GOBERNABILIDAD Y REFORMAS INSTITUCIONALES

GOBERNABILIDAD Y REFORMAS INSTITUCIONALES
ECUADOR 1990-2002
I.- Introducción
1.- La región andina de América Latina, atraviesa hoy una honda crisis de impredecibles
consecuencias. De hecho, los Andes desde los 90 y en el inicio del siglo XXI, se han
convertido en el mayor foco de inestabilidad e inquietud continental. Desde mediados de la
pasada década en materia política se destacan el autogolpe de Alberto Fujimori en Perú, los
dos intentos de golpe de Estado y la caída constitucional de Carlos Andrés Pérez en
Venezuela, la salida política de Abdalá Bucaram y posterior derrocamiento de Jamil
Mahuad en Ecuador, el cuasi desplome de Ernesto Samper y la ruptura del proceso de paz
en Colombia y la llegada al poder del exgolpista Hugo Banzer en Bolivia y su sustitución
después de su enfermedad y muerte por Jorge Quiroga. En la actual coyuntura, el contexto
político ha seguido emperorando, considerando la delicada incertidumbre institucional
generada por Hugo Chávez en Venezuela, el escalamiento del conflicto interno colombiano
y el desarrollo del Plan Colombia, las sucesivas crisis de orden público y contestación al
establecimiento en el Perú, las acusaciones sobre intentos de golpe de estado y
prolongación de la crisis política en Bolivia y la inestabilidad institucional en Ecuador.
Todos ellos son indicadores elocuentes de que los Andes están viviendo un torbellino
institucional y político con repercusiones en toda la región.
2.- En materia militar, el mayor enfrentamiento limítrofe del hemisferio se dio entre
Ecuador y Perú, y la frontera más tensa del continente es, en la actualidad, la de Colombia y
Venezuela, aunque crecen los problemas de violencia en Sucumbíos, en la frontera entre
Ecuador y Colombia. En el tema de los derechos humanos, y en comparación con cualquier
otra región de América, la zona andina es aquella en la que más sistemáticamente se violan,
siendo los casos de Colombia, Perú y Venezuela los más dramáticos. En la cuestión de las
drogas, los Andes concentran el cultivo, procesamiento y tráfico de coca del continente y
las cinco naciones (junto con México) son actores clave a nivel mundial en el negocio
ilícito de los narcóticos. En materia de corrupción, en el área se encuentran algunos de los
países con los mayores niveles de la misma en el mundo, destacándose con mucho los casos
de Bolivia, Ecuador y Venezuela.
3.- La geopolítica militar y la presencia del narcotráfico en la región, constituyen uno de los
mayores desafíos a la integración andina, por las consecuencias que pueden tener tanto en
el seno de cada país como en las relaciones entre ellos. El desarrollo pleno del Plan
Colombia contribuye en cierta medida a la inestabilidad subregional. La militarización de la
lucha contra la droga, contra la guerrilla y los paramilitares genera problemas de seguridad
interna y de violencias policiales y militares contra la sociedad civil.
4.- En esta geopolítica subregional, puede converger otro importante factor de inestabilidad
que seguramente llegará a dar futuros escenarios inéditos: el regreso de los militares a la
política por las vías democráticas. Una vez que la “seguridad nacional” y los “conflictos de
frontera” se ha pacificado, a las fuerzas armadas latinoamericanas no les resulta fácil
encontrar y emprender su interna “reconversión”, la cual por otro lado tampoco parece muy
viable en ausencia de una real modernización del Estado y de la misma sociedad nacional.
5.- En el área ambiental, los países andinos muestran altos y preocupantes grados de
degradación, en especial del espacio amazónico que comparten con Brasil. En términos
socio-económicos, las naciones andinas han tenido desempeños económicos francamente
críticos que han arrastrado a la región, con caídas anuales recientes hasta del 8% del PIB
(Ecuador 2000 y Venezuela 2002); los países andinos también exhiben alarmantes índices
de desempleo, marginalidad, pobreza e inseguridad con bajos indicadores de calidad de
vida, escaso y volátil crecimiento, fuerte concentración del ingreso y exigua inversión. En
los cinco países por igual, aunque con variaciones, se exacerbó en la última década el
desmoronamiento parcial del Estado.
6.- Adicionalmente, en el escenario de la posguerra fría y pos 11S, es en la región andina en
el único lugar de la región en el que se han identificado como amenazas a la seguridad
regional y mundial, Grupos Terroristas de Alcance Internacional (las FARC, ELN y AUC
de Colombia y Sendero Luminoso y MRTA de Perú) y los militares (particularmente en el
caso de Ecuador, Perú y Venezuela) guardan más incidencia y gravitación corporativa en el
sistema político.
7.- La región andina sufre simultáneamente agudos problemas de diversa naturaleza. Las
muestras de conflictividad social en el área tienden a acrecentarse y es patente la
incapacidad tanto de los Estados como de los regímenes democráticos de procesar las
crecientes demandas ciudadanas. Los Andes viven en condiciones de precaria
gobernabilidad, lo cual presagia peligrosos cataclismos institucionales, cuya atención más
directa ha reclamado la Organización de Estados Americanos en su reciente plenaria en
Chile (5 y 6 de junio, 2003) (Tokatlián, 1999, Solimano, 2002, Leal Buitrago, 2003).
8.- El mapa socio económico y político de toda la región andina presenta configuraciones
muy singulares, ya que cada uno de los países atraviesa situaciones de profundas y muy
peligrosas crisis, aunque con características diferentes. El Ecuador, país que hace pocos
años resolvió su problema bélico en la frontera sur1, se encuentra de nuevo frente a una
violencia incremental en su frontera norte. Tres problemas caracterizan al Ecuador en la
crisis de la subregión andina: su vulnerabilidad económica, las urgencias e intensidades del
movimiento indígena y las fuertes presiones y tensiones que poderes autonomistas y hasta
independentistas ejercen sobre el débil Estado nacional.
1
El 9 de enero de 1995, el gobierno ecuatoriano informa sobre la existencia de incidentes en la frontera no delimitada con
Perú, comenzando así el conjunto de hostilidades más intenso de la historia de ambos países, pues si bien la guerra de
1995 no supuso dramáticos cambios políticos, por la cantidad de soldados involucrada, armas usadas, costo económico y
duración, no tiene comparación con otros eventos, ni siquiera con la guerra librada por Ecuador y Perú en 1941. Los
enfrentamientos de 1995 se produjeron en un área geográfica de aprox. 100 Km2, en un sector de la frontera ubicado al
suroriente de Quito, donde no estaban colocados los hitos que trazarían la línea imaginaria que divide ambos países. La
inexistencia de frontera creo una situación ambigua al atribuirse ambos gobiernos como propio el territorio donde se
libraron los combates. Tanto Perú como Ecuador denunciaron incursiones territoriales del vecino, y hacia el final, ambos
anunciaron simultáneamente victorias militares. En 1998 esta crisis terminó en un acuerdo entre ambos países, facilitado
por el Grupo de Países Garantes, conformado por EEUU, Brasil, Argentina y Chile. Sin embargo, la delimitación
acordada sobre la frontera no dejó satisfechos a los militares y a algunos sectores de la sociedad.
II.- Antecedentes y Caracterización del Sistema Político Ecuatoriano, 1990-2002
9.- El sistema político vigente en Ecuador surgió del rápido proceso de modernización
iniciado en los años 70 y sustentado en el petróleo, el cual fue promovido por los gobiernos
militares. Los años finales de esa década fueron de transición política por decisión de los
militares, lo cual abrió el espacio para el retorno de los civiles al poder. Las expectativas
que este cambio generó entre la población no se vieron plenamente satisfechas, debido en
buena parte a la recurrencia de desastres naturales, el descenso de los precios del petróleo y
el inicio de la crisis de la deuda externa. En la década de los 80 hubo movimientos
guerrilleros aunque muy débiles, así como dos intentos fallidos de insurrección militar, en
1986 y 1987.
10.- Las historia de las relaciones cívico-militares en Ecuador está necesariamente ligada
con la marcada regionalización económica, social y política que ha caracterizado desde sus
inicios a la nación ecuatoriana. Frente a las limitaciones de las élites, partidos políticos y
movimientos sociales para consolidar una hegemonía de carácter nacional, las fuerzas
armadas se percibieron como el mecanismo más idóneo para consolidar un proyecto
nacional de modernización, el cual llevaron a cabo en la década de los 70.
11.- En los inicios de la década de los 90, una de las constantes políticas fue la volatilidad
del electorado, contando con que en 1988 optaron por la Izquierda Democrática
(Presidencia de Rodrigo Borja, 1988-1990) y en 1992 se inclinaron por un partido de
filiación conservadora (Partido Unión Republicana) creado por Sixto Durán Ballén (19921996) al no obtener la nominación presidencial del Partido Social Cristiano (PSC). En este
período comenzaron a manifestarse más nítidamente los problemas de inestabilidad, con el
proceso que llevo a la destitución y posterior exilio de su vicepresidente Alberto Dahik.
12.-La frágil estabilidad presidencial duró hasta 1996, cuando renació la crisis política a
manos del presidente Abdalá Bucaram cuyas veleidades populistas contribuyeron a generar
un colapso institucional. Tras una movilización en su contra, los militares propiciaron su
salida a comienzos de 1997, respaldando al presidente nombrado por el Congreso para
resolver la crisis. La crisis de representación fue tan aguda, que entre 1996 y 2002 fueron
presidentes de Ecuador Abdalá Bucaram, Rosalía Arteaga, Fabián Alarcón, Jamil Mahuad y
Gustavo Noboa, con un brevísimo interregno entre estos dos últimos de una junta cívico
militar encabezada por el actual presidente Lucio Gutiérrez y representantes de la
oficialidad media de las fuerzas armadas y del movimiento indígena.
13.- Durante el gobierno interino de Fabián Alarcón fue convocada una Asamblea
Constituyente que redactó la Constitución de 1998, entre cuyos cambios más sobresalientes
se apunta el del reconocimiento de los derechos colectivos de los indígenas. Este
reconocimiento fue fruto del ascenso del movimiento indígena CONAIE (Confederación de
Nacionalidades Indígenas del Ecuador), como actor político destacado desde el inicio de la
década. Se han expresado a través de numerosos levantamientos contra los gobiernos, como
el que en 1994 propició la Ley de Desarrollo Agrario. El presidente Jamil Mahuad, elegido
en 1998, fue derrocado en enero de 2000, en medio de una profunda crisis económica y tras
una huelga encabezada por la CONAIE y arbitrada por los militares, quienes definieron la
posesión en la Presidencia del Vicepresidente Gustavo Noboa. La dolarización de la
economía fue uno de los subproductos de esa crisis.
14.- Desde su independencia en 1830, en Ecuador se han elaborado 19 constituciones
(incluyendo la actual), cuyo promedio de duración es de 8,8 años. Como ya fuese
mencionado, entre 1996 y 2002, Ecuador atravesó por la crisis más grave de su historia
republicana la cual se caracterizó, entre otros, por la quiebra de su sistema económico, el
enfrentamiento interno límite entre los diferentes actores de su compleja sociedad y el
descrédito generalizado de las instituciones fundamentales para el funcionamiento del
sistema democrático.
15.- Se ha afirmado que parte de los problemas de inestabilidad y debilidad institucional en
el Ecuador, se deben a un esquema constitucional favorecedor al presidencialismo y a la
pugna histórica entre Ejecutivo y Legislativo, adicionalmente crispada por un régimen de
minorías parlamentarias y un sistema pluripartidista tan fragmentado como inestable, todo
lo cual representa un reto permanente a la gobernabilidad. Otra de las características
relativas al sistema político ecuatoriano es la del proceso creciente de regionalización de
sus partidos políticos. El sistema político, así pues, se caracteriza por una elevada
fragmentación de los partidos, el predominio de prácticas no colaborativas y la
permanencia de los mecanismos clientelares en la relación con la sociedad.
16.- Otra constante en Ecuador ha sido la dispersión y la fragmentación del sistema de
partidos. Desde el retorno al régimen democrático en 1979, por lo menos 10 partidos han
obtenido representación parlamentaria y todas ellas –aún las más grandes y que han
obtenido votación más estable- han mostrado tendencias erráticas a lo largo del período.
Buena parte de los partidos no ha sobrevivido a más de dos elecciones, pero su lugar ha
sido siempre ocupado por nuevas fuerzas, generalmente tan pequeñas como las que han
desaparecido. Además de los factores estructurales, en este fenómeno han tenido fuerte
incidencia cuatro elementos propios del sistema electoral: la definición de la provincia
como distrito electoral, la utilización de la fórmula de representación de minorías, la
prohibición de alianzas y, recientemente, luego de las últimas reformas, la votación
uninominal.
17.- Uno de los elementos que ha incidido en mayor medida en la creciente regionalización
política del Ecuador es que al utilizar a la provincia, un ámbito de la división política
administrativa del país, como distrito electoral, se asume la representación territorial, por la
cual el diputado aparece como el portador de los intereses de la provincia antes que de una
tendencia política. Impulsados por esa realidad, los PP han tendido en los últimos años a
privilegiar los resultados numéricos, lo que les lleva a buscar candidatos locales que puedan
contribuir con los votos necesarios para obtener la mayor cantidad de puestos en disputa en
cada provincia. De esa manera, los PP privilegian sobre sus propias posiciones y la visión
conjunta de país, las reivindicaciones regionales, provinciales y locales. Todo este proceso
también ha tenido sus consecuencias en el diseño y desarrollo del modelo de organización
territorial del Estado ecuatoriano.
18.- Por su parte, la reforma electoral de 1997 y luego consagrada constitucionalmente en la
que se sustituyó la fórmula proporcional y la representación de minorías por la de votación
personalizada, ha contribuido también al debilitamiento de los partidos, alentando la
extrema personalización y fragmentación de la política lo que afecta la formación de
consensos para la implementación de las reformas políticas y económicas rezagadas a lo
largo de la década. En síntesis, algunos elementos propios del diseño institucional,
especialmente en el campo electoral, han contribuido a la atomización y dispersión política
en el Ecuador, además de que han llevado a los partidos a refugiarse en sus bastiones
provinciales, en lo que se ha llamado “cantonización” o “provincialización” de los partidos.
La territorialidad impide recuperar plenamente la representatividad política y fortalece el
vacío de partidos con presencia nacional lo cual a su vez incide en el déficit de acuerdos o
consensos nacionales sobre temas estratégicos (modelo de desarrollo, descentralización, por
ejemplo) e impide la consolidación de un determinado modelo de vertebración territorial.
19.- En lo que respecta a la actual coyuntura del sistema político, la elección Lucio
Gutiérrez en 2002 abre un período de expectativas en el Ecuador, ya que el Movimiento
Indígena llega al poder en alianza con el candidato triunfante. Estas últimas elecciones se
caracterizaron por una alta dispersión del voto y por la preferencia del electorado por
candidatos no provenientes de los partidos políticos tradicionales. Gutiérrez fue respaldado
por una coalición formada por su propio partido (Sociedad Patriótica), constituido ad hoc
para las elecciones, por el ala política de la Confederación de Nacionalidades Indígenas del
Ecuador, el movimiento Pachakutik y por el Movimiento Popular Democrático. Sin
embargo, esta alianza electoral no es una alianza gubernamental, lo que puede crear
limitaciones en el ejercicio del gobierno. Por otra parte, el Presidente Gutiérrez enfrenta la
oposición de los partidos tradicionales que controlan el Congreso, lo cual podría crearle,
dependiendo de las circunstancias, problemas de gobernabilidad.
III.-Gobernabilidad, Propuestas Políticas de Cambio entre 1990-2002 y Reformas
Legales e Institucionales
III.1.- Gobernabilidad
20.- Entre los especialistas del tema se afirma que una de las consecuencias de la
inestabilidad política y de las debilidades persistentes en el Ecuador es la relativa a las
funciones de gobierno, lo que crea a su vez problemas en la prestación de servicios
públicos, en la transparencia de los actos administrativos y en la administración de justicia,
por solo mencionar algunos de los temas más sensibles a la opinión pública. Según el
Banco Mundial, los indicadores de gobernabilidad y control de la corrupción en Ecuador,
muestran un persistente deterioro desde 1998, además de que a lo largo de la década fueron
siempre un issue de la mayor importancia en la agenda pública. A lo largo del período de
estudio se ha observado deterioro del entorno institucional en lo que respecta a la calidad de
regulaciones, control y participación de la sociedad civil, efectividad del gobierno, respeto
a la ley y control de la corrupción, indicador en el que Ecuador muestra uno de los peores
desempeños de la región.
21.- Según el Latinobarómetro, los ecuatorianos expresan una generalizada falta de
confianza en las instituciones del gobierno central y en el sistema político (Ver gráficos).
La corrupción es un grave problema que afecta la legitimidad del sistema y hasta la
viabilidad del régimen democrático.
22.- En lo que respecta a la calidad de la gobernabilidad, los indicadores elaborados por el
Banco Mundial para medirla y evaluarla en varios de sus componentes (imperio de la ley,
eficacia gubernamental, inestabilidad política y violencia, voz y rendición de cuentas o
accountability, calidad regulatoria, y control de la corrupción) demuestran que la misma
atraviesa una crisis profunda en el Ecuador. En las tablas y gráficos subsiguientes, se
observa el desempeño de Ecuador en forma comparada con el resto de países del área
andina, de América Latina y de la OECD. Dentro del contexto latinoamericano, su calidad
de eficacia gubernamental sólo supera a la de Paraguay, y es similar a la de Venezuela, que
conforma el conjunto de tres países con el desempeño más deficiente en este indicador (Ver
cuadros Anexo 1).
23.- Otro de sus problemas de gobernabilidad radica en el imperio de la ley. En este,
Ecuador se encuentra en el cuartil más bajo en la distribución mundial del imperio de la ley.
Las limitaciones a éste se traducen en altos niveles de corrupción. Sin embargo, más
inquietante que la ubicación del país en niveles tan bajos de desempeño institucional es el
deterioro sostenido de los indicadores durante la década, ya que las mediciones de
gobernabilidad fueron afectadas por los desafíos sufridos por el país en materia económica,
social y política.
24.- En lo que respecta a un tema tan sensible para la ciudadanía en general como el de la
administración de justicia, los principales problemas que confronta dicho sistema en
Ecuador son los de falta de acceso, morosidad en su funcionamiento, elevados costos, baja
seguridad de las decisiones, baja utilización de medios alternativos de resolución de
controversias, bajo presupuesto, baja legitimidad, corrupción, politización y escasa calidad
profesional, entre otros. El gasto en justicia en Ecuador como porcentaje del presupuesto
del Estado es el más bajo de toda la región andina. La morosidad del sistema afecta
principalmente a las personas más vulnerables de la sociedad, quienes en promedio deben
esperar hasta tres años para dirimir controversial de carácter civil. Entre las demandas de la
sociedad civil para el mejoramiento de la justicia se encuentran las de agilizar la reforma
procesal y dar cumplimiento con ello a la Constitución, consolidar el procedimiento de la
justicia de paz, expedir la Ley Orgánica de la Función Judicial, garantizar al independencia
judicial, profesionalizar la carrera judicial y aumentar la capacidad de gestión del sistema.
III.2.- Programas y Políticas de Gobierno (1990-2002)
25.-En 1988, el gobierno de Rodrigo Borja (1988-1992) estableció un Plan de Emergencia
Económica, destinada fundamentalmente a atender problemas cambiarios y fiscales, a
través del desarrollo de políticas funcionalmente precedentes a reformas institucionales.
Hay acuerdo en considerar que entre 1988 y 1990 se llevó adelante un programa de ajuste
(Vos, 2000), en el cual se tomaron medidas como una reforma tributaria y una laboral, la
primera orientada a fortalecer las recaudaciones fiscales, promover ciertas actividades
como el turismo y crear alicientes para la inversión extranjera (se la equiparó a la nacional)
y las exportaciones; y la segunda destinada a facilitar la instalación de industrias
maquiladoras y el trabajo a tiempo parcial y limitar el poder de las organizaciones
sindicales. También se redujeron los aranceles, básicamente para acompañar el proceso de
consolidación del Pacto Andino.
26.- En 1992, con el inicio del gobierno de Sixto Durán Ballén, se plantean reformas
económicas e institucionales de más largo alcance con los objetivos de controlar y reducir
la inflación, corregir desequilibrios fiscales, recuperación de reservas externas, el fomento
del ahorro interno y aumentar las tasas de crecimiento económico, todo ello contenido en
un Programa Macroecónomico de Estabilización. Uno de los ejes fundamentales del mismo
fue la propuesta de reforma del sector público, para modernizarlo y de esta manera crear
condiciones para un crecimiento económico. Con este propósito el gobierno buscó reducir
el ámbito del Estado, eliminar regulaciones y controles públicos. Para facilitar el
cumplimiento de los mismos, se promulgó la Ley de Modernización del Estado,
Privatizaciones y Prestación de Servicios Públicos por parte de la Iniciativa Privada.
27.- En 1994 el ejecutivo anuncia que someterá a referéndum ocho preguntas sobre
cambios en la constitución, con el objetivo de mejorar la gobernabilidad para la aplicación
de los programas de reforma. Las propuestas presidenciales son aprobadas por una mayoría
de 2 a 1. En 1995 se convoca a otro plebiscito sobre nuevas reformas, siendo el resultado
adverso a las propuestas, quedándose sin aprobar la descentralización administrativa, la
privatización parcial del sistema de seguridad social, la prohibición de paros en el sector
público, la disolución del Congreso por iniciativa presidencial, entre otras.
28.- Con el conflicto armado entre Ecuador y Perú a inicios de 1995, se desvió la atención
del proceso de ajuste económico (Vos, 2000). Más tarde en ese mismo año, un escándalo de
corrupción llevó a la fuga al exterior del Vicepresidente de Durán Ballén y principal
arquitecto de las reformas económicas y jefe del equipo económico, Alberto Dahik. Esto
trajo inestabilidad política y ante las elecciones próximas de 1996, retornó el populismo
económico que llevó a un episodio fiscal expansivo, abandonándose además las reformas
institucionales,
ya
afectadas
por
los
resultados
del
referéndum.
29.- En el período de Durán Ballén se aprobaron varias leyes favorecedoras de reformas,
tales como la de modernización del Estado, la de mercado de valores, la de régimen
tributario, la de presupuesto y la agraria. Además introdujo reformas a la Ley de
Hidrocarburos para alentar la inversión extranjera en la explotación petrolera, gestionó el
ingreso de Ecuador a la OMC y se creó el CONAM (Consejo de Modernización del
Estado).
30.- Las elecciones de 1996 las ganó Abdalá Bucarám, ex Alcalde de Guayaquil, cuyo
régimen tuvo corta duración. Aunque electo con una plataforma populista, el principal
asesor de Bucaram fue Domingo Cavallo, quien diseñó un estricto programa de austeridad
y propuso la introducción de una Caja de Compensación, siguiendo el modelo argentino.
Nada de esto se implementó. En lugar de ello, la corrupción y el caos general en la
administración pública provocó la movilización de las fuerzas políticas a inicios de 1997 y
Bucaram debió exilarse, apenas seis meses después de haber subido al poder.
31.- Luego de un corto período de gran confusión política, las fuerzas políticas aliadas
instalaron al presidente del Congreso, Fabián Alarcón, como presidente interino, en un acto
al parecer de dudosa legalidad. El nuevo régimen inició un proceso de reformas
institucionales que culminó con la promulgación de una nueva constitución, pero en la
esfera económica fue un gobierno de transición. Aunque restableció un mejor control fiscal
y monetario que, sin embargo, fue frustrado por dos nuevas crisis exógenas, una aguda
caída de los precios del petróleo y el desastre natural causado por el fenómeno de El Niño
en 1997-1998.
32.- En el lapso de algo más de tres años se sucedieron tres presidentes, seis ministros de
Finanzas y otros tantos de Energía, hubo dos elecciones presidenciales, un presidente
interino fue designado sin que existiera una disposición constitucional que así lo facultara,
se renovó dos veces el Congreso Nacional, fue convocada una consulta popular para
reformar la Constitución, se reunió una Asamblea Constituyente con similar propósito, el
gobierno que la convocó intento impedir que se aprobara, fue expedida una nueva
Constitución y la moneda nacional fue reemplazada por el dólar. Es claro que esta sucesión
vertiginosa de acontecimientos políticos y económicos impidieron avances en materia de
reformas institucionales, habida cuenta que muchos de ellos en si mismos constituyeron las
reformas en si mismas.
33.- El programa de reformas y reactivación económica del Presidente Jamil Mahuad
(1998-2000), se orientó a reasumir el proceso iniciado en 1992. La liberalización de las
cuentas corriente y de capital se consolidaría y complementaría mediante otras reformas
institucionales, tales como una reforma de la administración de aduanas y una reforma
impositiva. En este período se realizó una reorganización ministerial, con la creación de
Ministerios especiales y la fusión de algunos de los ya existentes.
34.- El programa de Lucio Gutiérrez (2003-2007), tiene entre sus objetivos centrales el
combate a la corrupción a través de reformas, la reducción de la pobreza con énfasis en la
inversión en educación y salud y la creación de trabajo en los sectores no petroleros como
el agropecuario, el turístico y la minería; el afianzamiento de la seguridad en cinco áreas:
seguridad social, ciudadana, jurídica, ambiental y alimentaria y en el plano económico, el
mejoramiento de la competitividad del país. En términos de política redistributiva, el nuevo
gobierno se propone integrar al Gabinete del Frente Social al Ministerio de Economía y
Finanzas, modernizar el Estado, financiar el programa de reducción de la pobreza del
Frente Social, focalizar subsidios entre los más pobres y vulnerables y proponer un nuevo
marco legal en las áreas de reforma de la seguridad social y de creación de sistemas de
provisión de educación, salud y otros servicios sociales básicos.
35.- En lo que respecta a la modernización del Estado propiamente dicha, las políticas
propuestas por la nueva administración hasta ahora son las de consolidar una política de
austeridad (disminución del 20% de las remuneraciones del Presidente y de funcionarios de
libre remoción, llenar 90% de las vacantes del Estado, no aumentar salarios en el sector
público en el 2003, reducción de la plantilla estatal de manera gradual), implantación de
indicadores de eficiencia y productividad en el sector público, una reforma tributaria
integral y fortalecimiento de la Corporación Aduanera Ecuatoriana, creación de fondos de
estabilización. Así mismo le será propuesta al Congreso la aprobación de un paquete de
leyes, en las que se incluyen la Ley de Unificación Salarial, una Ley de Reforma Aduanera
y una Ley de Reforma Tributaria.
III.3.- Reformas Legales e Institucionales, 1990-2002
III.3.1.- Reestructuración de Empresas y Servicios Públicos
36.- Desde principios de la década de los años 90 se inicia en Ecuador un arduo debate
acerca de las modificaciones y reestructuración de empresas y servicios públicos. La
propuesta está dirigida a la implementación de privatizaciones de empresas en el área de
servicios públicos. El proceso de privatización que marca la reestructuración en este sentido
y que continúa hasta la fecha, está caracterizado por los debates y conflictos que las
medidas asumidas plantean en el seno de la sociedad ecuatoriana. Parte formalmente la
experiencia el 23 de septiembre de 1993, cuando el Congreso aprueba en segundo debate la
“Ley de Modernización del Estado, Privatizaciones y Prestación de Servicios Públicos por
parte de la Iniciativa Privada” la cual serviría de marco legal para privatizar hasta 160
empresas estatales (entre ellas las de servicios públicos básicos como agua y electricidad) al
tiempo que se reducirían las dimensiones de la nómina del sector público.
37.- Las primeras empresas en iniciar el proceso de privatización fueron “Cemento
Nacional” y “Ecuatoriana de Aviación”. Sin embargo, ya en el año 1995 se observan los
primeros enfrentamientos entre el gobierno, sus adversarios en el Congreso y los sindicatos
por discrepancias en cuanto a la viabilidad y beneficios que redundarían al asumir esta
política, y como resultado el programa de privatizaciones se detiene. Así, aunque estaba
prevista la privatización del 50,1% de “Ecuatoriana de Aviación”, la acción es suspendida
por falta de transparencia en el proceso según los argumentos del Congreso, mientras que la
privatización del 35% de “EMETEL”, empresa de telecomunicaciones, continúa. Con ésta
se esperaba obtener 1.000 millones de dólares. De acuerdo al Consejo de Modernización de
Ecuador (CONAM) se trata de la primera privatización parcial, dado que el Estado
mantendría el 55% de las acciones y 10% estarían destinadas a los trabajadores.
38.- El proceso de privatización se ve reforzado en su marco legal con la promulgación
de la Ley Nº 690 (TROLE II): Ley para la Promoción de la Inversión y la Participación
Ciudadana, la cual establece entre los objetivos asignados a la economía nacional “el
desarrollo socialmente equitativo, regionalmente equilibrado, ambientalmente sustentable y
democráticamente participativo”. Para ello sería necesario promover la inversión
incentivando la participación ciudadana por una parte, y la modernización y actualización
del sistema legal vigente por la otra. En este sentido, dispone la reforma de múltiples leyes
entre las que destacan: Ley de Modernización del estado, Ley de Creación del Fondo de
Solidaridad, Ley de Hidrocarburos.
III.3.2.- Reforma Social
39.- El 19 de marzo de 1993 se promulga el Decreto Ejecutivo Nº584 que crea el Fondo de
Inversión Social de Emergencia (FISE) como mecanismo temporal de coordinación técnica
y financiera, que funcionaría en la Presidencia de la República y con una administración
descentralizada. El FISE no persigue ejecutar proyectos directamente, sino servir como
canal de evaluación técnica y financiara, así como el monitoreo de subproyectos ejecutados
por agencias que operan en Ecuador vinculadas con la prestación de servicios de salud,
educación, infraestructura básica, desarrollo institucional y apoyo productivo de pequeña
escala.
40.- Entre 1993 y febrero de 1996, el FISE de Ecuador recibió 16.122 solicitudes de
financiamiento de subproyectos. De éstos se han concluido 2.334 y a febrero de 1996 se
encontraban en trámite 9.521, siendo aprobados 1.246 subproyectos. Entre los objetivos del
FISE destacan: i) mejorar las condiciones de vida de los pobres; ii) responder a las
necesidades de grupos que no son atendidos por programas; iii) promover procesos de
autoayuda en comunidades estimulando su organización y participación; iv) orientar el
gasto social a las áreas más pobras del país; y v) promover la descentralización por medio
de la participación de ONG´s, organizaciones populares, autoridades locales y agencias
descentralizadas.
41.- Por otra parte, el 24 de marzo de 1995 se dicta la Ley de Creación del Fondo de
Solidaridad, que persigue preservar el patrimonio constituido por los recursos económicos
resultantes de la Ley de Modernización del Estado, Privatizaciones y Prestación de
Servicios Públicos por parte de la Iniciativa Privada. Este Fondo tiene por objeto la
atención a políticas de desarrollo humano exclusivamente, mediante el financiamiento de
programas de educación formal y no formal, salud, saneamiento ambiental, desarrollo
urbano, preservación del medio ambiente, vivienda de interés social y otros que tengan por
finalidad promover en bienestar social en el contexto del desarrollo comunitario y empleo
productivo.
42.- El 15 de junio de 2000 se crea el Programa de Protección Social (PPS) mediante
Decreto Ejecutivo Nº 486, como entidad pública adscrita al Ministerio de Bienestar Social
con la misión de administrar los programas de transferencias monetarias y económicas a las
familias en situación de riesgo y vulnerabilidad. Para el cumplimiento de sus objetivos el
Programa cuenta con los siguientes componentes: Bono Solidario, Crédito productivo,
Beca Escolar, protección en Salud, protección Social ante las emergencias y Gas Popular.
III.3.3.- Reforma Electoral
43.- El Tribunal Supremo Electoral, según la Ley de Control del Gasto Electoral y de la
Propaganda Electoral, es el órgano con potestad privativa, controladora y juzgadora para
realizar exámenes de cuanta en lo relativo al monto, origen y destino de los recursos que se
utilizan en las campañas electorales.
44.- De acuerdo a esta Ley, se prohíbe el aporte de personas jurídicas extrajeras o
nacionales que tengan contratos con el Estado para la ejecución de obras públicas,
prestación de servicios públicos o la explotación de recursos naturales. Tampoco serán
aceptados los aportes de personas naturales o jurídicas que sostengan litigios con el Estado.
Por otra parte, la Ley también crea mecanismos contables expresos a efectos de facilitar la
revisión y entrega de información.
III.3.4.- Reforma Comercial
45.-El 29 de febrero de 2000 el Presidente Noboa promulga la Ley para la Transformación
Económica del Ecuador (TROLE I). Entre los aspectos más destacados que apunta esta
nueva normativa figuran: la adopción del esquema de libre circulación de dólar de los
Estados Unidos de América para lo cual se deben introducir paralelamente reformas a la
Ley de Régimen Monetario y Banco del Estado, entre otros cuerpos legales relacionados
con la materia. Este nuevo esquema monetario exige cambios sustanciales en áreas de
telecomunicaciones, electricidad e hidrocarburos para atraer la inversión extranjera y
reactivar la economía nacional. Apunta igualmente, la necesidad de una reforma laboral que
trate lo relativo al acceso a las fuentes de trabajo y a la competitividad de las empresas
nacionales.
46.- Finalmente, la Ley dispone reformas en diversas normas jurídicas como: la Ley
General de Instituciones del Sistema Financiero, Código de Comercio, Ley de
Hidrocarburos, Ley de Régimen del Sector Eléctrico, Ley Especial de telecomunicaciones,
Ley de presupuestos del Sector Público, Ley de Contratación Pública y Código de Trabajo.
III.3.5.- Reforma Financiera
47.-El primero de diciembre de 1996 el presidente Abdalá Bucarám anuncia un plan de
acción gubernamental en la materia de corte neoliberal que contempla la convertibilidad
monetaria, un férreo plan para imponer la disciplina fiscal, y una reforma política. Este plan
contemplaba también, un amplio programa de privatizaciones de entes públicos incluyendo
las empresas petroleras y eléctricas. De esta manera, el gobierno propone alcanzar el
equilibrio fiscal garantizando la honradez y profesionalismo en el manejo de los fondos,
reducir el tamaño del Estado y hacerlo más eficiente. La optimización de la recaudación
tributaria es uno de los ejes de esta política, que incluye importantes incrementos en
algunos impuestos.
48.- Sin embargo en febrero de 1997 el Presidente Interino Alarcón, inicia su gobierno
derogando el ajuste económico lanzado por Bucaram. Las reformas asumen otro rumbo y
celeridad, y hacia finales de noviembre de 1998 el Congreso de Ecuador aprueba una ley de
reforma impositiva que introduce un gravamen de 1% sobre la circulación de capital, que
reemplazará al impuesto de los ingresos. También crea una agencia oficial de garantía de
los depósitos, y controles más estrictos del control cambiario.
49.- Entre las últimas medidas adoptadas en la materia destacan: el alza de hasta un 15% en
el precio de las gasolinas, elevación del IVA de 10 a 15% y el cierre de las entidades
financieras hasta el 15 de marzo de 1999 para evitar retiros masivos y frenar intentos
especulativos con el dólar, todo ello en marzo del año previamente citado
III.3.6.- La Reforma del Sistema de Justicia
50.- El sistema de administración de justicia organizado según la constitución de 1979, fue
reformado en 1992, 1995, 1997 y 1998. La de 1992, transformó la estructura y funciones de
la Corte Suprema y creó el Consejo de la Judicatura. Las de reforma constitucional de 1995
ampliaron las atribuciones del Tribunal Constitucional, modificándose su composición y
estableciéndose el principio de independencia del Ministerio Público, la unidad
jurisdiccional, la Defensoría del Pueblo, la descentralización de los servicios judiciales, el
reconocimiento de los medios alternativos para la solución de conflictos y la facultad del
Consejo Nacional de la Judicatura para establecer tasas por los servicios judiciales.
51.- A partir del referéndum convocado en 1997, se introdujeron dos importantes reformas,
destinadas a fortalecer la independencia del poder judicial. Por una parte se limitó al
Congreso su facultad de designar magistrados de la Corte Suprema y de su capacidad de
fiscalizar su desempeño a través del juicio político y por la otra se le extendió de forma
indefinida el período legal a dichos magistrados, el cual antes de esta reforma era de seis
años.
52.-Las introducidas en la Constitución de 1998 se dirigieron a modificar los procesos
judiciales, imponiéndose el debido proceso y se introdujo el principio acusatorio en el
proceso penal, reconociéndose además las normas consuetudinarias para la resolución de
los conflictos internos de los pueblos indígenas siempre y cuando no contradigan los
derechos fundamentales. Otro aspecto a destacar de la nueva constitución en materia de
justicia es el de reconocimiento de diversos sistemas de resolución de conflictos, tales como
jueces de paz, arbitraje, mediación, conciliación y otros.
III.3.7.- Reestructuración y Desarrollo Institucional de la Administración Pública
53.- La reestructuración de la administración publica esta orientada hacia dos principales
objetivos: la modernización del Estado y la lucha contra la corrupción. En este sentido en
1992 se crea con el carácter temporal el Consejo Nacional de Modernización del Estado,
CONAM. Adscrito a la presidencia de la República. Para el año siguiente es aprobada la
Ley de Modernización del Estado que ofrece el marco legal para la reducción del número
de empleados públicos, así mismo, se crea una comisión para identificar y eliminar las
leyes anacrónicas, contradictorias e innecesarias.
54.- En el año 1995 la Contraloría General del Estado presenta un proyecto de Ley para la
investigación y sanción de los ilícitos de corrupción en la administración pública; en el
1997 se crea la Comisión Anticorrupción, mediante decreto se definen sus atribuciones y
facultades. En ese mismo año la reforma constitucional institucionaliza la Comisión de
Control Cívico de la Corrupción como órgano de control constitucional y le otorga
facultades para investigar casos de corrupción y remitir sus pronunciamientos e informes al
Ministerio Público, Contraloría, Fiscalía y a la Función Judicial.
III.3.8.- Reformas Constitucionales
55.- La reforma constitucional en Ecuador recorre un amplio camino que parte de manera
más contundente en 1994 y culmina en la enmienda constitucional de 1998. Desde el inicio
este proceso estuvo marcado por el debate y la sucesión de dos plebiscitos: el primero de
ellos anunciado en 1994, focaliza sus preguntas en la reelección del Presidente, legisladores
y autoridades locales (hasta esa fecha prohibidas), voto obligatorio u opcional en los
comicios nacionales, creación de una cámara alta, mandato del Presidente del Congreso,
fecha de elecciones legislativas, papel del Congreso en la preparación y administración del
presupuesto, y la doble nacionalidad.
56.- Otro de los aspecto más importantes abordados en este marco, refiere a la elección de
una Asamblea Constituyente. La propuesta señala que ésta debería estar dividida en dos
mitades: i) una integrada por instituciones y organizaciones representativas de los
ciudadanos, incluyendo fuerzas armadas, medios de comunicación, cámaras de comercio e
industria, trabajadores, universidades y politécnicos, grupos indígenas, docentes, el
Tribunal Electoral y la Corte Suprema. ii)La otra mitad debería estar formada por
representantes elegidos a través del voto nacional. Igualmente se señala que, en un plazo de
6 meses la Asamblea debería redactar una nueva Constitución o reformar la vigente para la
fecha. Luego de una larga polémica el Tribunal Supremo Electoral y el Presidente de la
Republica acuerdan que este plebiscito en lugar de elegir una nueva constituyente
preguntaría a los votantes si quieren que el Congreso en un plazo de 100 días apruebe un
borrador de reformas de la Constitución, elaborado por una comisión de juristas.
57.- Una vez acordado esto, el 28 de agosto de 1994 se realiza el plebiscito sobre el
conjunto de reformas constitucionales, y también en este caso se genera debate y polémica
respecto a los resultados, principalmente la oposición en el Congreso afirma que en la
reforma se incluyen aspectos no considerados en el plebiscito como la introducción de las
pensiones privadas en competencia con el sistema estatal de seguridad social, la abolición
de monopolios del Estado y la apertura de áreas estratégicas de inversión privada. Cabe
destacar que todos estos puntos estaban incluidos en la Ley de Modernización del Estado y
en proyectos subsiguientes, diluidos o rechazados en el Congreso.
58.- En 1995 se realiza otro plebiscito convocado por el gobierno en torno a 11 propuestas:
1) descentralización administrativa, 2) privatización parcial de la seguridad social, 3)
distribución entre provincias de recursos del gobierno central, 4) prohibición de paros en
servicios públicos, 5) disolución del Congreso por iniciativa del presidente, 6) elección
uninominal de diputados, 7) elección del presidente del Congreso por dos años, 8) plazo de
90 días para incorporar cualquier reforma a la Constitución, 9) creación del Consejo
Nacional de la Judicatura, 10) eliminación de privilegios a los empleados públicos y
11)creación de un Tribunal Constitucional. Con una abstención del 50%, el 56% de los
votantes se pronuncia en contra de las reformas propuestas.
59.- 1997 es otro año de consultas populares, esta vez sobre la convocatoria a una
Asamblea Nacional y la inclusión en la constitución del principio de revocatoria del
mandato. También ese año se aplica un nuevo sistema electoral personalizado para designar
a los 70 asambleístas que deberían reformar la Constitución. Un año después, la Asamblea
Constituyente finaliza su labor de 4 meses. Entre las enmiendas aprobadas figuran mayores
atribuciones para que el Presidente gobierne sin la presión congresista, aunque se aumenta
el número de diputados de 82 a 121. otra de las enmiendas otorga al Congreso la facultad
de deponer a los ministros tras votación de censura, siendo la decisión del Presidente.
III.3.9.- La Constitución de 1998
60.- La Constitución de 1998, se considera puede ser un mecanismo de ampliar las
posibilidades para un período de mayor estabilidad institucional, ya que es el resultado de
la confluencia de varias demandas de la población ecuatoriana por cambios sustanciales en
varios de los ámbitos de la vida político-institucional del país. Los antecedentes de la
Asamblea Constituyente hay que buscarlos, según los especialistas, en la solicitud de una
constituyente como una de las demandas más estructuradas por el movimiento indígena en
su movilización de 1990, en el derrocamiento del gobierno de Abdalá Bucaram y
subsiguiente problemática sucesoral, en la iniciativa de reformar la constitución expresada
en los resultados del referéndum de 1997 y en las exigencias del nuevo modelo de
desarrollo que como desafío se le planteaba al país. En relación a este último aspecto, cabe
destacar que uno de los puntos alrededor del cual hubo más conflictos en la Asamblea
Constituyente fue el de la seguridad social, en el que se confrontaron dos propuestas casi
mutuamente excluyentes en términos del papel de la iniciativa privada. Finalmente, se
aprobó un modelo de seguridad social que busca combinar en forma eficiente la solidaridad
con la modernización.
61.- La reforma política contenida en el nuevo texto constitucional, introdujo una
importante ampliación de los derechos ciudadanos (incluyendo un nutrido conjunto de
derechos colectivos relativos a los pueblos antiguos y afroecuatorianos, a consumidores,
medio ambiente, grupos vulnerables y el reconocimiento de la ciudadanía social, así como
el fortalecimiento de la defensa del individuo frente al Estado). No se reconoce al Estado
como plurinacional como fue la aspiración de muchos, pero si como pluricultural y
multiétnico. Así mismo, el nuevo instrumento legal refuerza mecanismos de iniciativa y
participación cívica a nivel de los poderes locales, reconociendo las juntas parroquiales de
elección popular y defensa de la educación laica, gratuita y científica. En la Constitución se
tipifican como delitos los actos de corrupción pública y se reconoce la Comisión
Anticorrupción como la institucionalidad de referencia en la materia de salvaguardar la
función ética del Estado.
62.- Las reformas establecidas en la nueva Constitución (1998) y que tienen por objeto
garantizar una mayor gobernabilidad son las siguientes, las cuales algunos analistas
consideran son restrictivas en cuanto a mecanismos de democracia representativa y
participativa:





La supresión de las elecciones legislativas de medio período
La configuración de un sistema electoral y parlamentario que promueve el
predominio de las fuerzas mayoritarias frente a la dispersión de movimientos
políticos minoritarios, tanto en la mecánica de las elecciones –la mezcla de
elección uninominal y en planchas cerradas- como en el funcionamiento en
el Parlamento (eliminación de los diputados nacionales).
La restricción de ciertas funciones al Congreso, tales como las de participar
en la elaboración del presupuesto y entablar juicio político a ministros y
altos funcionarios del gobierno.
El fortalecimiento del Poder Ejecutivo, concretamente de la figura
presidencial.
Para la aprobación de reformas constitucionales, se fija la obligatoriedad de
una segunda discusión un año después del debate y aprobación en primera
discusión. A esta garantía se la ha denominado “candado” constitucional.
63.- En lo que respecta a la descentralización, en el Art. 226 del título XXI, “De la
organización territorial y descentralización” se consagra “Todas las materias de
competencia del gobierno central podrán descentralizarse, excepto la defensa y seguridad
nacionales, la dirección de la política exterior y las relaciones internacionales, la política
económica y tributaria del Estado, la gestión del endeudamiento externo y otras..”.
IV.- Consideraciones preliminares acerca de los problemas de gobernabilidad en el
Ecuador y los alcances de los procesos de reforma institucional
64.-No obstante la creencia generalizada en cuanto al rezago de Ecuador en términos de
implementación de reformas institucionales orientadas al mercado, durante los diferentes
gobiernos de la década se llevaron adelante varias de ellas, cuyo resultado quedó opacado u
obstruido por los múltiples problemas de inestabilidad institucional y de quiebre del
sistema político ocurridos en el período de análisis. Las diversas políticas adoptadas
mostraron diferencias relacionadas con la velocidad de su implementación y la
intencionalidad explícita, antes que por el carácter de las medidas propiamente dicho. Ya
sea gradual o de manera drástica, las políticas y las reformas aplicadas durante la década
tenían como objetivo fomentar la competencia, flexibilizar los mercados financiero y
laboral, facilitar la apertura comercial (eliminando restricciones cuantitativas y no
cuantitativas al comercio internacional de bienes, servicios y capitales), disminuir el papel
del Estado en la economía y aumentar la participación privada en la gestión económica.
65.- La aplicación de las reformas sin embargo, ha evidenciado problemas de consistencia,
contradicciones en su aplicación, falta de definiciones claras y múltiples retrocesos,
aumentando con ello la falta de legitimidad de los diferentes gobiernos para la aplicación de
las reformas pendientes, tanto frente a los agentes económicos como frente al resto de la
población. Según diversos analistas, el Ecuador sería uno de los ejemplos más evidentes del
costo de reformas económicas limitadas por el conflicto político. El caso ecuatoriano
muestra las dificultades de establecerlas en un estado políticamente fragmentado, en el que
los incentivos para los actores políticos individuales conspiran contra la identificación y
aplicación de soluciones para los problemas nacionales.
66.- El proceso de reformas institucionales y económicas siempre fue iniciado desde el
Poder Ejecutivo, con apoyos muy puntuales y parciales por parte del Congreso. Sin
embargo estas iniciativas generaron reacciones políticas intensas y frecuentemente
confrontaciones directas sobre los términos de la estabilización y el ajuste. En la mayoría
de las ocasiones, las confrontaciones terminaron en cuestionamientos severos sobre la
legitimidad del presidente y hasta del régimen democrático. La oposición a las reformas se
ha agudizado por un sistema partidista y un contexto institucional que refuerza la
fragmentación y debilita las coaliciones políticas.
67.- La crisis política ecuatoriana, que comenzó en 1994, con la destitución del
vicepresidente Dahik, parece no tener fin. Dados los antecedentes recientes de la política
ecuatoriana, el riesgo de volver a vivir escenarios de inestabilidad persiste. No sólo porque
el nuevo presidente no pertenece al establishment económico y político, y eso lo hace
estructuralmente débil, sino porque los diferentes actores políticos no han guardado en los
últimos años actitudes leales al juego democrático, maximizando posiciones de ganancia
sectoriales en vez de favorecer acuerdos nacionales.
IV.- Anexos
Indicadores de Gobernabilidad y Competitividad
Ecuador y Grupo Andino, 2001-2002
Países
Número de Países
Perú
Venezuela
Colombia
Bolivia
Ecuador
Países Andinos
OtrosAmérica Latina
Chile
Costa Rica
Uruguay
América Latina
OECD
Índice Crecimiento
de Competitividad
75
55
62
65
67
68
63
Instituciones
Públicas
75
45
65
57
62
68
59
Contratos y leyes
(subíndice)
75
60
71
67
62
73
67
Subíndice de
Corrupción
75
30
61
40
56
63
50
27
35
46
53
20
21
37
31
55
21
26
85
27
57
21
13
45
38
51
23
Fuente: World Economic Forum – Harvard University. En Solimano, 2002.
Indicadores de Gobernabilidad en Ecuador y el Grupo Andino (1998-2001)
Países
Nº País
Años
Bolivia
Colombia
Ecuador
Perú
Venezuela
Grupo Andino
Chile
Costa Rica
Uruguay
América Latina
OECD
Voces y
Rendición de
Cuentas
170
173
1998
2001
63
67
91
112
66
92
124
70
68
106
82
89
54
52
21
16
46
32
83
81
24
23
Inestabilidad
Política y
Violencia
152
161
1998
2001
87
122
140
149
108
131
111
95
92
100
108
119
51
30
30
24
58
25
83
91
28
26
Efectividad del
Gobierno
153
1998
83
74
110
54
131
90
23
42
37
92
24
Fuente: World Bank. “Governance Matters”, Policy Research Working Paper, 2772
159
2001
101
95
129
93
124
108
23
37
44
83
25
Calidad
Regulatoria
163
1998
22
69
61
37
91
56
18
16
13
79
28
168
2001
39
93
95
61
115
81
13
26
22
61
29
Imperio de la Ley
167
1998
97
128
121
110
117
115
24
48
61
105
27
169
2001
100
132
130
109
136
121
24
50
48
101
27
Control de la
Corrupción
152
1998
95
102
123
73
114
101
25
37
45
91
25
160
2001
119
89
140
72
107
105
17
32
37
89
23
LA DEMOCRACIA ES PREFERIBLE
Ecuado r
65
DA LO MISMO UN RÉGIMEN DEMOCRÁTICO QUE
UNO NO DEMOCRÁTICO
A mérica Latina
Ecuado r
30
A mérica Latina
28
60
26
24
55
22
20
50
18
16
45
14
12
40
10
1996
1997
1998
2000
2001
2002
1996
SATISFACCION CON LA DEMOCRACIA
50
Ecuado r
1997
2000
2001
CONFIANZA EN EL CONGRESO
Ecuado r
A mérica Latina
45
36
40
31
35
1998
A mérica Latina
26
30
21
25
16
20
11
15
10
6
1996
1997
1998
2000
2001
PRIVATIZACIONES BENEFICIOSAS PARA EL PAIS
(En desacuerdo)
1996
1997
1998
2000
2001
PREOCUPACIÓN POR QUEDAR DESEMPLEADO
(Muy preocupado)
Ecuado r
70
A mérica Latina
55
65
53
60
51
55
49
47
50
45
Ecuado r
45
40
A mérica Latina
43
41
35
39
30
37
1998
2000
2001
1996
1997
1998
2000
2001
CORRUPCIÓN
DELINCUENCIA
Aumentado
100
Ecuado r
Aumentado
A mérica Latina
100
98
98
96
96
94
94
92
92
90
90
88
88
86
86
84
84
82
82
80
Ecuado r
A mérica Latina
80
1996
1997
1998
2000
2001
CONFIANZA EN EL PODER JUDICIAL
50
Ecuado r
1996
1997
2000
2001
CONFIANZA EN LOS MUNICIPIOS / GOBIERNO
LOCAL
2001
A mérica Latina
50
45
1998
Co nfianza
45
40
40
35
35
30
30
25
25
20
20
15
15
10
10
5
1996
1997
1998
2000
2001
0
M ucho
Fuente: Latinobarometro
A lgo
P o ca
Ninguna
Ecuador: Reformas económicas e institucionales 1990-2000
Programa de ajuste
1988-90
Reformas comerciales
Régimen de tasa de
cambio
Cuenta de capital
Deuda externa
Reforma del sector
financiero
Plan de estabilización
1992
Programa de reactivación económica 19982000
(principales enmiendas durante 1999-2000)
Reducciones de aranceles y de
Nuevas reducciones de aranceles,
restricciones de cuota en el contexto del rango del arancel entre 5-25% (excepto
pacto andino. Arancel promedio 13%.
para bienes de consumo de lujo)
Reorganización y control mas estricto del
control de aduanas
Minidevaluaciones (Crawling peg)
periódicas para alinear la tasa de
cambio real
Flotamiento administrado. Maxidevaluación
(15% en septiembre de 1998). Introducción de
tasa de cambio flexible en febrero de 1999
después de una evaluación efectiva de 100%.
Otra devaluación efectiva de 100% durante el
resto de 1999. Dolarización oficial en enero de
2000
En 1984 las restricciones a la inversión
extranjera directa fueron abandonadas y
la inversión permitida en la exploración
petrolera. Restablecimiento de algunos
controles sobre la inversión extranjera
directa en 1988. Eliminación de las
ventajas impositivas para los inversores
extranjeros. Estrictas reglas de licitación
para la inversión extranjera directa en el
sector petrolero.
Límite a los pagos de intereses (30% de
las exportaciones) establecido
unilateralmente (antes, en 1987, mora
sobre todas las obligaciones de deuda).
Nuevo acuerdo con el Club de París en
1990.
Liberalización de la tasa de interés,
establecimiento de margen máximo
(spread).
Flotamiento administrado con limites
superiores e inferiores
Ley Liberalización de Flujos de Capital e
Inversión de 1992: plena liberalización
Plenamente liberalizada
de la cuenta de capital.
Acuerdo con base en el Plan Brady y
nuevo acuerdo con el club de París.
Mora parcial sobre los bonos Brady
garantizados por la Ley de Comercio de los
EEUU en septiembre de 1999. Los acreedores
declaran a Ecuador en mora total.
Mayor liberalización financiera y
reducción de represiones financieras.
Modernización de la legislación
Consolidación de las reformas financieras.
Introducción del sistema de seguros para los
depósitos. Recapitalización y asunción pública
bancaria. Algunas mejoras leves en la
supervisión bancaria.
de la peor parte de la deuda de una gama de
bancos en dificultades. Creación de un Banco
Central independiente. La crisis financiera de
1999 lleva a un congelamiento de los depósitos
bancarios, quiebra y nacionalización de los
principales bancos domésticos por parte de la
agencia de seguros de los depósitos (AGD).
Las tasas de interés se mantienen altas en un
intento de evitar la fuga de capitales.
Contención fiscal. Congelamiento de los
salarios del sector público. Gran reforma
impositiva: introducción de impuesto de 1 % a
las transacciones financieras, suspensión
(temporal) del impuesto a los ingresos y las
ganancias. Incremento del impuesto al valor
agregado (de 10 a 12%).
Eliminación del subsidio al gas natural y la
electricidad. Compensación a través de un
"bono a la pobreza" (focalizado).
Políticas fiscales y
reformas
Cortes en el gasto y aumento de los
precios de la energía estatal.
Eliminación del subsidio al trigo.
Primeros pasos modestos hacia la
reforma impositiva.
Reducciones fiscales. Eliminación del
subsidio al precio de la gasolina.
Nuevas reformas impositivas menores
(recaudación de aduanas y de
impuestos).
Precios internos
Liberalización gradual de algunos
precios controlados.
Liberalización de la mayoría de los
precios internos.
Salarios mínimos. Ciertos incrementos
de los salarios nominales debido a la
presión social.
No. Legislación de protección laboral
aplicada principalmente en segmentos
pequeños del sector moderno de gran
escala. Débil aplicación de los salarios
mínimos. Las tentativas de reforma
fracasan. Despido de empleados
públicos pero con indemnizaciones muy
elevadas.
Salarios mínimos. Ajustes de salarios
negociados con meta de mantener o
incrementar el poder adquisitivo.
Legislación de salarios mínimos sin cambios.
Congelamiento temporal de los salarios.
No. Legislación de protección laboral
aplicada principalmente en segmentos
pequeños del sector moderno de gran
escala. Débil aplicación de los salarios
mínimos.
No. Legislación de protección laboral aplicada
principalmente en segmentos pequeños del
sector moderno de gran escala. Débil
aplicación de los salarios mínimos.
Flexibilización de las leyes laborales anunciada
como parte del plan dolarización (enero 2000).
Inicio de programa de privatización
(línea aéreas, cemento, fertilizantes).
Aceleración del programa anunciado de
privatizaciones (telecomunicaciones, petróleo y
energía).
Políticas de salarios
Reforma del mercado
laboral
Privatizaciones
Fuente: Vos, 2000
No
Bibliografía
Alcántara Sáez, Manuel y Freidenberg, Flavia (eds.) (2001), Partidos Políticos de América
Latina. Países Andinos. Ediciones Universidad de Salamanca, Madrid.
Bodemer, Klaus (2003) El nuevo escenario de (in)seguridad en América Latina. ¿Amenaza
para la democracia?, RECAL, IIK, FLACSO Chile y Nueva Sociedad, Caracas.
Buscaglia, Eduardo y Dakolias, María (1996), Judicial Reform in Latin American Courts:
the experience in Argentina and Ecuador. World Bank Technical Paper, No. 350, World
Bank, Washington.
Chiriboga Zambrano, Galo y Quintero López Rafael (1998), Alcances y Limitaciones de la
Reforma Política en el Ecuador, ILDIS, Universidad Central del Ecuador, Quito.
Comisión Andina de Juristas, varios años, Indicadores Judiciales. Ver en www.caj.org.pe
CORDES, PNUD (1996), Ecuador, un problema de gobernabilidad. Quito
Freres, Christian y Pacheco, Karina (editores) (2002), Nuevos horizontes andinos.
Escenarios regionales y políticas de la Unión Europea. Nueva Sociedad, Caracas.
Hurtado, Osvaldo (2002) “Deuda y Desarrollo en el Ecuador Contemporáneo. Editorial
Planeta, Quito.
Pachano, Simón (1997) Modernización de las instituciones democráticas: el Congreso.
FLACSO, Quito.
Pachano, Simón (1998) La representación caótica. Un análisis del sistema electoral
ecuatoriano. FLACSO, Konrad Adenauer Stiftung, Quito.
Quintero López, Rafael (2002) Entre el hastío y la participación ciudadana. Partidos y
elecciones en el Ecuador (2000-2002). Ediciones Abya Yala, Ildis, Quito.
Solimano, Andres (2002), “Governance Crisis and the Andean Region: A political
Economy Analysis”. Mimeo, Banco Mundial.
Tokatlián, Juan Gabriel (1999), “Colombia, un asunto de seguridad regional”, Mimeo.
Vos, Rob (2000), “Liberalización económica, ajuste, distribución y pobreza en Ecuador,
1988-1999”. Mimeo. Disponible en www.siise.gov.ec