La creación de una autoridad independiente reguladora del secto

Hacia la creación de una autoridad independiente supervisora
del sector audiovisual
Jornadas 'Un nuevo modelo audiovisual'. Recoletos.
Madrid, 4 i 5 de març de 2003
Intervención del presidente del Consell de l'Audiovisual de
Catalunya, Francesc Codina
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La creación de una autoridad independiente reguladora del sector audiovisual
en España ha sido objeto de atención y de debate permanente durante los
últimos años. En sentido estricto, lo ocurrido hasta hoy al respecto muestra
que un organismo de estas características se suele reivindicar desde la
oposición para recelar de él cuando se está en el gobierno. De todos modos,
en el contexto europeo, cabe caracterizar el vacío español en este terreno
como excepcional. Con una cierta urgencia, pues, se tendrá que resolver la
cuestión. Y hacerlo de un modo que asuma, respete y potencie las
experiencias más relevantes desarrolladas en el ámbito autonómico.
Una de las funciones primordiales de los consejos audiovisuales autonómicos
consiste precisamente en introducir en el sector una cultura no sólo del
cumplimiento de la normativa vigente en las diversas facetas, sino también de
la responsabilidad ante la ciudadanía y de atención a las prioridades que
deriven del interés público.
Actualmente, en España contamos con consejos audiovisuales de muy distinta
índole. Parten de realidades muy dispares, disponen de diferentes grados de
independencia respecto a las instituciones, la mayoría tiene un carácter
meramente asesor o consultivo y carecen de capacidad sancionadora. El
Consell de l’Audiovisual de Catalunya (CAC), creado con un unánime respaldo
parlamentario y ajustándose al perfil de lo que conocemos como alta autoridad
reguladora independiente, dispone de una contrastada experiencia de
intervención en el sector audiovisual.
Desde esta condición, el CAC ha podido establecer una relación estrecha de
colaboración con la Comisión del Mercado de las Telecomunicaciones, siendo
la CMT la autoridad en todo el ámbito del Estado ordenadora general de los
servicios de telecomunicaciones, y el CAC, en el ámbito catalán, el órgano
competente en materia de contenidos audiovisuales y vigilancia del respeto de
las condiciones del pluralismo, en su más amplio sentido.
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En unos momentos en los que la relación entre los espacios de las
telecomunicaciones y el audiovisual está siendo profundamente modificada,
sujeta a migraciones departamentales, con inminentes novedades legislativas
en ciernes, y a expensas de un desarrollo tecnológico que exige constantes
reajustes y revisiones de planteamientos, la relación entre la CMT y el CAC
muestra una posible vía de entendimiento y unos resultados que, desde
nuestra perspectiva, cabe considerar como ejemplares. Valgan como muestra
la edición del documento sobre La televisión digital terrestre en España y, muy
especialmente, el impulso, la fundación y el desarrollo de la Agencia de Calidad
de Internet (IQUA).
Desde esta experiencia, resulta posible contemplar un hipotético panorama
general de futuro como el siguiente:
1.
Las grandes redes de telecomunicaciones y los servicios básicos
quedarían sujetos a la autoridad de la Comisión del Mercado de las
Telecomunicaciones.
2.
La CMT dispondría de capacidad añadida reconocida, compartida con las
autoridades audiovisuales, sobre los medios audiovisuales de licencia y
cobertura de carácter estatal.
3.
Los consejos audiovisuales autonómicos ostentarían las respectivas
atribuciones básicas relativas a contenidos audiovisuales, pluralismo e
intervención en los procesos concesionales.
4.
Estos consejos audiovisuales incorporarían funciones de supervisión de
las redes de telecomunicaciones autonómicas involucradas en la
radiodifusión, en coordinación con la CMT.
5.
La CMT y los consejos autonómicos del audiovisual constituirían,
conjuntamente, un órgano de coordinación permanente, un Consejo
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Superior de las Comunicaciones (CSC), que no únicamente no los diluiría
sino que los reforzaría, mediante funciones específicas para sus diversos
miembros, en cuanto a la naturaleza y al ámbito de su actuación. Pero
participando,
colegiadamente,
en
el
debate
sobre
las
grandes
orientaciones de la regulación de los servicios de telecomunicación y los
contenidos de difusión audiovisual, para desarrollar las políticas que,
mediante un sistema que garantizase la competencia y el equilibrio entre
operadores, entendieran la primacía de los derechos e intereses públicos
de la ciudadanía.
¿Por qué esta idea de apostar por una nueva instancia de coordinación y no
por un organismo estricta y enteramente de nueva planta? La clave está más
allá de las razones de orden organizativo, de dar continuidad a lo que ya se ha
hecho, o de prestar apoyo a lo que ya existe y a lo que en algunos casos ha
demostrado que funciona bien; y también está más allá de las consideraciones
relativas a la oportunidad política o a la conveniencia de evitar posibles
conflictos competenciales. La clave de fondo del esbozo de propuesta que,
ante su requerimiento, intento formular está en la naturaleza misma del sistema
español de telecomunicaciones y de difusión audiovisual y en la necesidad de
reconocer, proteger y proyectar con solvencia y eficiencia la realidad
pluricultural a la que dicho sistema sirve.
No nos enfrentamos únicamente a una cuestión de orden económico, cuando
hablamos de telecomunicaciones y de difusión audiovisual. Abordamos
también consideraciones culturales y lingüísticas, consideraciones éticas y
estéticas, consideraciones que atañen a la profundización democrática y a
criterios de buen gusto, de protección de derechos de audiencias muy variadas
y de garantías universales para sujetos sociales muy distintos. No tratamos
solamente de viabilidades empresariales y de mercancías. Tratamos con un
amplio catálogo de materiales sensibles que la propia preeminencia de las
comunicaciones en nuestra época ha situado en el centro mismo de todo tipo
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de debates acerca del modelo de sociedad que estamos construyendo o que
debemos construir.
El sistema audiovisual y de telecomunicaciones español presenta un conjunto
de problemas comunes, que deben ser abordados de manera unificada. Pero
incluye realidades, tradiciones de medios o problemáticas sectoriales de muy
distinto cariz. Difícilmente una mirada única general, panorámica, aunque
bienintencionada o ensayada desde una elevada distancia, puede dar cuenta
del detalle, de la urgencia particular o del atropello específico que la norma
general provoca en el usuario o en el operador concretos. La experiencia del
Consell de l'Audiovisual de Catalunya, de la que les ampliaré noticia si hay
ocasión, nos ha proporcionado pruebas constantes de ello. También en la
intervención reguladora, y no sólo en la producción o en la programación, la
proximidad, la flexibilidad y el poder dar cuenta de lo singular y específico,
devienen elemento decisivo para satisfacer de un modo más justo y eficaz el
cumplimiento encomendado de servicio a los intereses públicos.
Llegados a este punto, fijada la perspectiva desde la que me dirijo a ustedes,
paso a dar respuesta breve al cuestionario que ha servido de base para la
preparación de esta sesión.
1.
¿Cómo se puede coordinar la existencia de una entidad nacional de
supervisión con los consejos audiovisuales autonómicos?
Estableciendo que aquellos consejos autonómicos que cumplan con
determinados
requisitos
(de
legitimidad,
de
representatividad,
de
independencia, etc.) formen parte del nuevo organismo. Desde el CAC
concebimos la autoridad audiovisual reguladora española, en cierto modo,
como una federación de consejos autonómicos —en la línea de lo que
ocurre, por ejemplo, en Alemania. Pero también entendemos que la
reconsideración
de
la
relación
entre
el
audiovisual
y
las
telecomunicaciones puede otorgar un papel fundamental a la CMT. La
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madurez y el buen sentido institucional de los involucrados permite pensar
que la tarea de hallar un equilibrio razonable entre las partes, para dotar
al CSC de unas dimensiones adecuadas, no debería presentar mayores
dificultades.
Por otra parte, un planteamiento de estas características encaja
perfectamente con la recomendación emanada del Cuarto informe de la
Comisión al Consejo y al Parlamento europeos relativo a la aplicación de
la Directiva «Televisión sin Fronteras», cuando expone que «la
convergencia tecnológica requiere una mayor cooperación entre los
reguladores
implicados
(infraestructuras
de
comunicación,
sector
audiovisual, competencia, etc.)» e incita a «reforzar la cooperación a nivel
europeo
entre
los
diferentes
organismos
reguladores
nacionales
competentes en materia audiovisual.»
2.
¿Qué función y competencias tiene cada uno de estos organismos?
Si nos referimos estrictamente a los consejos audiovisuales autonómicos,
la función y competencias deberían ser semejantes a aquellas de las que
ya dispone el CAC, a ser posible con la potestad añadida de la concesión
de licencias a los operadores y no sólo la emisión de informe preceptivo.
Si la cuestión la trasladamos a un escenario de futuro con presencia de
un organismo español de coordinación o Consejo Superior de la
Comunicación, el criterio de partida debería considerar que, en relación
con los organismos ya existentes —por ejemplo, la CMT y el CAC—,
éstos mantendrían íntegras sus competencias, viéndolas, de hecho,
incrementadas. No se trata de ceder competencias y funciones a un
nuevo órgano, sino de coordinarse eficientemente para intercambiar
conocimiento y experiencias, y para poder resolver colegiadamente todo
aquello que, siendo materia claramente susceptible de estar sujeta a la
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acción ordinaria de garantía de una autoridad independiente, hasta hoy ha
quedado fuera del alcance competencial de los reguladores.
Tomemos como ejemplo el caso de los contenidos que difunde un
operador de televisión que disfruta de una licencia del Estado para emitir
para toda España. El CAC, tal vez a través de su Oficina de Defensa de la
Audiencia, puede disponer de información relevante sobre aquellos
contenidos. Sus competencias le permiten recibir reclamaciones de la
audiencia de Cataluña, y puede tener un criterio claro establecido
respecto a esos determinados contenidos... pero no tiene competencia
para intervenir directamente. En casos parecidos a éste, hasta hoy, el
CAC se ha dirigido al Ministerio de Ciencia y Tecnología, que es quien
ostenta la competencia, proporcionándole la información disponible sobre
la cuestión y sobre los criterios acerca de las medidas que procediera
adoptar, en línea con las decisiones tomadas por parte del CAC en el
marco de sus propias competencias.
3.
¿Cuál sería su ámbito geográfico?
El que establezcan las respectivas leyes de creación.
En general, cabe entender que el organismo más próximo con capacidad
competencial para intervenir es el más idóneo para hacerlo.
El CSC, en su caso, sería el órgano adecuado cuando se tratara de
grandes medios, de concesión estatal y de difusión supraautonómica. O
cuando se tratara de adoptar, con carácter general, orientaciones o
decisiones que afectarán a la organización general del sistema español
de telecomunicaciones y radiodifusión.
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4.
¿Deben tener atribuida la competencia sancionadora?
Efectivamente, así lo entendemos, siempre que se cumplan los requisitos
antes planteados de independencia, transparencia, representatividad, etc.
5.
¿Se debe atribuir a la CMT la función de supervisión del sector
audiovisual o se creará otro organismo ad hoc?
Entendemos que la importancia de la CMT no se puede soslayar. Y que,
en un contexto como el aludido de replanteamiento de la relación entre los
servicios de telecomunicación y los medios audiovisuales, la clave para
resolver convenientemente el ejercicio de las funciones reguladoras
consiste en hallar un buen mecanismo de coordinación y cooperación
entre
la
CMT
y
los
consejos
audiovisuales.
Buscar
las
complementariedades y evitar la burocratización y la duplicidad. Éste es el
fundamento y la razón de ser del Consejo Superior de la Comunicación
que les propongo.
6.
Logros y déficit de la supervisión: ¿qué experiencia tiene el Consell de
l’Audiovisual de Catalunya en la supervisión del sector?
El Consell de l’Audiovisual de Catalunya es una autoridad independiente,
con personalidad jurídica propia, que emana de la Ley 2/2000, de 4 de
mayo, aprobada por el Parlament de Catalunya. Su ámbito de actuación
es la comunicación audiovisual gestionada por la Generalitat de
Catalunya, tanto de forma directa como mediante régimen de concesión o
habilitación, sea cual sea la forma de emisión y la tecnología empleadas.
En este ámbito, el Consell goza de la potestad sancionadora con
respecto a eventuales infracciones del marco regulador por parte de los
operadores.
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En una primera instancia, el CAC había sido creado como un órgano
asesor del Gobierno de la Generalitat en 1996. Posteriormente, dicha Ley
del año 2000 dotó al CAC de una completa independencia y de unas
funciones que lo convirtieron en un organismo homologable a las más
altas autoridades audiovisuales europeas. El CAC es miembro de la
Plataforma Europea de Autoridades Reguladoras (EPRA), organismo que
reúne a las autoridades audiovisuales reguladoras de 34 países
europeos, y en el que ostenta una de las dos vicepresidencias.
Estos casi tres años de supervisión del sector han permitido al CAC
dotarse de unos procedimientos de trabajo y de unos modos de
intervención adecuados a la misión de velar por el respeto de los
derechos y libertades en el ámbito de los medios de comunicación
audiovisual, por el pluralismo y por el cumplimiento de la normativa
vigente sobre los contenidos, tanto de programación como de publicidad.
También ha contribuido a mejorar el conocimiento del sector en Cataluña
y a introducir en la agenda cuestiones decisivas como la del impacto de la
digitalización en las industrias del audiovisual o la de las opciones de
futuro de las políticas de especificidad o excepción cultural en un marco
de liberalización del comercio mundial.
Con el acento puesto en la promoción general de una cultura de la
autorregulación,
insuficientemente
mediante
atendidos
recomendaciones
(tratamiento
específicas
informativo
de
en
las
ámbitos
tragedias
personales o de la inmigración) o impulsando la coordinación y el debate sobre
aspectos cruciales (definición del servicio público de radio y televisión,
definición del pluralismo, la adaptación de los medios locales a la digitalización,
etc.) el CAC ha logrado un notable reconocimiento de su trabajo y de su
independencia de criterio, y se ha convertido en una pieza importante en el
funcionamiento del sistema audiovisual catalán.
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Sin embargo, la experiencia de estos años también ha puesto de manifiesto
algunas insuficiencias en cuanto al marco competencial. Con respecto a las
licencias de emisión, el Consell informa preceptivamente, en primer lugar,
sobre la propuesta del pliego de condiciones de los concursos de adjudicación
de concesiones y, posteriormente, sobre las propuestas presentadas. Estos
informes, de carácter preceptivo, no son, sin embargo, vinculantes. Este factor,
unido al carácter fragmentario y obsoleto de buena parte de la legislación
referida al sector, ha derivado en una limitación en la capacidad de actuación
ordenadora del CAC.
Una moción aprobada por el Parlament de Catalunya el día 13 de febrero de
2003 insta a proceder a una ampliación de las competencias del CAC
específicamente en materia de concesión de licencias de radio y televisión. Y el
propio Consell entiende que esta ampliación de sus atribuciones vendrá a
completar su capacidad para establecer las políticas del sector que mejor
contribuyan a satisfacer el interés público.
La
función
de
las
autoridades
reguladoras
de
las
comunicaciones,
especialmente impulsada en Europa tras la liquidación de determinados
monopolios públicos, no puede limitarse a tareas de vigilancia y policía. Ni
basta siquiera con la tutela de las condiciones de la competencia y del
pluralismo. La centralidad social y la capacidad de los medios para influir en la
realización o en la alienación de derechos fundamentales, y su capacidad para
distribuir de modo equitativo o desigual la información y el conocimiento, exigen
de las autoridades reguladoras un firme compromiso que se debe traducir en
iniciativas permanentes de promoción de aquellas políticas públicas que
garanticen
la
consecución
plena
de
los
más
elementales
objetivos
democráticos y sociales.
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