formula denuncia

Procuración General de la Ciudad de Buenos Ai res
FORMULA DENUNCIA
SEÑOR JUEZ
AUGUSTO RICARDO CORONEL, Jefe del Departamento Penal
de la Procuración General de la Ciudad de Buenos Aires, con el patrocinio
letrado de la Dra. Alicia Arbol Procuradora General Adjunta de Asuntos
Patrimoniales de la Procuración General y del Dr. Guillermo Daniel Surt Tº
60 Fº 05 C.P.A.C.F. constituyendo domicilio procesal en Uruguay 458 PB, a
V.S. digo:
1. PERSONERIA
Tal como lo acredito con la copia simple de poder general, la cual
declaro bajo juramento ser fiel a su original, soy apoderado del Gobierno de
la Ciudad de Buenos y en tal carácter me presento.
En los mismos términos acompaño copia del Decreto Nº 86/12,
mediante el cual se designo Procuradora General Adjunta de Asuntos
Patrimoniales de la Procuración General de la Ciudad de Buenos Aires a la
Dra. Alicia Arbol.
2.- OBJETO
Por imperio de lo normado en el art. 177 del Código Procesal
Penal de la Nación (C.P.P.N.), vengo a formular denuncia contra el Sr.
Ministro de Trabajo, Empleo y Seguridad Social de la Nación Dr. CARLOS
TOMADA, contra el Subdirector Nacional de Relaciones del Trabajo, Lic.
ADRIÁN CANETO y contra quien o quienes resultaren coautores o partícipes
de la presunta comisión del delito de acción pública que, prima facie, se
califica en las figuras de abuso de de autoridad (artículo 248 del Código
Penal –C.P.-) y privación ilegal de la libertad agravada (art. 144 bis inc
1ro. del citado cuerpo legal), conforme los hechos que detallaré en el
capítulo siguiente.
3.- HECHOS
En el marco de una negociación convencional celebrada entre la
empresa Metrovías
Sociedad Anónima –en lo sucesivo Metrovías- y la
Unión Tranviaria Automotor –UTA-, el
Sr. Subdirector Nacional de
Relaciones Laborales del Ministerio del Trabajo, Empleo y Seguridad Social,
invitó al Sr. Ministro de Desarrollo Urbano de la Ciudad Autónoma de
Buenos Aires y al Sr. Presidente del Directorio de la empresa Subterráneos
de Buenos Aires Sociedad del Estado –en adelante SBASE- a una
audiencia a celebrarse el día 23 de abril ppdo. en la sede del Ministerio de
Trabajo.
A raíz de ello, SBASE presentó una nota en la que se informaba
que no concurriría a la audiencia, dado que se entendía que ni el Gobierno
de la Ciudad (GCBA), ni SBASE, tienen competencia sobre la materia que
se los convocaba,
ya que claramente el concedente del Contrato de
Concesión del servicio de subterráneos y del Premetro, celebrado
oportunamente con Metrovías, resulta ser el Estado Nacional (ver ANEXO 2).
Para sorpresa de las autoridades del GCBA y de SBASE, unos
días después, el día 27 de abril, se recibieron sendas citaciones a una
nueva audiencia a realizarse con las mismas partes el día 3 de mayo a las
15 horas, pero esta vez, el Ministerio de Trabajo lo hizo conminando la
comparecencia de los funcionarios, con un apercibimiento
bajo los
lineamientos del art. 1 de la ley 20.556 y del art. 8 del Anexo II de la ley
25.212 (ver ANEXO NRO. 3)
El mismo día 3 de mayo, SBASE presentó una nota (confr.ANEXO
4) donde se explicaron nuevamente las razones por las cuales no
correspondía
la asistencia
a dicha convocatoria al entenderse que
ni
SBASE ni el Gobierno de esta Ciudad tienen competencia alguna en el
reclamo y la materia que se debate en el contexto del expediente en el que
se los convoca.
Desde ya, se dejó a salvo en la presentación, que el organismo
convocante
carece de facultades legales para citar
a la mencionada
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Sociedad del Estado a una negociación salarial en la que no es parte, y
menos aún, haciéndolo con apercibimiento de sanciones o bajo la amenaza
del uso de la fuerza pública. Se explicó además que en la nota de citación
se hacía referencia a leyes que no son aplicables a las Entidades de
Gobierno ni a entidades estatales que no se encuentran bajo su jurisdicción,
en tanto la Ciudad Autónoma integra la relación federal y cuenta con su
propia policía del trabajo local, por lo que el proceder del Ministerio de
Trabajo, quebrantaba el régimen del gobierno autónomo consagrado en el
art. 129 y concordantes de la Constitución Nacional, la Constitución de la
Ciudad Autónoma de Buenos Aires y las leyes nacionales que regulan la
materia.
Finalmente se hizo saber en la misiva, que el propio art. 1° de ley
25.2151 -norma empleada para justificar el apercibimiento del uso de la
fuerza pública- establece su ámbito de aplicación, de donde se desprende
que rige para supuestos muy distintos al que se trata en el expediente de la
convocatoria y en vista de ello, se destacó que era palmario que ni el
GCBA ni SBASE han incurrido
en alguna
acción u omisión que se
encuentre contemplada en los casos previstos por la aludida ley (pie de
página).
Posteriormente y sin
formulados por SBASE,
mediar respuesta alguna a los planteos
el Ministerio de Trabajo condujo mediante el
empleo de la fuerza pública al Sr. Presidente del Directorio de SBASE a la
audiencia celebrada el día 9 de mayo ppdo., excediendo las autoridades de
esa cartera su competencia funcional e incurriendo desde ya, en un claro
acto de abuso de la autoridad.
1
Art. 1° del Anexo II (Régimen General de Sanciones por infracciones laborales): Esta Ley
se aplicará a las acciones u omisiones violatorias de las leyes y reglamentos del trabajo,
salud, higiene y seguridad en el trabajo, así como de las cláusulas normativas de los
convenios colectivos.
Luego, en la propia audiencia, SBASE reiteró su firme oposición
a la citación compulsiva de su Presidente y a la comparecencia, sin causa
legal, de SBASE y del GCBA a la conciliación laboral en cuestión.
Recién en el acta de la audiencia (confr. ANEXO 5) el Ministerio de
Trabajo, rechazó el planteo de SBASE, para lo cual recurrió a las
disposiciones
contenidas en las leyes 14.250, 23.546, 14.786 y 25.212, a
las que nos referiremos más adelante.
4.- ENCUADRE LEGAL
Entiendo que los hechos descriptos hallan subsunción legal en
la figura prevista en el art. 248 del Código Penal, en cuanto prescribe que:
“Será reprimido con prisión de un mes a dos años e
inhabilitación especial por doble tiempo, el funcionario público que dictare
resoluciones u órdenes contrarias a las constituciones o leyes nacionales
o provinciales o ejecutare las órdenes o resoluciones de esta clase
existentes o no ejecutare las leyes cuyo cumplimiento le incumbiere”
Tal como expresa la doctrina la disposición legal prevé tres
formas típicas con las que un funcionario público puede cometer abuso de
autoridad: dictando resoluciones u órdenes contrarias a las constituciones
o leyes nacionales o provinciales; ejecutando órdenes o resoluciones
contrarias a las disposiciones legales mencionadas y no ejecutando las
leyes cuyo cumplimiento le incumbe.
El abuso, que en sí mismo constituye delito puede resultar de
dos situaciones: que el acto mismo sea contrario a la constitución y las
leyes, es decir que lo sea siempre, y por tanto, ningún funcionario pueda
estar facultado para disponerlo o ejecutarlo; que el acto sea legítimo en
determinadas circunstancias que no se dan en el caso, es decir actos que
pueden ser ejecutados como legítimos, pero que no lo son en el caso
concreto. El delito, en general, consistirá en hacer algo que el
funcionario está facultado para hacer, pero que lo hace en
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situaciones
que
no
corresponde,
completada
la
acción
subjetivamente por el conocimiento de esa improcedencia2.
Esta última, es la hipótesis que se verifica en el presente caso.
A fin de fundar adecuadamente la conclusión anterior y teniendo
en consideración que la figura prevista por el art. 248 del C.P. es un tipo
de carácter normativo, pues el abuso no puede ser definido en concreto
sino es por referencia normativa3, es que resulta necesario referirme en
particular al conjunto de disposiciones legales que, en materia laboral,
regulan situaciones como las planteadas en el expediente de mención.
En el caso, el abuso funcional desplegado por los
funcionarios del Ministerio de Trabajo, reside en haber impartido una
orden cuando no existía motivo jurídicamente valedero para fundar
tal directiva.
En efecto, al disponerse la comparecencia tanto del Sr. Ministro
de Desarrollo Urbano del GCBA como del Sr. Presidente de SBASE, se
echó mano del artículo 1ro. de la ley 20.556 y del artículo 8° del Anexo II
de la ley 25.212. Ambas normas si bien autorizan a la autoridad
administrativa del trabajo a “compeler la comparecencia de quienes hayan
sido debidamente citados a una audiencia mediante el auxilio de la fuerza
pública” cierto es que lo hacen para supuestos diametralmente distintos a
los que se ventilan en el Expediente nro. 1493180/12 de la cartera laboral.
Tanto la ley 20.556, que sólo introduce la cláusula que posibilita
el llamado de la fuerza pública, en la ley nro. 18.694 dictada en época de
vigencia del Estatuto de la Revolución Argentina (29 de mayo de 1970),
como la ley 25.212 (Ratificación del Pacto Federal),
restringen su
ámbito de aplicación al campo de las infracciones violatorias de las
leyes de trabajo, salud, higiene y se seguridad del trabajo.
Y en ese exclusivo ámbito- reitero, en el de las infracciones
laborales-, podrá encontrarse alguna justificación para la aplicación de
Fontán Balestra, Carlos. “Delitos contra la administración Pública”. “Tratado de Derecho
Penal”. Ed. Lexis Nexis. Edición 2004. Nro. 142
3
C.N.C.P. Sala II. Registro 17.172 del 22/9/10. Del voto del Dr. Luis M. García.
2
una medida restrictiva de la libertad dispuesta sin orden judicial con miras
a garantizar la aplicación de la ley, y ello seguramente en vista a que el
propio artículo 6° del Anexo II de la ley 25.212 estipula que el
procedimiento administrativo para la eventual aplicación de una sanción,
debe concluir indefectiblemente en el término de 150 días hábiles.
Pero en el caso que sometemos al análisis del Tribunal, no se
trata de la instrucción de ningún sumario dirigido al GCBA o a SBASE con
fundamento en las disposiciones contenidas en aquellas leyes. Se trata,
como lo reconoce el propio Ministerio de Trabajo en el Expediente
1493180/12
de
una
“negociación
colectiva
convencional
entre
el
concesionario del servicios de subterráneos de la ciudad y el gremio que
representa a los trabajadores”, por tanto le son aplicables las normas que
regulan tal negociación colectiva (leyes 14250, 14786 y 23546), citadas por
la misma autoridad de aplicación (confr. Acta de Audiencia acompañada en
el Anexo 5 de esta presentación).
Entonces y más allá de que no se comparte de modo alguno el
hecho de que se halla convocado tanto al GBCA como SBASE a una
negociación colectiva en la que resultan totalmente extraños, por cuanto en
ningún caso son empleadoras del personal del concesionario, ni son quienes
pagan los sueldos del personal del concesionario, ni están a su cargo los
subsidios que aporta el Gobierno de la Nación, ni mantienen relaciones
laborales con el personal del Concesionario Metrovías SA. y , por tanto, no
son los involucrados en la materia del expediente, cierto es que aún cuando
así lo fueran, el mecanismo empleado por la autoridad de aplicación para
concretar la convocatoria, resulta ser contrario a la ley, configura un
supuesto de abuso de autoridad pasible de reproche penal.
Ello es así, por cuanto las leyes 14.250, 14.786 y 23.546, solo
autorizan a la autoridad de aplicación, es decir, al Ministerio de Trabajo, a
convocar a “las partes”, más nunca a utilizar la fuerza pública en el marco de
una negociación colectiva.
Únicamente la ley 23.546 en el caso de que alguna de las
partes, se rehusare a negociar colectivamente vulnerando el
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principio de la buena fe, autoriza a la parte afectada por el
incumplimiento,
a recurrir mediante una acción judicial al tribunal
laboral competente.
Evidentemente esta no es la situación acaecida en los hechos
traídos a conocimiento de V.S.. SBASE y GCBA no son parte, y aún
cuando lo fueran, no pudieron ser convocados de la manera que se
ha realizado.
En otras palabras y con prescindencia de si correspondía o
no al GCBA y a SBASE, intervenir en la negociación conciliatoria
llevada adelante en el Ministerio de Trabajo,
cierto es que para
obtener su comparecencia, se omitió llevar a cabo el procedimiento
específico que rige la materia, establecido como se dijo en el art. 4°
de la ley 23.546 y que prevé en el supuesto de negativa a negociar
colectivamente, recurrir a sede judicial. Allí quedó configurado el
acto abusivo que aquí se denuncia.
Seguramente, para justificar el
accionar, se extrapoló una herramienta ajena a dicho procedimiento, es
decir, la reglamentación del procedimiento para la aplicación de sanciones
para infracciones laborales, previsto en el Anexo II de la ley 25.212 que
específicamente en su artículo 8°, faculta, solo para el caso de
obstrucción a la actuación de las autoridades administrativas, a utilizar la
fuerza pública para obtener la comparecencia de un infractor al régimen
de sanciones laborales, situación muy distinta claro está, a la que se
debate en el marco del expediente tramitado en la cartera de trabajo.
La utilización de una disposición legal claramente inaplicable
al caso para justificar el uso directo de la fuerza pública por parte de la
autoridad administrativa, no hace más que poner en evidencia que no
se cuenta con tal facultad, pretendiéndose disimular tal situación
mediante la cita de una ley que no está llamada a regir en el caso.
Resulta suficiente ilustrativa de situaciones como la presente la cita
del
pronunciamiento de la Cámara Federal de San Martín, cuando se afirma que
la forma más usual y perniciosa de llevar a cabo el delito es
precisamente mediante la apariencia de legalidad para traicionar la ley
en su sustancia4.
En definitiva, la citación de una autoridad del Gobierno local, en el
caso el Sr. Ministro de Desarrollo Urbano de esta Ciudad Autónoma y la de
un Presidente de una sociedad estatal, SBASE,
que no son parte en el
diferendo laboral-paritario constituye desde ya, una decisión ilegítima y
carente de toda razonabilidad5. Si además se lo hace, eludiendo el propio
mecanismo estatuido en la ley, es decir a través del reclamo en sede judicial,
para lograr su intervención, mucho más grave es la situación. Y si para
lograr el concurso se recurre a otra disposición, claramente foránea a la
cuestión que se ventila, para justificar el empleo de auxilio de la fuerza
pública, nos hallamos evidentemente ante una flagrante comisión del delito
denunciado;
principio,
conducta delictiva que debe investigarse y de la que, en
aparecen prima facie responsables, tanto el Sr. Ministro de
Trabajo, en su rol de máxima autoridad ministerial, por ende, a cargo de la
aplicación de la ley, y del Sr. Subdirector Nacional de Relaciones del
Trabajo, quien a la postre, resultara ser el que cursó las cuestionados
órdenes de comparendo.
Por último,
ha de destacarse, para evitar cualquier tipo de
confusión que mediante esta presentación no se pretende traer a
conocimiento del órgano jurisdiccional
la cuestión relativa al conflicto
existente entre la Ciudad Autónoma de Buenos Aires y la Nación relativa al
(Sala 2da. “ZSMA del 7/5/1196, LL, t. 1996-E, pag. 361) cit. por Fontán Balestra, Carlos,
Tratado de Derecho Penal. Lexis Nexis. Edición 2004
5
Sobre una cuestión análoga a la suscitada en el presente caso, el Procurador del Tesoro
de la Nación se ha expedido mediante dictamen PTN N° 415:384 de fecha 20/07/2003. Así
pues ante la pretensión de la AFIP de ejercer sus prerrogativas de poder público respecto de
una empresa estatal, el Procurador General de la Nación dictaminó:”…en lo que hace a las
relaciones entre personas jurídicas públicas estatales pertenecientes a distintas esferas
constitucionales (ej. Nación y provincias) es obvio que no existe subordinación de una
entidad con respecto a otra y que por ende no se configura la posibilidad de ejercer
prerrogativas de poder público a excepción de las que autoriza la Constitución Nacional)”. Y
agregó: “. . nunca procede la ejecución coactiva del acto, ya se trate de relaciones
concernientes a distintas esferas jurisdiccionales. . .o de una misma esfera” (expte. 19967379/02, dictamen del 29/7/2003). La única alternativa que le queda a la autoridad nacional en
caso de que el ente estatal provincial desconozca la citación es “iniciar en sede judicial la
correspondiente ejecución”, porque tiene prohibido “ejecutoriar esos actos en el ámbito
administrativo”. (Del mismo dictamen del Procurador Tesoro de la Nación)
4
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tema del Subterráneo de esta ciudad, cuestión que se debate en otros
ámbitos, sino de denunciar una conducta constitutiva de delito por parte
de la autoridad nacional que prescindió de requerir la intervención
judicial, tal como lo establece la ley 23.546, para lograr el comparendo
de esta parte a una audiencia de negociación colectiva (con
independencia si era correcta o no su convocatoria) y optó por hacer
uso de la fuerza pública en forma directa sin que tal proceder fuera
autorizado por la ley en el caso concreto.
Finalmente, cabe destacar, que los hechos que se denuncian
configurarían, además, el tipo penal descripto en el inciso 1ro. del art. 144
bis del C.P., que concurriendo idealmente con aquel, prescribe que:
“Será reprimido con prisión o reclusión de uno a cinco años e
inhabilitación especial por doble tiempo: 1 El funcionario público que, con
abuso de sus funciones o sin las formalidades prescriptas por la ley, privase
a alguno de su libertad personal.
En efecto, no puede soslayarse y dejarse fuera de la investigación,
el hecho que generó el menoscabo de la libertad corporal del Sr. Presidente
de SBASE, al momento de producirse su comparendo por la fuerza pública
el día 9 de mayo ppdo. y, con él, la restricción de su libertad ambulatoria.
En relación al evento denunciado, la jurisprudencia ha señalado,
que no es indispensable una privación absoluta de la libertad
ambulatoria, bastando que ésta se vea restringida o condicionada en
los límites queridos por la voluntad del sujeto activo6. Es por ello que
entiendo que la investigación deberá orientarse también a dilucidar este
evento que, a no dudarlo, justifica la intervención de la justicia penal.
5.- ACTIVIDAD PROBATORIA
D’Alessio Andrés José. “Código Penal Comentado y Anotado. P.E. Editorial La Ley. Pag.
248.
6
Con miras a colaborar con la investigación,
se solicita la
producción de las siguientes medidas probatorias:
I) DOCUMENTAL:
Se adjunta a la presente denuncia la prueba documental que
seguidamente se individualiza:
ANEXO 1: Copia de la Nota SBASE nro. 387 de fecha 23 de
abril de 2012.
ANEXO 2: Copia de las cedulas de notificación cursadas por el
Ministerio de Trabajo (lic. Adrián Caneto) convocando a SBASE
y a
GCBA a la audiencia del día 3 de mayo.
ANEXO 3: Copia de la Nota de SBASE nro. 427 de fecha3 de
mayo de 2012.
ANEXO 4: Copia del acta redactada con motivo de la audiencia
desarrollada en el Ministerio de Trabajo el día 9 de mayo en el marco de
la negociación colectiva que se trata en el expediente nro. 1493180/12 de
esa cartera.
II) TESTIMONIAL
Se cite a prestar declaración testimonial a las siguientes
personas:
1. Al Sr. Presidente de SBASE, Sr. JUAN PABLO PICCARDO.
2. Al Sr. Ministro de Desarrollo Urbano de la Ciudad Autónoma
de Buenos Aires, Sr. DANIEL GUSTAVO CHAIN.
3. A los Sres. Asesores Legales de SBASE, Dres. CATALINA
LEGARRE y Juan Francisco FREYRE AURICH.
III) INFORMATIVA
1) Se libre oficio a la Sr. Ministra de Seguridad Dra. NILDA
GARRÉ, a fin de que informe detalladamente todos los pormenores
Procuración General de la Ciudad de Buenos Ai res
relacionados con la diligencia de traslado por la fuerza pública a la sede
de la cartera laboral
del Sr. Presidente de SBASE, ejecutada por
personal policial el día 9 de mayo del corriente año.
2) Se oficie, a iguales fines, al Sr. Jefe de la División Delitos
Federales y al Sr. Jefe de la Comisaría nro. 9na. con asiento en esta Ciudad
Autónoma de Buenos Aires.
3) Se recabe de la
Dirección Nacional de Relaciones del
Trabajo del Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social, la remisión
del expediente nro. 1.493.180/12
6) PETITORIO
Por todo lo expuesto, se solicita a V.S.:
1) Se tenga por interpuesta la presente denuncia criminal y
por constituido el domicilio legal.
2) Se me cite a ratificar la misma, momento en que adjuntaré
los anexos documentales detallados precedentemente.
3) Oportunamente, se ordene investigar los graves episodios
denunciado, disponiéndose las medidas probatorias propugnadas en el
acápite IV) como así todas aquellas que V.S. estime conducentes con
miras al descubrimiento de la verdad (art. 193 del C.P.P.N).
PROVEER DE CONFORMIDAD,
SERÁ JUSTICIA