Hacia la creación de una autoridad independiente supervisora del sector audiovisual Jornadas 'Un nuevo modelo audiovisual'. Recoletos. Madrid, 4 i 5 de març de 2003 Intervención del presidente del Consell de l'Audiovisual de Catalunya, Francesc Codina 1 La creación de una autoridad independiente reguladora del sector audiovisual en España ha sido objeto de atención y de debate permanente durante los últimos años. En sentido estricto, lo ocurrido hasta hoy al respecto muestra que un organismo de estas características se suele reivindicar desde la oposición para recelar de él cuando se está en el gobierno. De todos modos, en el contexto europeo, cabe caracterizar el vacío español en este terreno como excepcional. Con una cierta urgencia, pues, se tendrá que resolver la cuestión. Y hacerlo de un modo que asuma, respete y potencie las experiencias más relevantes desarrolladas en el ámbito autonómico. Una de las funciones primordiales de los consejos audiovisuales autonómicos consiste precisamente en introducir en el sector una cultura no sólo del cumplimiento de la normativa vigente en las diversas facetas, sino también de la responsabilidad ante la ciudadanía y de atención a las prioridades que deriven del interés público. Actualmente, en España contamos con consejos audiovisuales de muy distinta índole. Parten de realidades muy dispares, disponen de diferentes grados de independencia respecto a las instituciones, la mayoría tiene un carácter meramente asesor o consultivo y carecen de capacidad sancionadora. El Consell de l’Audiovisual de Catalunya (CAC), creado con un unánime respaldo parlamentario y ajustándose al perfil de lo que conocemos como alta autoridad reguladora independiente, dispone de una contrastada experiencia de intervención en el sector audiovisual. Desde esta condición, el CAC ha podido establecer una relación estrecha de colaboración con la Comisión del Mercado de las Telecomunicaciones, siendo la CMT la autoridad en todo el ámbito del Estado ordenadora general de los servicios de telecomunicaciones, y el CAC, en el ámbito catalán, el órgano competente en materia de contenidos audiovisuales y vigilancia del respeto de las condiciones del pluralismo, en su más amplio sentido. 2 En unos momentos en los que la relación entre los espacios de las telecomunicaciones y el audiovisual está siendo profundamente modificada, sujeta a migraciones departamentales, con inminentes novedades legislativas en ciernes, y a expensas de un desarrollo tecnológico que exige constantes reajustes y revisiones de planteamientos, la relación entre la CMT y el CAC muestra una posible vía de entendimiento y unos resultados que, desde nuestra perspectiva, cabe considerar como ejemplares. Valgan como muestra la edición del documento sobre La televisión digital terrestre en España y, muy especialmente, el impulso, la fundación y el desarrollo de la Agencia de Calidad de Internet (IQUA). Desde esta experiencia, resulta posible contemplar un hipotético panorama general de futuro como el siguiente: 1. Las grandes redes de telecomunicaciones y los servicios básicos quedarían sujetos a la autoridad de la Comisión del Mercado de las Telecomunicaciones. 2. La CMT dispondría de capacidad añadida reconocida, compartida con las autoridades audiovisuales, sobre los medios audiovisuales de licencia y cobertura de carácter estatal. 3. Los consejos audiovisuales autonómicos ostentarían las respectivas atribuciones básicas relativas a contenidos audiovisuales, pluralismo e intervención en los procesos concesionales. 4. Estos consejos audiovisuales incorporarían funciones de supervisión de las redes de telecomunicaciones autonómicas involucradas en la radiodifusión, en coordinación con la CMT. 5. La CMT y los consejos autonómicos del audiovisual constituirían, conjuntamente, un órgano de coordinación permanente, un Consejo 3 Superior de las Comunicaciones (CSC), que no únicamente no los diluiría sino que los reforzaría, mediante funciones específicas para sus diversos miembros, en cuanto a la naturaleza y al ámbito de su actuación. Pero participando, colegiadamente, en el debate sobre las grandes orientaciones de la regulación de los servicios de telecomunicación y los contenidos de difusión audiovisual, para desarrollar las políticas que, mediante un sistema que garantizase la competencia y el equilibrio entre operadores, entendieran la primacía de los derechos e intereses públicos de la ciudadanía. ¿Por qué esta idea de apostar por una nueva instancia de coordinación y no por un organismo estricta y enteramente de nueva planta? La clave está más allá de las razones de orden organizativo, de dar continuidad a lo que ya se ha hecho, o de prestar apoyo a lo que ya existe y a lo que en algunos casos ha demostrado que funciona bien; y también está más allá de las consideraciones relativas a la oportunidad política o a la conveniencia de evitar posibles conflictos competenciales. La clave de fondo del esbozo de propuesta que, ante su requerimiento, intento formular está en la naturaleza misma del sistema español de telecomunicaciones y de difusión audiovisual y en la necesidad de reconocer, proteger y proyectar con solvencia y eficiencia la realidad pluricultural a la que dicho sistema sirve. No nos enfrentamos únicamente a una cuestión de orden económico, cuando hablamos de telecomunicaciones y de difusión audiovisual. Abordamos también consideraciones culturales y lingüísticas, consideraciones éticas y estéticas, consideraciones que atañen a la profundización democrática y a criterios de buen gusto, de protección de derechos de audiencias muy variadas y de garantías universales para sujetos sociales muy distintos. No tratamos solamente de viabilidades empresariales y de mercancías. Tratamos con un amplio catálogo de materiales sensibles que la propia preeminencia de las comunicaciones en nuestra época ha situado en el centro mismo de todo tipo 4 de debates acerca del modelo de sociedad que estamos construyendo o que debemos construir. El sistema audiovisual y de telecomunicaciones español presenta un conjunto de problemas comunes, que deben ser abordados de manera unificada. Pero incluye realidades, tradiciones de medios o problemáticas sectoriales de muy distinto cariz. Difícilmente una mirada única general, panorámica, aunque bienintencionada o ensayada desde una elevada distancia, puede dar cuenta del detalle, de la urgencia particular o del atropello específico que la norma general provoca en el usuario o en el operador concretos. La experiencia del Consell de l'Audiovisual de Catalunya, de la que les ampliaré noticia si hay ocasión, nos ha proporcionado pruebas constantes de ello. También en la intervención reguladora, y no sólo en la producción o en la programación, la proximidad, la flexibilidad y el poder dar cuenta de lo singular y específico, devienen elemento decisivo para satisfacer de un modo más justo y eficaz el cumplimiento encomendado de servicio a los intereses públicos. Llegados a este punto, fijada la perspectiva desde la que me dirijo a ustedes, paso a dar respuesta breve al cuestionario que ha servido de base para la preparación de esta sesión. 1. ¿Cómo se puede coordinar la existencia de una entidad nacional de supervisión con los consejos audiovisuales autonómicos? Estableciendo que aquellos consejos autonómicos que cumplan con determinados requisitos (de legitimidad, de representatividad, de independencia, etc.) formen parte del nuevo organismo. Desde el CAC concebimos la autoridad audiovisual reguladora española, en cierto modo, como una federación de consejos autonómicos —en la línea de lo que ocurre, por ejemplo, en Alemania. Pero también entendemos que la reconsideración de la relación entre el audiovisual y las telecomunicaciones puede otorgar un papel fundamental a la CMT. La 5 madurez y el buen sentido institucional de los involucrados permite pensar que la tarea de hallar un equilibrio razonable entre las partes, para dotar al CSC de unas dimensiones adecuadas, no debería presentar mayores dificultades. Por otra parte, un planteamiento de estas características encaja perfectamente con la recomendación emanada del Cuarto informe de la Comisión al Consejo y al Parlamento europeos relativo a la aplicación de la Directiva «Televisión sin Fronteras», cuando expone que «la convergencia tecnológica requiere una mayor cooperación entre los reguladores implicados (infraestructuras de comunicación, sector audiovisual, competencia, etc.)» e incita a «reforzar la cooperación a nivel europeo entre los diferentes organismos reguladores nacionales competentes en materia audiovisual.» 2. ¿Qué función y competencias tiene cada uno de estos organismos? Si nos referimos estrictamente a los consejos audiovisuales autonómicos, la función y competencias deberían ser semejantes a aquellas de las que ya dispone el CAC, a ser posible con la potestad añadida de la concesión de licencias a los operadores y no sólo la emisión de informe preceptivo. Si la cuestión la trasladamos a un escenario de futuro con presencia de un organismo español de coordinación o Consejo Superior de la Comunicación, el criterio de partida debería considerar que, en relación con los organismos ya existentes —por ejemplo, la CMT y el CAC—, éstos mantendrían íntegras sus competencias, viéndolas, de hecho, incrementadas. No se trata de ceder competencias y funciones a un nuevo órgano, sino de coordinarse eficientemente para intercambiar conocimiento y experiencias, y para poder resolver colegiadamente todo aquello que, siendo materia claramente susceptible de estar sujeta a la 6 acción ordinaria de garantía de una autoridad independiente, hasta hoy ha quedado fuera del alcance competencial de los reguladores. Tomemos como ejemplo el caso de los contenidos que difunde un operador de televisión que disfruta de una licencia del Estado para emitir para toda España. El CAC, tal vez a través de su Oficina de Defensa de la Audiencia, puede disponer de información relevante sobre aquellos contenidos. Sus competencias le permiten recibir reclamaciones de la audiencia de Cataluña, y puede tener un criterio claro establecido respecto a esos determinados contenidos... pero no tiene competencia para intervenir directamente. En casos parecidos a éste, hasta hoy, el CAC se ha dirigido al Ministerio de Ciencia y Tecnología, que es quien ostenta la competencia, proporcionándole la información disponible sobre la cuestión y sobre los criterios acerca de las medidas que procediera adoptar, en línea con las decisiones tomadas por parte del CAC en el marco de sus propias competencias. 3. ¿Cuál sería su ámbito geográfico? El que establezcan las respectivas leyes de creación. En general, cabe entender que el organismo más próximo con capacidad competencial para intervenir es el más idóneo para hacerlo. El CSC, en su caso, sería el órgano adecuado cuando se tratara de grandes medios, de concesión estatal y de difusión supraautonómica. O cuando se tratara de adoptar, con carácter general, orientaciones o decisiones que afectarán a la organización general del sistema español de telecomunicaciones y radiodifusión. 7 4. ¿Deben tener atribuida la competencia sancionadora? Efectivamente, así lo entendemos, siempre que se cumplan los requisitos antes planteados de independencia, transparencia, representatividad, etc. 5. ¿Se debe atribuir a la CMT la función de supervisión del sector audiovisual o se creará otro organismo ad hoc? Entendemos que la importancia de la CMT no se puede soslayar. Y que, en un contexto como el aludido de replanteamiento de la relación entre los servicios de telecomunicación y los medios audiovisuales, la clave para resolver convenientemente el ejercicio de las funciones reguladoras consiste en hallar un buen mecanismo de coordinación y cooperación entre la CMT y los consejos audiovisuales. Buscar las complementariedades y evitar la burocratización y la duplicidad. Éste es el fundamento y la razón de ser del Consejo Superior de la Comunicación que les propongo. 6. Logros y déficit de la supervisión: ¿qué experiencia tiene el Consell de l’Audiovisual de Catalunya en la supervisión del sector? El Consell de l’Audiovisual de Catalunya es una autoridad independiente, con personalidad jurídica propia, que emana de la Ley 2/2000, de 4 de mayo, aprobada por el Parlament de Catalunya. Su ámbito de actuación es la comunicación audiovisual gestionada por la Generalitat de Catalunya, tanto de forma directa como mediante régimen de concesión o habilitación, sea cual sea la forma de emisión y la tecnología empleadas. En este ámbito, el Consell goza de la potestad sancionadora con respecto a eventuales infracciones del marco regulador por parte de los operadores. 8 En una primera instancia, el CAC había sido creado como un órgano asesor del Gobierno de la Generalitat en 1996. Posteriormente, dicha Ley del año 2000 dotó al CAC de una completa independencia y de unas funciones que lo convirtieron en un organismo homologable a las más altas autoridades audiovisuales europeas. El CAC es miembro de la Plataforma Europea de Autoridades Reguladoras (EPRA), organismo que reúne a las autoridades audiovisuales reguladoras de 34 países europeos, y en el que ostenta una de las dos vicepresidencias. Estos casi tres años de supervisión del sector han permitido al CAC dotarse de unos procedimientos de trabajo y de unos modos de intervención adecuados a la misión de velar por el respeto de los derechos y libertades en el ámbito de los medios de comunicación audiovisual, por el pluralismo y por el cumplimiento de la normativa vigente sobre los contenidos, tanto de programación como de publicidad. También ha contribuido a mejorar el conocimiento del sector en Cataluña y a introducir en la agenda cuestiones decisivas como la del impacto de la digitalización en las industrias del audiovisual o la de las opciones de futuro de las políticas de especificidad o excepción cultural en un marco de liberalización del comercio mundial. Con el acento puesto en la promoción general de una cultura de la autorregulación, insuficientemente mediante atendidos recomendaciones (tratamiento específicas informativo de en las ámbitos tragedias personales o de la inmigración) o impulsando la coordinación y el debate sobre aspectos cruciales (definición del servicio público de radio y televisión, definición del pluralismo, la adaptación de los medios locales a la digitalización, etc.) el CAC ha logrado un notable reconocimiento de su trabajo y de su independencia de criterio, y se ha convertido en una pieza importante en el funcionamiento del sistema audiovisual catalán. 9 Sin embargo, la experiencia de estos años también ha puesto de manifiesto algunas insuficiencias en cuanto al marco competencial. Con respecto a las licencias de emisión, el Consell informa preceptivamente, en primer lugar, sobre la propuesta del pliego de condiciones de los concursos de adjudicación de concesiones y, posteriormente, sobre las propuestas presentadas. Estos informes, de carácter preceptivo, no son, sin embargo, vinculantes. Este factor, unido al carácter fragmentario y obsoleto de buena parte de la legislación referida al sector, ha derivado en una limitación en la capacidad de actuación ordenadora del CAC. Una moción aprobada por el Parlament de Catalunya el día 13 de febrero de 2003 insta a proceder a una ampliación de las competencias del CAC específicamente en materia de concesión de licencias de radio y televisión. Y el propio Consell entiende que esta ampliación de sus atribuciones vendrá a completar su capacidad para establecer las políticas del sector que mejor contribuyan a satisfacer el interés público. La función de las autoridades reguladoras de las comunicaciones, especialmente impulsada en Europa tras la liquidación de determinados monopolios públicos, no puede limitarse a tareas de vigilancia y policía. Ni basta siquiera con la tutela de las condiciones de la competencia y del pluralismo. La centralidad social y la capacidad de los medios para influir en la realización o en la alienación de derechos fundamentales, y su capacidad para distribuir de modo equitativo o desigual la información y el conocimiento, exigen de las autoridades reguladoras un firme compromiso que se debe traducir en iniciativas permanentes de promoción de aquellas políticas públicas que garanticen la consecución plena de los más elementales objetivos democráticos y sociales. 10