CONTRADICCIÓN DE TESIS 255/2010

CONTRADICCIÓN
DE
TESIS
72/2014
ENTRE LAS SUSTENTADAS POR
EL
TERCER
TRIBUNAL
COLEGIADO
EN
MATERIA
ADMINISTRATIVA DEL SEGUNDO
CIRCUITO Y EL SEGUNDO
TRIBUNAL
COLEGIADO
EN
MATERIA ADMINISTRATIVA DEL
SÉPTIMO CIRCUITO.
PONENTE: MINISTRA MARGARITA BEATRIZ LUNA
RAMOS.
SECRETARIA: GUADALUPE M. ORTIZ BLANCO.
Vo. Bo.
México, Distrito Federal. Acuerdo de la Segunda Sala
de
la
Suprema
Corte
de
Justicia
de
la
Nación,
correspondiente al siete de mayo de dos mil catorce.
Cotejó:
V I S T O S; y,
R E S U L T A N D O:
PRIMERO. Mediante oficio recibido el siete de marzo
de dos mil catorce en la Oficina de Certificación Judicial y
Correspondencia de la Suprema Corte de Justicia de la
Nación, el Juez Segundo de Distrito en Materias de Amparo
y Juicios Federales en el Estado de México denunció la
posible contradicción de tesis entre los criterios sustentados
por el Tercer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa
del Segundo Circuito y el Segundo Tribunal Colegiado en
Materia Administrativa del Séptimo Circuito al fallar los
CONTRADICCIÓN DE TESIS 72/2014
recursos de queja 45/2013 y de revisión 203/2013,
respectivamente.
El oficio de denuncia en lo conducente dice:
“En
efecto,
uno
de
los
aludidos
órganos
jurisdiccionales sostiene que aun cuando formalmente y
por definición jurisprudencial, los actos emitidos por la
Comisión Federal de Electricidad constituyen actos de
particulares y se generan en una relación formal de
igualdad o coordinación, dicha dependencia debe ser
‘equiparada a una autoridad para efectos del amparo’ o
‘particular con autoridad’, cuyos efectos son
susceptibles de control en términos del artículo 5,
fracción II, de la Ley de Amparo vigente a partir del tres
de abril de dos mil trece, pues materialmente sus actos
son unilaterales y crean, modifican o extinguen
situaciones jurídicas y obligaciones, de acuerdo con el
modelo previsto en dicho ordenamiento.
Por otra parte, diverso tribunal colegiado de circuito
asumió el criterio relativo a que la referida paraestatal
no tiene el carácter de autoridad responsable en el
juicio de amparo, lo cual no se opone a lo dispuesto en
la vigente ley de la materia, ya que la jurisprudencia del
rubro: ‘COMISIÓN FEDERAL DE ELECTRICIDAD. EL
AVISO RECIBO POR SUMINISTRO DE ENERGÍA
ELÉCTRICA Y EL AJUSTE EN EL MONTO DEL
CONSUMO
DERIVADO
DE
ÓRDENES
DE
VERIFICACIÓN, COBRO O CORTE DE DICHO
SUMINISTRO Y SU EJECUCIÓN, NO SON ACTOS DE
AUTORIDAD PARA LA PROCEDENCIA DEL RECURSO
ADMINISTRATIVO DE REVISIÓN O DEL JUICIO
CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO (ACLARACIÓN DE LA
JURISPRUDENCIA 2a./J. (sic)’ únicamente se invocó
para determinar el origen y la naturaleza de los actos
emitidos por el organismo descentralizado señalado
como responsable, pero desde la perspectiva de su
calidad de particular responsable que le atribuyó el
recurrente.
Por tanto, al considerar respetuosamente que los
asuntos de que se ha dado noticia se encuentran en el
supuesto previsto en el artículo 227 de la Ley de
Amparo; es decir, sostienen criterios aparentemente
divergentes que deben uniformarse, solicito a usted, de
no existir inconveniente legal o material alguno, se dé
trámite a la presente denuncia.”
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CONTRADICCIÓN DE TESIS 72/2014
SEGUNDO. Por auto del once de marzo de dos mil
catorce, el Presidente de la Suprema Corte de Justicia de la
Nación ordenó formar y registrar el expediente con el
número 72/2014; requirió a los Tribunales Colegiados
involucrados la remisión de la copia certificada de las
respectivas sentencias ejecutorias y el turno del asunto a la
Ponencia de la Señora Ministra Margarita Beatriz Luna
Ramos para la formulación del proyecto de resolución
correspondiente, y su remisión a la Sala de su adscripción.
TERCERO. Mediante acuerdo del veinte de marzo
siguiente, el Presidente de la Segunda Sala de este Alto
Tribunal ordenó que ésta se avocara al conocimiento del
asunto y determinó su competencia legal.
C O N S I D E R A N D O:
PRIMERO. Competencia. Esta Segunda Sala de la
Suprema Corte de Justicia de la Nación es competente
para
conocer
contradicción
y
resolver
de
tesis,
la
presente
suscitada
denuncia
entre
de
Tribunales
Colegiados de distintos Circuitos, de conformidad con lo
dispuesto por los artículos 107, fracción XIII, párrafo
primero, de la Constitución Política de los Estados Unidos
Mexicanos; 226 fracción II, de la Ley de Amparo en vigor; y
21, fracción VIII, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la
Federación, y de los Puntos Primero y Segundo, fracción,
VII, del Acuerdo General 5/2013 del Tribunal Pleno de esta
Suprema Corte de Justicia de la Nación.
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CONTRADICCIÓN DE TESIS 72/2014
SEGUNDO. Legitimación de quien promueve. La
denuncia de contradicción de criterios proviene de parte
legítima, en términos de lo dispuesto en el artículo 227,
fracción II, de la Ley de Amparo, pues fue formulada por el
Juez Segundo de Distrito en Materias de Amparo y Juicios
Federales en el Estado de México.
TERCERO. Criterios materia de la contradicción.
Para verificar la existencia de la contradicción de tesis
denunciada,
resulta
necesario
atender
a
las
consideraciones de las ejecutorias emitidas por los
Tribunales Colegiados contendientes:
I.
El
Tercer
Tribunal
Colegiado
en
Materia
Administrativa del Segundo Circuito con residencia en
Naucalpan de Juárez, estado de México, al resolver el tres de
octubre de dos mil trece, el Recurso de Queja 45/2013 (fojas
17 vuelta a 30 del expediente), sostuvo por unanimidad de
votos, en lo que interesa al caso, lo siguiente:
“Quinto. Debe revocarse el auto de desechamiento
recurrido porque los actos reclamados en el amparo a
que este toca se refiere ─y que se atribuye a la
Comisión Federal de Electricidad─ sí son susceptibles
de control constitucional por vía de amparo, debiendo
adelantarse también que la causa de improcedencia y
criterios infundados por el juez son ilegales e
inaplicables
por
encontrarse
basados
en
interpretaciones del diverso y abrogado sistema de
amparo en términos de la legislación de la materia
anterior.
De esta forma en suplencia de queja conforme al
artículo 107, fracción II, párrafo quinto, de la
Constitución Política de los Estados Unidos
Mexicanos y 79, fracción VI, de la Ley de Amparo
vigente, así como en congruencia con el Derecho de
Acceso Efectivo a la Protección Judicial de los actos
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CONTRADICCIÓN DE TESIS 72/2014
del Estado conforme al artículo 25 de la Convención
Americana sobre Derechos Humanos, debe revocarse
el auto de desechamiento recurrido y ordenar al Juez
Federal que, de no existir motivo diverso de notoria
improcedencia, admita a trámite la demanda de
amparo indirecto promovida por **********.
Lo anterior porque, según se desprende de la
demanda de amparo, la parte quejosa reclama de
órganos de la Comisión Federal de Electricidad el
cobro por la cantidad de $**********, así como el
apercibimiento de corte o suspensión de suministro
de energía eléctrica.
Ahora bien, el proveer sobre la demanda de amparo
del quejoso, el Juez de Distrito la desechó porque
consideró que se actualizaba un motivo manifiesto e
indudable de improcedencia en términos del artículo
61, fracción XXIII, en relación con los diversos 1,
fracción I y 5, fracción II, todos de la Ley de Amparo
vigente, así como de las jurisprudencias 2a./167/2011
y 2a./J 112/2010, de rubros ‘COMISIÓN FEDERAL DE
ELECTRICIDAD. EL AVISO RECIBO POR SUMINISTRO
DE ENERGÍA ELÉCTRICA Y EL AJUSTE EN EL
MONTO DEL CONSUMO DERIVADO DE ÓRDENES DE
VERIFICACIÓN, COBRO O CORTE DE DICHO
SUMINISTRO Y SU EJECUCIÓN, NO SON ACTOS DE
AUTORIDAD PARA LA PROCEDENCIA DEL RECURSO
ADMINISTRATIVO DE REVISIÓN O DEL JUICIO
CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO (aclaración de la
jurisprudencia 2a./J 167/2011 [9a.]).’ ‘COMISIÓN
FEDERAL DE ELECTRICIDAD. EL AVISO RECIBO POR
CONCEPTO
DE
SUMINISTRO
DE
ENERGÍA
ELÉCTRICA, INCLUSIVE CUANDO CONTENGA UNA
ADVERTENCIA DE CORTE DEL SERVICIO, NO ES
ACTO DE AUTORIDAD PARA EFECTOS DEL JUICIO
DE AMPARO.’
Es decir, sobre la base de las mencionadas
jurisprudencias, el Juez de Distrito consideró que,
como deben considerarse ‘actos de particular’ los
provenientes de la Comisión Federal de Electricidad,
entonces dichos actos no pueden ser motivo del
control constitucional por vía de amparo, toda vez que
la Comisión Federal de Electricidad no puede ser
considerada como una verdadera autoridad para
efectos del juicio constitucional, y menos aún, si se
tiene presente que lo reclamado derivó de una
relación contractual o ‘de coordinación’ entre
suministrante y suministrado, de esa forma el juez
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CONTRADICCIÓN DE TESIS 72/2014
concluyó que la determinación del adeudo por el
suministro de energía eléctrica y el apercibimiento de
corte de ésta no puede ser reclamable en amparo.
En sus agravios la parte quejosa recurrente señala
que la Comisión Federal de Electricidad sí es una
verdadera autoridad para efectos del amparo, así
como también afirma que, de acuerdo a las reformas
de la nueva Ley de Amparo, se establece la
procedencia del juicio constitucional en contra de
actos de particulares equiparables a los de autoridad,
como acontece en la especie, pues la responsable
unilateralmente
determina
un
adeudo
con
apercibimiento de corte o suspensión del servicio de
energía.
Pues bien, en suplencia de queja, este Tribunal
advierte que el auto de desechamiento recurrido es
ilegal porque no se actualiza el motivo de
improcedencia invocado ni tienen aplicación al caso
las jurisprudencias que se citan por el juez.
Efectivamente, como se desprende del texto de las
propias tesis publicadas y de sus ejecutorias, esos
criterios sólo tienen aplicación para casos diferentes
del presente, como son, los juicios de amparo que se
promovieron en el pasado bajo la vigencia de la hoy
abrogada Ley de Amparo de mil novecientos treinta y
seis.
Lógicamente por ello, dichas jurisprudencias
referidas a normas sin vigencia, ya no podrían tener
aplicación a asuntos como éste, donde se estudia
otro modelo de juicio constitucional —muy diferente
al interpretado por las tesis de referencia— es obvio
que el actual juicio de amparo, permite situaciones
diversas como el reclamo de actos de particulares
equiparables a los de autoridad, esto requiere de
mayor detalle.
El juez estimó que, en el caso se actualiza la causa de
improcedencia prevista por el artículo 61, fracción
XXIII, en relación con los diversos 1, fracción I, y 5,
fracción II, todos de la Ley de Amparo vigente, motivo
de inejercitabilidad que, a decir de dicho juzgador,
fundan tanto las anteriores tesis invocadas de la
Segunda Sala, como el texto vigente del artículo 5 de
la Ley de Amparo porque, a su consideración, la
Comisión Federal de Electricidad no es una autoridad.
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CONTRADICCIÓN DE TESIS 72/2014
Pues bien, aun cuando son acertadas las
afirmaciones del Juez de Distrito en cuanto a que los
actos reclamados provienen de una relación “de
coordinación” o contractual (pues así se le define
incluso por la Segunda Sala en las jurisprudencias
que invoca) no debe perderse de vista que cuando se
definió en jurisprudencia que el juicio de amparo
resultaba improcedente contra actos de la Comisión
Federal de Electricidad, no existía una posibilidad
jurídica que ahora se presenta en el nuevo sistema del
juicio constitucional puesto que, en la nueva ley, se
establece que los particulares tendrán la calidad de
autoridad responsable cuando realicen actos
equivalentes a los de autoridad, que afecten derechos
en los términos de su fracción II, artículo 5 de la Ley
de Amparo, y cuyas funciones estén determinadas
por una norma general.
Para demostrar lo afirmado en el párrafo anterior
conviene tener presente dicho artículo 5, fracción II,
de la Ley de Amparo vigente, que prevé:
‘Artículo 5. Son partes en el juicio de amparo
(...)
II. La autoridad responsable, teniendo tal carácter, con
independencia de su naturaleza formal, la que dicta,
ordena, ejecuta o trata de ejecutar el acto que crea,
modifica o extingue situaciones jurídicas en forma
unilateral y obligatoria; u omita el acto que de
realizarse crearía, modificaría o extinguiría dichas
situaciones jurídicas.
Para los efectos de esta Ley, los particulares tendrán
la calidad de autoridad responsable cuando realicen
actos equivalentes a los de autoridad, que afecten
derechos en los términos de esta fracción, y cuyas
funciones estén determinadas por una norma general.
(...)’
En el fundamento transcrito, se prevé que será
autoridad responsable para efectos del amparo —con
independencia de su naturaleza formal y poniendo
énfasis en su actuación material— la que dicta,
ordena, ejecuta o trata de ejecutar el acto y que crea,
modifica o extingue situaciones jurídicas en forma
unilateral y obligatoria; u omita el acto que de
realizarse crearía, modificaría o extinguiría dichas
situaciones jurídicas.
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CONTRADICCIÓN DE TESIS 72/2014
La disposición correlativa a este tópico, se
encontraba en la anterior ley de mil novecientos
treinta y seis, en su artículo 11, que disponía: ‘Es
autoridad responsable la que dicta, promulga, publica,
ordena, ejecuta o trata de ejecutar la Ley o el acto
reclamado.’
Cabe señalar que el nuevo estándar del artículo 5,
fracción II, de la Ley de Amparo vigente, a primera
vista parece similar al que se previó en el anterior
artículo 11, de la Ley de Amparo abrogada, pero si se
le analiza detenidamente, acaba por tener diferencias
importantes.
Estas diferencias entre el 5 y el anterior 11, se notan
especialmente cuando se considera que es acto de
autoridad, el que se dicta, ordena, ejecuta o trata de
ejecutar, así como el acto que crea, modifica o
extingue situaciones jurídicas en forma unilateral y
obligatoria, siendo esas situaciones aplicables a los
particulares.
De esta forma, si bien es verdad que los actos
provenientes de particular, por regla general, no son
susceptibles de control constitucional por vía de
amparo, lo cierto es que dichos actos de particular,
por excepción, sí pueden ser materia del juicio
constitucional
cuando
su
contenido
pueda
equipararse a los actos de una autoridad, y de la
interpretación sistemática de los señalados artículos
5, fracción II, párrafos primero y segundo, de la Ley de
Amparo vigente, se desprende que esa situación
equiparable se presenta cuando se crean, modifican o
extinguen situaciones jurídicas de forma unilateral u
obligatoria.
Así, los elementos esenciales para reconocer
autoridad al comportamiento de los particulares
susceptible de control constitucional por vía del
amparo se presentan cuando un particular en agravio
de otro le crea, modifica o extingue situaciones;
además esas situaciones creadas por el particular
respecto del otro tienen un contenido jurídico, es
decir, se basan en el marco normativo, y además son
impuestas de forma unilateral y obligatoria.
Debiendo tenerse presente que la unilateralidad
implica que en una relación de dos o más personas la
situación jurídica se circunscribe o determina
solamente por una de las partes, y además, por lo que
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CONTRADICCIÓN DE TESIS 72/2014
toca al nexo de obligatoriedad, debe tenerse presente
que esta situación se presenta cuando existe una
consecuencia para casos de incumplimiento, que es
precisamente la cualidad de las obligaciones.
Lo aspectos anteriores provocan que ahora el
particular que cree, modifique o extinga situaciones
jurídicas en forma unilateral frente a otros
particulares, afectando sus derechos a través de la
norma general, debe considerarse entonces como
particular con autoridad equiparada para efectos del
amparo.
Todos estos cambios en la forma de entender a los
actos de particular como equiparables a los de
autoridad surgen con motivo de las reformas
constitucional y legal al juicio de amparo, precedida
de la llamada ‘Reforma Constitucional en Materia de
Derechos Humanos’.
Combinación que lleva a entender que la intención del
cambio constitucional fue convertir al juicio de
amparo en un mecanismo de control diferente, que
sea más eficiente y efectivo, así como más benéfico y
amplio que el sistema anterior.
De esta forma es claro que el propósito perseguido
por el legislador del Juicio de Amparo vigente buscó
garantizar de forma más amplia los derechos del
gobernado, buscando alcanzar ahora actos que antes
no era posible —o resultaba discutible— enjuiciar por
vía del amparo, lo que evidentemente se logra al
equiparar a los actos de autoridad los que provengan
de particulares.
Considerando lo anterior, debe recordarse que el
objeto del control constitucional son los actos de
autoridad, y éstos, regularmente provienen del Estado
que, como nación, es la sociedad jurídicamente
organizada capaz de realizar la totalidad de los fines
humanos, cuyos elementos principales son, entre
otros, el territorio, la población y el gobierno, además
que su finalidad es conseguir el bien común que,
llevado a toda la población, se convierte en bien
público, y para conseguirlo, organiza la conducta de
los gobernados mediante normas jurídicas para
resguardar el orden, la paz y la seguridad de la
Nación; asimismo, ejerce un poder directo sobre los
ciudadanos, a través de órganos cuyas competencias
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CONTRADICCIÓN DE TESIS 72/2014
están señaladas en una Constitución General, cuya
forma es a través de los Poderes de la Unión.
En este marco, el Estado crea a la función
administrativa
que
tiene
dos
connotaciones
generales: una referida al conjunto de actividades que
desarrolla el Estado, y la otra, al conjunto de órganos
que cumplen las tareas de administración.
Es por ello que a la Administración Pública se le
considera como el conjunto de órganos a través de
los cuales el Estado realiza actividades para
satisfacer las necesidades generales que constituyen
el objeto de los servicios públicos, las cuales se
desarrollan de manera permanente y continua, pero
siempre de acuerdo con el interés público. Asimismo,
la Administración Pública puede conceptualizarse
como la actividad que realizan aquellos órganos para
asegurar la ejecución de los fines públicos y para
conseguirlos, la administración pública se vale de
entes u órganos que formen y exterioricen la voluntad
del Estado, en esa virtud, los órganos de la
Administración Pública son el conjunto de órganos o
agencias que cuentan con una estructura jurídica y
competencia determinada, a las cuales se les
encomienda la ejecución de la actividad del Estado.
Los mencionados órganos pueden pertenecer a la
administración
pública
centralizada,
a
la
descentralizada o paraestatal o, inclusive pueden
tener el carácter de autónomos, aspecto que debe ser
considerado en términos de los artículos 90 de la
Constitución Federal, 1°, 3° y 45 de la Ley Orgánica de
la Administración Pública Federal y 1°, 2°, 6°, 10, 11,
14 y 15 de la Ley Federal de Entidades Paraestatales.
La
administración
pública
descentralizada
o
paraestatal está conformada por órganos dotados de
personalidad jurídica y patrimonio propio, que no
pertenecen al Poder Ejecutivo Federal, pero que,
como lo auxilian en el ejercicio de sus atribuciones y
su actuación es evaluada y vigilada por una secretaría
de Estado, forman parte de la administración pública.
Como ejemplos se pueden citar a los entes
paraestatales que son: Petróleos Mexicanos (PEMEX),
el Instituto Mexicano del Seguro Social (IMSS), el
Instituto del Fondo Nacional de la Vivienda para los
Trabajadores (INFONAVIT), o la Comisión Federal de
Electricidad (CFE), entre otros, y por esa relación con
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CONTRADICCIÓN DE TESIS 72/2014
la Administración Pública, aunque se trate en
principio de órganos que presten servicios públicos,
incluso bajo la forma de contratos, resulta ineludible
estimar que, aun ese supuesto, el de acto de
administración pública equiparable a actos de
particulares, los actos deben ajustarse al principio de
legalidad y deben estar fundados y motivados,
provenir de autoridad competente y contener la forma
prevista por la ley.
Y dentro de este contexto de actos provenientes de la
administración pública, centralizada o paraestatal, ya
sea en ejercicio de atribuciones del poder público o
en la prestación de servicios públicos, que en casos
como el que se analiza se prestan a través de
contratos como el de suministro de energía eléctrica,
resulta innegable la equiparación al acto de autoridad;
es decir, si la administración pública actúa como
particular frente a un administrado celebrando un
contrato de suministro, resulta innegable que, en ese
contexto específico, dada la relación directa con las
leyes, el ente público prestador de servicio al emitir
sus actos, por un lado, estará obligado a formularlos
dentro del principio de legalidad aplicable a la materia
administrativa (actos que deben formularse en la
forma prevista por la ley y si son de molestia o
inciden en derechos deben provenir de autoridad
competente, constar por escrito y estar fundados y
motivados en leyes o regulaciones normativas
aplicables al caso) mientras que, por otro, si el acto se
emite con características de unilateralidad sin
considerar el parecer del administrado con quien
existe la relación, y si le crea, modifica, o extingue,
situaciones de carácter obligatorio, entonces, aunque
sea una actuación formulada en una relación
horizontal, de coordinación o contractual, es
innegable que la actuación debe equipararse a un
acto de autoridad en términos del artículo 5, fracción
II, del texto vigente de la Ley de Amparo.
En la actualidad, la Ley de Amparo ─a diferencia de
como ocurrió en el pasado─ ya prevé expresamente la
llamada eficacia horizontal de los Derechos
Fundamentales al momento en que ya son
susceptibles de control constitucional, los actos de
particulares; sin embargo, todavía no existe una
definición completa ni un desarrollo acabado para
describir cómo es que ese control horizontal se
pondrá en práctica, en razón por la cual se considera
pertinente considerar que en razón de lo anterior, por
11
CONTRADICCIÓN DE TESIS 72/2014
vía jurisdiccional, la definición de estos aspectos
debe formarse a partir de la solución de casos
concretos, como el presente.
Así, el nuevo concepto de ‘autoridad’ para efectos del
juicio de amparo no permite que se reclamen a través
de la vía constitucional todos los actos de
particulares
que
vulneren
los
Derechos
Fundamentales, sino sólo aquellos ‘equivalentes a los
de autoridad’ y que estén ‘determinados por una
norma general’, supuesto en el cual debe partirse de
que la ‘autoridad particular’ o ‘particular con
autoridad’ aunque aparentemente esté en una relación
de coordinación o igualdad, en realidad se ubica en
una relación material de ‘supra a subordinación’
respecto de un gobernado, donde su actuar opera
‘como si fuera’ materialmente igual o similar al del
poder público.
Ajustando los conceptos anteriores al caso que se
analiza, donde la materia de análisis se centra en la
prestación de un servicio público semidomiciliario
(como lo es la prestación del servicio de energía
eléctrica), donde surge una controversia con motivo
de la prestación del servicio, que llevan al ente
paraestatal a calcular un adeudo en agravio del
particular contratante del servicio y a determinar un
posible corte al suministro de ese servicio, es claro
que el órgano del Estado actúa de manera unilateral,
imperativa y coercitiva, lo que implica que para que
sus decisiones tendrán validez per se y no requerirán
de ser consultadas con las personas a quienes van
dirigidas, pues con éstas no se presenta una relación
de coordinación sino de supra a subordinación;
además de que se imponen aun contra la voluntad de
estas y, en caso necesario, se ejecutan.
Por tanto, es autoridad el órgano del Estado que,
aunque actúe en una relación contractual tiene
poderes materiales de decisión y ejecución, lo que
por consecuencia implica que pueden realizar actos
que incidan en la esfera jurídica del gobernado
incluso contra la voluntad de éste, por lo que no a
todos los órganos del Estado corresponde el carácter
de autoridad, pues algunos no están investidos de
facultades de decisión y ejecución, y menos aún de la
potestad de imponer sus determinaciones.
En ese tenor, todas las autoridades —federales,
estatales o municipales; ejecutivas, legislativas o
12
CONTRADICCIÓN DE TESIS 72/2014
jurisdiccionales—, de iure o de facto, pueden tener el
carácter de autoridad responsables, estableciéndose
como único requisito para ello que por circunstancias
legales o de hecho, estén en posibilidades de ejercer
actos públicos, por ser pública la fuerza que hacen
valer cuando infringen los derechos del gobernado.
Así, la autoridad responsable es aquella que dicta,
ordena, ejecuta o trata de ejecutar el acto que crea,
modifica o extingue situaciones jurídicas en forma
unilateral y obligatoria; u omita el acto que de
realizarse crearía, modificaría o extinguiría dichas
situaciones jurídicas.
En lo que toca a los particulares, estos tendrán la
calidad de autoridad responsable cuando realicen
actos equivalentes a los de autoridad, es decir, que
afecten derechos y cuyas funciones estén
determinadas por una norma general.
Para sustentar lo anterior, y para formar el concepto
vigente de autoridad para efectos del amparo, resulta
útil tener presente la siguiente tesis aislada del Pleno
de la Suprema Corte de Justicia de la Nación
siguiente:
‘AUTORIDAD PARA EFECTOS DEL JUICIO DE
AMPARO. LO SON AQUELLOS FUNCIONARIOS DE
ORGANISMOS PÚBLICOS QUE CON FUNDAMENTO
EN LA LEY EMITEN ACTOS UNILATERALES POR LOS
QUE
CREAN,
MODIFICAN
O
EXTINGUEN
SITUACIONES JURÍDICAS QUE AFECTAN LA ESFERA
LEGAL DEL GOBERNADO.’ (Se transcribe).
Para que el acto de un órgano estatal adquiera el
carácter de autoridad, se requiere que se desempeñe
a propósito o en relaciones de supra a subordinación,
es decir, en aquellas que se entablen entre sujetos
colocados en planos diferentes, o sea, entre los
particulares, por un lado, y el Estado, por el otro, en
ejercicio de sus funciones de imperio desplegadas a
través de sus diversas dependencias gubernativas.
Trasladando todos los anteriores conceptos al
contexto de la prestación del servicio de energía
eléctrica y al caso en concreto, resulta inconcuso que
la Comisión Federal de Electricidad sí es una
autoridad para efectos del amparo, en virtud de lo que
establecen los artículo 1-9, 25. 26, 27, 34 y 35 de la Ley
13
CONTRADICCIÓN DE TESIS 72/2014
del Servicio Público de Energía Eléctrica, los cuales a
la letra prevén:
‘Artículos 1°, 2, 3,4, 5, 6, 7, 8, 9, 25, 26, 27, 34 y 35.’ (Se
transcriben).
De los anteriores preceptos se desprende que, en
casos como este, prácticamente ya no es posible
excluir a la Comisión Federal de Electricidad del
concepto de autoridad para efectos del amparo, al
menos por las siguientes razones inmediatas, cada
una de las cuales, por sí sola, justificaría
individualmente que sus actos sean materia de
control por vía de amparo:
•
En términos del artículo 27 constitucional,
corresponde exclusivamente a la Nación, generar,
conducir, transformar, distribuir y abastecer energía
eléctrica, como un servicio público exclusivo de la
Comisión Federal de Electricidad (aquí se ve
claramente el monopolio), actividades que serán de
orden público.
•
No se considerará servicio público la generación
de energía eléctrica que realicen los productores
independientes para su venta a la Comisión Federal
de Electricidad.
•
La prestación de energía eléctrica comprende la
planeación del sistema eléctrico, su generación,
conducción transformación, distribución y venta.
•
La
Secretaría
de
Energía
dictará,
las
disposiciones relativas al servicio público de energía
eléctrica, que deberán ser cumplidas y observadas
por la Comisión Federal de Electricidad y por todas
las personas físicas o morales que concurran al
proceso productivo.
•
Todos los aspectos técnicos relacionados con la
generación, transmisión y distribución de energía
eléctrica serán responsabilidad exclusiva de la
Comisión Federal de Electricidad.
•
La prestación del servicio público de energía
eléctrica que corresponde a la Nación, estará a cargo
de la Comisión Federal de Electricidad.
14
CONTRADICCIÓN DE TESIS 72/2014
•
La Comisión Federal de Electricidad es un
organismo público descentralizado con personalidad
jurídica y patrimonio propio.
•
Entre otros fines, la Comisión Federal de
Electricidad tiene la encomienda de celebrar
convenios con personas físicas, para la realización de
actos relacionados con la prestación del servicio
público, así como ejecutar las operaciones.
•
La obligación de la comisión es que debe
suministrar energía eléctrica a todo el que lo necesite,
salvo algún impedimento técnico, económico, sin
establecer preferencia alguna dentro de cada
clasificación tarifaria, según el reglamento.
•
Dar aviso por el corte de energía eléctrica
cuando se incurra en incumplimiento a lo contratado,
sin que esto provoque caer en responsabilidad por
parte de la comisión.
•
Se termina el convenio por incumplimiento de lo
convenido o a voluntad del suministrado.
En efecto, para que se distribuya, abastezca y preste
el servicio de energía eléctrica, el Estado Federal, por
medio de la Comisión Federal de Electricidad, celebra
convenios o contratos con los Gobiernos de las
Entidades Federativas y de los Municipios o con
entidades públicas y privadas o personas físicas, para
la realización de actos relacionados con la prestación
de este servicio.
Así como también, la Comisión celebra con
particulares un contrato de adhesión para el
suministro de este servicio público.
El contrato de adhesión es el convenio que se redacta
por una sola de las partes (unilateral) y el aceptante
simplemente se adhiere o no al mismo, aceptando o
rechazando el contrato en su integridad.
Para materializar dicho contrato, basta con la firma del
usuario, para que éste quede comprometido con lo
estipulado por el otorgante del servicio.
Ahora bien, un contrato ─como es ampliamente
conocido─ es un acto de Derecho Civil caracterizado
por la existencia de acuerdo de voluntades; sin
embargo, en el caso de los contratos de adhesión debe
15
CONTRADICCIÓN DE TESIS 72/2014
ponerse especial atención en la característica peculiar
de que el consentimiento de aquél, no se conforma
por un acuerdo conjunto de voluntades sino porque el
clausulado se forma unilateralmente por una de las
partes y la otra sólo se adhiere a las cláusulas
preestablecidas, de manera tal, que, una vez aceptado
el contrato, sus cláusulas se vuelvan innegociables.
En ese contexto, el consumidor debe elegir sólo entre
aceptar el bien con todas sus cláusulas, o no hacerlo,
lo que supone una debilidad del sustrato contractual,
lo que provoca un desequilibrio en torno a la voluntad
del usuario, ya que este no tienen otra opción para
conseguir el producto esencial (en el caso el servicio
de energía eléctrica) lo que lleva a no tener capacidad
de negarse a firmar las condiciones establecidas por
la comisión, máxime, que el suministro de energía es
un monopolio, pues no hay otro producto sustituto al
ofrecido por la comisión, y por lo tanto, es la única
alternativa para el consumidor, pues en este caso, el
monopolista controla totalmente la producción y el
precio, dado (sic) como consecuencia un sometimiento
del consumidor por la necesidad del producto.
Por tanto, las cláusulas que impone la comisión son
unilaterales, es decir, la Comisión Federal de
Electricidad está facultada para tomar decisiones
unilaterales, de manera imperativa y coercitiva y que
son exigibles al gobernado, perdiéndose el equilibrio
del consentimiento que debe imperar en todo
contrato, pues al existir una necesidad imperiosa por
el usuario y un clausulado ‘a modo’ establecido por la
comisión, es evidente que sí resulta ser una autoridad
para efectos del amparo por virtud del contrato de
adhesión, es decir, la citada Comisión ejerce
facultades de decisión que le están atribuidas en la
Ley del Servicio Público de Energía Eléctrica y que,
por ende, constituyen una potestad administrativa de
naturaleza pública, irrenunciable, lo que revela que al
emitir tal acto actúa como autoridad para efectos del
amparo.
Entonces, después de lo explicado, queda claro que la
Comisión Federal de Electricidad no actúa como un
coordinador entre particulares, sino que existe una
relación de supra a subordinación entre gobernante y
gobernado, pues la voluntad del gobernante se
impone a la del gobernado de manera unilateral con
los límites constitucionales, inexistiendo una relación
de derechos y obligaciones equilibrada entre la
16
CONTRADICCIÓN DE TESIS 72/2014
Comisión Federal de Electricidad y el aceptante, en
consecuencia, la monopolista debe ser tomada como
una autoridad para efectos del amparo.
De conformidad con todo lo anterior, este tribunal
concluye que, aun cuando formalmente y por
definición jurisprudencial, los actos emitidos por la
Comisión Federal de Electricidad constituyan actos
de particulares y se generen en una relación formal de
igualdad o coordinación, dicha dependencia debe ser
equiparada a una autoridad para efectos del amparo o
particular con autoridad cuyos actos sean
susceptibles de control en términos del artículo 5,
fracción II, de la Ley de Amparo, pues materialmente
sus actos son unilaterales y crean modifican o
extinguen situaciones jurídicas y obligaciones.
En el orden de ideas anterior, siendo infundado el
motivo de notoria improcedencia invocado por el Juez
de Distrito se revoca el auto de desechamiento
recurrido y se ordena al Juez que, de no existir
diverso motivo de notoria improcedencia, admita a
trámite la demanda relacionada a este asunto.”
II. El Segundo Tribunal Colegiado en Materia Administrativa
del Séptimo Circuito con residencia en Boca del Río, Veracruz, al
resolver el veinte de diciembre de dos mil trece, el Recurso de
Revisión 203/2013 (fojas 47 a 60 del expediente), sostuvo por
unanimidad de votos, en lo que interesa al caso, lo siguiente:
“QUINTO. Los agravios resultan infundados.
El recurrente alega que el a quo viola en su perjuicio
el artículo 61, fracción XIII, en relación con el diverso
5°, fracción II, de la Ley de Amparo, pues afirma que
las razones por las cuales el a quo consideró que la
Comisión Federal de Electricidad no actuó como
autoridad responsable son incorrectas, debido a que
es un ‘…particular que realiza actos equivalentes a los de
autoridad, ya que le ajustó al quejoso sus consumos de
energía eléctrica con fundamento en sus funciones
irrenunciables de potestad pública, funciones previstas en
normas generales, como son la Ley del Servicio Público
de Energía Eléctrica y su Reglamento…’, como lo
establece el artículo 5°, fracción II, de la Ley de
Amparo.
17
CONTRADICCIÓN DE TESIS 72/2014
Además, que el legislador en la Ley de Amparo
vigente ‘…acorde con un impulso de convencionalidad
internacional irreversible, se vio precisado a reconocer
que los particulares realizan actos equivalentes a los de
autoridad. ¿Cuándo? Según nuestro legislador, cuando,
con independencia de su naturaleza formal, ordenan o
ejecutan actos que modifican situaciones jurídicas en
forma unilateral y obligatoria, afectando derechos (en la
especie la CFE ordenó el ajuste de consumos del quejoso
y le cortó la luz), y además, sus funciones están
determinadas por una norma general…’
También precisa que la responsable actuó como
particular realizando actos equivalentes a los de
autoridad, en un plano de supra a subordinación, de
manera unilateral, imperativa y coercitiva, e incluso
para imponer sus actos (como son el ajuste señalado
como acto reclamado y el corte de luz) no acudió a un
tercero o juez imparcial, propio de las relaciones de
coordinación.
El recurrente continúa señalando que de acuerdo con
la ‘…reforma en derechos humanos debemos realizar
una interpretación pro persona progresiva. También
debemos realizar una interpretación sistemática, de la
intención del legislador y de la mejor manera en que se
pueda cumplir con la ley…’, que impide abrigar criterios
jurisprudenciales propios de épocas, ajenas a la
reforma en derechos humanos; aunado a que de una
interpretación pro persona puede concluirse que la
Comisión Federal de Electricidad es un particular que
lesionó la esfera jurídica del quejoso.
Por último, afirma que la responsable sin ‘…hacer
mención del contrato entre las partes, en el oficio de
ajuste refirió que actuaba en ejercicio de sus facultades
previstas en norma general…’ por lo que refiere que
debe estarse a la ‘…vanguardia de los cambios del
derecho en nuestro país, pues así lo exige no solamente
nuestro país, sino el conglomerado internacional en el
cual hemos adquirido tales compromisos. Así lo hizo ver
nuestro legislador en la exposición de motivos de nuestra
Ley de Amparo vigente…’
En primer lugar, se tiene en cuenta lo que el artículo
61, fracción XXIII, de la Ley de Amparo, establece:
“Artículo 61. El juicio de amparo es improcedente:
(…)
18
CONTRADICCIÓN DE TESIS 72/2014
XXIII. En los demás casos en que la improcedencia
resulte de alguna disposición de la Constitución
Política de los Estados Unidos Mexicanos, o de esta
Ley.”
Igualmente los diversos 1° y 5°, fracción II, de la Ley
de Amparo, prevén:
“Artículo 1°. El juicio de amparo tiene por objeto
resolver toda controversia que se suscite: I. Por
normas generales, actos u omisiones de autoridad
que violen los derechos humanos reconocidos y las
garantías otorgadas para su protección por la
Constitución Política de los Estados Unidos
Mexicanos, así como por los tratados internacionales
de los que el Estado Mexicano sea parte;
(…)
Artículo 5°. Son partes en el juicio de amparo:
(…)
II. La autoridad responsable, teniendo tal carácter,
con independencia de su naturaleza formal, la que
dicta, ordena, ejecuta o trata de ejecutar el acto que
crea, modifica o extingue situaciones jurídicas en
forma unilateral y obligatoria; u omita el acto que de
realizarse crearía, modificaría o extinguiría dichas
situaciones jurídicas.
Para los efectos de esta Ley, los particulares tendrán
la calidad de autoridad responsable cuando realicen
actos equivalentes a los de autoridad, que afecten
derechos en los términos de esta fracción, y cuyas
funciones estén determinadas por una norma general.
(…)”
Ahora bien, para efectos de precisar la génesis del
precepto 5°, fracción II, de la Ley de Amparo, en
cuanto a que los particulares responsables en el
juicio de amparo, es necesario acudir en lo que
interesa en el proceso legislativo de dicha ley.
En el ‘…Dictamen de las Comisiones Unidades de
Justicia; de Gobernación; de Estudios Legislativos,
Segunda a la Iniciativa con Proyecto de Decreto por el
que se expide la Ley de Amparo Reglamentaria de los
artículos 103 y 107 de la Constitución Política de los
Estados Unidos Mexicanos…’, entre otras, aprobado en
sesión ordinaria del Pleno del Senado de la
República, de once de octubre de dos mil once, sobre
el tema se precisó lo siguiente: (Se transcribe).
19
CONTRADICCIÓN DE TESIS 72/2014
De lo anterior, se obtiene que se pretendió ampliar el
concepto de autoridad responsable, y se establece
que éste tiene ese carácter independiente de la
naturaleza formal de la persona que lo emitió.
Ahora bien, en la Ley de Amparo, los particulares
pueden
tener
el
carácter
de
autoridades
responsables, siempre y cuando cumplan con los
requisitos que en el artículo 5, fracción II se
establecen para ese efecto, de acuerdo con lo
previsto en el precepto 1 de esa legislación.
En efecto, para considerar que los particulares
pueden tener la calidad de autoridades responsables
debe satisfacer los requisitos que prevé el artículo 5,
fracción II, párrafo segundo, de la Ley de Amparo, a
saber:
a) Realizar actos equivalentes a los de autoridad.
b) Afectar los derechos de los justiciables en
términos de esa fracción.
c) Sus funciones estén determinadas en una norma
general.
En ese orden, este tribunal colegiado considera que
los actos de la Comisión Federal de Electricidad, no
se ubican en el primer requisito, debido a que no son
equivalentes a los actos de autoridad, como lo
consideró el a quo, pues para que fuera así, implica la
acción u omisión de dictar, ordenar, ejecutar o tratar
de ejecutar un acto que crea, modifica o extingue
situaciones jurídicas en forma unilateral y obligatoria.
Lo anterior es así, en razón de que una autoridad,
para efectos del juicio de amparo, aun cuando sea un
particular que se le asemeje, debe tener las
características de órgano público otorgadas por la
norma jurídica, esto es, tiene la potestad de emitir o
realizar actos unilaterales, a través de los cuales crea,
modifica o extingue, por sí o ante sí, situaciones
jurídicas que afectan la esfera de los gobernados, sin
requerir de la voluntad del afectado o aun en contra
de ella.
Por lo tanto, para afirmar que un particular realiza
actos equivalentes de autoridad, y se considere como
autoridad, y se considere como autoridad
responsable, debe ser un ente, que con facultades de
facto o de jure, en uso del poder público de decisión
o ejecución, o bien de ambas, de manera unilateral y
20
CONTRADICCIÓN DE TESIS 72/2014
obligatoria, crea, modifica o extingue situaciones
generales o concretas, de hecho o jurídicas, en
perjuicio del gobernado, lo cual en el caso no
acontece, porque el actuar de la Comisión Federal de
Electricidad, es consecuencia del incumplimiento de
una de las partes en el contrato.
En efecto, por una parte, el organismo está obligado a
suministrar el servicio, y el contratante la de realizar
el pago correspondiente de ese servicio, por lo que
los actos que emite no los emite de forma unilateral
sino bilateral, derivado del incumplimiento del
contratante.
Lo expuesto se corrobora porque no se está privando
a la parte quejosa del suministro del fluido
energético, por decisión propia unilateral e
injustificada, sino deriva por ‘…un ajuste de energía
eléctrica por $**********’, cuyo acto está vinculado con
el contratante relativo.
Ahora bien, en relación con esta distinción entre
actos de autoridad el análisis de la clasificación de
las relaciones jurídicas de coordinación y de supra a
subordinación que resulta necesario tener en cuenta
para demostrar plenamente que los actos materia del
presente recurso no son de autoridad, aun cuando el
particular pueda ser autoridad responsable, pues la
Comisión Federal de Electricidad no realiza actos
equivalentes a los de autoridad, como bien lo
consideró el juez de distrito.
En efecto, las relaciones de coordinación presuponen
un plano de igualdad, en el que las partes,
generalmente particulares, se encuentran en un
mismo nivel, teniendo que
acudir
a
los
procedimientos ordinarios establecidos en las leyes
respectivas para dirimir sus controversias.
Por su parte, las relaciones de supra a subordinación
son las que se entablan entre gobernantes y
gobernados, y se regulan por el derecho público, que
también establecen los procedimientos para ventilar
los conflictos que se suscitan por la actuación de los
órganos del Estado, entre los que destacan, a guisa
de ejemplo, el contencioso administrativo y los
mecanismos de defensa de los derechos.
Este último tipo de relaciones se caracterizan por la
unilateralidad y, por ello, la Constitución Política de
21
CONTRADICCIÓN DE TESIS 72/2014
los Estados Unidos Mexicanos y los instrumentos
internacionales establecen una serie de derechos
humanos, como limitaciones al actuar del
gobernante, siendo entonces las que se vinculan con
el entendimientos de los actos de autoridad.
En ese sentido, es de destacarse que en el caso, la
relación jurídica entablada con motivo del acto
reclamado consistente en la determinación de adeudo
de ‘$**********’, no reúne los elementos necesarios
para considerarlo de la parte final de la fracción II del
artículo 5 de la Ley de Amparo de dos de abril de dos
mil trece, ya que como bien lo refiere el juez,
únicamente se ubica dentro de las relaciones
denominadas de coordinación que, como se ha visto,
excluye la idea de un acto de autoridad que es la que
impera en las relaciones de supra a subordinación.
Las consideraciones expuestas se corroboran porque
los actos de la Comisión Federal de Electricidad al
derivar de la relación contractual inherente a la
presentación del servicio público que tiene
encomendado, se consideran dentro de un plano de
coordinación, pues tratándose de las relaciones
contractuales, es común que se pacte que la parte
que se vea perjudicada por el incumplimiento de su
contraparte deje de otorgar las prestaciones a su
cargo, que por regla general, se rigen por la voluntad
de las partes, así como por la bilateralidad, lo que
genera que el incumplimiento de alguna de ellas
actualice el derecho de la otra a no cumplir con la
obligación a su cargo mientras subsista la falta de
cumplimiento del acuerdo de voluntades; por lo que,
resulta inconcuso, que el acto que reclama de la
referida autoridad responsable no genera que la
relación contractual entre el usuario y dicho
organismo se transforme en acto de supra a
subordinación y que por tanto se le pueda considerar
como acto de autoridad.
Ahora bien, es correcta la consideración del juez
federal a que el contrato para el suministro de energía
eléctrica es de adhesión, entendiendo por éste, aquel
cuyas cláusulas han sido aprobadas previamente por
alguna autoridad, o redactadas unilateralmente por el
proveedor, para establecer en formatos uniformes los
términos y condiciones aplicables a la adquisición de
un producto a la prestación de un servicio; sin que la
contraparte, para aceptarlo, pueda discutir su
contenido, aun cuando el documento respectivo no
22
CONTRADICCIÓN DE TESIS 72/2014
contenga la inserción de todas las estipulaciones,
pues en el contrato de adhesión, los usuarios se
limitan a aceptarlas, justificándose tal imposición en
que las aludidas exigencias contractuales derivan de
disposiciones legales de carácter imperativo que
protegen el interés público.
De este modo, la voluntad del Estado por conducto
del organismo descentralizado Comisión Federal de
Electricidad, no sólo se manifiesta en la autorización
u otorgamiento de la concesión a esta, sino que
permanece constante a través de la vigencia y
vigilancia que ejerce, ya que es el Estado quien
determina las bases bajo las cuales se presentará el
servicio, y estos lineamientos deben, forzosamente,
ser aceptados tanto por el permisionario o
concesionario, así como por el usuario del servicio.
Es aplicable a lo anterior la tesis de la entonces,
Tercera Sala de la integración de la Suprema Corte de
Justicia de la Nación, visible en la página 28 del Tomo
67, cuarta parte, del Semanario Judicial de la
Federación, Séptima Época, que dice:
“ENERGÍA
SUMINISTRO
transcribe).
ELÉCTRICA.
CONTRATOS
DE. SON DE ADHESIÓN.”
DE
(Se
Por ende, es inexacto que la Comisión Federal de
Electricidad realiza actos equivalentes a los actos de
autoridad, pues la relación de coordinación no se
transforme en una de supra a subordinación, por el
hecho de que se le determinara un adeudo de
‘$**********’, para efectos del juicio de amparo, en
términos de lo dispuesto en el artículo 5, párrafo
primero, de su fracción II, de la Ley de Amparo,
porque no crea, modifica o extingue unilateralmente
una situación que afecta la esfera jurídica del
particular, sino que deriva de las obligaciones
recíprocas derivado de un contrato.
Además, el hecho de que los artículos 26 y 34 de la
Ley del Servicio Público de Energía Eléctrica,
establezcan:
“Artículos 26 y 34.” (Se transcriben).
Por ende, la autoridad señalada como responsable
con la emisión de los actos que se reclaman en el
juicio de amparo indirecto del que se deriva este
23
CONTRADICCIÓN DE TESIS 72/2014
recurso de revisión, no ejerce facultad de decisión
otorgada por la ley en cuanto ente público, que
afecten la esfera jurídica del quejoso (recurrente),
sino que el acto reclamado deriva, como motivo del
contrato que tiene celebrado, y/o su ajuste, y esa
relación contractual, como se expuso, es de
coordinación entre ambas partes (suministrante y
suministrado); por tanto, no pueden válidamente ser
considerados por sí mismos como actos equivalentes
a los de autoridad.
Es aplicable a lo anterior la tesis de jurisprudencia
2a./J. 167/2011 (9a.), consultada en la página 1457,
libro XIII, Octubre de 2012, Tomo 3, del Semanario
Judicial de la Federación y su Gaceta, Décima Época,
que dice:
“COMISIÓN FEDERAL DE ELECTRICIDAD. EL AVISO
RECIBO POR SUMINISTRO DE ENERGÍA ELÉCTRICA
Y EL AJUSTE EN EL MONTO DEL CONSUMO
DERIVADO DE ÓRDENES DE VERIFICACIÓN, COBRO
O CORTE DE DICHO SUMINISTRO Y SU EJECUCIÓN,
NO SON ACTOS DE AUTORIDAD PARA LA
PROCEDENCIA DEL RECURSO ADMINISTRATIVO DE
REVISIÓN
O
DEL
JUICIO
CONTENCIOSO
ADMINISTRATIVO
(ACLARACIÓN
DE
LA
JURISPRUDENCIA 2a./J. 167/2011 [9a.]).” (Se
transcribe).
Este criterio aun cuando se aprobó durante la
vigencia de la Ley de Amparo anterior, resulta
aplicable porque no se opone a lo dispuesto en la
vigente, de conformidad con el artículo sexto
transitorio de la Ley de Amparo de dos de abril de
dos mil trece, ya que únicamente se invoca para
determinar el origen y la naturaleza de los actos
emitidos por el organismo descentralizado señalado
como responsable, pero desde la perspectiva de su
calidad de particular responsable que le atribuye el
recurrente.
Además, aun cuando las funciones de la Comisión
Federal de Electricidad estén determinadas por una
norma general; sin embargo, ninguno de ellos le
confieren facultades de coercibilidad, para hacer
cumplir hasta las últimas consecuencias la
determinación de adeudo por parte de la recurrente,
como sería que se le otorgara el poder de intervenir
los bienes de esta o embargara, sin necesidad de
acudir a la autoridad jurisdiccional o administrativa.
24
CONTRADICCIÓN DE TESIS 72/2014
Así también, apoya las consideraciones expuestas la
tesis aislada 2a.CIX/2013 (10a.), aprobada por la
Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la
Nación, en sesión privada de veinte de noviembre de
dos mil trece, aún pendiente de publicación datos de
localización en IUS, de rubro y texto:
“CONTRATO
DE
SUMINISTRO DE
ENERGÍA
ELÉCTRICA. LAS CONTROVERSIAS DERIVADAS DE
LOS DERECHOS Y OBLIGACIONES RELACIONADAS
CON ÉSTE SON IMPUGNABLES EN LA VÍA
ORDINARIA MERCANTIL.” (Se transcribe).
Finalmente debe precisarse que el principio
interpretativo pro persona que norma al orden
jurídico nacional, de ninguna forma deriva en la
resolución pretendida por el recurrente, ni siquiera so
pretexto de establecer la interpretación más amplia o
extensiva que se aduzca, porque en modo alguno ese
principio puede ser constitutivo de derechos
alegados, tratando de conferir a la Comisión Federal
de Electricidad el carácter de responsable cuando
sus actos derivan de la relación contractual, según se
precisó.
Es aplicable la tesis de jurisprudencia 104/2013
aprobada por la Primera Sala de la Suprema Corte de
Justicia de la Nación, consultada en la página 906,
Libro XXV, octubre de 2013, del Tomo 2, del
Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta,
Décima Época, que dice:
“PRINCIPIO PRO PERSONA. DE ÉSTE NO DERIVA
NECESARIAMENTE
QUE
LOS
ARGUMENTOS
PLANTEADOS POR LOS GOBERNADOS DEBAN
RESOLVERSE CONFORME A SUS PRETENSIONES.”
(Se transcribe).
Además, si bien existe la obligación constitucional de
brindar la protección más amplia al gobernado, así
como los tratados internacionales en materia de
derechos humanos, entre ellos el derecho a un
recurso efectivo, previsto en el artículo 25 de la
Convención Americana sobre Derechos Humanos, lo
cierto es que no implica que el órgano jurisdiccional
deba resolver el fondo del asunto, pues no puede
soslayarse la verificación de los requisitos de
procedencia del juicio de amparo, entre otros, que
tenga las características conforme en la parte final de
25
CONTRADICCIÓN DE TESIS 72/2014
la fracción II del artículo 5 de la Ley de Amparo de
dos de abril de dos mil trece.
Este criterio fue sustentado por la misma Primera
Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en
las tesis aisladas que dicen:
Tesis 1a.LXXXIV/2013 (10a.), sustentada por la
Primara Sala de la Suprema Corte de Justicia de la
Nación, registro: 2003109, visible en la página
ochocientos noventa, del libro XVIII, Tomo 1,
correspondiente a marzo de dos mil trece, del
Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta,
Décima Época:
“PRINCIPIO PRO PERSONA Y RECURSO EFECTIVO.
EL GOBERNADO NO ESTÁ EXIMIDO DE RESPETAR
LOS REQUISITOS DE PROCEDENCIA PREVISTOS EN
LAS LEYES PARA INTERPONER UN MEDIO DE
DEFENSA.” (Se transcribe).
Por lo anterior, procede confirmar la sentencia
recurrida que sobreseyó en el juicio de garantías, al
estimar actualizada la causa de improcedencia
prevista en el artículo 61. Fracción XXIII, en relación
con los artículos 1 y 5, fracción II, de la Ley de
Amparo, así como con lo establecido por el artículo
63, fracción V del propio ordenamiento legal.”
CUARTO. Determinación de la existencia de la
contradicción de criterios. Esta Segunda Sala determina
que existe la contradicción de tesis denunciada, pues los
tribunales colegiados involucrados se ocuparon de la
misma
cuestión
jurídica,
tomaron
en
consideración
elementos similares y llegaron a conclusiones distintas, con
lo que están satisfechos los requisitos para que exista
contradicción de criterios.
El propósito para el que fue creada la figura de la
contradicción de tesis es salvaguardar la seguridad jurídica
ante criterios opuestos y realizar la función unificadora de la
interpretación del orden jurídico nacional.
26
CONTRADICCIÓN DE TESIS 72/2014
Esta Suprema Corte de Justicia de la Nación ha
determinado que se precisa de la reunión de los siguientes
supuestos, para que exista contradicción de tesis:
a. La presencia de dos o más ejecutorias en las que
se adopten criterios jurídicos discrepantes sobre un mismo
punto de derecho,
independientemente
de
que las
cuestiones fácticas que lo rodean no sean exactamente
iguales, y
b. Que la diferencia de criterios emitidos en esas
ejecutorias, se presente en las consideraciones,
razonamientos o respectivas interpretaciones jurídicas.
Al respecto, resulta ilustrativa la jurisprudencia del
Tribunal Pleno cuyos rubro y datos de identificación se
reproducen:
“CONTRADICCIÓN DE TESIS. EXISTE CUANDO
LAS SALAS DE LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA
DE LA NACIÓN O LOS TRIBUNALES COLEGIADOS
DE CIRCUITO ADOPTAN EN SUS SENTENCIAS
CRITERIOS JURÍDICOS DISCREPANTES SOBRE
UN
MISMO
PUNTO
DE
DERECHO,
INDEPENDIENTEMENTE
DE
QUE
LAS
CUESTIONES FÁCTICAS QUE LO RODEAN NO
SEAN EXACTAMENTE IGUALES.” (Semanario Judicial
de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XXXII, agosto
de 2010, tesis P./J. 72/2010, página 7).
A fin de demostrar la existencia de la contradicción de
criterios denunciada se sintetizan en el cuadro siguiente los
elementos y posturas esenciales de cada juicio:
27
CONTRADICCIÓN DE TESIS 72/2014
EXPEDIENTE
ACTO
RECLAMADO
ACUERDO DEL
JUEZ
Queja 45/2013
Cobro
de
suministro de
Tercer
energía
Tribunal
eléctrica
con
Colegiado en apercibimiento
Materia
de corte del
Administrativa servicio,
por
del Segundo determinación
Circuito
de diferencias.
Desechó
de
plano
la
demanda.
CFE
NO
es
autoridad
para
efectos del juicio
de
amparo.
Aplicó las tesis
de la Segunda
Sala.
Recurso
Revisión
203/2013
Sobreseyó en el
juicio.
CFE
no
es
autoridad
para
efectos del juicio
de amparo.
de Cobro
de
suministro de
energía
eléctrica
por
determinación
de diferencias.
en
Segundo
Tribunal
Colegiado
Materia
Administrativa
del
Séptimo
Circuito
SENTENCIA DEL
TRIBUNAL
COLEGIADO
Revocó el auto de
desechamiento de la
demanda.
CFE sí realiza actos
de
autoridad
para
efectos del juicio de
amparo, en términos
del nuevo sistema.
Confirmó la sentencia
recurrida.
Las
tesis
de
la
Segunda
Sala
SÍ
aplican
al
actual
régimen de la Ley de
Amparo y, por tanto, el
juicio
no
procede
contra actos de la
CFE.
Como puede corroborarse, en los asuntos que se
analizan concurren los siguientes elementos comunes:
Un particular promovió demanda de amparo en contra
del cobro, actualización o ajuste de facturación por el
consumo de energía eléctrica y designó como autoridad
responsable a la Comisión Federal de Electricidad.
El Juez de Distrito, en un caso desechó de plano la
demanda de amparo, por notoriamente improcedente, y en
otro, sobreseyó en el juicio debido a que la Comisión
Federal de Electricidad no es autoridad para efectos del
juicio de amparo y, por tanto, sus actos no pueden ser
controvertidos por esta vía. Al respecto, invocaron como
sustento de sus determinaciones las tesis de esta Segunda
28
CONTRADICCIÓN DE TESIS 72/2014
Sala que llevan por rubro: ‘COMISIÓN FEDERAL DE
ELECTRICIDAD. EL AVISO RECIBO POR CONCEPTO DE
SUMINISTRO
DE
ENERGÍA
ELÉCTRICA,
INCLUSIVE
CUANDO CONTENGA UNA ADVERTENCIA DE CORTE DEL
SERVICIO, NO ES ACTO DE AUTORIDAD PARA EFECTOS
DEL JUICIO DE AMPARO’. Y ‘COMISIÓN FEDERAL DE
ELECTRICIDAD.
EL
CORTE
O
SUSPENSIÓN
DEL
SUMINISTRO DE ENERGÍA ELÉCTRICA NO ES ACTO DE
AUTORIDAD PARA EFECTOS DEL JUICIO DE AMPARO’.
Los dos juicios de que se trata dieron inicio bajo la
vigencia de la actual Ley de Amparo.
En contra de la determinación del Juez se interpuso,
en un caso, recurso de queja y, en el otro, recurso de
revisión.
Al resolver el recurso de revisión, el Tribunal
Colegiado de Circuito sostuvo, en síntesis, que en el
régimen vigente, al igual que en el anterior, la Comisión
Federal de Electricidad NO es autoridad para efectos del
juicio de amparo, por lo que el juicio en su contra es
notoriamente improcedente y debe sobreseerse. Consideró,
además, que las tesis de la Segunda Sala son aplicables al
actual régimen que prevé la ley.
El otro Tribunal Colegiado de Circuito, al resolver el
recurso de queja sostuvo una postura opuesta, al
considerar que:
─Las tesis de la Segunda Sala en que se apoyó la
decisión del Juez de Distrito no son aplicables al nuevo
29
CONTRADICCIÓN DE TESIS 72/2014
sistema previsto en la Ley de Amparo en vigor, conforme al
cual es posible la impugnación de actos de autoridad y de
actos equiparables a éstos; siendo, precisamente, los actos
reclamados equiparables a los de cualquier autoridad. Al
respecto,
expuso
abundantes
argumentos
a
fin
de
demostrar que la Comisión Federal de Electricidad realiza
actos que son impugnables en el juicio de amparo.
Así, como puede constatarse, están satisfechas las
condiciones para que exista la contradicción de tesis
denunciada.
La materia sobre la que versa consiste en dilucidar si
los actos que realiza la Comisión Federal de Electricidad a
través del aviso-recibo de facturación y cobro de energía
eléctrica, con apercibimiento de corte que dirige al
particular,
son
actos
de
autoridad
susceptibles
de
impugnarse en el juicio de amparo.
QUINTO. Estudio. No obstante la existencia de la
contradicción, el presente asunto debe declararse sin
materia con motivo de lo resuelto por mayoría de tres votos
el veintiséis de marzo de dos mil catorce en la contradicción
de tesis 4/2014, bajo la ponencia de la Señora Ministra
Margarita Beatriz Luna Ramos donde, sobre la base del
análisis de similares criterios a los que sirvieron de sustento
en la formación de la presente contradicción, esta Segunda
Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, a partir
del mismo punto de debate, llegó a la conclusión de que el
aviso recibo por concepto de suministro de energía
eléctrica que expide la Comisión Federal de Electricidad,
30
CONTRADICCIÓN DE TESIS 72/2014
incluso cuando contenga una advertencia de corte de
servicio, no constituye ni es equiparable a un acto de
autoridad, para efectos del juicio de amparo.
De
dicha
contradicción
de
tesis
derivaron
las
siguientes jurisprudencias, aprobadas en sesión de nueve
de abril de dos mil catorce, pendientes de publicación,
cuyos textos dicen:
COMISIÓN FEDERAL DE ELECTRICIDAD. EL
AVISO
RECIBO
POR
CONCEPTO
DE
SUMINISTRO
DE
ENERGÍA ELÉCTRICA,
INCLUSIVE
CUANDO
CONTENGA
UNA
ADVERTENCIA DE CORTE DEL SERVICIO, NO
CONSTITUYE NI ES EQUIPARABLE A UN ACTO
DE AUTORIDAD PARA EFECTOS DEL JUICIO
DE AMPARO (LEY DE AMPARO VIGENTE A
PARTIR DEL 3 DE ABRIL DE 2013). La Comisión
Federal de Electricidad no es autoridad para efectos del
juicio de amparo, ni realiza actos equiparables a los de
autoridad, tratándose de la determinación y el cobro del
servicio de suministro de energía eléctrica, pues: 1) el
origen de dicha actuación es un acuerdo de voluntades
donde el prestador del servicio y el usuario adquieren
derechos y obligaciones recíprocos, por lo que se recurre
a las formas del derecho privado para regular la relación
entre proveedor y particular; 2) la relación jurídica
existente entre las partes no corresponde a la de
autoridad y gobernado (supra a subordinación), sino a una
de coordinación entre el organismo descentralizado y el
particular usuario del servicio; y, 3) el corte del suministro
de energía eléctrica ante el incumplimiento del usuario no
genera que la relación de coordinación se transforme en
una de supra a subordinación, sino sólo implica la
posibilidad de que la parte afectada deje de otorgar el
servicio contratado en ejercicio del legítimo derecho de
retención de la obligación que genera cualquier relación
contractual ante el incumplimiento de alguna de las
partes, sin que ello conlleve un procedimiento de
ejecución dirigido a obtener el adeudo mediante
mecanismos coercitivos, para lo cual se tendría que
acudir a los tribunales ordinarios de justicia. Esto es, no
todo acto emitido por un órgano de la administración
pública ni la aplicación de cláusulas contractuales de
31
CONTRADICCIÓN DE TESIS 72/2014
retención de la obligación ante el incumplimiento de la
contraparte constituyen un acto de autoridad o son
equiparables a éste para los efectos del juicio de amparo,
sino solamente aquellos que conlleven el ejercicio de una
potestad administrativa que otorgue a la autoridad
atribuciones de tal magnitud que actualicen una relación
de supra a subordinación frente al particular. Así, el aviso
recibo por concepto de suministro de energía eléctrica
emitido por la Comisión Federal de Electricidad, inclusive
cuando contenga una advertencia de corte del servicio, no
constituye ni es equivalente a un acto de autoridad para
efectos del juicio de amparo.
Contradicción de tesis 4/2014. Entre las sustentadas por los Tribunales
Colegiados en Materia Administrativa Tercero del Segundo Circuito, Tercero del
Tercer Circuito, Segundo, Sexto y Décimo Séptimo del Primer Circuito y Primero
en Materias Administrativa y de Trabajo del Décimo Sexto Circuito. 26 de marzo
de 2014. Mayoría de tres votos de los Ministros Sergio A. Valls Hernández,
Alberto Pérez Dayán y Margarita Beatriz Luna Ramos. Disidentes: José Fernando
Franco González Salas y Luis María Aguilar Morales. Ponente: Margarita Beatriz
Luna Ramos. Secretaria: Guadalupe Margarita Ortiz Blanco.
COMISIÓN FEDERAL DE ELECTRICIDAD. EL
CORTE O LA SUSPENSIÓN DEL SUMINISTRO
DE ENERGÍA ELÉCTRICA NO CONSTITUYE NI
ES EQUIPARABLE A UN ACTO DE AUTORIDAD
PARA EFECTOS DEL JUICIO DE AMPARO (LEY
DE AMPARO VIGENTE A PARTIR DEL 3 DE
ABRIL DE 2013). El corte o la suspensión del fluido de
energía eléctrica contratado por falta de pago oportuno,
no puede ser considerado por esa sola circunstancia, un
acto de autoridad ni uno equiparable a uno de tal
naturaleza para efectos del juicio de amparo, porque
tratándose de las relaciones contractuales, es común que
se pacte que la parte que se vea perjudicada por el
incumplimiento de su contraparte deje de otorgar las
prestaciones a su cargo, lo cual se debe a que, por regla
general, los contratos se rigen por la voluntad de las
partes, así como por la bilateralidad, lo que genera que el
incumplimiento de alguna de ellas actualice el derecho de
la otra a no cumplir con la obligación a su cargo mientras
subsista la falta de cumplimiento del acuerdo de
voluntades. Por tanto, el corte del suministro de la energía
eléctrica por parte de la Comisión Federal de Electricidad
no genera que la relación contractual entre el usuario y
dicho organismo se transforme en acto de autoridad o
equiparable a éste.
Contradicción de tesis 4/2014. Entre las sustentadas por los Tribunales
Colegiados en Materia Administrativa Tercero del Segundo Circuito, Tercero del
Tercer Circuito, Segundo, Sexto y Décimo Séptimo del Primer Circuito y Primero
en Materias Administrativa y de Trabajo del Décimo Sexto Circuito. 26 de marzo
de 2014. Mayoría de tres votos de los Ministros Sergio A. Valls Hernández,
Alberto Pérez Dayán y Margarita Beatriz Luna Ramos. Disidentes: José Fernando
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CONTRADICCIÓN DE TESIS 72/2014
Franco González Salas y Luis María Aguilar Morales. Ponente: Margarita Beatriz
Luna Ramos. Secretaria: Guadalupe Margarita Ortiz Blanco.
Consecuentemente, si el punto jurídico sobre el que
versa la presente contradicción de tesis ya fue resuelto en
jurisprudencia definida, es claro que ésta debe declararse
sin materia.
Sirve de apoyo a la anterior consideración la tesis de
jurisprudencia emitida por esta Segunda Sala, que dice:
“CONTRADICCIÓN DE TESIS. DEBE DECLARARSE
SIN MATERIA SI AL RESOLVERSE EXISTE
JURISPRUDENCIA
SOBRE
EL
PUNTO
CONTRADICTORIO Y LA DENUNCIA RELATIVA SE
PRESENTÓ CON ANTERIORIDAD A LA FECHA DE LA
RESOLUCIÓN CORRESPONDIENTE. Si al resolver una
contradicción de tesis se advierte que la Suprema Corte
de Justicia de la Nación ya se pronunció respecto del
criterio jurídico controvertido estableciendo jurisprudencia
sobre ese tema, y la denuncia se presentó con
anterioridad a la fecha de la resolución correspondiente,
la contradicción debe declararse sin materia en razón de
que el objetivo previsto en el artículo 197-A de la Ley de
Amparo ya se cumplió, al haberse emitido la tesis que
debe prevalecer. (Registro: 171505, Novena Época.
Instancia: Segunda Sala. Fuente: Semanario Judicial de
la Federación y su Gaceta. Tomo XXVI, Septiembre de
2007. Página: 439. Tesis: 2a/J. 170/2007).
Por lo expuesto y fundado es de resolverse y se
resuelve:
PRIMERO.
denunciada.
Existe
la
contradicción
de
tesis
SEGUNDO. Ha quedado sin materia la presente
contradicción de tesis.
NOTIFÍQUESE; cúmplase y, en su oportunidad,
archívese el presente toca como asunto concluido.
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CONTRADICCIÓN DE TESIS 72/2014
Así lo resolvió la Segunda Sala de la Suprema Corte
de Justicia de la Nación, por unanimidad de cuatro votos de
los señores Ministros Margarita Beatriz Luna Ramos, José
Fernando Franco González Salas, Alberto Pérez Dayán y
Ministro Presidente Luis María Aguilar Morales. Los
señores Ministros José Fernando Franco González Salas y
Ministro Presidente Luis María Aguilar Morales votaron con
salvedades. El señor Ministro Sergio A. Valls Hernández
estuvo ausente. Fue ponente la señora Ministra Margarita
Beatriz Luna Ramos.
Firman el Ministro Presidente Luis María Aguilar
Morales y Ministra Ponente con el Secretario de Acuerdos
de la Segunda Sala que autoriza y da fe.
MINISTRO PRESIDENTE:
_____________________________________
LUIS MARÍA AGUILAR MORALES.
MINISTRA PONENTE:
_________________________________
MARGARITA BEATRIZ LUNA RAMOS.
34
CONTRADICCIÓN DE TESIS 72/2014
SECRETARIO DE ACUERDOS:
___________________________________
LIC. MARIO EDUARDO PLATA ÁLVAREZ
Esta hoja corresponde a la última de la sentencia relativa a la
CONTRADICCIÓN DE TESIS 72/2014. ENTRE LAS
SUSTENTADAS POR EL TERCER TRIBUNAL COLEGIADO
EN MATERIA ADMINISTRATIVA DEL SEGUNDO CIRCUITO
Y EL SEGUNDO TRIBUNAL COLEGIADO EN MATERIA
ADMINISTRATIVA DEL SÉPTIMO CIRCUITO. Fallada en
sesión del día siete de mayo de dos mil catorce por
unanimidad de cuatro votos en el sentido siguiente:
“PRIMERO. Existe la contradicción de tesis denunciada.
SEGUNDO. Ha quedado sin materia la presente
contradicción de tesis.” Conste.
GMOB/nar.
En términos de lo dispuesto por el Pleno de la Suprema Corte
de Justicia de la Nación en su sesión del veinticuatro de abril de dos
mil siete, y conforme a lo previsto en los artículos 3, fracción II, 13,
14 y 18 de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información
Pública Gubernamental, así como en el segundo párrafo del artículo
9° del Reglamento de la Suprema Corte de Justicia de la Nación y del
Consejo de la Judicatura Federal, en
esta versión pública se
suprime la información considerada legalmente como reservada o
confidencial que encuadra en esos supuestos normativos.
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