GOBERNABILIDAD Y REFORMAS INSTITUCIONALES ECUADOR 1990-2002 I.- Introducción 1.- La región andina de América Latina, atraviesa hoy una honda crisis de impredecibles consecuencias. De hecho, los Andes desde los 90 y en el inicio del siglo XXI, se han convertido en el mayor foco de inestabilidad e inquietud continental. Desde mediados de la pasada década en materia política se destacan el autogolpe de Alberto Fujimori en Perú, los dos intentos de golpe de Estado y la caída constitucional de Carlos Andrés Pérez en Venezuela, la salida política de Abdalá Bucaram y posterior derrocamiento de Jamil Mahuad en Ecuador, el cuasi desplome de Ernesto Samper y la ruptura del proceso de paz en Colombia y la llegada al poder del exgolpista Hugo Banzer en Bolivia y su sustitución después de su enfermedad y muerte por Jorge Quiroga. En la actual coyuntura, el contexto político ha seguido emperorando, considerando la delicada incertidumbre institucional generada por Hugo Chávez en Venezuela, el escalamiento del conflicto interno colombiano y el desarrollo del Plan Colombia, las sucesivas crisis de orden público y contestación al establecimiento en el Perú, las acusaciones sobre intentos de golpe de estado y prolongación de la crisis política en Bolivia y la inestabilidad institucional en Ecuador. Todos ellos son indicadores elocuentes de que los Andes están viviendo un torbellino institucional y político con repercusiones en toda la región. 2.- En materia militar, el mayor enfrentamiento limítrofe del hemisferio se dio entre Ecuador y Perú, y la frontera más tensa del continente es, en la actualidad, la de Colombia y Venezuela, aunque crecen los problemas de violencia en Sucumbíos, en la frontera entre Ecuador y Colombia. En el tema de los derechos humanos, y en comparación con cualquier otra región de América, la zona andina es aquella en la que más sistemáticamente se violan, siendo los casos de Colombia, Perú y Venezuela los más dramáticos. En la cuestión de las drogas, los Andes concentran el cultivo, procesamiento y tráfico de coca del continente y las cinco naciones (junto con México) son actores clave a nivel mundial en el negocio ilícito de los narcóticos. En materia de corrupción, en el área se encuentran algunos de los países con los mayores niveles de la misma en el mundo, destacándose con mucho los casos de Bolivia, Ecuador y Venezuela. 3.- La geopolítica militar y la presencia del narcotráfico en la región, constituyen uno de los mayores desafíos a la integración andina, por las consecuencias que pueden tener tanto en el seno de cada país como en las relaciones entre ellos. El desarrollo pleno del Plan Colombia contribuye en cierta medida a la inestabilidad subregional. La militarización de la lucha contra la droga, contra la guerrilla y los paramilitares genera problemas de seguridad interna y de violencias policiales y militares contra la sociedad civil. 4.- En esta geopolítica subregional, puede converger otro importante factor de inestabilidad que seguramente llegará a dar futuros escenarios inéditos: el regreso de los militares a la política por las vías democráticas. Una vez que la “seguridad nacional” y los “conflictos de frontera” se ha pacificado, a las fuerzas armadas latinoamericanas no les resulta fácil encontrar y emprender su interna “reconversión”, la cual por otro lado tampoco parece muy viable en ausencia de una real modernización del Estado y de la misma sociedad nacional. 5.- En el área ambiental, los países andinos muestran altos y preocupantes grados de degradación, en especial del espacio amazónico que comparten con Brasil. En términos socio-económicos, las naciones andinas han tenido desempeños económicos francamente críticos que han arrastrado a la región, con caídas anuales recientes hasta del 8% del PIB (Ecuador 2000 y Venezuela 2002); los países andinos también exhiben alarmantes índices de desempleo, marginalidad, pobreza e inseguridad con bajos indicadores de calidad de vida, escaso y volátil crecimiento, fuerte concentración del ingreso y exigua inversión. En los cinco países por igual, aunque con variaciones, se exacerbó en la última década el desmoronamiento parcial del Estado. 6.- Adicionalmente, en el escenario de la posguerra fría y pos 11S, es en la región andina en el único lugar de la región en el que se han identificado como amenazas a la seguridad regional y mundial, Grupos Terroristas de Alcance Internacional (las FARC, ELN y AUC de Colombia y Sendero Luminoso y MRTA de Perú) y los militares (particularmente en el caso de Ecuador, Perú y Venezuela) guardan más incidencia y gravitación corporativa en el sistema político. 7.- La región andina sufre simultáneamente agudos problemas de diversa naturaleza. Las muestras de conflictividad social en el área tienden a acrecentarse y es patente la incapacidad tanto de los Estados como de los regímenes democráticos de procesar las crecientes demandas ciudadanas. Los Andes viven en condiciones de precaria gobernabilidad, lo cual presagia peligrosos cataclismos institucionales, cuya atención más directa ha reclamado la Organización de Estados Americanos en su reciente plenaria en Chile (5 y 6 de junio, 2003) (Tokatlián, 1999, Solimano, 2002, Leal Buitrago, 2003). 8.- El mapa socio económico y político de toda la región andina presenta configuraciones muy singulares, ya que cada uno de los países atraviesa situaciones de profundas y muy peligrosas crisis, aunque con características diferentes. El Ecuador, país que hace pocos años resolvió su problema bélico en la frontera sur1, se encuentra de nuevo frente a una violencia incremental en su frontera norte. Tres problemas caracterizan al Ecuador en la crisis de la subregión andina: su vulnerabilidad económica, las urgencias e intensidades del movimiento indígena y las fuertes presiones y tensiones que poderes autonomistas y hasta independentistas ejercen sobre el débil Estado nacional. 1 El 9 de enero de 1995, el gobierno ecuatoriano informa sobre la existencia de incidentes en la frontera no delimitada con Perú, comenzando así el conjunto de hostilidades más intenso de la historia de ambos países, pues si bien la guerra de 1995 no supuso dramáticos cambios políticos, por la cantidad de soldados involucrada, armas usadas, costo económico y duración, no tiene comparación con otros eventos, ni siquiera con la guerra librada por Ecuador y Perú en 1941. Los enfrentamientos de 1995 se produjeron en un área geográfica de aprox. 100 Km2, en un sector de la frontera ubicado al suroriente de Quito, donde no estaban colocados los hitos que trazarían la línea imaginaria que divide ambos países. La inexistencia de frontera creo una situación ambigua al atribuirse ambos gobiernos como propio el territorio donde se libraron los combates. Tanto Perú como Ecuador denunciaron incursiones territoriales del vecino, y hacia el final, ambos anunciaron simultáneamente victorias militares. En 1998 esta crisis terminó en un acuerdo entre ambos países, facilitado por el Grupo de Países Garantes, conformado por EEUU, Brasil, Argentina y Chile. Sin embargo, la delimitación acordada sobre la frontera no dejó satisfechos a los militares y a algunos sectores de la sociedad. II.- Antecedentes y Caracterización del Sistema Político Ecuatoriano, 1990-2002 9.- El sistema político vigente en Ecuador surgió del rápido proceso de modernización iniciado en los años 70 y sustentado en el petróleo, el cual fue promovido por los gobiernos militares. Los años finales de esa década fueron de transición política por decisión de los militares, lo cual abrió el espacio para el retorno de los civiles al poder. Las expectativas que este cambio generó entre la población no se vieron plenamente satisfechas, debido en buena parte a la recurrencia de desastres naturales, el descenso de los precios del petróleo y el inicio de la crisis de la deuda externa. En la década de los 80 hubo movimientos guerrilleros aunque muy débiles, así como dos intentos fallidos de insurrección militar, en 1986 y 1987. 10.- Las historia de las relaciones cívico-militares en Ecuador está necesariamente ligada con la marcada regionalización económica, social y política que ha caracterizado desde sus inicios a la nación ecuatoriana. Frente a las limitaciones de las élites, partidos políticos y movimientos sociales para consolidar una hegemonía de carácter nacional, las fuerzas armadas se percibieron como el mecanismo más idóneo para consolidar un proyecto nacional de modernización, el cual llevaron a cabo en la década de los 70. 11.- En los inicios de la década de los 90, una de las constantes políticas fue la volatilidad del electorado, contando con que en 1988 optaron por la Izquierda Democrática (Presidencia de Rodrigo Borja, 1988-1990) y en 1992 se inclinaron por un partido de filiación conservadora (Partido Unión Republicana) creado por Sixto Durán Ballén (19921996) al no obtener la nominación presidencial del Partido Social Cristiano (PSC). En este período comenzaron a manifestarse más nítidamente los problemas de inestabilidad, con el proceso que llevo a la destitución y posterior exilio de su vicepresidente Alberto Dahik. 12.-La frágil estabilidad presidencial duró hasta 1996, cuando renació la crisis política a manos del presidente Abdalá Bucaram cuyas veleidades populistas contribuyeron a generar un colapso institucional. Tras una movilización en su contra, los militares propiciaron su salida a comienzos de 1997, respaldando al presidente nombrado por el Congreso para resolver la crisis. La crisis de representación fue tan aguda, que entre 1996 y 2002 fueron presidentes de Ecuador Abdalá Bucaram, Rosalía Arteaga, Fabián Alarcón, Jamil Mahuad y Gustavo Noboa, con un brevísimo interregno entre estos dos últimos de una junta cívico militar encabezada por el actual presidente Lucio Gutiérrez y representantes de la oficialidad media de las fuerzas armadas y del movimiento indígena. 13.- Durante el gobierno interino de Fabián Alarcón fue convocada una Asamblea Constituyente que redactó la Constitución de 1998, entre cuyos cambios más sobresalientes se apunta el del reconocimiento de los derechos colectivos de los indígenas. Este reconocimiento fue fruto del ascenso del movimiento indígena CONAIE (Confederación de Nacionalidades Indígenas del Ecuador), como actor político destacado desde el inicio de la década. Se han expresado a través de numerosos levantamientos contra los gobiernos, como el que en 1994 propició la Ley de Desarrollo Agrario. El presidente Jamil Mahuad, elegido en 1998, fue derrocado en enero de 2000, en medio de una profunda crisis económica y tras una huelga encabezada por la CONAIE y arbitrada por los militares, quienes definieron la posesión en la Presidencia del Vicepresidente Gustavo Noboa. La dolarización de la economía fue uno de los subproductos de esa crisis. 14.- Desde su independencia en 1830, en Ecuador se han elaborado 19 constituciones (incluyendo la actual), cuyo promedio de duración es de 8,8 años. Como ya fuese mencionado, entre 1996 y 2002, Ecuador atravesó por la crisis más grave de su historia republicana la cual se caracterizó, entre otros, por la quiebra de su sistema económico, el enfrentamiento interno límite entre los diferentes actores de su compleja sociedad y el descrédito generalizado de las instituciones fundamentales para el funcionamiento del sistema democrático. 15.- Se ha afirmado que parte de los problemas de inestabilidad y debilidad institucional en el Ecuador, se deben a un esquema constitucional favorecedor al presidencialismo y a la pugna histórica entre Ejecutivo y Legislativo, adicionalmente crispada por un régimen de minorías parlamentarias y un sistema pluripartidista tan fragmentado como inestable, todo lo cual representa un reto permanente a la gobernabilidad. Otra de las características relativas al sistema político ecuatoriano es la del proceso creciente de regionalización de sus partidos políticos. El sistema político, así pues, se caracteriza por una elevada fragmentación de los partidos, el predominio de prácticas no colaborativas y la permanencia de los mecanismos clientelares en la relación con la sociedad. 16.- Otra constante en Ecuador ha sido la dispersión y la fragmentación del sistema de partidos. Desde el retorno al régimen democrático en 1979, por lo menos 10 partidos han obtenido representación parlamentaria y todas ellas –aún las más grandes y que han obtenido votación más estable- han mostrado tendencias erráticas a lo largo del período. Buena parte de los partidos no ha sobrevivido a más de dos elecciones, pero su lugar ha sido siempre ocupado por nuevas fuerzas, generalmente tan pequeñas como las que han desaparecido. Además de los factores estructurales, en este fenómeno han tenido fuerte incidencia cuatro elementos propios del sistema electoral: la definición de la provincia como distrito electoral, la utilización de la fórmula de representación de minorías, la prohibición de alianzas y, recientemente, luego de las últimas reformas, la votación uninominal. 17.- Uno de los elementos que ha incidido en mayor medida en la creciente regionalización política del Ecuador es que al utilizar a la provincia, un ámbito de la división política administrativa del país, como distrito electoral, se asume la representación territorial, por la cual el diputado aparece como el portador de los intereses de la provincia antes que de una tendencia política. Impulsados por esa realidad, los PP han tendido en los últimos años a privilegiar los resultados numéricos, lo que les lleva a buscar candidatos locales que puedan contribuir con los votos necesarios para obtener la mayor cantidad de puestos en disputa en cada provincia. De esa manera, los PP privilegian sobre sus propias posiciones y la visión conjunta de país, las reivindicaciones regionales, provinciales y locales. Todo este proceso también ha tenido sus consecuencias en el diseño y desarrollo del modelo de organización territorial del Estado ecuatoriano. 18.- Por su parte, la reforma electoral de 1997 y luego consagrada constitucionalmente en la que se sustituyó la fórmula proporcional y la representación de minorías por la de votación personalizada, ha contribuido también al debilitamiento de los partidos, alentando la extrema personalización y fragmentación de la política lo que afecta la formación de consensos para la implementación de las reformas políticas y económicas rezagadas a lo largo de la década. En síntesis, algunos elementos propios del diseño institucional, especialmente en el campo electoral, han contribuido a la atomización y dispersión política en el Ecuador, además de que han llevado a los partidos a refugiarse en sus bastiones provinciales, en lo que se ha llamado “cantonización” o “provincialización” de los partidos. La territorialidad impide recuperar plenamente la representatividad política y fortalece el vacío de partidos con presencia nacional lo cual a su vez incide en el déficit de acuerdos o consensos nacionales sobre temas estratégicos (modelo de desarrollo, descentralización, por ejemplo) e impide la consolidación de un determinado modelo de vertebración territorial. 19.- En lo que respecta a la actual coyuntura del sistema político, la elección Lucio Gutiérrez en 2002 abre un período de expectativas en el Ecuador, ya que el Movimiento Indígena llega al poder en alianza con el candidato triunfante. Estas últimas elecciones se caracterizaron por una alta dispersión del voto y por la preferencia del electorado por candidatos no provenientes de los partidos políticos tradicionales. Gutiérrez fue respaldado por una coalición formada por su propio partido (Sociedad Patriótica), constituido ad hoc para las elecciones, por el ala política de la Confederación de Nacionalidades Indígenas del Ecuador, el movimiento Pachakutik y por el Movimiento Popular Democrático. Sin embargo, esta alianza electoral no es una alianza gubernamental, lo que puede crear limitaciones en el ejercicio del gobierno. Por otra parte, el Presidente Gutiérrez enfrenta la oposición de los partidos tradicionales que controlan el Congreso, lo cual podría crearle, dependiendo de las circunstancias, problemas de gobernabilidad. III.-Gobernabilidad, Propuestas Políticas de Cambio entre 1990-2002 y Reformas Legales e Institucionales III.1.- Gobernabilidad 20.- Entre los especialistas del tema se afirma que una de las consecuencias de la inestabilidad política y de las debilidades persistentes en el Ecuador es la relativa a las funciones de gobierno, lo que crea a su vez problemas en la prestación de servicios públicos, en la transparencia de los actos administrativos y en la administración de justicia, por solo mencionar algunos de los temas más sensibles a la opinión pública. Según el Banco Mundial, los indicadores de gobernabilidad y control de la corrupción en Ecuador, muestran un persistente deterioro desde 1998, además de que a lo largo de la década fueron siempre un issue de la mayor importancia en la agenda pública. A lo largo del período de estudio se ha observado deterioro del entorno institucional en lo que respecta a la calidad de regulaciones, control y participación de la sociedad civil, efectividad del gobierno, respeto a la ley y control de la corrupción, indicador en el que Ecuador muestra uno de los peores desempeños de la región. 21.- Según el Latinobarómetro, los ecuatorianos expresan una generalizada falta de confianza en las instituciones del gobierno central y en el sistema político (Ver gráficos). La corrupción es un grave problema que afecta la legitimidad del sistema y hasta la viabilidad del régimen democrático. 22.- En lo que respecta a la calidad de la gobernabilidad, los indicadores elaborados por el Banco Mundial para medirla y evaluarla en varios de sus componentes (imperio de la ley, eficacia gubernamental, inestabilidad política y violencia, voz y rendición de cuentas o accountability, calidad regulatoria, y control de la corrupción) demuestran que la misma atraviesa una crisis profunda en el Ecuador. En las tablas y gráficos subsiguientes, se observa el desempeño de Ecuador en forma comparada con el resto de países del área andina, de América Latina y de la OECD. Dentro del contexto latinoamericano, su calidad de eficacia gubernamental sólo supera a la de Paraguay, y es similar a la de Venezuela, que conforma el conjunto de tres países con el desempeño más deficiente en este indicador (Ver cuadros Anexo 1). 23.- Otro de sus problemas de gobernabilidad radica en el imperio de la ley. En este, Ecuador se encuentra en el cuartil más bajo en la distribución mundial del imperio de la ley. Las limitaciones a éste se traducen en altos niveles de corrupción. Sin embargo, más inquietante que la ubicación del país en niveles tan bajos de desempeño institucional es el deterioro sostenido de los indicadores durante la década, ya que las mediciones de gobernabilidad fueron afectadas por los desafíos sufridos por el país en materia económica, social y política. 24.- En lo que respecta a un tema tan sensible para la ciudadanía en general como el de la administración de justicia, los principales problemas que confronta dicho sistema en Ecuador son los de falta de acceso, morosidad en su funcionamiento, elevados costos, baja seguridad de las decisiones, baja utilización de medios alternativos de resolución de controversias, bajo presupuesto, baja legitimidad, corrupción, politización y escasa calidad profesional, entre otros. El gasto en justicia en Ecuador como porcentaje del presupuesto del Estado es el más bajo de toda la región andina. La morosidad del sistema afecta principalmente a las personas más vulnerables de la sociedad, quienes en promedio deben esperar hasta tres años para dirimir controversial de carácter civil. Entre las demandas de la sociedad civil para el mejoramiento de la justicia se encuentran las de agilizar la reforma procesal y dar cumplimiento con ello a la Constitución, consolidar el procedimiento de la justicia de paz, expedir la Ley Orgánica de la Función Judicial, garantizar al independencia judicial, profesionalizar la carrera judicial y aumentar la capacidad de gestión del sistema. III.2.- Programas y Políticas de Gobierno (1990-2002) 25.-En 1988, el gobierno de Rodrigo Borja (1988-1992) estableció un Plan de Emergencia Económica, destinada fundamentalmente a atender problemas cambiarios y fiscales, a través del desarrollo de políticas funcionalmente precedentes a reformas institucionales. Hay acuerdo en considerar que entre 1988 y 1990 se llevó adelante un programa de ajuste (Vos, 2000), en el cual se tomaron medidas como una reforma tributaria y una laboral, la primera orientada a fortalecer las recaudaciones fiscales, promover ciertas actividades como el turismo y crear alicientes para la inversión extranjera (se la equiparó a la nacional) y las exportaciones; y la segunda destinada a facilitar la instalación de industrias maquiladoras y el trabajo a tiempo parcial y limitar el poder de las organizaciones sindicales. También se redujeron los aranceles, básicamente para acompañar el proceso de consolidación del Pacto Andino. 26.- En 1992, con el inicio del gobierno de Sixto Durán Ballén, se plantean reformas económicas e institucionales de más largo alcance con los objetivos de controlar y reducir la inflación, corregir desequilibrios fiscales, recuperación de reservas externas, el fomento del ahorro interno y aumentar las tasas de crecimiento económico, todo ello contenido en un Programa Macroecónomico de Estabilización. Uno de los ejes fundamentales del mismo fue la propuesta de reforma del sector público, para modernizarlo y de esta manera crear condiciones para un crecimiento económico. Con este propósito el gobierno buscó reducir el ámbito del Estado, eliminar regulaciones y controles públicos. Para facilitar el cumplimiento de los mismos, se promulgó la Ley de Modernización del Estado, Privatizaciones y Prestación de Servicios Públicos por parte de la Iniciativa Privada. 27.- En 1994 el ejecutivo anuncia que someterá a referéndum ocho preguntas sobre cambios en la constitución, con el objetivo de mejorar la gobernabilidad para la aplicación de los programas de reforma. Las propuestas presidenciales son aprobadas por una mayoría de 2 a 1. En 1995 se convoca a otro plebiscito sobre nuevas reformas, siendo el resultado adverso a las propuestas, quedándose sin aprobar la descentralización administrativa, la privatización parcial del sistema de seguridad social, la prohibición de paros en el sector público, la disolución del Congreso por iniciativa presidencial, entre otras. 28.- Con el conflicto armado entre Ecuador y Perú a inicios de 1995, se desvió la atención del proceso de ajuste económico (Vos, 2000). Más tarde en ese mismo año, un escándalo de corrupción llevó a la fuga al exterior del Vicepresidente de Durán Ballén y principal arquitecto de las reformas económicas y jefe del equipo económico, Alberto Dahik. Esto trajo inestabilidad política y ante las elecciones próximas de 1996, retornó el populismo económico que llevó a un episodio fiscal expansivo, abandonándose además las reformas institucionales, ya afectadas por los resultados del referéndum. 29.- En el período de Durán Ballén se aprobaron varias leyes favorecedoras de reformas, tales como la de modernización del Estado, la de mercado de valores, la de régimen tributario, la de presupuesto y la agraria. Además introdujo reformas a la Ley de Hidrocarburos para alentar la inversión extranjera en la explotación petrolera, gestionó el ingreso de Ecuador a la OMC y se creó el CONAM (Consejo de Modernización del Estado). 30.- Las elecciones de 1996 las ganó Abdalá Bucarám, ex Alcalde de Guayaquil, cuyo régimen tuvo corta duración. Aunque electo con una plataforma populista, el principal asesor de Bucaram fue Domingo Cavallo, quien diseñó un estricto programa de austeridad y propuso la introducción de una Caja de Compensación, siguiendo el modelo argentino. Nada de esto se implementó. En lugar de ello, la corrupción y el caos general en la administración pública provocó la movilización de las fuerzas políticas a inicios de 1997 y Bucaram debió exilarse, apenas seis meses después de haber subido al poder. 31.- Luego de un corto período de gran confusión política, las fuerzas políticas aliadas instalaron al presidente del Congreso, Fabián Alarcón, como presidente interino, en un acto al parecer de dudosa legalidad. El nuevo régimen inició un proceso de reformas institucionales que culminó con la promulgación de una nueva constitución, pero en la esfera económica fue un gobierno de transición. Aunque restableció un mejor control fiscal y monetario que, sin embargo, fue frustrado por dos nuevas crisis exógenas, una aguda caída de los precios del petróleo y el desastre natural causado por el fenómeno de El Niño en 1997-1998. 32.- En el lapso de algo más de tres años se sucedieron tres presidentes, seis ministros de Finanzas y otros tantos de Energía, hubo dos elecciones presidenciales, un presidente interino fue designado sin que existiera una disposición constitucional que así lo facultara, se renovó dos veces el Congreso Nacional, fue convocada una consulta popular para reformar la Constitución, se reunió una Asamblea Constituyente con similar propósito, el gobierno que la convocó intento impedir que se aprobara, fue expedida una nueva Constitución y la moneda nacional fue reemplazada por el dólar. Es claro que esta sucesión vertiginosa de acontecimientos políticos y económicos impidieron avances en materia de reformas institucionales, habida cuenta que muchos de ellos en si mismos constituyeron las reformas en si mismas. 33.- El programa de reformas y reactivación económica del Presidente Jamil Mahuad (1998-2000), se orientó a reasumir el proceso iniciado en 1992. La liberalización de las cuentas corriente y de capital se consolidaría y complementaría mediante otras reformas institucionales, tales como una reforma de la administración de aduanas y una reforma impositiva. En este período se realizó una reorganización ministerial, con la creación de Ministerios especiales y la fusión de algunos de los ya existentes. 34.- El programa de Lucio Gutiérrez (2003-2007), tiene entre sus objetivos centrales el combate a la corrupción a través de reformas, la reducción de la pobreza con énfasis en la inversión en educación y salud y la creación de trabajo en los sectores no petroleros como el agropecuario, el turístico y la minería; el afianzamiento de la seguridad en cinco áreas: seguridad social, ciudadana, jurídica, ambiental y alimentaria y en el plano económico, el mejoramiento de la competitividad del país. En términos de política redistributiva, el nuevo gobierno se propone integrar al Gabinete del Frente Social al Ministerio de Economía y Finanzas, modernizar el Estado, financiar el programa de reducción de la pobreza del Frente Social, focalizar subsidios entre los más pobres y vulnerables y proponer un nuevo marco legal en las áreas de reforma de la seguridad social y de creación de sistemas de provisión de educación, salud y otros servicios sociales básicos. 35.- En lo que respecta a la modernización del Estado propiamente dicha, las políticas propuestas por la nueva administración hasta ahora son las de consolidar una política de austeridad (disminución del 20% de las remuneraciones del Presidente y de funcionarios de libre remoción, llenar 90% de las vacantes del Estado, no aumentar salarios en el sector público en el 2003, reducción de la plantilla estatal de manera gradual), implantación de indicadores de eficiencia y productividad en el sector público, una reforma tributaria integral y fortalecimiento de la Corporación Aduanera Ecuatoriana, creación de fondos de estabilización. Así mismo le será propuesta al Congreso la aprobación de un paquete de leyes, en las que se incluyen la Ley de Unificación Salarial, una Ley de Reforma Aduanera y una Ley de Reforma Tributaria. III.3.- Reformas Legales e Institucionales, 1990-2002 III.3.1.- Reestructuración de Empresas y Servicios Públicos 36.- Desde principios de la década de los años 90 se inicia en Ecuador un arduo debate acerca de las modificaciones y reestructuración de empresas y servicios públicos. La propuesta está dirigida a la implementación de privatizaciones de empresas en el área de servicios públicos. El proceso de privatización que marca la reestructuración en este sentido y que continúa hasta la fecha, está caracterizado por los debates y conflictos que las medidas asumidas plantean en el seno de la sociedad ecuatoriana. Parte formalmente la experiencia el 23 de septiembre de 1993, cuando el Congreso aprueba en segundo debate la “Ley de Modernización del Estado, Privatizaciones y Prestación de Servicios Públicos por parte de la Iniciativa Privada” la cual serviría de marco legal para privatizar hasta 160 empresas estatales (entre ellas las de servicios públicos básicos como agua y electricidad) al tiempo que se reducirían las dimensiones de la nómina del sector público. 37.- Las primeras empresas en iniciar el proceso de privatización fueron “Cemento Nacional” y “Ecuatoriana de Aviación”. Sin embargo, ya en el año 1995 se observan los primeros enfrentamientos entre el gobierno, sus adversarios en el Congreso y los sindicatos por discrepancias en cuanto a la viabilidad y beneficios que redundarían al asumir esta política, y como resultado el programa de privatizaciones se detiene. Así, aunque estaba prevista la privatización del 50,1% de “Ecuatoriana de Aviación”, la acción es suspendida por falta de transparencia en el proceso según los argumentos del Congreso, mientras que la privatización del 35% de “EMETEL”, empresa de telecomunicaciones, continúa. Con ésta se esperaba obtener 1.000 millones de dólares. De acuerdo al Consejo de Modernización de Ecuador (CONAM) se trata de la primera privatización parcial, dado que el Estado mantendría el 55% de las acciones y 10% estarían destinadas a los trabajadores. 38.- El proceso de privatización se ve reforzado en su marco legal con la promulgación de la Ley Nº 690 (TROLE II): Ley para la Promoción de la Inversión y la Participación Ciudadana, la cual establece entre los objetivos asignados a la economía nacional “el desarrollo socialmente equitativo, regionalmente equilibrado, ambientalmente sustentable y democráticamente participativo”. Para ello sería necesario promover la inversión incentivando la participación ciudadana por una parte, y la modernización y actualización del sistema legal vigente por la otra. En este sentido, dispone la reforma de múltiples leyes entre las que destacan: Ley de Modernización del estado, Ley de Creación del Fondo de Solidaridad, Ley de Hidrocarburos. III.3.2.- Reforma Social 39.- El 19 de marzo de 1993 se promulga el Decreto Ejecutivo Nº584 que crea el Fondo de Inversión Social de Emergencia (FISE) como mecanismo temporal de coordinación técnica y financiera, que funcionaría en la Presidencia de la República y con una administración descentralizada. El FISE no persigue ejecutar proyectos directamente, sino servir como canal de evaluación técnica y financiara, así como el monitoreo de subproyectos ejecutados por agencias que operan en Ecuador vinculadas con la prestación de servicios de salud, educación, infraestructura básica, desarrollo institucional y apoyo productivo de pequeña escala. 40.- Entre 1993 y febrero de 1996, el FISE de Ecuador recibió 16.122 solicitudes de financiamiento de subproyectos. De éstos se han concluido 2.334 y a febrero de 1996 se encontraban en trámite 9.521, siendo aprobados 1.246 subproyectos. Entre los objetivos del FISE destacan: i) mejorar las condiciones de vida de los pobres; ii) responder a las necesidades de grupos que no son atendidos por programas; iii) promover procesos de autoayuda en comunidades estimulando su organización y participación; iv) orientar el gasto social a las áreas más pobras del país; y v) promover la descentralización por medio de la participación de ONG´s, organizaciones populares, autoridades locales y agencias descentralizadas. 41.- Por otra parte, el 24 de marzo de 1995 se dicta la Ley de Creación del Fondo de Solidaridad, que persigue preservar el patrimonio constituido por los recursos económicos resultantes de la Ley de Modernización del Estado, Privatizaciones y Prestación de Servicios Públicos por parte de la Iniciativa Privada. Este Fondo tiene por objeto la atención a políticas de desarrollo humano exclusivamente, mediante el financiamiento de programas de educación formal y no formal, salud, saneamiento ambiental, desarrollo urbano, preservación del medio ambiente, vivienda de interés social y otros que tengan por finalidad promover en bienestar social en el contexto del desarrollo comunitario y empleo productivo. 42.- El 15 de junio de 2000 se crea el Programa de Protección Social (PPS) mediante Decreto Ejecutivo Nº 486, como entidad pública adscrita al Ministerio de Bienestar Social con la misión de administrar los programas de transferencias monetarias y económicas a las familias en situación de riesgo y vulnerabilidad. Para el cumplimiento de sus objetivos el Programa cuenta con los siguientes componentes: Bono Solidario, Crédito productivo, Beca Escolar, protección en Salud, protección Social ante las emergencias y Gas Popular. III.3.3.- Reforma Electoral 43.- El Tribunal Supremo Electoral, según la Ley de Control del Gasto Electoral y de la Propaganda Electoral, es el órgano con potestad privativa, controladora y juzgadora para realizar exámenes de cuanta en lo relativo al monto, origen y destino de los recursos que se utilizan en las campañas electorales. 44.- De acuerdo a esta Ley, se prohíbe el aporte de personas jurídicas extrajeras o nacionales que tengan contratos con el Estado para la ejecución de obras públicas, prestación de servicios públicos o la explotación de recursos naturales. Tampoco serán aceptados los aportes de personas naturales o jurídicas que sostengan litigios con el Estado. Por otra parte, la Ley también crea mecanismos contables expresos a efectos de facilitar la revisión y entrega de información. III.3.4.- Reforma Comercial 45.-El 29 de febrero de 2000 el Presidente Noboa promulga la Ley para la Transformación Económica del Ecuador (TROLE I). Entre los aspectos más destacados que apunta esta nueva normativa figuran: la adopción del esquema de libre circulación de dólar de los Estados Unidos de América para lo cual se deben introducir paralelamente reformas a la Ley de Régimen Monetario y Banco del Estado, entre otros cuerpos legales relacionados con la materia. Este nuevo esquema monetario exige cambios sustanciales en áreas de telecomunicaciones, electricidad e hidrocarburos para atraer la inversión extranjera y reactivar la economía nacional. Apunta igualmente, la necesidad de una reforma laboral que trate lo relativo al acceso a las fuentes de trabajo y a la competitividad de las empresas nacionales. 46.- Finalmente, la Ley dispone reformas en diversas normas jurídicas como: la Ley General de Instituciones del Sistema Financiero, Código de Comercio, Ley de Hidrocarburos, Ley de Régimen del Sector Eléctrico, Ley Especial de telecomunicaciones, Ley de presupuestos del Sector Público, Ley de Contratación Pública y Código de Trabajo. III.3.5.- Reforma Financiera 47.-El primero de diciembre de 1996 el presidente Abdalá Bucarám anuncia un plan de acción gubernamental en la materia de corte neoliberal que contempla la convertibilidad monetaria, un férreo plan para imponer la disciplina fiscal, y una reforma política. Este plan contemplaba también, un amplio programa de privatizaciones de entes públicos incluyendo las empresas petroleras y eléctricas. De esta manera, el gobierno propone alcanzar el equilibrio fiscal garantizando la honradez y profesionalismo en el manejo de los fondos, reducir el tamaño del Estado y hacerlo más eficiente. La optimización de la recaudación tributaria es uno de los ejes de esta política, que incluye importantes incrementos en algunos impuestos. 48.- Sin embargo en febrero de 1997 el Presidente Interino Alarcón, inicia su gobierno derogando el ajuste económico lanzado por Bucaram. Las reformas asumen otro rumbo y celeridad, y hacia finales de noviembre de 1998 el Congreso de Ecuador aprueba una ley de reforma impositiva que introduce un gravamen de 1% sobre la circulación de capital, que reemplazará al impuesto de los ingresos. También crea una agencia oficial de garantía de los depósitos, y controles más estrictos del control cambiario. 49.- Entre las últimas medidas adoptadas en la materia destacan: el alza de hasta un 15% en el precio de las gasolinas, elevación del IVA de 10 a 15% y el cierre de las entidades financieras hasta el 15 de marzo de 1999 para evitar retiros masivos y frenar intentos especulativos con el dólar, todo ello en marzo del año previamente citado III.3.6.- La Reforma del Sistema de Justicia 50.- El sistema de administración de justicia organizado según la constitución de 1979, fue reformado en 1992, 1995, 1997 y 1998. La de 1992, transformó la estructura y funciones de la Corte Suprema y creó el Consejo de la Judicatura. Las de reforma constitucional de 1995 ampliaron las atribuciones del Tribunal Constitucional, modificándose su composición y estableciéndose el principio de independencia del Ministerio Público, la unidad jurisdiccional, la Defensoría del Pueblo, la descentralización de los servicios judiciales, el reconocimiento de los medios alternativos para la solución de conflictos y la facultad del Consejo Nacional de la Judicatura para establecer tasas por los servicios judiciales. 51.- A partir del referéndum convocado en 1997, se introdujeron dos importantes reformas, destinadas a fortalecer la independencia del poder judicial. Por una parte se limitó al Congreso su facultad de designar magistrados de la Corte Suprema y de su capacidad de fiscalizar su desempeño a través del juicio político y por la otra se le extendió de forma indefinida el período legal a dichos magistrados, el cual antes de esta reforma era de seis años. 52.-Las introducidas en la Constitución de 1998 se dirigieron a modificar los procesos judiciales, imponiéndose el debido proceso y se introdujo el principio acusatorio en el proceso penal, reconociéndose además las normas consuetudinarias para la resolución de los conflictos internos de los pueblos indígenas siempre y cuando no contradigan los derechos fundamentales. Otro aspecto a destacar de la nueva constitución en materia de justicia es el de reconocimiento de diversos sistemas de resolución de conflictos, tales como jueces de paz, arbitraje, mediación, conciliación y otros. III.3.7.- Reestructuración y Desarrollo Institucional de la Administración Pública 53.- La reestructuración de la administración publica esta orientada hacia dos principales objetivos: la modernización del Estado y la lucha contra la corrupción. En este sentido en 1992 se crea con el carácter temporal el Consejo Nacional de Modernización del Estado, CONAM. Adscrito a la presidencia de la República. Para el año siguiente es aprobada la Ley de Modernización del Estado que ofrece el marco legal para la reducción del número de empleados públicos, así mismo, se crea una comisión para identificar y eliminar las leyes anacrónicas, contradictorias e innecesarias. 54.- En el año 1995 la Contraloría General del Estado presenta un proyecto de Ley para la investigación y sanción de los ilícitos de corrupción en la administración pública; en el 1997 se crea la Comisión Anticorrupción, mediante decreto se definen sus atribuciones y facultades. En ese mismo año la reforma constitucional institucionaliza la Comisión de Control Cívico de la Corrupción como órgano de control constitucional y le otorga facultades para investigar casos de corrupción y remitir sus pronunciamientos e informes al Ministerio Público, Contraloría, Fiscalía y a la Función Judicial. III.3.8.- Reformas Constitucionales 55.- La reforma constitucional en Ecuador recorre un amplio camino que parte de manera más contundente en 1994 y culmina en la enmienda constitucional de 1998. Desde el inicio este proceso estuvo marcado por el debate y la sucesión de dos plebiscitos: el primero de ellos anunciado en 1994, focaliza sus preguntas en la reelección del Presidente, legisladores y autoridades locales (hasta esa fecha prohibidas), voto obligatorio u opcional en los comicios nacionales, creación de una cámara alta, mandato del Presidente del Congreso, fecha de elecciones legislativas, papel del Congreso en la preparación y administración del presupuesto, y la doble nacionalidad. 56.- Otro de los aspecto más importantes abordados en este marco, refiere a la elección de una Asamblea Constituyente. La propuesta señala que ésta debería estar dividida en dos mitades: i) una integrada por instituciones y organizaciones representativas de los ciudadanos, incluyendo fuerzas armadas, medios de comunicación, cámaras de comercio e industria, trabajadores, universidades y politécnicos, grupos indígenas, docentes, el Tribunal Electoral y la Corte Suprema. ii)La otra mitad debería estar formada por representantes elegidos a través del voto nacional. Igualmente se señala que, en un plazo de 6 meses la Asamblea debería redactar una nueva Constitución o reformar la vigente para la fecha. Luego de una larga polémica el Tribunal Supremo Electoral y el Presidente de la Republica acuerdan que este plebiscito en lugar de elegir una nueva constituyente preguntaría a los votantes si quieren que el Congreso en un plazo de 100 días apruebe un borrador de reformas de la Constitución, elaborado por una comisión de juristas. 57.- Una vez acordado esto, el 28 de agosto de 1994 se realiza el plebiscito sobre el conjunto de reformas constitucionales, y también en este caso se genera debate y polémica respecto a los resultados, principalmente la oposición en el Congreso afirma que en la reforma se incluyen aspectos no considerados en el plebiscito como la introducción de las pensiones privadas en competencia con el sistema estatal de seguridad social, la abolición de monopolios del Estado y la apertura de áreas estratégicas de inversión privada. Cabe destacar que todos estos puntos estaban incluidos en la Ley de Modernización del Estado y en proyectos subsiguientes, diluidos o rechazados en el Congreso. 58.- En 1995 se realiza otro plebiscito convocado por el gobierno en torno a 11 propuestas: 1) descentralización administrativa, 2) privatización parcial de la seguridad social, 3) distribución entre provincias de recursos del gobierno central, 4) prohibición de paros en servicios públicos, 5) disolución del Congreso por iniciativa del presidente, 6) elección uninominal de diputados, 7) elección del presidente del Congreso por dos años, 8) plazo de 90 días para incorporar cualquier reforma a la Constitución, 9) creación del Consejo Nacional de la Judicatura, 10) eliminación de privilegios a los empleados públicos y 11)creación de un Tribunal Constitucional. Con una abstención del 50%, el 56% de los votantes se pronuncia en contra de las reformas propuestas. 59.- 1997 es otro año de consultas populares, esta vez sobre la convocatoria a una Asamblea Nacional y la inclusión en la constitución del principio de revocatoria del mandato. También ese año se aplica un nuevo sistema electoral personalizado para designar a los 70 asambleístas que deberían reformar la Constitución. Un año después, la Asamblea Constituyente finaliza su labor de 4 meses. Entre las enmiendas aprobadas figuran mayores atribuciones para que el Presidente gobierne sin la presión congresista, aunque se aumenta el número de diputados de 82 a 121. otra de las enmiendas otorga al Congreso la facultad de deponer a los ministros tras votación de censura, siendo la decisión del Presidente. III.3.9.- La Constitución de 1998 60.- La Constitución de 1998, se considera puede ser un mecanismo de ampliar las posibilidades para un período de mayor estabilidad institucional, ya que es el resultado de la confluencia de varias demandas de la población ecuatoriana por cambios sustanciales en varios de los ámbitos de la vida político-institucional del país. Los antecedentes de la Asamblea Constituyente hay que buscarlos, según los especialistas, en la solicitud de una constituyente como una de las demandas más estructuradas por el movimiento indígena en su movilización de 1990, en el derrocamiento del gobierno de Abdalá Bucaram y subsiguiente problemática sucesoral, en la iniciativa de reformar la constitución expresada en los resultados del referéndum de 1997 y en las exigencias del nuevo modelo de desarrollo que como desafío se le planteaba al país. En relación a este último aspecto, cabe destacar que uno de los puntos alrededor del cual hubo más conflictos en la Asamblea Constituyente fue el de la seguridad social, en el que se confrontaron dos propuestas casi mutuamente excluyentes en términos del papel de la iniciativa privada. Finalmente, se aprobó un modelo de seguridad social que busca combinar en forma eficiente la solidaridad con la modernización. 61.- La reforma política contenida en el nuevo texto constitucional, introdujo una importante ampliación de los derechos ciudadanos (incluyendo un nutrido conjunto de derechos colectivos relativos a los pueblos antiguos y afroecuatorianos, a consumidores, medio ambiente, grupos vulnerables y el reconocimiento de la ciudadanía social, así como el fortalecimiento de la defensa del individuo frente al Estado). No se reconoce al Estado como plurinacional como fue la aspiración de muchos, pero si como pluricultural y multiétnico. Así mismo, el nuevo instrumento legal refuerza mecanismos de iniciativa y participación cívica a nivel de los poderes locales, reconociendo las juntas parroquiales de elección popular y defensa de la educación laica, gratuita y científica. En la Constitución se tipifican como delitos los actos de corrupción pública y se reconoce la Comisión Anticorrupción como la institucionalidad de referencia en la materia de salvaguardar la función ética del Estado. 62.- Las reformas establecidas en la nueva Constitución (1998) y que tienen por objeto garantizar una mayor gobernabilidad son las siguientes, las cuales algunos analistas consideran son restrictivas en cuanto a mecanismos de democracia representativa y participativa: La supresión de las elecciones legislativas de medio período La configuración de un sistema electoral y parlamentario que promueve el predominio de las fuerzas mayoritarias frente a la dispersión de movimientos políticos minoritarios, tanto en la mecánica de las elecciones –la mezcla de elección uninominal y en planchas cerradas- como en el funcionamiento en el Parlamento (eliminación de los diputados nacionales). La restricción de ciertas funciones al Congreso, tales como las de participar en la elaboración del presupuesto y entablar juicio político a ministros y altos funcionarios del gobierno. El fortalecimiento del Poder Ejecutivo, concretamente de la figura presidencial. Para la aprobación de reformas constitucionales, se fija la obligatoriedad de una segunda discusión un año después del debate y aprobación en primera discusión. A esta garantía se la ha denominado “candado” constitucional. 63.- En lo que respecta a la descentralización, en el Art. 226 del título XXI, “De la organización territorial y descentralización” se consagra “Todas las materias de competencia del gobierno central podrán descentralizarse, excepto la defensa y seguridad nacionales, la dirección de la política exterior y las relaciones internacionales, la política económica y tributaria del Estado, la gestión del endeudamiento externo y otras..”. IV.- Consideraciones preliminares acerca de los problemas de gobernabilidad en el Ecuador y los alcances de los procesos de reforma institucional 64.-No obstante la creencia generalizada en cuanto al rezago de Ecuador en términos de implementación de reformas institucionales orientadas al mercado, durante los diferentes gobiernos de la década se llevaron adelante varias de ellas, cuyo resultado quedó opacado u obstruido por los múltiples problemas de inestabilidad institucional y de quiebre del sistema político ocurridos en el período de análisis. Las diversas políticas adoptadas mostraron diferencias relacionadas con la velocidad de su implementación y la intencionalidad explícita, antes que por el carácter de las medidas propiamente dicho. Ya sea gradual o de manera drástica, las políticas y las reformas aplicadas durante la década tenían como objetivo fomentar la competencia, flexibilizar los mercados financiero y laboral, facilitar la apertura comercial (eliminando restricciones cuantitativas y no cuantitativas al comercio internacional de bienes, servicios y capitales), disminuir el papel del Estado en la economía y aumentar la participación privada en la gestión económica. 65.- La aplicación de las reformas sin embargo, ha evidenciado problemas de consistencia, contradicciones en su aplicación, falta de definiciones claras y múltiples retrocesos, aumentando con ello la falta de legitimidad de los diferentes gobiernos para la aplicación de las reformas pendientes, tanto frente a los agentes económicos como frente al resto de la población. Según diversos analistas, el Ecuador sería uno de los ejemplos más evidentes del costo de reformas económicas limitadas por el conflicto político. El caso ecuatoriano muestra las dificultades de establecerlas en un estado políticamente fragmentado, en el que los incentivos para los actores políticos individuales conspiran contra la identificación y aplicación de soluciones para los problemas nacionales. 66.- El proceso de reformas institucionales y económicas siempre fue iniciado desde el Poder Ejecutivo, con apoyos muy puntuales y parciales por parte del Congreso. Sin embargo estas iniciativas generaron reacciones políticas intensas y frecuentemente confrontaciones directas sobre los términos de la estabilización y el ajuste. En la mayoría de las ocasiones, las confrontaciones terminaron en cuestionamientos severos sobre la legitimidad del presidente y hasta del régimen democrático. La oposición a las reformas se ha agudizado por un sistema partidista y un contexto institucional que refuerza la fragmentación y debilita las coaliciones políticas. 67.- La crisis política ecuatoriana, que comenzó en 1994, con la destitución del vicepresidente Dahik, parece no tener fin. Dados los antecedentes recientes de la política ecuatoriana, el riesgo de volver a vivir escenarios de inestabilidad persiste. No sólo porque el nuevo presidente no pertenece al establishment económico y político, y eso lo hace estructuralmente débil, sino porque los diferentes actores políticos no han guardado en los últimos años actitudes leales al juego democrático, maximizando posiciones de ganancia sectoriales en vez de favorecer acuerdos nacionales. IV.- Anexos Indicadores de Gobernabilidad y Competitividad Ecuador y Grupo Andino, 2001-2002 Países Número de Países Perú Venezuela Colombia Bolivia Ecuador Países Andinos OtrosAmérica Latina Chile Costa Rica Uruguay América Latina OECD Índice Crecimiento de Competitividad 75 55 62 65 67 68 63 Instituciones Públicas 75 45 65 57 62 68 59 Contratos y leyes (subíndice) 75 60 71 67 62 73 67 Subíndice de Corrupción 75 30 61 40 56 63 50 27 35 46 53 20 21 37 31 55 21 26 85 27 57 21 13 45 38 51 23 Fuente: World Economic Forum – Harvard University. En Solimano, 2002. Indicadores de Gobernabilidad en Ecuador y el Grupo Andino (1998-2001) Países Nº País Años Bolivia Colombia Ecuador Perú Venezuela Grupo Andino Chile Costa Rica Uruguay América Latina OECD Voces y Rendición de Cuentas 170 173 1998 2001 63 67 91 112 66 92 124 70 68 106 82 89 54 52 21 16 46 32 83 81 24 23 Inestabilidad Política y Violencia 152 161 1998 2001 87 122 140 149 108 131 111 95 92 100 108 119 51 30 30 24 58 25 83 91 28 26 Efectividad del Gobierno 153 1998 83 74 110 54 131 90 23 42 37 92 24 Fuente: World Bank. “Governance Matters”, Policy Research Working Paper, 2772 159 2001 101 95 129 93 124 108 23 37 44 83 25 Calidad Regulatoria 163 1998 22 69 61 37 91 56 18 16 13 79 28 168 2001 39 93 95 61 115 81 13 26 22 61 29 Imperio de la Ley 167 1998 97 128 121 110 117 115 24 48 61 105 27 169 2001 100 132 130 109 136 121 24 50 48 101 27 Control de la Corrupción 152 1998 95 102 123 73 114 101 25 37 45 91 25 160 2001 119 89 140 72 107 105 17 32 37 89 23 LA DEMOCRACIA ES PREFERIBLE Ecuado r 65 DA LO MISMO UN RÉGIMEN DEMOCRÁTICO QUE UNO NO DEMOCRÁTICO A mérica Latina Ecuado r 30 A mérica Latina 28 60 26 24 55 22 20 50 18 16 45 14 12 40 10 1996 1997 1998 2000 2001 2002 1996 SATISFACCION CON LA DEMOCRACIA 50 Ecuado r 1997 2000 2001 CONFIANZA EN EL CONGRESO Ecuado r A mérica Latina 45 36 40 31 35 1998 A mérica Latina 26 30 21 25 16 20 11 15 10 6 1996 1997 1998 2000 2001 PRIVATIZACIONES BENEFICIOSAS PARA EL PAIS (En desacuerdo) 1996 1997 1998 2000 2001 PREOCUPACIÓN POR QUEDAR DESEMPLEADO (Muy preocupado) Ecuado r 70 A mérica Latina 55 65 53 60 51 55 49 47 50 45 Ecuado r 45 40 A mérica Latina 43 41 35 39 30 37 1998 2000 2001 1996 1997 1998 2000 2001 CORRUPCIÓN DELINCUENCIA Aumentado 100 Ecuado r Aumentado A mérica Latina 100 98 98 96 96 94 94 92 92 90 90 88 88 86 86 84 84 82 82 80 Ecuado r A mérica Latina 80 1996 1997 1998 2000 2001 CONFIANZA EN EL PODER JUDICIAL 50 Ecuado r 1996 1997 2000 2001 CONFIANZA EN LOS MUNICIPIOS / GOBIERNO LOCAL 2001 A mérica Latina 50 45 1998 Co nfianza 45 40 40 35 35 30 30 25 25 20 20 15 15 10 10 5 1996 1997 1998 2000 2001 0 M ucho Fuente: Latinobarometro A lgo P o ca Ninguna Ecuador: Reformas económicas e institucionales 1990-2000 Programa de ajuste 1988-90 Reformas comerciales Régimen de tasa de cambio Cuenta de capital Deuda externa Reforma del sector financiero Plan de estabilización 1992 Programa de reactivación económica 19982000 (principales enmiendas durante 1999-2000) Reducciones de aranceles y de Nuevas reducciones de aranceles, restricciones de cuota en el contexto del rango del arancel entre 5-25% (excepto pacto andino. Arancel promedio 13%. para bienes de consumo de lujo) Reorganización y control mas estricto del control de aduanas Minidevaluaciones (Crawling peg) periódicas para alinear la tasa de cambio real Flotamiento administrado. Maxidevaluación (15% en septiembre de 1998). Introducción de tasa de cambio flexible en febrero de 1999 después de una evaluación efectiva de 100%. Otra devaluación efectiva de 100% durante el resto de 1999. Dolarización oficial en enero de 2000 En 1984 las restricciones a la inversión extranjera directa fueron abandonadas y la inversión permitida en la exploración petrolera. Restablecimiento de algunos controles sobre la inversión extranjera directa en 1988. Eliminación de las ventajas impositivas para los inversores extranjeros. Estrictas reglas de licitación para la inversión extranjera directa en el sector petrolero. Límite a los pagos de intereses (30% de las exportaciones) establecido unilateralmente (antes, en 1987, mora sobre todas las obligaciones de deuda). Nuevo acuerdo con el Club de París en 1990. Liberalización de la tasa de interés, establecimiento de margen máximo (spread). Flotamiento administrado con limites superiores e inferiores Ley Liberalización de Flujos de Capital e Inversión de 1992: plena liberalización Plenamente liberalizada de la cuenta de capital. Acuerdo con base en el Plan Brady y nuevo acuerdo con el club de París. Mora parcial sobre los bonos Brady garantizados por la Ley de Comercio de los EEUU en septiembre de 1999. Los acreedores declaran a Ecuador en mora total. Mayor liberalización financiera y reducción de represiones financieras. Modernización de la legislación Consolidación de las reformas financieras. Introducción del sistema de seguros para los depósitos. Recapitalización y asunción pública bancaria. Algunas mejoras leves en la supervisión bancaria. de la peor parte de la deuda de una gama de bancos en dificultades. Creación de un Banco Central independiente. La crisis financiera de 1999 lleva a un congelamiento de los depósitos bancarios, quiebra y nacionalización de los principales bancos domésticos por parte de la agencia de seguros de los depósitos (AGD). Las tasas de interés se mantienen altas en un intento de evitar la fuga de capitales. Contención fiscal. Congelamiento de los salarios del sector público. Gran reforma impositiva: introducción de impuesto de 1 % a las transacciones financieras, suspensión (temporal) del impuesto a los ingresos y las ganancias. Incremento del impuesto al valor agregado (de 10 a 12%). Eliminación del subsidio al gas natural y la electricidad. Compensación a través de un "bono a la pobreza" (focalizado). Políticas fiscales y reformas Cortes en el gasto y aumento de los precios de la energía estatal. Eliminación del subsidio al trigo. Primeros pasos modestos hacia la reforma impositiva. Reducciones fiscales. Eliminación del subsidio al precio de la gasolina. Nuevas reformas impositivas menores (recaudación de aduanas y de impuestos). Precios internos Liberalización gradual de algunos precios controlados. Liberalización de la mayoría de los precios internos. Salarios mínimos. Ciertos incrementos de los salarios nominales debido a la presión social. No. Legislación de protección laboral aplicada principalmente en segmentos pequeños del sector moderno de gran escala. Débil aplicación de los salarios mínimos. Las tentativas de reforma fracasan. Despido de empleados públicos pero con indemnizaciones muy elevadas. Salarios mínimos. Ajustes de salarios negociados con meta de mantener o incrementar el poder adquisitivo. Legislación de salarios mínimos sin cambios. Congelamiento temporal de los salarios. No. Legislación de protección laboral aplicada principalmente en segmentos pequeños del sector moderno de gran escala. Débil aplicación de los salarios mínimos. No. Legislación de protección laboral aplicada principalmente en segmentos pequeños del sector moderno de gran escala. Débil aplicación de los salarios mínimos. Flexibilización de las leyes laborales anunciada como parte del plan dolarización (enero 2000). Inicio de programa de privatización (línea aéreas, cemento, fertilizantes). Aceleración del programa anunciado de privatizaciones (telecomunicaciones, petróleo y energía). Políticas de salarios Reforma del mercado laboral Privatizaciones Fuente: Vos, 2000 No Bibliografía Alcántara Sáez, Manuel y Freidenberg, Flavia (eds.) (2001), Partidos Políticos de América Latina. Países Andinos. Ediciones Universidad de Salamanca, Madrid. Bodemer, Klaus (2003) El nuevo escenario de (in)seguridad en América Latina. ¿Amenaza para la democracia?, RECAL, IIK, FLACSO Chile y Nueva Sociedad, Caracas. Buscaglia, Eduardo y Dakolias, María (1996), Judicial Reform in Latin American Courts: the experience in Argentina and Ecuador. 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