estado, los Gobiernos Municipales o el Gobierno
Federal, hayan otorgado con cargo a su presupuesto,
a entidades, o particulares o a cualquier entidad
pública o privada, cualesquiera que sean sus fines y
destinos, así como verificar su aplicación al objeto
autorizado;
XIII. Investigar, en el ámbito de su competencia, los
actos u omisiones que impliquen alguna irregularidad
o conducta ilícita en el ingreso, egreso, manejo,
custodia y aplicación de fondos y recursos públicos;
así como en el cumplimiento de los planes y
programas;
XIV. Hacer
visitas
domiciliarias,
para
exigir
la
exhibición de los libros y papeles indispensables para
la realización de sus investigaciones, sujetándose a
las leyes respectivas y a las formalidades establecidas
para las (sic) compulsa y cateos;
XV. Elaborar los pliegos de observaciones, en los
términos de esta ley;
288
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 141/2008.
XVI. Determinar los daños y perjuicios que afecten al
Estado y Municipios en su hacienda pública o al
patrimonio de los entes públicos de índole estatal o
municipal y fincar directamente a los responsables las
indemnizaciones
e
imponer
las
sanciones
administrativas que correspondan;
XVII. Fincar
la
responsabilidad
e
imponer
las
sanciones correspondientes a los responsables, por el
incumplimiento a sus requerimientos de información
en el caso de las revisiones que haya (sic) ordenado
tratándose de las situaciones excepcionales que
determina esta Ley;
XVIII. Enterarse, conocer y resolver sobre los recursos
que se interponga (sic) en contra de las resoluciones y
sanciones aplicadas, así como dispensar parcial o
totalmente las multas o sanciones impuestas;
XIX. Celebrar
Fiscalización
convenios
Superior
de
con
la
la
Entidad
Federación
o
de
con
organismos que cumplan funciones similares en otras
Entidades Federativas, para el mejor cumplimiento de
sus respectivos fines;
XX. Realizar estudios vinculados con los asuntos de
su competencia, divulgarlos y editarlos;
XXI. Participar en foros nacionales e internacionales,
cuyas funciones sean acordes con sus atribuciones;
289
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 141/2008.
XXII. Establecer las bases para la entrega-recepción de
la documentación comprobatoria y justificativa de las
cuentas
públicas
de
los
Poderes
del
Estado,
Municipios y demás entidades fiscalizadas;
XXIII. Vigilar
que
los
Municipios
cumplan
oportunamente con el procedimiento obligatorio de
entrega-recepción
de
las
administraciones
municipales;
XXIV. Conocer y sustanciar los procedimientos de
responsabilidad administrativa por las irregularidades
detectadas con motivo de la revisión de la Cuenta
Pública;
XXV. Remitir al Congreso del Estado el Proyecto del
Presupuesto de Egresos para su incorporación en el
Presupuesto de Egresos del Gobierno del Estado, en
los términos establecidos por la Ley en la materia, y
XXVI. Toda (sic) las demás que le sean conferidas por
esta Ley o cualquier otro ordenamiento.”
“ARTÍCULO 15. La Auditoría Superior Gubernamental
sólo
tendrá
acceso
a
la
información
que
las
disposiciones legales consideren como de carácter
reservado o que deba mantenerse en secreto, cuando
esté relacionada con la recaudación, administración,
manejo, custodia y aplicación de los ingresos y
egresos estatales, municipales y en su caso federales,
y tendrá la obligación de mantener la misma reserva o
se crecía (sic) hasta en tanto no se derive de su
290
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 141/2008.
revisión el fincamiento de responsabilidades o el
señalamiento de las observaciones que correspondan
en el Informe del Resultado.”
“ARTÍCULO 19. La Auditoría Superior Gubernamental
podrá solicitar a los Poderes del Estado, Municipios y
demás entes públicos fiscalizados, los datos, libros y
documentación comprobatorios del ingreso y gasto
público, informes especiales, así como la demás
información que resulte necesaria, siempre que se
expresen los fines a que se destine dicha información,
atendiendo para tal efecto, las disposiciones legales
que específicamente consideren a esa información,
como de carácter reservado o que deba mantenerse en
secreto.”
“ARTÍCULO 20. Cuando conforme a esta Ley y demás
disposiciones legales aplicables, los órganos de
control
interno
fiscalizables,
o
deban
vigilancia
colaborar
de
con
las
la
entidades
Auditoría
Superior Gubernamental en lo que concierne a la
revisión de la respectiva cuenta pública, deberá
establecerse una coordinación entre ambos a fin de
garantizar el debido intercambio de información que al
efecto se requiera, y otorgar las facilidades que
permitan a los auditores llevar a cabo el ejercicio de
sus funciones. Asimismo, deberán proporcionar la
documentación que le solicite la Auditoría Superior
Gubernamental sobre los resultados de la fiscalización
que realicen o cualquiera otra que se les requiera.”
291
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 141/2008.
“ARTÍCULO 28. La Auditoría Superior Gubernamental,
presentará a la Mesa Directiva del Congreso del
Estado los Informes del Resultado de la revisión de las
cuentas públicas del Gobierno del Estado, de los
Municipios,
estatales
de
y
los
entes
municipales
públicos
y
autónomos,
demás
entidades
fiscalizadas; dichos informes tendrán carácter público
y mientras ello no suceda, la Auditoría Superior
Gubernamental
deberá
guardar
reserva
de
sus
actuaciones e informes.”
“ARTÍCULO 29. Los Informes del Resultado a que se
refiere el artículo anterior deberán contener como
mínimo lo siguiente:
a)
Los dictámenes de la revisión de la cuenta
pública;
b)
El apartado correspondiente a la fiscalización y
verificación del cumplimiento de los programas, con
respecto a la evaluación de la consecución de sus
objetivos y metas, así como de la satisfacción de las
necesidades
correspondientes,
bajo
criterios
de
eficiencia, eficacia y economía.
Si conforme a lo señalado en el párrafo anterior, no se
cumple con los objetivos y metas establecidas en los
programas
aprobados,
Gubernamental
hará
la
las
Auditoría
Superior
observaciones
recomendaciones que a su juicio sean procedentes;
292
y
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 141/2008.
c)
El cumplimiento de los principios de contabilidad
gubernamental y de las disposiciones contenidas en
los ordenamientos legales correspondientes;
d)
La comprobación de la aplicación de los recursos
provenientes de financiamientos en tiempo y forma
establecido por la ley;
e)
La
comprobación
de
que
las
entidades
fiscalizadas, se ajustaron a lo dispuesto en la Ley de
Ingresos y Presupuesto de Egresos y en las demás
normas aplicables en la materia;
f)
El análisis de las desviaciones presupuestarias,
en su caso;
g)
Las observaciones que no hubiesen solventado,
distinguiéndolas entre administrativas, contables, de
desempeño
y
resarcitorias,
los
procedimientos
iniciados para el fincamiento de responsabilidades y la
imposición de las sanciones respectivas, así como de
la promoción de otro tipo de responsabilidades y
denuncias de hechos presuntamente ilícitos que
realicen de conformidad con lo dispuesto en esta ley;
h)
Resaltar las mejoras y los avances adoptadas por
la entidad fiscalizadas (sic); y
i)
Los resultados de la evaluación del control
interno.”
293
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 141/2008.
“ARTÍCULO 39. Si de la revisión y fiscalización
superior
de
la
cuenta
pública,
aparecieran
irregularidades que permitan presumir la existencia de
omisiones o conductas que produzcan daños o
perjuicios a las entidades en su hacienda pública o
patrimonio o al patrimonio de los entes públicos, la
Auditoría Superior Gubernamental procederá a:
I.
Determinar
correspondientes
los
y
daños
fincar
y
perjuicios
directamente
a
los
responsables las sanciones pecuniarias respectivas;
II.
Promover ante las autoridades competentes el
fincamiento de otras responsabilidades;
III.
Promover las acciones de responsabilidad a que
se refiere el Título Séptimo de la Constitución Política
del Estado de Morelos;
IV.
Presentar las denuncias y querellas penales, a
que haya lugar; y
V.
Coadyuvar con el Ministerio Público en los
procesos
penales
investigatorios
correspondientes.
En
Público
previamente
recabará
estos
casos,
la
y
judiciales
el
Ministerio
opinión
de
la
Auditoría Superior Gubernamental, respecto de las
resoluciones que dicte sobre el no ejercicio o el
desistimiento de la acción penal.”
“ARTÍCULO 40. Para los efectos de esta ley, incurren
en responsabilidad:
294
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 141/2008.
(…)
II.
Los servidores públicos de los Poderes del
Estado, de los Gobiernos Municipales y entes públicos
que no rindan o dejen de rendir sus informes acerca
de la solventación de los pliegos de observaciones
formulados y remitidos por la Auditoría Superior
Gubernamental; y (…).”
“ARTÍCULO 41. Las responsabilidades que conforme a
esta Ley se finquen, tienen por objeto resarcir a los
Poderes del Estado, los Gobiernos Municipales y
demás entidades fiscalizadas, el monto de los daños y
perjuicios estimables en dinero que se hayan causado,
respectivamente, a sus haciendas públicas y a su
patrimonio.”
“ARTÍCULO 42. Las responsabilidades resarcitorias a
que se refiere este Capítulo se constituirán en primer
término a los servidores públicos o personas físicas o
morales que directamente hayan ejecutado los actos o
incurran en las omisiones que las hayan originado y,
subsidiariamente, y en ese orden al servidor público
jerárquicamente inmediato que por la índole de sus
funciones, haya omitido la revisión o autorizado tales
actos, por causas que impliquen dolo, culpa o
negligencia por parte de los mismos. (…)”
“ARTÍCULO 43. Las responsabilidades resarcitorias
señaladas, se fincarán independientemente de las que
procedan con base en otras leyes y de las sanciones
de carácter penal que imponga la autoridad judicial.”
295
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 141/2008.
“ARTÍCULO 44. Las responsabilidades que se finquen
a los servidores públicos de los Poderes del Estado,
de los Gobiernos Municipales y de los entes públicos y
de la Auditoría Superior Gubernamental, no eximen a
éstos ni a las empresas privadas o a los particulares,
de sus obligaciones, cuyo cumplimiento se les exigirá
aún cuando la responsabilidad se hubiere hecho
efectiva total o parcialmente.”
“ARTÍCULO 45. La Auditoría Superior Gubernamental,
con base en las disposiciones de este ordenamiento
legal,
formulará
a
los
titulares
de
los
sujetos
fiscalizados, los pliegos de observaciones derivados
de la revisión y fiscalización superior de la cuenta
pública, en los que se determinará en cantidad líquida,
la presunta responsabilidad de los infractores, la cual
deberá contabilizarse de inmediato.”
“ARTÍCULO 46. Los sujetos de fiscalización, dentro de
un plazo improrrogable de 45 días naturales contados
a partir del día siguiente a la notificación de los pliegos
de observaciones, deberán solventar los mismos ante
la Auditoría Superior Gubernamental. Cuando los
pliegos de observaciones no sean solventados dentro
del plazo señalado, o bien, la documentación y
argumentos presentados no sean suficientes a juicio
de la Auditoría Superior Gubernamental para solventar
las observaciones, formulará su informe de resultados
e iniciará el procedimiento para el fincamiento de
responsabilidades resarcitorias a que se refiere el
siguiente capítulo, y, en su caso, aplicará las
296
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 141/2008.
sanciones pecuniarias a que haya lugar, en los
términos de esta ley.”
“ARTÍCULO 77. El Auditor Superior Gubernamental
tendrá las siguientes atribuciones:
(…)
X.
Requerir a las entidades fiscalizadas, servidores
públicos y a las personas físicas y morales toda la
información
que
con
motivo
de
la
revisión
y
fiscalización superior de la cuenta pública se requiera;
XI.
Solicitar
a
los
Gobiernos
del
Estado
y
Municipales el auxilio que necesite para el ejercicio
expedito de las funciones de revisión y fiscalización
superior;
XII.
Ejercer las atribuciones que corresponden a la
Auditoría Superior Gubernamental en los términos de
la Constitución, la presente ley y del Reglamento
Interior de la propia Auditoría;
XIII. Formular pliegos de observaciones y determinar,
en su caso, los daños y perjuicios que afecten al
patrimonio público estatal, municipal o de los entes
fiscalizados;
(…)
297
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 141/2008.
XV. Recibir del Congreso, a través de la Comisión las
cuentas públicas de los sujetos fiscalizados para su
revisión y fiscalización;
XVI. Elaborar y entregar, por conducto de la Comisión,
el Informe del Resultados (sic) de la revisión de la
cuenta pública; (…).”
“ARTÍCULO 79. De conformidad con la distribución de
competencias que establezca el Reglamento Interior,
corresponden
a
los
Auditores
Especiales
las
facultades siguientes:
(…)
II.
Revisar la cuenta pública del año anterior,
incluido el informe de avance de la gestión financiera
que se rinda en términos del artículo 8 de esta Ley;
III.
Requerir a las entidades fiscalizadas y a los
terceros que hubieren celebrado operaciones con
aquéllas, la información y documentación que sea
necesaria para realizar la función de fiscalización.
(…)
VII.
Formular las recomendaciones y los pliegos de
observaciones que deriven de los resultados de su
revisión y de las auditorías, visitas o investigaciones;
(…)
298
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 141/2008.
XII.
Elaborar el proyecto de informe del resultado de
la revisión de la cuenta pública, así como de los demás
documentos que se le indique; y (…).”
Como
se
advierte,
en
la
Ley
de
Auditoría
Superior
Gubernamental del Estado, se regula el procedimiento de revisión y
fiscalización de la cuenta pública municipal, que inicia con la
presentación de dicha cuenta al Congreso Local, el cual la turna a la
Auditoría, a efecto de que la analice y, en caso de detectar
irregularidades, emita un pliego de observaciones en el que requiera al
ente fiscalizado las subsane, so pena de incurrir en responsabilidad.
Se otorga entonces un plazo al Municipio para solventar las referidas
observaciones, pudiendo desvirtuarlas, aclarando por qué no se
actualizan las irregularidades advertidas o dando cumplimiento al
requerimiento que al efecto se formule. Transcurrido dicho plazo, la
Auditoría emite el informe del resultado de la revisión a la cuenta
pública, que contiene ya sólo los resultados de fiscalización de la
entidad de que se trata, y lo presenta a la Mesa Directiva del Congreso
para su publicación en el Periódico Oficial.
A lo largo del procedimiento de revisión y fiscalización de la
cuenta pública municipal, el órgano de fiscalización puede solicitar al
ente fiscalizado toda la información que requiera para el cumplimiento
de sus funciones. Dicho intercambio de información puede concretarse
desde el momento en que la Auditoría recibe la cuenta pública del
Municipio y hasta antes de que emita el informe del resultado de la
revisión de dicha cuenta, teniendo su punto clave durante la emisión
del pliego de observaciones y la contestación al mismo por parte del
sujeto fiscalizado.
En el citado pliego de observaciones, se contienen los
fundamentos y motivos por los que el órgano de fiscalización estima
299
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 141/2008.
que existen irregularidades, con la consecuente determinación de
presuntas responsabilidades y formulación de requerimientos con
objeto de que tales irregularidades sean solventadas.
El ente fiscalizado debe entonces dar respuesta al referido
pliego, mediante un escrito en el que explique por qué no se actualizan
las irregularidades detectadas por la Auditoría, o bien, las subsane,
remitiendo al efecto la documentación que sirva de sustento a sus
afirmaciones.
Con base en la información que proporcione el sujeto fiscalizado
y el análisis de la gestión financiera efectuado, el órgano de
fiscalización emite un informe que refleja, en términos generales, los
resultados de la fiscalización, que son producto de todas las
actuaciones realizadas durante el procedimiento de revisión de cuenta
pública.
En este sentido, el informe del resultado constituye meras
conclusiones respecto de la actividad del ente fiscalizado en la
administración, manejo, custodia y aplicación de los ingresos, egresos,
fondos y, en general, de los recursos públicos que ejerza, las cuales
derivan del análisis de la gestión financiera que lleve a cabo la
Auditoría, con la participación de dicho ente fiscalizado, mediante un
constante intercambio de información que permita a éste conocer los
fundamentos y motivos de las inconsistencias detectadas por aquélla y
desvirtuar las observaciones que se hubieren formulado al respecto.
Así pues, basta que el informe del resultado de la revisión de la
cuenta pública reúna el contenido mínimo que se establece en el
artículo 29 de la Ley de Auditoría Superior Gubernamental del Estado,
a que anteriormente se hizo referencia y, en este sentido, en lo que al
caso interesa, determine las observaciones que no se hubiesen
300
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 141/2008.
solventado, distinguiéndolas entre administrativas, contables, de
desempeño y resarcitorias, los procedimientos iniciados para el
fincamiento de responsabilidades y la imposición de las sanciones
respectivas.
Ahora bien, de la revisión integral tanto del pliego de
observaciones expedido por el órgano de fiscalización estatal y el
escrito de contestación al mismo por parte del Municipio actor, como
del informe del resultado impugnado y demás constancias que obran
en autos, relacionadas con aquéllos, se observa que:

El órgano de fiscalización, al advertir irregularidades como
resultado de la revisión a la cuenta pública del Municipio de Jiutepec,
Estado de Morelos, respecto del ejercicio fiscal de dos mil siete, emite
diversas observaciones con la finalidad de que este último las aclare o
subsane.

Las
observaciones
antes
referidas
se
encuentran
debidamente fundadas y motivadas, puesto que el órgano de
fiscalización explica las razones por las que detecta irregularidades y,
a continuación, refiere los preceptos legales que, a su juicio, se
incumplen, atribuyendo, de manera presunta, la comisión de tales
irregularidades a determinados servidores públicos.

Las respuestas vertidas por el Municipio, a través de su
escrito de contestación al pliego, en algunos casos, solventan las
observaciones formuladas por la Auditoría y, en otros, no desvirtúan
las irregularidades por ésta detectadas.
Respecto de estas últimas, se advierte que el Municipio se limita
a señalar que el órgano de fiscalización no tiene atribuciones para
cuestionar la validez o eficacia de los actos respecto de los cuales se
301
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 141/2008.
emiten las observaciones y que no expone razonamientos lógicojurídicos que justifiquen el por qué de las irregularidades, exhibiendo,
en la mayoría de los casos, documentación que no satisface los
requerimientos formulados por la Auditoría.

Derivado de lo anterior, el órgano fiscalizador emite el
informe del resultado de la revisión a la cuenta pública del Municipio
actor, de cuyo análisis integral se desprende que cumple a cabalidad
con el contenido mínimo exigido por el artículo 29 de la Ley de
Auditoría Superior Gubernamental del Estado de Morelos.
En efecto, como contenido del informe, materia del presente
estudio, se encuentran los siguientes apartados: presentación;
antecedentes; objetivo y alcance de la revisión; ejercicio presupuestal
(ingresos y egresos); resultado de la evaluación del control interno;
análisis, evaluación y cumplimiento de programas; análisis financiero
(liquidez, solvencia y activo circulante); observaciones y solventación
(egresos, ingresos y obra pública); resumen general de observaciones
no solventadas; hechos relevantes y dictamen.
En éstos, se desarrollan los diversos puntos que se establecen
en el citado artículo 29, a saber, dictámenes de revisión de la cuenta
pública; fiscalización y verificación del cumplimiento de los programas,
con respecto a la evaluación de la consecución de sus objetivos y
metas y de la satisfacción de las necesidades correspondientes, bajo
criterios de eficiencia, eficacia y economía; cumplimiento de los
principios de contabilidad gubernamental y de las disposiciones
contenidas
en
los
ordenamientos
legales
correspondientes;
comprobación de la aplicación de los recursos provenientes de
financiamientos; comprobación de que la entidad fiscalizada se ajustó
a lo dispuesto en la Ley de Ingresos y Presupuesto de Egresos y en
las demás normas aplicables en la materia; análisis de las
302
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 141/2008.
desviaciones presupuestarias; observaciones que no se hubiesen
solventado, distinguiéndolas entre administrativas, contables, de
desempeño
y
resarcitorias;
procedimientos
iniciados
para
el
fincamiento de responsabilidades y la imposición de las sanciones
respectivas,
así
como
de
la
promoción
de
otro
tipo
de
responsabilidades y denuncias de hechos presuntamente ilícitos que
realicen; mejoras y avances adoptados por la entidad fiscalizada; y
resultados de la evaluación del control interno.
Luego, resulta infundado el concepto de invalidez formulado por
el Municipio actor, en el sentido de que el informe del resultado
impugnado no cumple con la garantía de fundamentación y motivación
consagrada en la Constitución Federal, toda vez que los fundamentos
y motivos de dicho informe se encuentran en las distintas actuaciones
realizadas durante el procedimiento de revisión de la cuenta pública,
principalmente, en el pliego de observaciones y el escrito de
contestación al mismo por parte del ente fiscalizado.
Con objeto de demostrar lo anterior, a manera de ejemplo, a
continuación se transcribe, en la parte conducente, el contenido de
una observación emitida por el órgano de fiscalización, la contestación
del Municipio actor a la misma y la conclusión alcanzada en el informe
del resultado respectivo:
PLIEGO DE OBSERVACIONES EMITIDO POR LA
AUDITORÍA SUPERIOR GUBERNAMENTAL DEL
ESTADO DE MORELOS
Municipio: Jiutepec
Período: 01 de enero al 31 de diciembre de 2007
Núm. de observación: 11
Tipo de observación: Administrativa
Clasificación: Cuentas de Balance
Cuenta:
1111
Anticipo
Proveedores (Admon. 2006-2009)
Sub
cuenta:
01
Importe total:
fhh (sic)
a Sub sub cuenta: 001 Proveedores Servicios
(Recursos Propios)
Proveedores Sub sub cuenta: 2017 Bahena Abarca Rosalba
Servicios
303
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 141/2008.
Observación: La firma de recibido en la póliza cheque
no coincide con la de la credencial de elector
Póliza
Fecha
Núm.
Total Cheque Comprobante
Beneficiario
Concepto
Importe
Cheque
Tipo
Núm
d
m
a
7249
observado
$63,300.60
Credencial de Bahena Abarca
Elector
Egresos
585
Pago factura
Rosalba
$63,300.60
1925, viajes de
23 11 07
tezontle
Total
$63,300.60
Motivo de la observación y fundamento legal:
De la revisión efectuada a la cuenta contable 1111 01
001 2017, Anticipo a Proveedores, Bahena Abarca
Rosalba y según la póliza referida en el cuadro
anterior, se encontró que se expide el cheque número
7249, a favor de Bahena Abarca Rosalba, por concepto
de anticipo por viajes de tezontle, observándose que,
en dicha póliza, se encuentra estampada la firma de
recibido, la cual no corresponde con la de la
credencial de elector anexa. No presentan carta poder
en la que autoricen que otra persona pueda recibir el
cheque. Lo anterior contraviene lo dispuesto en la Ley
de Presupuesto Contabilidad y Gasto Público, en su
artículo 27, que a la letra dice: La comprobación del
Gasto Público se efectuará con la documentación
original
que
demuestre
correspondiente,
que
la
reúna
entrega
los
del
requisitos
pago
que
reglamenten: la Secretaría de Hacienda, en el Poder
Ejecutivo; la Comisión de Hacienda, Presupuesto y
Cuenta Pública del Congreso del Estado, en el Poder
Legislativo; el Consejo de la Judicatura, en el Poder
Judicial; el órgano de gobierno, en los Organismos del
Estado
y
las
Ayuntamientos.
304
Tesorerías
Una
Municipales,
erogación
se
en
los
entenderá
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 141/2008.
justificada, cuando exista la evidencia de haber sido
tramitada ante las instancias facultadas para dotar de
los recursos humanos, materiales o financieros y
exista la documentación que determine el compromiso
u obligación de efectuar el pago por parte de la
dependencia o entidad de que se trate; en correlación
con la Ley Orgánica Municipal del Estado de Morelos,
artículo 41, fracción X: Ejercer el Presupuesto de
Egresos
respectivo,
funcionamiento
de
organizar
la
y
vigilar
administración
el
pública
municipal, coordinar a través de la Tesorería las
actividades
de
programación,
presupuestación,
control, seguimiento y evaluación del Gasto Público y
autorizar las órdenes de pago, en términos de la Ley
de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Público del
Estado de Morelos; así como el artículo 82, que a la
letra dice: Son facultades y obligaciones del Tesorero,
fracción IV: Establecer los sistemas para cuidar de la
puntualidad de los cobros, de la exactitud de las
liquidaciones, de la prontitud en el despacho de los
asuntos
de
su
competencia
y
de
la
debida
comprobación de las cuentas de ingresos y egresos; y
en correlación con el artículo 50 de la Ley de Auditoría
Superior Gubernamental del Estado de Morelos. En
relación con las responsabilidades de los servidores
públicos, los artículos 1, 26 y 27 de la Ley Estatal de
Responsabilidades de los Servidores Públicos, vigente
a partir del 25 de octubre de 2007. Por lo que se
presume falta de control en la entrega de los cheques.
El servidor público presunto responsable de esta
irregularidad es el Tesorero, C.P. Ramiro Escobar
Terrones.
305
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 141/2008.
Se requiere:
Presentar carta poder que habilita a otra persona para
recibir el cheque 7249, anexando copia fotostática de
la identificación oficial con firma legible de la persona
autorizada, así como presentar constancia de recibido
debidamente firmada por la C. Rosalba Bahena
Abarca.
ESCRITO DE CONTESTACIÓN AL PLIEGO DE
OBSERVACIONES EMITIDO POR EL MUNICIPIO DE
JIUTEPEC, MORELOS
Núm. de observación: 11
Tipo de observación:
Administrativa
(…)
Observación: La firma de recibido en la póliza de
cheque no coincide con la de la credencial de elector.
(…)
Respuesta:
1.
La competencia de ese órgano de fiscalización,
en términos de lo establecido en el artículo 84 de la
Constitución Política de Morelos y 1, fracción I, 2,
fracciones XIII y XVI, 12, 14, fracción VI y 17 de la Ley
de Auditoría Superior Gubernamental de Morelos, se
limita a revisar la cuenta pública anual del Municipio y
verificar la congruencia y legalidad entre ingresos y
306
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 141/2008.
egresos. Por lo que no tiene atribuciones para
cuestionar la validez o eficacia de un acto jurídico,
menos aún, afirmando superficialmente la supuesta
inexactitud de una firma: exigiendo se le exhiba “una
carta poder que habilita a otra persona para recibir el
cheque 7249” y, al mismo tiempo, contradictoriamente
exigir: “la constancia de recibido debidamente firmada
por la C. Rosalía Bahena Abarca”.
2.
También
es
de
señalarse
que
la
citada
observación administrativa carece de fundamentación
y motivación, al estar ausentes de los razonamientos
lógicos jurídicos bajo los cuales se aprecie cómo y por
qué surge dicha observación; (…).
3.
Tampoco sobra decir que el Poder Legislativo de
Morelos y su órgano de fiscalización, al practicar la
revisión ordinaria de la cuenta pública, carecen de
atribuciones para pronunciarse y, además, descalificar
o juzgar la validez o invalidez de los actos fiscalizados
y requerir o imponer al gobierno de Jiutepec realizar
determinada conducta, en el presente caso y por lo
que hace a esta recomendación, respecto de presentar
cartas poder y otras constancias; pues, de acuerdo a
lo establecido en el artículo 115 de la Constitución
Política de los Estados Unidos Mexicanos,
los
Ayuntamientos gozan de autonomía, personalidad y
patrimonio
para
dictar
sus
políticas
públicas
inherentes a su gasto y contabilidad, así como para
ejercer
los
demás
actos
de
gobierno
que
constitucional y legalmente les competen; (…).
307
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 141/2008.
4.
No obstante lo anterior, se anexa al presente la
documentación comprobatoria del asunto del que
deriva esta observación (copia del escrito que hace
constar la entrega del pago y copia de la credencial de
elector de la beneficiaria de dicho pago).
INFORME DEL RESULTADO DE LA REVISIÓN A LA
CUENTA PÚBLICA DEL MUNICIPIO DE JIUTEPEC,
MORELOS, EMITIDO POR EL ÓRGANO DE
FISCALIZACIÓN
8.
Observaciones y solventación
Con fundamento en los artículos 45 y 46 de la Ley de
Auditoría Superior Gubernamental del Estado de
Morelos, se notificó el pliego de observaciones por el
período comprendido del 01 de enero al 31 de
diciembre de 2007, a los CC. C.P. Rabindranath Salazar
Solorio, C.P. Ramiro Escobar Terrones y C.P. Enrique
Soto García, Presidente Municipal, Tesorero y Director
de Administración y Obras Públicas, respectivamente.
El 25 de septiembre de 2007 se recibió en la Auditoría
Superior Gubernamental, la documentación relativa a
la solventación del pliego de observaciones por el
período del 01 de enero al 31 de diciembre de 2007,
presentada por los servidores públicos antes citados.
Analizada la documentación e información presentada
por los servidores públicos, se determina lo siguiente:
(…)
308
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 141/2008.
a)
Observaciones administrativas
Observación Núm.
Concepto
11
La firma de recibido en la póliza
cheque no coincide con la de la
credencial de elector
(…)
11.
Dictamen
(…)
La Cuenta Pública Anual es responsabilidad de la
administración del Ayuntamiento. La responsabilidad
del Órgano de Fiscalización consiste en expresar
exclusivamente una opinión sobre dicha Cuenta
Pública con base en la auditoría que le fue practicada.
El examen se realizó de acuerdo con las Normas de
Auditoría Gubernamental para el Estado de Morelos,
las cuales requieren que la auditoría sea planeada y
realizada de tal manera que permita obtener una
seguridad razonable de que la Cuenta Pública no
contiene errores importantes y que fue preparada con
base en la técnica contable utilizada por entidades
gubernamentales.
La auditoría consiste en el examen, con base en
pruebas selectivas, de la evidencia que soporta las
cifras y revelaciones de la Cuenta Pública, motivo por
309
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 141/2008.
el cual se considera que los exámenes realizados
proporcionan en su conjunto una base razonable para
sustentar este informe.
Según se explica en el punto número 8, observaciones
y solventación de este informe, por el periodo del 01
de enero al 31 de diciembre de 2007, existen
observaciones no solventadas, detallándose de la
siguiente
manera:
Área
Financiera,
Egresos,
Administrativas, Número 11 (…), por lo cual esta
Auditoría Superior de Fiscalización ordena iniciar el
Procedimiento Administrativo de Responsabilidades,
remitiendo a la Unidad de Asuntos Jurídicos el
expediente correspondiente.
En nuestra opinión, por lo que se indica en el párrafo
anterior, la Cuenta Pública Anual del Ayuntamiento de
Jiutepec, Morelos, el Estado Analítico de Ingresos
Presupuestales y del Ejercicio Presupuestal del Gasto
y el Estado de Resultado de Ingresos y Egresos, no
presentan razonablemente, en todos los aspectos
importantes,
el
Resultado
del
Ejercicio
y
las
variaciones respecto del Presupuesto Autorizado, por
el periodo comprendido del 01 de enero al 31 de
diciembre
de
2007,
de
conformidad
con
la
normatividad gubernamental aplicable.
(…)
Así, la observación de mérito puede resumirse en los siguientes
términos:
310
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 141/2008.

Pliego de observaciones (órgano fiscalizador)
Observación 11: La firma de recibido en la póliza de cheque no
coincide con la de la credencial de elector.

Escrito de contestación al pliego de observaciones
(Municipio de Jiutepec)
Se exhibe copia del escrito que hace constar la entrega del pago
y copia de la credencial de elector de la beneficiaria de dicho pago.

Informe del resultado (órgano fiscalizador)
La firma de recibido en la póliza de cheque no coincide con la de
la credencial de elector.
Como se advierte, el Municipio de Jiutepec, Estado de Morelos,
no logró demostrar que la firma de la póliza de cheque era coincidente
con la de la credencial de elector de la beneficiaria del pago y, en este
sentido, no acreditó que el pago se hubiese hecho efectivamente a la
proveedora en cuestión, por lo que el órgano de fiscalización,
lógicamente y sin necesidad de reiterar la fundamentación y
motivación contenida en el pliego, relacionada con la observación de
mérito, concluyó que la misma no había sido solventada.
Esto es, ante la omisión del Municipio actor de desvirtuar lo
observado por el órgano de fiscalización, resulta claro que este último,
al emitir el informe del resultado de la revisión de la cuenta pública,
sólo confirmó la irregularidad advertida desde la emisión del pliego,
bajo un concepto que por sí solo demuestra la conclusión alcanzada.
311
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 141/2008.
Al respecto, debe señalarse que, dentro de las constancias que
integran el procedimiento de revisión de la cuenta pública del
Municipio actor, obra copia de la póliza de cheque y la credencial de
elector de la proveedora identificada como Rosalba Bahena Abarca,
de las que se desprende, en efecto, que las firmas en una y otra no
son coincidentes (fojas cuatrocientos sesenta y seis a cuatrocientos
sesenta y ocho del cuaderno de pruebas ofrecidas por la Auditoría
Superior de Fiscalización del Estado de Morelos), lo que motivó, en su
momento, que el órgano de fiscalización requiriera al ente fiscalizado,
a efecto de que presentara carta poder en la que se hubiese
autorizado a otra persona a recibir el pago, así como constancia de
recibido debidamente firmada por la referida proveedora, con objeto de
asegurarse que el pago se hubiese hecho a esta persona y no a una
diversa, sin que lo anterior fuese desvirtuado o aclarado por el
Municipio.
En este sentido, no cabe sino concluir que, del intercambio de
información entre el órgano fiscalizador y el ente fiscalizado, desde la
emisión del pliego de observaciones hasta la del informe del resultado
impugnado, se advierte que aquél contaba con elementos suficientes
para concluir que determinadas observaciones no habían sido
solventadas.
Consecuentemente, el concepto de invalidez en estudio resulta
infundado, al haberse demostrado que el informe del resultado de la
revisión a la cuenta pública del Municipio actor, emitido por el órgano
de fiscalización estatal, no transgrede la garantía de fundamentación y
motivación establecida en la Constitución Federal.
d)
En su quinto concepto de invalidez, el actor manifiesta que,
en el informe del resultado de la revisión de la cuenta pública del
Municipio de Jiutepec, Estado de Morelos, correspondiente al ejercicio
312
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 141/2008.
fiscal de dos mil siete, la Auditoría Superior de Fiscalización impone al
Contralor Municipal, en forma definitiva, unilateral, imperativa y
vinculante, diversos deberes que lo obligan a actuar en el sentido
predeterminado en dicho informe, lo que implica un abuso de la
Legislatura Local, por conducto del órgano de fiscalización y una
severa intromisión en la autonomía y potestades de gobierno del
Municipio.
A fin de dar respuesta al referido concepto de invalidez, resulta
oportuno aludir al marco constitucional y legal de actuación de la
actual Auditoría Superior de Fiscalización del Estado de Morelos, bajo
el cual se llevó a cabo el procedimiento de revisión de la cuenta
pública del Municipio actor, correspondiente al ejercicio fiscal de dos
mil siete:
CONSTITUCIÓN POLÍTICA DEL ESTADO DE MORELOS
“ARTÍCULO 32. (…)
Los Ayuntamientos presentarán al Congreso, a más
tardar, el día 31 de enero de cada año, la Cuenta
Pública correspondiente al año anterior, debidamente
integrada y aprobada por el Cabildo, a excepción del
año en que concluyan un período constitucional e
inicien uno nuevo, en cuyo caso la aprobación de la
cuenta pública y su presentación ante el Congreso la
hará cada uno por el período a su cargo. El
Ayuntamiento
que
concluya
su
gestión
deberá
presentar, a más tardar, el 30 de noviembre, la cuenta
pública correspondiente a los meses de enero a
octubre
del
año
en
que
termine
el
período
constitucional. El Ayuntamiento que inicie su gestión
313
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 141/2008.
deberá presentar, a más tardar, el 31 de enero del año
siguiente
a
aquel
en
que
inicie
su
período
constitucional, la cuenta pública, correspondiente a
los meses noviembre y diciembre del año en que inicie
dicho
período.
En
el
supuesto
anterior,
el
Ayuntamiento entrante presentará la cuenta pública
anual, consolidando los doce meses del ejercicio
presupuestal, sin perjuicio de las responsabilidades
que correspondan a los funcionarios públicos en
funciones en cada período constitucional.
(…)
Para la revisión de la cuenta pública, el Congreso del
Estado se apoyará en la Auditoría Superior de
Fiscalización, en todo caso, cualquier entidad privada
que
ejerza
recursos
públicos
será
sujeta
de
fiscalización en los términos de esta Constitución y la
ley.”
“ARTÍCULO 40. Son facultades del Congreso:
XXVIII.
(…)
Así mismo, examinar la cuenta pública que deberán
presentar los Ayuntamientos en el plazo fijado por el
artículo 32 de esta Constitución, en la que se revisará
la aplicación de los recursos, se verificará su
congruencia con el Plan Municipal de Desarrollo, en su
caso con el programa financiero y los informes de
gobierno; estas últimas acciones por conducto de la
Auditoría Superior de Fiscalización.
314
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 141/2008.
(…)
XLVII.
Por conducto de la Auditoría Superior de
Fiscalización,
practicar
toda
clase
de
visitas,
inspecciones, revisiones y auditorías de seguimiento,
operación, cumplimiento, financieras y de evaluación,
a las cuentas públicas del Gobierno del Estado y de
los Municipios, verificando su congruencia con el Plan
Estatal de Desarrollo y los Planes Municipales de
Desarrollo,
los
programas
operativos
anuales
sectorizados y por dependencia u organismo, en su
caso con los programas financieros o de deuda
pública, determinando las responsabilidades que en
su caso procedan.
(…)
LV. Incoar el procedimiento sobre responsabilidades
políticas y de declaración de procedencia a los
servidores públicos señalados en los artículos 136 y
137
de
esta
Constitución;
determinar
las
responsabilidades administrativas a que alude el
artículo 141 de este ordenamiento y la Ley de
Responsabilidades de los Servidores Públicos del
Estado de Morelos, a los servidores públicos estatales
y municipales, sea que presten sus servicios en la
Administración Central o en cualquier organismo
auxiliar, cuando éstas se deriven de los actos de
fiscalización a los recursos humanos, materiales y
financieros, plan o planes, y programas tanto del
erario público estatal como de los municipales, e
iniciar los juicios civiles o las querellas o denuncias
315
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 141/2008.
respectivas, considerando la excepción prevista en el
artículo 145 de esta Constitución.
Esta atribución será ejercida por la Auditoría Superior
de Fiscalización
o por
la Comisión,
órgano o
dependencia que el Congreso determine. (…)”
“ARTÍCULO 84. La Auditoría Superior de Fiscalización
del Congreso del Estado es el órgano técnico de
fiscalización, control y evaluación del Congreso del
Estado, con autonomía técnica y de gestión en el
ejercicio de sus atribuciones y de decisión sobre su
organización interna, funcionamiento y resoluciones,
en los términos que disponga la ley, y estará a cargo
del Auditor Superior de Fiscalización.
La revisión y fiscalización de las cuentas públicas de
la administración pública centralizada, descentralizada
y desconcentrada de los Poderes y los Municipios, los
organismos autónomos constitucionales y en general,
todo organismo público, persona física o moral del
sector social o privado que por cualquier motivo
reciba o haya recibido, administrado, ejerza o disfrute
de recursos públicos bajo cualquier concepto, la
realizará el Congreso, a través del órgano que se crea
denominado Auditoría Superior de Fiscalización del
Congreso del Estado.
La función de fiscalización será ejercida conforme a
los principios de posterioridad, anualidad, legalidad,
definitividad, imparcialidad y confiabilidad.
316
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 141/2008.
A.
La
Auditoría
Superior
de
Fiscalización
del
Congreso del Estado tendrá las siguientes facultades:
I.
Fiscalizar los ingresos y egresos, el manejo, la
custodia y la aplicación de los recursos de los poderes
del estado, todos los organismos y entidades públicas
y de cualquier entidad, persona física o moral, pública
o privada y los transferidos a fideicomisos, mandatos,
fondos o cualquier otro acto jurídico, así como la
evaluación sobre el cumplimiento de sus objetivos y
metas establecidos en sus programas.
También
fiscalizará
directamente
los
recursos
federales que administren o ejerzan los municipios, los
que se destinen y se ejerzan por cualquier entidad,
persona física o moral, pública o privada, y los
transferidos a fideicomisos, mandatos, fondos o
cualquier otra figura jurídica, de conformidad con los
procedimientos establecidos en las leyes aplicables y
sin perjuicio de la competencia de otras autoridades y
de los derechos de los usuarios del sistema financiero.
Si del estudio que se realice aparecieran discrepancias
entre las cantidades correspondientes a los ingresos o
a los egresos, con relación a los conceptos y las
partidas respectivas o no
existiera exactitud o
justificación en los ingresos obtenidos o en los gastos
realizados, se determinarán las responsabilidades de
acuerdo con la ley. En el caso de la revisión sobre el
cumplimiento de los objetivos de los programas, dicho
órgano sólo podrá emitir las recomendaciones para la
317
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 141/2008.
mejora en el desempeño de los mismos, en los
términos de la ley.
Las entidades fiscalizadas deberán llevar el control y
registro contable, patrimonial y presupuestal de los
recursos del estado y de los municipios que les sean
transferidos y asignados de acuerdo con los criterios
que establezca la Constitución y la ley, garantizando
que los recursos económicos de que dispongan se
administren
con
eficiencia,
eficacia,
economía,
transparencia y honradez para satisfacer los objetivos
a los que estén destinados.
Sin perjuicio del principio de anualidad, la Auditoría
Superior de Fiscalización podrá solicitar y revisar, por
periodos semestrales, la información correspondiente
al ejercicio de la Cuenta Pública. Las observaciones y
recomendaciones que, respectivamente, se tengan que
emitir deberán observar en todo momento el apego a
la normatividad aplicable.
II.
Podrá revisar el desempeño en el cumplimiento
de los objetivos contenidos en los programas de
gobierno del estado y de los municipios. En el caso de
que existan recomendaciones al desempeño las
entidades fiscalizadas, éstas deberán precisar ante la
Auditoría
Superior
de
Fiscalización
las
mejoras
realizadas o, en su caso, justificar su improcedencia.
III.
Realizar
visitas,
inspecciones,
revisiones,
auditorías operativas, financieras, de cumplimiento, de
evaluación de la gestión social a las dependencias o
318
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 141/2008.
entidades del sector paraestatal, del Poder Ejecutivo,
del Poder Judicial en cualesquiera de los Tribunales
Estatales, del propio Poder Legislativo, del Instituto
Estatal Electoral y los ayuntamientos del Estado,
organismos constitucionales autónomos, en cualquier
entidad, persona física o moral, pública o privada, en
los términos de la legislación en la materia.
IV.
En su caso, determinar las responsabilidades
administrativas
en
que
incurran
los
servidores
públicos del Estado, y municipios, promover juicios
civiles y presentar denuncias o querellas y actuar
como coadyuvante del ministerio público;
V.
Remitir al Congreso del Estado los informes de
resultados de la revisión de la cuenta pública del año
anterior. El organismo de fiscalización deberá guardar
reserva de sus actuaciones y observaciones, la ley
establecerá
las
sanciones
aplicables
a
quienes
infrinjan esta disposición;
VI.
Informar al Congreso y, en su caso, dar parte a la
autoridad
que
corresponda,
si
del
informe
de
resultados se desprenden actos u omisiones que
impliquen alguna irregularidad o conducta ilícita
relacionada con el ingreso, egreso, manejo, custodia y
aplicación de los fondos y recursos públicos;
VII.
Determinar los daños y perjuicios que afecten a
la hacienda pública o al patrimonio de las entidades
públicas y fincar a los responsables las sanciones
correspondientes, así como promover, en su caso,
319
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 141/2008.
ante las autoridades competentes el fincamiento de
otras responsabilidades;
VIII. Expedir las normas de auditoría que regularán el
ejercicio de la Auditoria Superior de Fiscalización del
Congreso del Estado, las relativas al control interno; y
IX.
Las demás que establezca esta Constitución y las
leyes aplicables.
Los poderes del estado y las entidades fiscalizadas,
facilitarán los auxilios que requiera la Auditoria
Superior de Fiscalización del Congreso del Estado
para el ejercicio de sus funciones. (…)”
“ARTÍCULO 115. (…)
IV.
(…)
(…)
El Poder Legislativo del Estado aprobará las Leyes de
Ingresos de los Municipios y revisará y fiscalizará sus
cuentas públicas, en los términos previstos en esta
Constitución. (…)”
LEY DE AUDITORÍA SUPERIOR GUBERNAMENTAL
DEL ESTADO DE MORELOS
“ARTÍCULO 1. La presente ley es de orden público y
tiene por objeto regular:
320
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 141/2008.
I.
En el Sector Público: La revisión y la auditoría de
las cuentas públicas del Gobierno del Estado, de los
entes públicos estatales, de los Gobiernos Municipales
y de los entes públicos municipales, el ejercicio del
gasto público de los entes públicos autónomos, así
como establecer las bases para el funcionamiento de la
Auditoría Superior Gubernamental del Estado de
Morelos; y (…).”
“ARTÍCULO 2. Para efectos de la presente ley, se
entenderá por:
(…)
IV.
Municipios: La totalidad de los Municipios que
integran el Estado de Morelos, cuyo gobierno es a
cargo de los ayuntamientos;
(…)
VI.
Legislatura: El Congreso del Estado;
VII.
Auditoría Superior Gubernamental: La entidad de
fiscalización superior del Estado;
(…)
X.
Auditor Superior Gubernamental: El Titular de la
Auditoría Superior Gubernamental;
XI.
Sujetos de fiscalización: Los Poderes del Estado,
los Ayuntamientos, los entes públicos, los organismos
321
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 141/2008.
públicos autónomos y descentralizados del Estado y
de los municipios, las empresas y fideicomisos con
participación estatal
o municipal
y,
en general,
cualquier persona física o moral, pública o privada que
recaude,
administre,
maneje
o
ejerza
recursos
públicos, bajo cualquier concepto;
(…)
XIII. Cuenta Pública: La que los Poderes Públicos, los
Gobiernos
Municipales,
los
organismos
y
entes
públicos municipales, estatales y autónomos rinden al
Congreso sobre su gestión financiera, a efecto de
comprobar
manejo,
que
custodia
la
y
recaudación,
aplicación
de
administración,
los
ingresos
obtenidos y los egresos, en un ejercicio fiscal
comprendido del 1° de enero al 31 de diciembre de
cada año, se hayan ejercido en los términos de las
disposiciones legales y administrativas aplicables,
conforme a los criterios y con base en los programas
aprobados;
(…)
XVI. Fiscalización superior: Facultad a cargo de la
Legislatura,
ejercida
por
la
Auditoría
Superior
Gubernamental para la revisión de la cuenta pública, a
través de la auditoría gubernamental;
(…)
322
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 141/2008.
XVIII. Servidores públicos: Los que se consideran como
tales en el Título Séptimo de la Constitución Política
del Estado Libre y Soberano de Morelos; en la Ley del
Servicio Civil del Estado de Morelos y en la Ley de
Responsabilidades de los Servidores Públicos del
Estado de Morelos;
(…)
XIX. Informe de resultados: Documento que presenta
el Auditor Superior Gubernamental a la Mesa Directiva
del Congreso del Estado, conteniendo los resultados
de fiscalización de las entidades; y (…).”
“ARTÍCULO 3. Son sujetos de fiscalización superior,
los Poderes del Estado, los Gobiernos Municipales,
Entes Públicos, las demás entidades fiscalizables y
toda
aquella
organización
que
reciba
recursos
públicos.”
“ARTÍCULO 6. La revisión y fiscalización de las
cuentas públicas está a cargo del Congreso del
Estado, el cual se apoya para tales efectos en la
Auditoría Superior Gubernamental.
La Auditoría Superior Gubernamental es el órgano
técnico de fiscalización, control y evaluación; goza de
personalidad jurídica y patrimonio propio, y de
autonomía técnica, de gestión y presupuestal, para
decidir sobre su organización interna, funcionamiento
y resoluciones, de conformidad con lo establecido en
esta ley.”
323
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 141/2008.
“ARTÍCULO 8. Los Poderes del Estado deberán
presentar su cuenta pública al Congreso del Estado,
por trimestres, a más tardar, el último día hábil del mes
siguiente. Los Gobiernos Municipales presentarán al
Congreso, a más tardar, el día 31 de enero de cada año,
la cuenta pública correspondiente al año anterior. (…)”
“ARTÍCULO 12. La revisión y fiscalización superior de
las cuentas públicas tienen por objeto determinar:
I.
Si los programas del Gobierno del Estado, de los
Gobiernos
Municipales
y
demás
sujetos
de
fiscalización, (sic) su ejecución se ajusta a los
términos y montos aprobados;
II.
Si las cantidades correspondientes a los ingresos
y a los egresos, se ajustan o corresponden a los
conceptos y a las partidas respectivas y a su debida
comprobación;
III.
El desempeño, eficiencia, eficacia y economía, en
el cumplimiento de los programas, con base en los
indicadores aprobados en los presupuestos;
IV.
En forma posterior a la conclusión de los
procesos correspondientes, el resultado de la gestión
financiera de los Poderes del Estado, Municipios, entes
públicos estatales y municipales y demás entidades
fiscalizadas;
V.
Si la gestión financiera cumple con las leyes,
decretos,
324
reglamentos
y
demás
disposiciones
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 141/2008.
aplicables en materia de sistemas de registro y
contabilidad
gubernamental,
deuda
pública,
contratación de servicios, obra pública, adquisiciones,
arrendamientos, contratos de colaboración público
privada,
conservación,
uso,
destino,
afectación,
enajenación y baja de bienes muebles e inmuebles,
almacenes y demás activos y recursos materiales;
VI.
Si la recaudación, administración, manejo y
aplicación de recursos estatales y municipales y si los
actos,
contratos,
convenios,
concesiones
u
operaciones que las entidades fiscalizadas celebren o
realicen, se ajustan a la legalidad, y si no han causado
daños o perjuicios en contra del Estado y Municipios
en su hacienda pública o al patrimonio de los entes
públicos estatales o municipales y demás entidades
fiscalizadas;
VII.
Si los entes fiscalizados se han apegado a la
legalidad en cuanto a la recaudación, administración,
manejo y aplicación de recursos estatales, municipales
o, en su caso, federales, y si no han causado daños o
perjuicios en contra de su Hacienda Pública o su
patrimonio;
VIII. Las responsabilidades a que haya lugar; y
IX.
La
imposición
de
las
sanciones
que
correspondan en los términos de esta ley.”
“ARTÍCULO 13. Las cuentas públicas anuales y
trimestrales, serán presentadas al Congreso del Estado
325
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 141/2008.
de Morelos, quien las turnará, a más tardar, dentro de
los cinco días hábiles posteriores a su recepción, a la
Auditoría Superior Gubernamental, para su revisión y
fiscalización superior.”
“ARTÍCULO 14. Para la revisión y fiscalización superior
de
las
cuentas
públicas,
la
Auditoría
Superior
Gubernamental tendrá las atribuciones siguientes:
(…)
IV.
Examinar el cumplimiento final de los objetivos y
metas
fijados
en
los
programas
estatales
y
municipales, conforme a los indicadores aprobados, a
efecto de verificar el desempeño de los mismos y la
legalidad en el uso de los recursos públicos;
V.
Verificar que las entidades fiscalizadas que
hubieren recibido, recaudado, manejado, administrado
o ejercido recursos públicos, lo hayan realizado
conforme a los programas aprobados y montos
autorizados, así como en el caso de los egresos con
cargo a las partidas correspondientes, se efectúen con
apego a las disposiciones legales, reglamentarias y
administrativas aplicables;
VI.
Verificar que las operaciones que realicen el
Gobierno del Estado, los Gobiernos Municipales y los
entes públicos estatales y municipales y demás
entidades fiscalizables sean acordes con las Leyes de
Ingresos y los Presupuestos de Egresos del Estado y
Municipios,
326
y
se
efectúen
con
apego
a
las
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 141/2008.
disposiciones respectivas de la legislación fiscal; las
Leyes de Deuda Pública, de Presupuesto, Contabilidad
y Gasto Público, de Planeación, de Obras Públicas, de
Adquisiciones,
Enajenaciones,
Arrendamientos
y
Prestación de Servicios, de Contratos de Colaboración
Público Privada, Orgánica del Poder Judicial, Orgánica
del Congreso, Orgánica de la Administración Pública,
todas del Estado de Morelos y demás disposiciones
legales y administrativas aplicables a estas materias;
(…)
VIII. Verificar obras, bienes adquiridos y servicios
contratados, para comprobar si las inversiones y
gastos
autorizados
se
han
aplicado
legal
y
eficientemente al logro de los objetivos y metas de los
programas aprobados;
(…)
XI.
Solicitar y obtener toda la información que sea
necesaria para el cumplimiento de sus funciones;
XII.
Fiscalizar los subsidios que el Gobierno del
Estado, los Gobiernos Municipales o el Gobierno
Federal, hayan otorgado con cargo a su presupuesto, a
entidades, o particulares o a cualquier entidad pública
o privada, cualesquiera que sean sus fines y destinos,
así como verificar su aplicación al objeto autorizado;
XIII. Investigar, en el ámbito de su competencia, los
actos u omisiones que impliquen alguna irregularidad
327
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 141/2008.
o conducta ilícita en el ingreso, egreso, manejo,
custodia y aplicación de fondos y recursos públicos;
así como en el cumplimiento de los planes y
programas;
XIV. Hacer
visitas
domiciliarias,
para
exigir
la
exhibición de los libros y papeles indispensables para
la realización de sus investigaciones, sujetándose a las
leyes respectivas y a las formalidades establecidas
para las (sic) compulsa y cateos;
XV. Elaborar los pliegos de observaciones, en los
términos de esta ley;
XVI. Determinar los daños y perjuicios que afecten al
Estado y Municipios en su hacienda pública o al
patrimonio de los entes públicos de índole estatal o
municipal y fincar directamente a los responsables las
indemnizaciones
e
imponer
las
sanciones
administrativas que correspondan;
XVII. Fincar la responsabilidad e imponer las sanciones
correspondientes
a
los
responsables,
por
el
incumplimiento a sus requerimientos de información
en el caso de las revisiones que haya (sic) ordenado
tratándose de las situaciones excepcionales que
determina esta ley;
(…)
XXIV. Conocer y sustanciar los procedimientos de
responsabilidad administrativa por las irregularidades
328
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 141/2008.
detectadas con motivo de la revisión de la Cuenta
Pública; (…).”
“ARTÍCULO 19. La Auditoría Superior Gubernamental
podrá solicitar a los Poderes del Estado, Municipios y
demás entes públicos fiscalizados, los datos, libros y
documentación comprobatorios del ingreso y gasto
público, informes especiales, así como la demás
información que resulte necesaria, siempre que se
expresen los fines a que se destine dicha información,
atendiendo para tal efecto, las disposiciones legales
que específicamente consideren a esa información,
como de carácter reservado o que deba mantenerse en
secreto.”
“ARTÍCULO 28. La Auditoría Superior Gubernamental,
presentará a la Mesa Directiva del Congreso del Estado
los Informes del Resultado de la revisión de las
cuentas públicas del Gobierno del Estado, de los
Municipios, de los entes públicos autónomos, estatales
y municipales y demás entidades fiscalizadas; dichos
informes tendrán carácter público y, mientras ello no
suceda, la Auditoría Superior Gubernamental deberá
guardar reserva de sus actuaciones e informes.”
“ARTÍCULO 29. Los Informes del Resultado a que se
refiere el artículo anterior, deberán contener como
mínimo lo siguiente:
a)
Los dictámenes de la revisión de la cuenta
pública;
329
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 141/2008.
b)
El apartado correspondiente a la fiscalización y
verificación del cumplimiento de los programas, con
respecto a la evaluación de la consecución de sus
objetivos y metas, así como de la satisfacción de las
necesidades
correspondientes,
bajo
criterios
de
eficiencia, eficacia y economía.
Si conforme a lo señalado en el párrafo anterior, no se
cumple con los objetivos y metas establecidas en los
programas
aprobados,
Gubernamental
hará
la
las
Auditoría
Superior
observaciones
y
recomendaciones que a su juicio sean procedentes;
c)
El cumplimiento de los principios de contabilidad
gubernamental y de las disposiciones contenidas en
los ordenamientos legales correspondientes;
d)
La comprobación de la aplicación de los recursos
provenientes de financiamientos en tiempo y forma
establecido por la ley;
e)
La
comprobación
de
que
las
entidades
fiscalizadas, se ajustaron a lo dispuesto en la Ley de
Ingresos y Presupuesto de Egresos y en las demás
normas aplicables en la materia;
f)
El análisis de las desviaciones presupuestarias,
en su caso;
g)
Las observaciones que no hubiesen solventado,
distinguiéndolas entre administrativas, contables, de
desempeño
330
y
resarcitorias,
los
procedimientos
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 141/2008.
iniciados para el fincamiento de responsabilidades y la
imposición de las sanciones respectivas, así como de
la promoción de otro tipo de responsabilidades y
denuncias de hechos presuntamente ilícitos que
realicen de conformidad con lo dispuesto en esta ley;
h)
Resaltar las mejoras y los avances adoptadas por
la entidad fiscalizadas (sic); y
i)
Los resultados de la evaluación del control
interno.”
“ARTÍCULO 39. Si de la revisión y fiscalización
superior
de
la
cuenta
pública,
aparecieran
irregularidades que permitan presumir la existencia de
omisiones o conductas que produzcan daños o
perjuicios a las entidades en su hacienda pública o
patrimonio o al patrimonio de los entes públicos, la
Auditoría Superior Gubernamental procederá a:
I.
Determinar
correspondientes
los
y
daños
fincar
y
perjuicios
directamente
a
los
responsables las sanciones pecuniarias respectivas;
II.
Promover ante las autoridades competentes el
fincamiento de otras responsabilidades;
III.
Promover las acciones de responsabilidad a que
se refiere el Título Séptimo de la Constitución Política
del Estado de Morelos;
331
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 141/2008.
IV.
Presentar las denuncias y querellas penales, a
que haya lugar; y
V.
Coadyuvar con el Ministerio Público en los
procesos
penales
correspondientes.
investigatorios
En
estos
casos,
y
judiciales
el
Ministerio
Público recabará previamente la opinión de la Auditoría
Superior Gubernamental, respecto de las resoluciones
que dicte sobre el no ejercicio o el desistimiento de la
acción penal.”
“ARTÍCULO 40. Para los efectos de esta ley, incurren
en responsabilidad:
I.
Los
servidores
públicos
y
los
particulares,
personas físicas o morales que manejen recursos
públicos, por actos u omisiones en el desempeño de
sus funciones que causen daño o perjuicio estimable
en dinero a los Poderes del Estado o Gobiernos
Municipales en su hacienda pública o al patrimonio de
los entes públicos estatales o municipales y demás
entidades fiscalizables;
II.
Los servidores públicos de los Poderes del
Estado, de los Gobiernos Municipales y entes públicos
que no rindan o dejen de rendir sus informes acerca de
la solventación de los pliegos de observaciones
formulados y remitidos por la Auditoría Superior
Gubernamental, y;
III.
Los servidores públicos de la Auditoría Superior
Gubernamental, cuando al revisar la cuenta pública no
332
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 141/2008.
formulen las observaciones sobre las situaciones
irregulares que detecten.”
“ARTÍCULO 41. Las responsabilidades que conforme a
esta ley se finquen, tienen por objeto resarcir a los
Poderes del Estado, los Gobiernos Municipales y
demás entidades fiscalizadas, el monto de los daños y
perjuicios estimables en dinero que se hayan causado,
respectivamente, a sus haciendas públicas y a su
patrimonio.”
“ARTÍCULO 42. Las responsabilidades resarcitorias a
que se refiere este Capítulo se constituirán en primer
término a los servidores públicos o personas físicas o
morales que directamente hayan ejecutado los actos o
incurran en las omisiones que las hayan originado y,
subsidiariamente, y en ese orden al servidor público
jerárquicamente inmediato que por la índole de sus
funciones, haya omitido la revisión o autorizado tales
actos, por causas que impliquen dolo, culpa o
negligencia por parte de los mismos.
Serán responsables solidarios con los servidores
públicos, los particulares, persona física o moral, en
los casos en que hayan participado y originado una
responsabilidad resarcitoria.”
“ARTÍCULO 43. Las responsabilidades resarcitorias
señaladas, se fincarán independientemente de las que
procedan con base en otras leyes y de las sanciones
de carácter penal que imponga la autoridad judicial.”
333
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 141/2008.
“ARTÍCULO 45. La Auditoría Superior Gubernamental,
con base en las disposiciones de este ordenamiento
legal,
formulará
a
los
titulares
de
los
sujetos
fiscalizados, los pliegos de observaciones derivados
de la revisión y fiscalización superior de la cuenta
pública, en los que se determinará en cantidad líquida,
la presunta responsabilidad de los infractores, la cual
deberá contabilizarse de inmediato.”
“ARTÍCULO 46. Los sujetos de fiscalización, dentro de
un plazo improrrogable de 45 días naturales contados a
partir del día siguiente a la notificación de los pliegos
de observaciones, deberán solventar los mismos ante
la Auditoría Superior Gubernamental. Cuando los
pliegos de observaciones no sean solventados dentro
del plazo señalado, o bien, la documentación y
argumentos presentados no sean suficientes a juicio
de la Auditoría Superior Gubernamental para solventar
las observaciones, formulará su informe de resultados
e iniciará el procedimiento para el fincamiento de
responsabilidades resarcitorias a que se refiere el
siguiente capítulo y, en su caso, aplicará las sanciones
pecuniarias a que haya lugar, en los términos de esta
ley.”
“ARTÍCULO 77. El Auditor Superior Gubernamental
tendrá las siguientes atribuciones:
(…)
X.
Requerir a las entidades fiscalizadas, servidores
públicos y a las personas físicas y morales toda la
334
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 141/2008.
información
que
con
motivo
de
la
revisión
y
fiscalización superior de la cuenta pública se requiera;
XI.
Solicitar a los Gobiernos del Estado y Municipales
el auxilio que necesite para el ejercicio expedito de las
funciones de revisión y fiscalización superior;
XII.
Ejercer las atribuciones que corresponden a la
Auditoría Superior Gubernamental en los términos de
la Constitución, la presente ley y del Reglamento
Interior de la propia Auditoría;
XIII. Formular pliegos de observaciones y determinar,
en su caso, los daños y perjuicios que afecten al
patrimonio público estatal, municipal o de los entes
fiscalizados;
(…)
XV. Recibir del Congreso, a través de la Comisión las
cuentas públicas de los sujetos fiscalizados para su
revisión y fiscalización;
XVI. Elaborar y entregar, por conducto de la Comisión,
el Informe del Resultados (sic) de la revisión de la
cuenta pública;
XVII. Imponer a los responsables las indemnizaciones
y sanciones por responsabilidades administrativas;
(…)
335
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 141/2008.
XIX. Presentar denuncias y querellas en los casos de
presuntas conductas delictivas de servidores públicos
y de particulares, cuando tenga conocimiento de
hechos que pudieran implicar la comisión de un delito
relacionado con daños al patrimonio del Gobierno del
Estado, de los Gobiernos Municipales y entes públicos
estatales,
municipales
y
autónomos
y
demás
entidades fiscalizadas, en su hacienda pública, así
como denuncias de juicio político de conformidad con
lo señalado en el Título Séptimo de la Constitución
Política del Estado de Morelos;
(…)
XXVI.
Promover
ante
las
autoridades
competentes:
a)
El fincamiento de responsabilidades en los
términos del presente ordenamiento; y
b)
El cobro de los daños y perjuicios causados a la
hacienda pública estatal o a la de los municipios, así
como el cobro de las cantidades que se hayan dejado
de
percibir,
como
resultado
de
las
revisiones
practicadas;
XXVII.
Las demás que le señale esta ley, le confiera
el Pleno del Congreso y demás disposiciones legales
aplicables. (…)”
De los preceptos antes citados, se desprende, en lo que
interesa, que:
336
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 141/2008.

En la revisión de las cuentas públicas, el Congreso del
Estado se apoya en la actual Auditoría Superior de Fiscalización, la
cual funge como un órgano técnico de fiscalización, control y
evaluación, con autonomía técnica y de gestión en el ejercicio de sus
atribuciones
y
de
decisión
sobre
su
organización
interna,
funcionamiento y resoluciones.

El órgano de fiscalización del Estado tiene la facultad de
fiscalizar los ingresos y los egresos, el manejo, la custodia y la
aplicación de los recursos de los Poderes del Estado, todos los
organismos y entidades públicas y de cualquier entidad, persona física
o moral, pública o privada y los transferidos a fideicomisos, mandatos,
fondos o cualquier otro acto jurídico, así como la evaluación sobre el
cumplimiento de los objetivos y metas establecidos en sus programas.

Para lograr lo anterior, dicho órgano de fiscalización se
encuentra facultado para determinar las normas, procedimientos,
métodos y sistemas de verificación de contabilidad y de archivo, de
los libros y documentos justificativos y comprobatorios del ingreso y
del gasto público, así como todos aquellos elementos que permitan la
práctica idónea de las auditorías y revisiones; requerir y obtener toda
la información que sea necesaria para el cumplimiento de sus
funciones; e investigar, en el ámbito de su competencia, los actos u
omisiones que impliquen alguna irregularidad o conducta ilícita en el
ingreso, egreso, manejo, custodia y aplicación de fondos y recursos
públicos, así como en el cumplimiento de los planes y programas.

El órgano de fiscalización estatal examina y verifica, entre
otros aspectos, que los ingresos, los egresos, la adquisición de
bienes, la contratación de obras, las inversiones, los gastos y, en
general, todos aquellos conceptos que tengan relación con la cuenta
pública, sean ejercidos de acuerdo con las leyes correspondientes y
337
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 141/2008.
que su aplicación sea acorde con las metas y objetivos establecidos
en los planes y programas.
Derivado de lo anterior, el concepto de invalidez planteado por el
actor, en el sentido de que el Auditor Superior de Fiscalización del
Estado impone al Contralor Municipal, en forma definitiva, unilateral,
imperativa y vinculante, diversos deberes que lo obligan a actuar en el
sentido predeterminado en el informe del resultado impugnado, resulta
infundado, por lo siguiente:
La Auditoría Superior de Fiscalización del Estado de Morelos
rige su actuación bajo un marco constitucional y legal que le impide
llevar a cabo un ejercicio indebido de su función, pues dicho marco
regulatorio le exige conducirse con apego a la legalidad.
En este sentido, el órgano de fiscalización estatal, en ningún
momento sobrepasó los límites de actuación que las normas
constitucionales y legales vigentes al momento de llevarse a cabo el
procedimiento de revisión de la cuenta pública del Municipio actor,
correspondiente al ejercicio fiscal de dos mil siete, prevén, puesto que
debidamente:

Realizó los trabajos correspondientes a la revisión de la
cuenta pública de mérito.

Emitió un pliego, con los resultados de la evaluación de
control interno, respecto de los cuales formuló las recomendaciones
pertinentes, así como con los fundamentos y motivos de las
observaciones derivadas de irregularidades detectadas durante la
revisión,
respecto
correspondientes.
338
de
las
cuales
formuló
los
requerimientos
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 141/2008.

Otorgó al ente fiscalizado un plazo de cuarenta y cinco
días naturales, a efecto de que atendiera las recomendaciones y
solventara las observaciones referidas en dicho pliego.

Ante la falta de cumplimiento de las recomendaciones,
dispuso que la Contraloría Municipal debía “implementar sistemas de
control interno en los rubros de pagos anticipados y Fondo de
Aportaciones para la Infraestructura Social Municipal, en el área
financiera y de obra pública; así mismo, en cumplimiento del artículo
86, fracción VIII, de la Ley Orgánica Municipal del Estado de Morelos,
deberá coadyuvar en el seguimiento a las recomendaciones emitidas
en el Pliego de Observaciones”.

Derivado de la no solventación de las observaciones,
confirmó la existencia de irregularidades en el ejercicio de la cuenta
pública e instruyó el inicio de los procedimientos de responsabilidad
administrativa en contra de los servidores públicos a quienes atribuyó
dichas irregularidades.
En este sentido, concretamente, por lo que respecta a los
requerimientos formulados a la Contraloría Municipal, ante la falta de
cumplimiento de las recomendaciones emitidas como resultado de la
evaluación de control interno -materia del concepto de invalidez que
nos ocupa-, que el Municipio actor considera como la “imposición de
obligaciones de hacer”, transgresoras del principio de autonomía
municipal; debe señalarse que, de la lectura y análisis de los mismos,
no se advierte que el órgano de fiscalización local considere al citado
Municipio como una autoridad a él subordinada, sino que únicamente
pretende que, en ejercicio de las atribuciones que se le confieren en el
artículo 86 de la Ley Orgánica Municipal del Estado7, el Contralor
“ARTÍCULO 86. Son atribuciones del Contralor Municipal:
(…)
7
339
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 141/2008.
Municipal coadyuve con las labores de seguimiento, control y
evaluación a cargo de la Auditoría Superior de Fiscalización; elabore y
autorice sus sistemas, métodos y procedimientos para las labores de
inspección, vigilancia, supervisión y fiscalización que realice; y
desarrolle los sistemas de control interno del Ayuntamiento y vigile su
exacto cumplimiento; lo cual, de ninguna manera, implica un abuso o
intromisión en la autonomía y potestades de gobierno del Municipio.
De acuerdo con el marco legal de actuación de la Auditoría
Superior de Fiscalización del Estado, que previamente ha sido
referido, ésta se encuentra facultada para examinar y verificar, en el
caso, que el Municipio actor haya cumplido con las normas que lo
obligan al debido ejercicio del gasto público y al cumplimiento de las
disposiciones que regulan la adquisición de bienes o la contratación
de obras y, en caso de que considere que no se cumplieron los
extremos correspondientes, lo hará del conocimiento del Municipio, a
efecto de que sus autoridades ejerzan las atribuciones que se les
otorgan en la materia, sin que tal supuesto se traduzca, como sostiene
el promovente, en obligaciones que, de manera imperativa, le
imponga el referido órgano de fiscalización.
De este modo, resulta claro que la Auditoría Superior de
Fiscalización del Estado, en ejercicio de las atribuciones que se le
confieren en la revisión de la cuenta pública, no impone obligación
alguna al ente auditado, sino simplemente advierte, en lo que a este
punto interesa, que la falta de cumplimiento de las recomendaciones
VII.
Coadyuvar con las labores de seguimiento, control y evaluación de la
Secretaría de la Contraloría del Poder Ejecutivo y del órgano constitucional de
fiscalización del Poder Legislativo, ambos del Estado de Morelos, así como la
Secretaría de la Función Pública del Gobierno Federal;
VIII. Elaborar y autorizar sus sistemas, métodos y procedimientos para las labores
de inspección, vigilancia, supervisión y fiscalización que realice;
(…)
XI.
Desarrollar los sistemas de control interno del Ayuntamiento y vigilar su exacto
cumplimiento; y (…).”
340
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 141/2008.
formuladas en el pliego “no permitió que incrementaran sus fortalezas
y optimizaran la aplicación de los recursos públicos”.
Consecuentemente, si de la normatividad aplicable en este
punto, se advierte que el órgano de fiscalización no se encuentra
facultado para imponer obligaciones, sino simplemente para hacer del
conocimiento del sujeto fiscalizado puntos de mejora en el ejercicio de
los recursos, con objeto de que las autoridades municipales
desplieguen sus atribuciones y permitan con ello el logro de los
objetivos y metas propuestos; es evidente que no se actualizan las
violaciones constitucionales alegadas por el actor, por lo que el
concepto de invalidez planteado resulta infundado.
Por lo expuesto y fundado, se resuelve:
PRIMERO. Es parcialmente procedente, pero infundada la
presente controversia constitucional.
SEGUNDO. Se sobresee respecto de los artículos 32, 40,
fracciones XXVIII, párrafo segundo, XLI, XLVII y LV, 84, párrafos
primero y segundo, fracciones I a V, VI, párrafos primero y segundo y
VII, 134 y 136, de la Constitución Política; 1, fracción I, 2, fracciones XI
a XVI, 3, 4, 6, 11, 12, 14, fracciones I a VI, VIII a XVII, XIX y XXIV, 15
a 19, 22 a 25, 28, 29, 35, 36, 38, 39, 40, fracciones I y II, 41 a 46, 51,
52, 77, fracciones X, XIII, XV a XIX, XXIV y XXVI, de la Ley de
Auditoría Superior Gubernamental; 39 de la Ley de Presupuesto,
Contabilidad y Gasto Público; 38, fracciones XXIX y LXI y 79, de la Ley
Orgánica Municipal; 1, 26 y 27 de la Ley Estatal de Responsabilidades
de los Servidores Públicos; y 294, párrafo segundo, de la Ley de
Ordenamiento Territorial y Asentamientos Humanos; todas del Estado
de Morelos.
341
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 141/2008.
TERCERO. Se sobresee respecto de los artículos sexto
transitorio del Decreto Número 822, publicado en el Periódico Oficial
Número 4627, de dieciséis de julio de dos mil ocho; 8, 16, fracción XX,
39 y sexto transitorio de la Ley de Fiscalización Superior del Estado de
Morelos; y 3, párrafo primero, 6, párrafo segundo, 9 y 51, fracción VI,
del Reglamento Interior de la Auditoría Superior de Fiscalización del
Estado de Morelos.
CUARTO. Se sobresee respecto de los actos consistentes en la
orden de auditoría; el desarrollo y conclusión de la misma; los oficios
números ASG/UAJ/478/08 y ASG/UAJ/479/08, de siete de agosto de
dos mil ocho, así como su anexo, el pliego de observaciones, de la
misma fecha; las actas de notificación respectivas, de once de agosto
de dos mil ocho; el acta de sesión del Comité de Solventación de la
Auditoría Superior de Fiscalización del Estado de Morelos, de dos de
diciembre de dos mil ocho; y “todas las resoluciones y actuaciones que
integren y que, en el futuro, se emitan, con motivo del fincamiento de
responsabilidad al Presidente Municipal, al Síndico y a los demás
integrantes
del
Municipio
de
Jiutepec,
Estado
de
Morelos,
sancionándolos con el ‘reintegro’ de diversas cantidades de dinero, a
través de los oficios y el pliego de observaciones antes referidos”;
todos relacionados con el procedimiento de revisión de la cuenta
pública del Municipio de Jiutepec, Estado de Morelos, correspondiente
al ejercicio fiscal de dos mil siete.
QUINTO. Se sobresee respecto de los actos consistentes en la
orden de auditoría; el desarrollo de la misma; el pliego de
observaciones; el acta de sesión del Comité de Solventación de la
Auditoría Superior de Fiscalización del Estado de Morelos, de diez de
octubre de dos mil ocho; y el informe del resultado; todos relacionados
con el procedimiento de revisión de cuenta pública del Sistema de
Conservación, Agua Potable y Saneamiento de Agua del Municipio de
342
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 141/2008.
Jiutepec, Estado de Morelos, correspondiente al ejercicio fiscal de dos
mil siete.
SEXTO. Se sobresee respecto de los actos consistentes en el
oficio número ASF/0881/2009, de cinco de febrero de dos mil nueve; el
auto
de
radicación
dictado
en
el
expediente
número
ASF/DGJ/PAR/059/09-02, de veintitrés de marzo de dos mil nueve; y
el oficio número ASF/DGJ/01867/31-03-09, de treinta y uno de marzo
de dos mil nueve; todos relacionados con el procedimiento
administrativo
de
responsabilidades
instaurado
en
contra
del
Presidente, Tesorero y Director de Administración de la Secretaría de
Desarrollo Urbano, Vivienda y Obras Públicas, del Municipio de
Jiutepec, Estado de Morelos.
SÉPTIMO. Se sobresee respecto de los actos consistentes en el
oficio número ASF/00837/2009, de veintitrés de enero de dos mil
nueve; el auto de radicación dictado en el expediente número
ASF/DGJ/PAR/048/09-01, de veinticinco de marzo de dos mil nueve; el
oficio número ASF/DGJ/1902/04-09, de dos de abril de dos mil nueve;
y la diligencia practicada el veinte de abril de dos mil nueve; todos
relacionados con el procedimiento administrativo de responsabilidades
instaurado en contra del Director del Sistema de Conservación, Agua
Potable y Saneamiento de Agua del Municipio de Jiutepec, Estado de
Morelos.
OCTAVO. Se sobresee respecto de los actos consistentes en
“todas y cada una de las determinaciones derivadas de la revisión de
la cuenta pública del Municipio o de la supuesta cuenta pública del
Sistema de Conservación, Agua Potable y Saneamiento de Agua; los
pliegos
de
observaciones;
los
procedimientos
disciplinarios
y
sanciones impuestas a diversos servidores públicos municipales; y
343
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 141/2008.
cualquier otra resolución que se dicte, ordene, ejecute o intente
ejecutar en contra del Municipio”.
NOVENO. Se reconoce la validez del informe del resultado de la
revisión de la cuenta pública del Municipio de Jiutepec, Estado de
Morelos, correspondiente al ejercicio fiscal de dos mil siete, en
términos del considerando sexto de la presente resolución.
DÉCIMO. Publíquese esta resolución en el Semanario Judicial
de la Federación y su Gaceta.
Notifíquese; haciéndolo por medio de oficio a las partes y, en su
oportunidad, archívese el expediente como asunto concluido.
Así lo resolvió la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia
de la Nación, por unanimidad de cinco votos de los Señores Ministros
Luis María Aguilar Morales, Sergio A. Valls Hernández (Ponente), José
Fernando Franco González Salas, Margarita Beatriz Luna Ramos y
Presidente Sergio Salvador Aguirre Anguiano.
Firman el Ministro Presidente de la Sala y el Ministro Ponente,
con el Secretario de Acuerdos, que autoriza y da fe.
PRESIDENTE DE LA SEGUNDA SALA
MINISTRO SERGIO SALVADOR AGUIRRE ANGUIANO
344
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 141/2008.
PONENTE
MINISTRO SERGIO A. VALLS HERNÁNDEZ
SECRETARIO DE ACUERDOS DE LA SEGUNDA SALA
LIC. MARIO EDUARDO PLATA ÁLVAREZ
En términos de lo previsto en los artículos 3°, fracción II, y 18, fracción II, de la Ley
Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental, en esta
versión pública se suprime la información considerada legalmente como reservada o
confidencial que encuadra en esos supuestos normativos.
345