El Grupo de Puebla - Comisión Económica para América Latina y el

5.1. REFLEXIONES SOBRE EL “GRUPO DE PUEBLA”:
EN BÚSQUEDA DE UN DIÁLOGO PENDIENTE
Gustavo Mohar
Introducción aclaratoria
Al recibir la gentil invitación de la CEPAL- CELADE y de la OIM para presentar una
ponencia en el panel “Iniciativas Multilaterales de Consulta sobre Migración Internacional”,
consideré que mi aportación al Simposio sobre Migración Internacional en las Américas,
podría ser describir mi experiencia personal en la conformación y primeros pasos de la
Conferencia Regional sobre Migración (CRM) en la cual tuve el gusto y privilegio de
participar. Por ello, mi ponencia se debe interpretar como una estricta reflexión personal que
no refleja la opinión del gobierno mexicano.
En este documento presentaré de manera resumida los orígenes, la creación, los trabajos
desarrollados y algunas ideas sobre el futuro de la CRM, conocida también como “Proceso de
Puebla”, autodenominada así en atención a la ciudad mexicana donde se reunió por primera
vez este amplio y diverso grupo de países del Continente Americano.**
Los orígenes
En México, la migración de sus nacionales hacia Estados Unidos de América constituye un
fenómeno social de primera importancia en su historia. Influye y afecta, en ocasiones de
manera decisiva, a millones de mexicanos, a miles de comunidades que se ven impactadas en
su vida social, económica y cultural. En el plano internacional, para el gobierno mexicano la
protección de sus connacionales en el extranjero y en especial de aquellos que se encuentran o
residen en EUA, ha sido siempre una prioridad y motivo de tensiones y diferencias con su
contraparte.
Para México, la migración hacia Estados Unidos se explica como una realidad social basada
en un mercado de trabajo que trasciende las fronteras y a la existencia de redes sociales y
familiares construidas a lo largo de décadas que hoy la impulsan y sostienen. Para Estados
Unidos, en esencia, se trata de un problema de control de sus fronteras y de violación de sus
leyes migratorias por parte de aquellos que se internan en su territorio sin los documentos
necesarios.
Por su parte, México también es país de tránsito y destino de migrantes. Por su frontera sur
cruzan diariamente miles de personas que intentan atravesar el territorio mexicano para llegar
a la frontera norte e internarse en Estados Unidos. Las autoridades migratorias mexicanas

Ministro para Asuntos Políticos y Relaciones con el Congreso. Embajada de México en Washington, D.C.
Los países miembros son: Belice, Canadá, Costa Rica, El Salvador, Estados Unidos de América, Guatemala,
Honduras, México, Nicaragua, Panamá y República Dominicana. Como observadores asisten: Argentina,
Colombia, Ecuador Perú y Jamaica.
**
5.1.1
detienen y regresan a sus países de origen a más de cien mil personas por año, la mayor parte
de ellas provenientes del Istmo Centroamericano. En los años recientes se ha observado un
notable aumento de migrantes de otras regiones del mundo que igualmente se internan en
México de manera indocumentada con miras a llegar al país vecino del norte.
A lo anterior se agrega una migración temporal de varias décadas de familias guatemaltecas
que viajan para trabajar en las fincas cafetaleras del sureste mexicano y regresar después de
algunos meses a sus lugares de origen.
En 1994 se desató en la Unión Americana un nuevo ciclo antiinmigrante derivado , entre otras
causas, de la recesión económica en ciertas regiones de ese país y materializado,
esencialmente, con la Proposición 187 surgida por la iniciativa de un grupo de ciudadanos de
California, avalados por el entonces Gobernador de California, Pete Wilson. El asunto rebasó
los límites californianos y se insertó en el debate presidencial de 1996, culminando en la que
se considera la reforma legislativa más amplia y ambiciosa en la larga historia de las leyes
migratorias estadounidenses.
En ese contexto, ambos gobiernos contaban ya con un foro bilateral especialmente dedicado a
atender los asuntos migratorios y consulares. A lo largo de sus deliberaciones, fue quedando
claro que se requería profundizar en los verdaderos alcances, causas y efectos de este
fenómeno. Detectaron que este tema no se puede abordar solamente como un asunto de
aplicación de la ley, sino que requiere de una interpretación mucho más amplia que
reconociera sus múltiples facetas y su carácter multinacional. Es ahí dónde surge la idea
mexicana de ampliar ese diálogo bilateral para incluir otros países de la región que igualmente
se ven afectados por los flujos de personas a través de sus fronteras y territorios.
A partir de marzo de 1996, fecha en la que el Grupo se reunió por primera ocasión, hasta hoy,
cuando nos convoca el Simposio sobre Migración Internacional en las Américas organizado
por la CEPAL- CELADE y la OIM, el Grupo de Puebla ha transitado un camino que
objetivamente se puede calificar como exitoso, no obstante los múltiples presagios que le
auguraban una corta vida. Ello por los riesgos inherentes al tema al que se avoca como es la
migración intraregional que tiene lugar desde Panamá hasta Canadá.
Esta vasta extensión territorial, con sus diferencias históricas, políticas, sociales, económicas
y culturales, presenta en si misma una enorme complejidad analítica e interpretativa dadas las
muy distintas y encontradas maneras de entender, legislar y vivir la movilidad trasnacional de
personas que tiene lugar a través de estas Naciones.
La Organización de Naciones Unidas (ONU) ha reconocido que cerca de 125 millones de
personas viven hoy fuera de sus países de origen, migrando de manera temporal o definitiva
debido a causas que fluctúan desde conflictos bélicos, raciales o étnicos, hasta la simple
búsqueda de mejores expectativas de vida. El Continente Americano no podía ser la
excepción. La presencia creciente de flujos migratorios se expresa hoy desde Alaska, con la
arraigada presencia de trabajadores mexicanos en la industria del salmón, hasta los países del
Cono Sur, cuya historia está basada en gran medida, en las migraciones europeas del siglo
pasado y siguen siendo hoy escenario de importantes movimientos de personas entre sí,
5.1.2
además de otras latitudes de América del Sur, África y Europa. Similares ejemplos se
encuentran en la frontera sur de México y a lo largo de la región centroamericana.
Visto a un poco más de cuatro años de distancia, el reto que tuvo la conformación de este
Grupo era real y las dudas, resistencias e incertidumbres que surgieron en sus orígenes tenían
una explicación natural derivada de la heterogeneidad de países que fueron convocados a
participar en él. En una simplificación de concepto, se puede sostener que cada país que
integra este Grupo tiene en sus orígenes mismos una enorme influencia, presencia e historia
de migraciones internacionales. Basta señalar a los Estados Unidos de América cuya historia
está inexorablemente ligada y explicada por las migraciones masivas europeas, asiáticas y
latinas. Pocos temas siguen despertando tantas pasiones y encendidos debates como el papel y
el lugar que corresponde a los migrantes que siguen llegando y su integración a la economía y
sociedad estadounidenses.
Es por ello que las conversaciones y consultas entre los gobiernos fueron conformando
gradualmente un consenso sobre los alcances, compromisos y objetivos generales que se
buscarían al convocar la primera reunión de este grupo.
Un aspecto clave en la conformación del Grupo, consistió en definir y acordar la conveniencia
de contar con la presencia de las autoridades responsables de la política exterior, así como de
las encargadas de la política migratoria en cada país. Esta dualidad demostró sus bondades:

Al ser un foro gubernamental, que si bien no tenía pretensiones de generar
compromisos, pero sí de compartir experiencias e información, el esquema se insertó
dentro de la esfera de representación internacional de los gobiernos presentes. Si se
revisa la agenda bilateral de cada uno de ellos con sus vecinos inmediatos o regionales,
la movilidad de personas ha sido una constante fuente de conflicto y tensión.

En casi todos los países del Grupo, la política migratoria se vincula con la política de
protección de sus respectivas fronteras y por ende, se ubica dentro de la agenda
doméstica de seguridad nacional y/ o seguridad pública. La aplicación de las leyes
migratorias domésticas tiene, en muchas ocasiones, un impacto que trasciende las
fronteras nacionales. Sin embargo, ese efecto rara vez es considerado al momento de
redactar y aprobar los ordenamientos legales.

Hacia el interior de cada país existe una natural competencia y traslape de
jurisdicciones. La perspectiva de los funcionarios responsables de las relaciones
internacionales no necesariamente coincide con la de los encargados de la aplicación de
las leyes en esta materia, no obstante la necesaria interacción entre ellas.

El foro abrió un espacio para el intercambio de experiencias con el fin de combatir
problemas comunes, conocer legislación comparada y establecer un diálogo no solo
entre las delegaciones de los países miembros, sino hacia el interior de cada delegación.

Las prioridades temáticas y enfoques de los responsables de la política exterior tuvieron
que ser negociadas y balanceadas con aquellas de las autoridades migratorias de manera
5.1.3
que desde un principio, con el primer Plan de Acción adoptado en 1997 en Panamá,
hasta la última Declaración suscrita por los viceministros en Washington D.C. en 1999,
se observa una mezcla equilibrada de intereses sectoriales.
A lo largo de los meses previos a la reunión en Puebla, se llevaron a cabo múltiples consultas
y visitas gubernamentales. Fue una labor delicada y discreta en la que se tuvieron que vencer
resistencias y generar un ambiente propicio para que los delegados a ese primer encuentro,
tuvieran la confianza necesaria de que su participación sería, por lo menos, una experiencia
constructiva.
Las Organizaciones No Gubernamentales (ONGs)
Si bien el Grupo de Puebla es un foro de gobiernos, desde su inicio ha sido acompañado por
la presencia de diversas ONGs de los países miembros. Al igual que otros foros
multilaterales, donde se le otorga a la presencia de la sociedad civil una creciente importancia
en sus tareas y programas de trabajo, en este caso no podía ser de otra manera. Muchísimas
organizaciones civiles, comunitarias y religiosas trabajan cotidianamente con los migrantes en
cada país integrante de este Grupo. Era sólo natural que un foro de esta naturaleza fuera de su
interés.
Al igual que los representantes gubernamentales, que han ido encontrando en el camino sus
propias formas de trabajo y de organización, las ONG’s tuvieron que empezar por localizar a
las organizaciones existentes en el area, establecer contacto y pasar luego a discutir y acordar
la manera de coordinarse, de llegar a entendimientos comunes sobre su participación en las
diversas reuniones celebradas hasta el momento.
Al inicio, su presencia no estuvo ausente de dudas por parte de algunos sectores de los
gobiernos integrantes del Grupo de Puebla quienes no sólo no estaban ciertos sobre el alcance
y objetivos del Grupo, sino que además se vieron obligados a ponderar las bondades y riesgos
de la presencia de ONG ‘s. El tiempo ha corroborado que su presencia no sólo no
representaría un conflicto, sino por el contrario, se inserta perfectamente dentro de los
objetivos y principios rectores del Grupo de Puebla
En efecto, en las primeras reuniones las ONGs se limitaron a presentar por escrito a los
delegados sus comentarios y recomendaciones sobre los trabajos del Grupo, así como su
posición frente a la temática regional. Durante la reunión celebrada en Ottawa, Canadá, la
CRM se reunió por primera vez con los representantes de las ONGs y sostuvo un respetuoso y
fructífero intercambio de ideas y opiniones.
A partir de entonces, la relación entre ambas partes se ha consolidado e inclusive, durante la
última CRM celebrada en Washington en la primavera del 2000, el grupo de ONGs hizo una
valiosa contribución al presentar un documento sobre normas mínimas de detención y
repatriación de migrantes que fue bienvenido por los delegados oficiales. Inclusive, se acordó
analizar las propuestas contenidas en su documento y sostener una reunión especial para
discutirlas. Recaerá en cada gobierno decidir sobre la mejor forma de usar esta información.
5.1.4
Como apunté antes, un efecto positivo adicional ha sido el hecho de que este foro ha
auspiciado el contacto entre ONGs canadienses, estadounidenses, mexicanas y
centroamericanas. De manera gradual pero periódica, han ampliado su red de comunicación,
intercambiando opiniones y elaborando entre sí sus propuestas para el Grupo de Puebla. En
suma, con ellas se da cumplimiento también al objetivo de educar a la opinión pública y
mejorar la comprensión del fenómeno migratorio en la región.
Las Organizaciones Internacionales
Desde su primera reunión en Puebla, los países miembros han contado con el invaluable
apoyo sustantivo y logístico de varias organizaciones regionales e internacionales. Destacan
en ello la Organización Internacional para las Migraciones (OIM) y la Comisión Económica
para América Latina y el Caribe (CEPAL), a través del Centro Latinoamericano Caribeño de
Demografía (CELADE).
Ambas organizaciones han aportado estudios, reportes, expertos en el tema, que han
coadyuvado a centrar y ordenar las discusiones. La lectura de las recomendaciones surgidas
en los grupos regionales de consulta y en los seminarios desarrollados hasta la fecha, permite
corroborar la utilidad que para sus deliberaciones ha tenido la aportación de los organismos
internacionales que han sido invitados a sumarse a este esfuerzo.
A las dos organizaciones anteriores, hay que agregar el Banco Interamericano de Desarrollo
(BID), el Banco Centroamericano de Integración Económica (BCIE), el Alto Comisionado de
Naciones Unidas para Refugiados (ACNUR), la Comisión Interamericana de Derechos
Humanos (CIDH) y el Fondo de Población de las Naciones Unidas (FNUAP). Estos
organismos han sido invitados a sesiones especiales para que expongan sus experiencias e
información disponibles para coadyuvar a enriquecer las deliberaciones correspondientes.
En el caso de los organismos financieros, sus presentaciones en el Seminario sobre Migración
y Desarrollo, celebrado en la Ciudad de México hizo patente que existe un potencial no
explorado dentro de sus programas de asistencia técnica e inclusive, de financiamiento a
proyectos de desarrollo en la región, que pueden atenuar las causas de desempleo, pobreza y
marginalidad que orillan a sus habitantes a emigrar.
Otro organismo que en su momento ayudó a decantar la organización y forma de trabajo que
ha sido adoptada por la CRM, es el Grupo Intergubernamental de Consulta sobre Políticas de
Asilo, Refugio y Migración en Europa, Norteamérica y Australia (IGC) Este foro agrupa a
expertos y autoridades encargadas de aplicar las leyes y cumplir las políticas migratorias de
sus países. Basados en el principio de que la mejor manera de hacerlo, dada la sensibilidad
política que el tema tiene para todos sus integrantes, es a base de no formalizar acuerdos, no
hacer obligatorias sus recomendaciones, ha logrado un ambiente que propicia un real y franco
intercambio de experiencias.
El IGC opera también con un presupuesto austero y un mínimo de personal permanente,
elementos ambos que han caracterizado el desarrollo del Grupo de Puebla.
5.1.5
PUEBLA
Desde el inicio de las deliberaciones en el ámbito técnico y a nivel Viceministerial, la
impresión general de los asistentes fue positiva de manera que los prejuicios y dudas antes
descritos quedaron rápidamente superados. La lectura del Comunicado Conjunto emitido en
aquella ocasión es un fiel reflejo de lo que los delegados querían plasmar en su primer
mensaje de consenso. Es un texto que incorpora las distintas prioridades y visiones reunidas
en Puebla. Al tiempo que establece los objetivos y principios que justifican el encuentro y
normarían sus futuras tareas, contiene mandatos específicos que dieron pauta y orientación a
su continuidad. La siguiente cita textual ejemplifica lo anterior:
“Los gobiernos manifestaron su beneplácito por el espíritu
positivo y de cooperación que caracterizó los debates...
reconocieron la necesidad de continuar el diálogo constructivo
respecto a este importante tema con el fin de fortalecer la
cooperación regional sobre el fenómeno migratorio
Acordaron dar seguimiento a los acuerdos adoptados mediante
una reunión técnica y reunirse de nuevo en el ámbito político el
año siguiente en Panamá. ”
Lo que aparece hoy como frases propias de un comunicado de esta naturaleza, en su
momento, su adopción no resultó sencilla, por el contrario, fue producto de intensas
negociaciones. Había quien opinaba que esta conferencia debería ser la primera y la última.
Otros consideraban que había que dar seguimiento técnico y dejar pendiente la conveniencia
de una reunión de nivel político. Sin embargo, en mérito de los responsables de la reunión
Viceministerial se logró el consenso para reconocer que la experiencia valía la pena, que si
bien implicaba riesgos, el tema y la agenda eran suficientemente relevantes tanto a nivel
doméstico, como en el ámbito bilateral y regional, por ello, se justificaba plenamente hacer un
esfuerzo adicional y reunirse de nuevo.
De Panamá a Washington DC.
No pretendo en este documento hacer una narración pormenorizada de la evolución que el
Grupo de Puebla ha tenido a partir de su primer encuentro en 1996, hasta su última reunión
Viceministerial celebrada en Washington DC. en marzo del año 2000.
Sin embargo, del simple recuento de las nueve reuniones técnicas ( denominadas Grupos de
Consulta sobre Migración), los seis seminarios especializados y las cinco Conferencias de
viceministros, se desprende que este grupo de países ha logrado mantener un ritmo de trabajo
regular, abarcando muy variados y diversos temas. Han compartido los múltiples enfoques
que conforman este vasto y complejo fenómeno social. Así, vale la pena presentar el siguiente
listado:
5.1.6

Primera reunión preparatoria y I Conferencia Regional sobre Migración. 13 y 14 de
marzo de 1996, en Puebla, México

Segunda Conferencia Regional sobre Migración. 13 y 14 de marzo de 1997 en la ciudad
de Panamá, Republica de Panamá.

Tercera Conferencia Regional sobre Migración. 26 y 27 de 1998, en Ottawa, Canadá.

Cuarta Conferencia Regional sobre Migración. 28 y 29 de enero de 1999, en San
Salvador, El Salvador.

Quinta Conferencia Regional sobre Migración. 21 al 24 de marzo del 2000, Washington
D.C., EUA.
A esta lista habría que agregar los seis seminarios temáticos que han tenido lugar en este
período:

Seminario sobre Tráfico de Migrantes, celebrado en enero de 1998 en Managua,
Nicaragua.

Seminario sobre Derechos Humanos y los Migrantes, celebrado en abril de 1998, en
Washington D.C.

Seminario sobre Migración Internacional y Desarrollo en Norte y Centro América,
celebrado en mayo de 1998 en la Ciudad de México, México.

Seminario sobre Migración, Retorno y Reinserción, celebrado en junio de 1999, en
Tegucigalpa, Honduras.

Seminario sobre Protección y Asistencia Consular a Migrantes, celebrado en septiembre
de 1999 en la ciudad de Guatemala, Guatemala.

Seminario sobre Mujeres y Niños Migrantes celebrado en febrero del 2000, en San
Salvador, El Salvador.
Como se observa de esta lista enunciativa, los trabajos desarrollados a través de estos
encuentros especializados han abarcado gradualmente los principios y objetivos que
originalmente se propusieron alcanzar los países miembros del Grupo de Puebla. En su
Comunicado Conjunto inicial, los delegados a este encuentro expresaron:
“Los gobiernos reconocieron que los orígenes, manifestaciones y
efectos de la migración, incluyendo refugiados, son temas
importantes en la agenda de la comunidad internacional...... La
migración es un complejo fenómeno histórico... al respecto, los
Gobiernos reconocieron la existencia de diferencias entre las
percepciones que existen en cada país sobre las causas,
5.1.7
dimensiones y consecuencias de la migración. Estuvieron de
acuerdo que un enfoque integral, objetivo y de largo plazo sobre
los orígenes, manifestaciones y efectos de la migración en la
región, contribuiría al mejor entendimiento del fenómeno,
coadyuvaría a contrarrestar las actitudes antiemigrantes y
fortalecería las relaciones entre los estados participantes”.
En las negociaciones multilaterales, parte del éxito radica en que los textos aprobados recojan
los puntos de vista, intereses y enfoques de cada una, o al menos de la mayoría de las
delegaciones presentes en la negociación. Al mismo tiempo, se requiere que sea un lenguaje
claro para que el objetivo acordado en determinada ocasión, sea interpretado de la misma
manera al momento de ponerse en vigor o llevarse a cabo el acuerdo respectivo. Una lectura
detallada del Comunicado Conjunto emitido en Puebla y del Plan de Acción adoptado en
Panamá son buenos ejemplos de lo anterior.
Las diversas prioridades que cada país miembro de este Grupo otorga a la discusión y análisis
de la migración internacional han sido debidamente atendidas en estos años. Los temas
abordados en las reuniones técnicas y seminarios han recogido el enfoque que privilegia el
tratamiento del asunto migratorio como una responsabilidad de aplicación de la ley y de
combate al tráfico de personas; otros foros abordaron el tema con énfasis en los efectos
sociales y humanos de la movilidad de personas, en especial de migrantes indocumentados; se
analizó también los efectos económicos con sus ventajas y desventajas para los países de
origen de los migrantes, vinculando el tema de la migración, con el tema más amplio del
desarrollo económico de los países del área, en especial de aquellos que se encuentran al sur
del Río Bravo. En suma, se ha sido fiel al reconocimiento antes citado sobre la integralidad
del fenómeno migratorio y la complejidad inherente a sus orígenes, causas y efectos.
En este mismo orden de ideas cabe destacar dos casos que ejemplifican la variedad de tareas,
enfoques y propósitos que se han venido perfilando en estos años.
1.
Los migrantes extraregionales
Desde su primera reunión, los integrantes de este proceso reconocieron que uno de los temas
más conflictivos en la agenda migratoria regional es el relativo al arribo a algunos países del
área de migrantes procedentes de otras regiones, tanto del continente americano, como de
otras latitudes. Este tipo de migrantes está íntimamente asociado a una de las facetas más
críticas de la migración internacional como es el tráfico de personas.
Este fenómeno no es, por supuesto, exclusivo de la región. Por el contrario, el tráfico de seres
humanos es hoy en día una de las realidades universales, sostenidas por organizaciones
criminales que lucran con aquellas personas que deciden dejar sus lugares de origen en
búsqueda de mejores oportunidades. El tráfico de personas ocupa hoy un lugar destacado en
la agenda internacional de la casi totalidad de los múltiples foros de organismos regionales e
internacionales.
5.1.8
En el Plan de Acción de Panamá, aprobado en 1997, la CRM solicitó a la OIM una propuesta
orientada a permitir el análisis ordenado sobre esta actividad, incluyendo algunas posibles
soluciones operativas que tomaran en cuenta la experiencia tanto de países de tránsito como
de destino final de estos migrantes de otras regiones. A partir de la reunión celebrada en
Ottawa, los países recibieron de la OIM el borrador de la propuesta solicitada mismo que fue
retomado un año después en la reunión que tuvo lugar en El Salvador.
Este tema representa la complejidad legal, política y social que los países del área enfrentan
cuando llegan a sus respectivos territorios los migrantes de otras regiones. Es justo decir que
en su inmensa mayoría estas personas buscan llegar a los Estados Unidos de América que
sigue siendo foco de atracción para miles de personas que aspiran a integrarse al mercado
laboral estadounidense. Para lograr lo anterior se han desarrollado las más variadas y
sofisticadas formas de internación a ese país ya sea por la vía aérea, terrestre o marítima.
Para los países de tránsito de esta migración, en especial para Centro América y México, la
presencia de estas personas les representa no solo altos costos económicos en términos de su
manutención mientras se logra su regreso a su país de origen, sino constantes fricciones
diplomáticas y legales tanto con los migrantes como con sus gobiernos. A ello se agrega el
elevado costo humano que en su mayoría deben de pagar, al viajar en condiciones de extrema
insalubridad, poniendo en riesgo su integridad física y ser sometidos a constantes abusos por
parte de quienes les ofrecen un supuesto servicio.
Es por ello que este tema se inserta como ejemplo idóneo sobre la sensibilidad y dificultad de
la discusión que el mismo conlleva para los países miembros de este grupo.
La propuesta de la OIM dio pauta para un intenso intercambio de opiniones, de información y
de experiencias que permitieron tener un diálogo multilateral, tal vez por primera vez, sobre
una realidad existente en la región desde hace muchos años. Los gobiernos tuvieron que
conversar tomando en cuenta el pleno respeto a la soberanía de cada una de sus contrapartes,
de las diferencias que existen en sus respectivos ordenamientos legales y de las distintas
realidades políticas que cada uno tiene que enfrentar tanto a nivel doméstico como en sus
relaciones bilaterales o subregionales.
Los trabajos realizados y la activa cooperación de la OIM posibilitaron dialogar bajo un
marco de referencia común pero a la vez, respetando la libertad de cada país de asumir los
compromisos específicos que más convinieran a sus propios intereses. Por ello vale la pena
citar el texto de la recomendación adoptada en la IV Reunión de la CRM cuando solicitó a la
OIM:
“La formulación de una propuesta de Programa General de
Cooperación para el retorno de migrantes extraregionales con
base en el mandato de la Organización, a partir del cual cada
Gobierno identificará con la OIM según las necesidades de cada
país, los términos específicos de su instrumentación”.
5.1.9
2.
La Secretaría Virtual
Uno de los principales objetivos del proceso de Puebla ha sido desde sus orígenes promover
una mejor comprensión del fenómeno migratorio, impulsando el intercambio de información
y experiencias entre los países miembros del mismo, pero también aprovechar la labor de las
Organizaciones No Gubernamentales y de otros foros internacionales vinculados con el tema.
El propósito general persigue educar a la opinión pública, a nuestras sociedades, sobre la
importancia que el tránsito internacional de personas tiene en la historia de nuestros países y
en el conjunto de la región.
Para avanzar en lo anterior se llevaron a cabo los seminarios, las reuniones del grupo de
consulta sobre migración y las conferencias viceministeriales. Sin embargo, a lo largo de las
mismas, se fue planteando la inquietud de buscar mecanismos que permitieran un seguimiento
adecuado de los compromisos adoptados y a la vez, una difusión más amplia de los trabajos,
conclusiones y recomendaciones que se fueron identificando a lo largo de este tiempo.
El Grupo tuvo siempre un claro consenso en que era indispensable trabajar, minimizando al
máximo los gastos y costos que conlleva todo ejercicio multinacional. Por ello, encontrar la
formula práctica de compartir la responsabilidad entre los participantes, la experiencia e
infraestructura de las organizaciones internacionales más directamente vinculadas en este
tema, dio pauta para el establecimiento de una responsabilidad temporal que recae en el país
sede de la CRM, compartida con aquel país que tendrá a su cargo la organización de la
siguiente reunión. Así surge la figura de la Secretaría Pro Tempore.
El siguiente paso fue la decisión de crear una Secretaría Virtual de la CRM. Su concepción
derivó de la experiencia existente en los países centroamericanos así como de otros grupos
intergubernamentales de consulta y cooperación, en particular del ICG antes aludido. Se
llevaron a cabo múltiples intercambios de opinión y reuniones técnicas que permitieron
perfilar las características, los objetivos, las necesidades técnicas y financieras que hicieran
posible contar con esta herramienta informática.
Los vice ministros reunidos en El Salvador en enero de 1999, acordaron el establecimiento de
esta Secretaría Virtual para lo cual ordenaron la creación de un grupo de trabajo ad hoc
abierto a todos los miembros y con el apoyo y participación de la OIM que debería proponer
un mecanismo específico para poner en operación esta Secretaría Virtual.
Dando seguimiento a esta instrucción, técnicos de los países miembros trabajaron a fin de
encontrar la mejor alternativa para que esta Secretaría Virtual cumpliera adecuadamente con
sus objetivos. Finalmente, en su última reunión celebrada en Washington, en marzo del 2000,
la V CRM inauguró la aparición en el sistema Internet de la Secretaría Virtual del Proceso de
Puebla (www.crmsv.org).
Esta página consta de dos secciones: una pública y otra privada. La primera es de acceso
abierto y permite a cualquier interesado conocer la información más relevante sobre los
trabajos de la CRM. La sección privada tiene un acceso restringido ya que su objetivo
consiste en abrir un espacio de discusión, de intercambio de información y de diálogo entre
5.1.10
usuarios autorizados. Los viceministros aprobaron también los lineamientos y normas de
operación que regularán esta Secretaría virtual con lo cual se ha logrado hacer un buen uso de
la información tecnológica a fin de disminuir los costos, facilitar la coordinación, crear bases
de datos accesibles y eficaces, difundir la misma y crear un foro de discusión permanente para
aquellos que deseen participar en este ejercicio.
Consideraciones finales: mirando hacia el futuro
Durante su última reunión celebrada el pasado mes de marzo en Washington DC, se adoptó la
Declaración de los Vice Ministros para el Fortalecimiento de la Conferencia Regional
sobre Migración. Vale la pena citar algunos de los conceptos centrales de este
pronunciamiento:
“Al iniciar el nuevo milenio y en ocasión de la quinta reunión
desde nuestro encuentro inaugural en Puebla, los gobiernos de los
11 países miembros de la Conferencia Regional sobre Migración
reiteramos la importancia de este foro como un mecanismo para
el diálogo y para compartir experiencias en torno al fenómeno
migratorio. Este foro nos permite fortalecer la cooperación entre
los estados miembros y proponer un enfoque integral objetivo y
de largo plazo para abordar las manifestaciones, orígenes y
efectos de la migración en la región.”
Con esta introducción las autoridades responsables hacen un reconocimiento sobre las
bondades de este proceso y reiteran sus alcances y límites: se trata de contar con un espacio
para facilitar el diálogo, compartir experiencias y fortalecer la cooperación en torno al
fenómeno migratorio.
Se adoptaron además ciertos principios que han ido que han surgido a lo largo de estos años y
se reiteraron otros que fueron adoptados desde un principio, como por ejemplo:
“La inmigración es un componente fundamental de las
sociedades de todos los países miembros de la CRM. Nuestras
naciones están compuestas de la fusión de culturas del nuevo y
viejo mundo. Llevamos en nosotros las contribuciones de muchos
pueblos y esto nos hace sociedades dinámicas, optimistas y con
visión futurista”.
“Reafirmamos que un enfoque integral, objetivo y de largo plazo
de la migración es la forma más efectiva para reducir cualquier
impacto negativo y reforzar sus múltiples beneficios.”
Delineando los pasos a seguir, los viceministros expresaron:
“Nuestra prioridad durante el año en curso será evaluar las
actividades que hemos realizado hasta la fecha con el fin de
5.1.11
consolidar los avances obtenidos e identificar áreas en donde se
requiere esfuerzos adicionales. Estas acciones están dirigidas a la
permanencia de la CRM, independientemente de cambios en las
administraciones en nuestros respectivos países.”
“Debemos esforzarnos para desarrollar mejores formulas de
acción gubernamental en materia migratoria.”
Con base en lo anterior, me permito plantear algunas reflexiones finales:

La formación del Grupo de Puebla es un caso que ejemplifica la posibilidad de
cooperación multilateral en uno de los temas de la agenda internacional contemporánea
más complejos y sensibles como lo es la movilidad internacional de personas. Su
existencia es un reconocimiento de la necesidad de buscar formulas imaginativas que
permitan a los gobiernos dialogar, con respeto a su soberanía, en un asunto cuya
atención debe ser reevaluada. En una economía y cultura cada vez más globalizada, la
adopción de políticas unilaterales cada vez más resulta insuficiente.

Por su impacto eminentemente social y humano, los movimientos migratorios
trasnacionales trascienden la labor de los gobiernos e involucran, cada vez más, a la
sociedad civil. La experiencia del Grupo de Puebla confirma que gobierno y
organizaciones no-gubernamentales pueden retroalimentar sus propias experiencias y
visones sobre este tema, al margen de respetar sus diferencias.

La iniciativa mexicana de convocar a los países de la CRM tiene el mérito de haber
identificado un espacio que estaba pendiente de ser ocupado para dialogar de manera
constructiva, sobre uno de los fenómenos sociales más sensible y complejo que han
enfrentado nuestras sociedades desde hace muchas décadas. La migración intraregional
ha sido una constante fuente de tensiones entre países vecinos, que enfrentan el dilema
de responder a las presiones políticas domésticas que demandan la estricta aplicación de
sus leyes migratorias y la salvaguarda de sus fronteras, con una realidad de flujos de
migrantes derivada de diversas y profundas causas estructurales de carácter económico,
social, cultural y familiar.

Los movimientos internacionales de personas no se constriñen al continente americano.
Son hoy uno de los retos más complejos que enfrenta la comunidad de naciones, dónde
millones de personas se trasladan de Sur a Norte, de Este a Oeste, de un continente a
otro y dentro de ellos mismos, retando los conceptos tradicionales de soberanías
nacionales. En el caso de los países miembros de la CRM se cuenta con un mosaico
donde conviven países de origen, de tránsito y de destino final de migraciones
regionales y extraregionales a lo cual se agregan grandes diferencias en sus niveles de
desarrollo económico, creando asimetrías que alimentan los factores de oferta y
demanda inherentes a todo mercado laboral.
Por ello, los retos que enfrentó el Grupo de Puebla en sus orígenes, derivados de las
resistencias naturales de sus gobiernos a involucrarse en un ejercicio que fácilmente se
5.1.12
podría haber convertido en un foro de recriminaciones, de conflicto, de diferencias
insalvables o inclusive de peticiones de asistencia económica o técnica que no tuvieran
base ni viabilidad, fueron superados por la decisión de autodefinirse como un foro que
no persigue la adopción de políticas comunes o compromisos colectivos.

El balance que en la práctica se ha logrado gracias a la presencia de responsables de la
diplomacia en y hacia la región, con los encargados de las políticas nacionales
migratorias explica también porqué en sus diversos encuentros a nivel político y técnico,
las deliberaciones, expectativas y conclusiones se han caracterizado por su objetividad.
En muchas ocasiones los delegados han descubierto que enfrentan problemas comunes
en su labor cotidiana, en la interpretación de sus normas y en las soluciones que la
experiencia los ha llevado a adoptar. Los beneficios son intangibles pero consistentes
con uno de los principios que ha normado a este grupo relativo a la necesidad de
profundizar en la comprensión de este fenómeno social.

En poco tiempo, el Grupo de Puebla se logró ubicar en un lugar destacado dentro del
ámbito de las organizaciones internacionales y grupos intergubernamentales
especializados en este campo. La OIM y los gobiernos de la región han recibido
múltiples peticiones de Europa Oriental, Asia, África y América del Sur para conocer su
experiencia y adaptarla a sus necesidades regionales.

Cada uno de los comunicados conjuntos emitidos por los viceministros, la adaptación y
ajuste del Plan de Acción, las recomendaciones y conclusiones surgidas en los 6
seminarios dedicados a los temas migratorios específicos, las aportaciones de las ONGs
y los documentos de trabajo elaborados por las diversas organizaciones internacionales
y regionales que han coadyuvado a estas tareas constituyen hoy un acervo bibliográfico
de gran valía. Su difusión y análisis deben ser promovidos y aprovechados. Llena una
necesidad informativa sobre la magnitud, importancia, variedad y complejidad de causas
y consecuencias que conforman la agenda migratoria.
Será fundamental asegurar la permanente actualización y mantenimiento técnico de la
Secretaría Virtual, a fin de que cumpla a cabalidad con su doble rol de fuente de
información pública y conducto privilegiado de consulta y comunicación entre los
funcionarios responsables del área.

En estos años, se ha hecho patente desde Canadá hasta Panamá, que existe en cada país
un debate sobre la actualización de sus sistemas legales y de las instituciones encargadas
de su aplicación. En este período se han adoptado comprensivas reformas a las leyes
migratorias de algunos de estos países, como es el caso de los Estados Unidos de
América y Canadá. En el caso de Centro América, la tipificación del tráfico de
migrantes es un avance positivo y necesario que estaba pendiente en la región. En
México ha surgido una nueva conciencia sobre el papel de los migrantes en Estados
Unidos, sobre la manera que afecta a nuestra sociedad y economía. Al mismo tiempo, se
ha iniciado un diálogo largamente retrasado con Guatemala y Belice para buscar
mejores formas de enfrentar los flujos migratorios que de ellos provienen. La inclusión
5.1.13
de República Dominicana es otra expresión de los vínculos con el Istmo
centroamericano y las ventajas de la cooperación subregional.

Si bien es correcto que para tener una cabal comprensión del fenómeno migratorio se le
debe de enfocar de una manera integral, parece necesario que, al llevar a cabo la
evaluación de lo desarrollado hasta ahora e identificar su tarea futura, el Grupo de
Puebla encuentre una agenda que no sólo mantenga, sino que fortalezca el apoyo e
interés de sus integrantes.
Como señalé antes, de las tareas hasta ahora realizadas se puede tener un balance positivo, sin
embargo, será indispensable sostener un diálogo franco, que profundice en la definición de los
objetivos de este Grupo, que delimite de mejor manera su perfil, sus posibilidades y con ello,
las expectativas sobre los beneficios que cada uno de sus miembros debe de esperar.
Por ello es que la tarea acordada por los Viceministros en el sentido de evaluar en el año 2000
los diversos programas previstos en su Plan de Acción, debe ser llevada a cabo con todo rigor
a fin de asegurar su actualización, y mantener su vinculación con las prioridades y
problemática que enfrenten los países miembros. Habrá que tener cuidado en no extender la
agenda más allá de la viabilidad de su ejecución.
El Grupo debe encontrar temas de interés común que lo lleven a actuar de manera conjunta
frente a otras organizaciones regionales y/o los organismos financieros y de cooperación
internacional, y gestionar como un bloque, con un frente común, la obtención de apoyos
financieros, técnicos y humanos que le permitan concretar aún más, sus avances y resultados
en benéfico de sus integrantes.
Una reflexión final: en el caso de México, así como en el resto de los países de la CRM, el
asunto migratorio no sólo continuará, sino que demandará mayor atención y voluntad política
tanto de los gobernantes, como de la sociedad civil durante los próximos años. Al margen del
desarrollo que tengan las economías de la región, de las leyes restrictivas o aperturistas que
adopten, de los operativos que desplieguen en la defensa de sus fronteras, el flujo de personas,
de trabajadores migrantes originarios de la región continuará. Como ya he señalado, son muy
profundas las raíces que sostienen estos movimientos. El Grupo de Puebla, es correcto
decirlo, ha sentado un precedente original, con buena dosis de creatividad. Pero ello debe ser
considerado como un primer paso.
Traducir sus deliberaciones, sus experiencias, su mejor comprensión sobre la enorme
importancia que este asunto tiene para cada uno de sus integrantes constituye un reto
primordial. Su éxito solo se podrá aceptar con plenitud cuando los migrantes,
independientemente de su origen, sexo y condición migratoria, no sólo sean reconocidos y
respetados, sino que tengan la oportunidad de elegir el lugar donde desean residir para
desarrollar sus vidas.
5.1.14