LIBERTAD Y DESARROLLO Economía Internacional al Instante... Nº 167 4 de marzo de 2004 http://www.lyd.com - E- Mail: [email protected] SISTEMAS TRIBUTARIOS COMPARADOS E INCENTIVOS PARA EL CRECIMIENTO Y LA INVERSIÓN SOSTENIBLE ¿Es posible tener un sistema tributario que incentive el crecimiento económico para economías en desarrollo? La pregunta no es fácil de responder. No sólo se debe considerar el tamaño del sistema tributario, refiriéndose así directamente al tamaño del Gobierno en la economía, sino también a la composición de la recaudación tributaria, sin olvidar el impacto que pueden tener estas decisiones en el potencial crecimiento de una economía. Dada la experiencia de ciertas economías con sistemas tributarios de distintos tamaños durante las últimas décadas, que lograron significativas mejorías en sus niveles de productividad, competitividad, y crecimiento a través del cambio en la composición de los ingresos tributarios, podemos afirmar que el diseño del sistema tributario es esencial para el potencial crecimiento de una economía. De hecho, pequeños cambios en la composición de los ingresos fiscales, pueden tener un impacto importante en el desarrollo de la economía. Al considerar el carácter exponencial del crecimiento, y la gran diferencia en el nivel absoluto del crecimiento en el largo plazo, que otorga una pequeña alza en el ritmo de expansión económica, vale la pena considerar aquellas políticas tributarias que dan incentivos positivos para el crecimiento y el desarrollo económico. Suecia, al igual que el resto de las economías escandinavas, ha mantenido his- tóricamente un alto nivel de recaudación tributaria. De hecho, el nivel absoluto de la recaudación tributaria de la economía sueca es uno de los más altos del mundo, sobrepasando el 50% del PIB. Este nivel se ha mantenido históricamente a través de un alto impuesto personal al ingreso. Durante la década de los ochenta, el diseño del sistema tributario y el tamaño del sector público en Suecia generaron desequilibrios macroeconómicos e ineficiencias. Aunque los altos impuestos le daban una gran base al Gobierno para el gasto, las altas demandas de la sociedad llevaron al Ejecutivo sueco a generar significativos déficit fiscales por años consecutivos, eventualmente causando una pérdida de competitividad y un ciclo recesivo entre 1991 y 1993. La llegada de Carl Bildt al poder a principios de los noventa, marcó un importante cambio para la economía sueca. Las reformas en varios sectores de la economía realizadas durante el gobierno de Carl Bildt, especialmente las reformas al sistema tributario, estimularon a la economía sueca de vuelta al camino del crecimiento. Bildt recortó el impuesto al ingreso, aumentando el incentivo para trabajar, eventualmente disminuyendo la tasa de desempleo en el país. Para impulsar la llegada de inversión extranjera, el Gobierno de Bildt recortó el impuesto corporativo de un 52% a un 28%, uno de los niveles más bajos entre los países de la OECD. La rebaja del impuesto corpora- DIRECTOR CENTRO DE ECONOMIA INTERNACIONAL: Francisco Garcés TELEFONO:(56 ) 2- 3774800 - FAX: (56) 2-2341893 1 LIBERTAD Y DESARROLLO tivo junto a la liberalización de importantes sectores de la economía tuvo un importante impacto en la inversión extranjera en el país. De hecho, el alto nivel competitivo alcanzado por el sector de telecomunicaciones tras las reformas liberalizadoras, junto al alto nivel de capital humano estimuló la llegada de compañías de tecnología de punta. Bildt además implementó reformas de mercado en otros sectores de la economía. Colocó límites fijos al gasto y mejoró la eficiencia del gasto al mejorar el personal administrativo del sector público. Se eliminaron regulaciones que dificultaban la creación de empresas y se adoptaron políticas para facilitar su financiamiento. Industrias claves de la economía se privatizaron incluyendo la industria telefónica. El sistema financiero se abrió para la competencia de instituciones extranjeras, y la legislación financiera se adaptó para aumentar la competencia y eficiencia del sector financiero. Se establecieron leyes antimonopolio, y se limitó el rol regulador que mantenía el Estado en los sectores de electricidad, transporte, y telecomunicaciones. Desde que se iniciaron las reformas estructurales de mercado de los años 90, Suecia logró recuperar la competitividad que perdió durante los ochenta. De hecho, las reformas de los años 90 liberalizaron el mercado sueco, llevando a sectores de la economía a ser más eficientes. Según la revista Forbes, la productividad laboral en Suecia aumentó en un 47% entre 1991 y 1999, mientras que en Estados Unidos y la Unión Europea ésta aumentó en un 37% y 31% respectivamente. Estos positivos resultados no hubiesen ocurrido sin los cambios en la composición de la recaudación tributaria. En términos de crecimiento, las reformas de mercado iniciaron un período de crecimiento sobre el 4% entre 1994 y 1995, con una leve desaceleración entre 1996 y 1998, volviendo a crecer sobre el 4% entre 1999 y 2000. La experiencia rusa durante los últimos años también nos ayuda a entender la importancia de la composición de la recaudación tributaria. El sistema tributario ruso se ha reformado constantemente desde el colapso de la Unión Soviética en 1989. Un nuevo código tributario ruso se implementó en 1995 y ha sido reformado continuamente por Vladimir Putin desde su llegada al poder en Rusia en el año 2000. Para mejorar la eficiencia administrativa, decidió “centralizar” los ingresos de provincias al gobierno federal. En el 2001, Putin simplificó el impuesto al ingreso al reemplazar un sistema progresivo de tres categorías (con la mayor tasa marginal equivalente al 30%) a un solo impuesto al ingreso de 13%. En el 2002, se redujo el impuesto corporativo de un 35% a 24%. Los ingresos tributarios fiscales han mejorado desde la implementación de estas reformas, y a su vez han tenido un impacto favorable en el mercado laboral, justificando en cierta medida la previa existencia de un impuesto al ingreso demasiado alta con referencia a la teoría Laffer. Los analistas económicos aseguran que el recorte al impuesto corporativo, junto a la combinación de otros factores positivos de la economía rusa, estimularán la llegada de mayor inversión extranjera durante los próximos años. De hecho, ya se ha visto un aumento en la inversión desde el 2002, aunque ésta todavía no ha llegado a niveles que tengan un impacto significativo sobre la economía. En materia de crecimiento, la economía rusa ha mantenido un sólido desempeño desde la crisis financiera de 1998. De hecho, creció cerca del 9% el 2000, y sobre el 4% desde entonces. Las cifras de crecimiento durante los últimos años contrastan con el período de contracción económica exhibido por la economía rusa durante la primera mitad de los noventa. También nos podemos referir a la experiencia de Australia para comprobar la importancia del diseño tributario para el crecimiento económico. Si bien la economía australiana, en un cierto sentido, ha crecido de manera sostenida desde que decidió reformar su estado proteccionista en 1983 a través de notables bajas en aranceles y tarifas, gran parte del crecimiento económico se debe al diseño de recaudación tributaria. 2 LIBERTAD Y DESARROLLO Durante los años noventa, se incorporaron importantes incentivos tributarios, incluyendo desgravaciones fiscales y aplazamiento en el pago de impuestos, para atraer inversión extranjera en sectores claves de la economía, incluyendo sectores de investigación y desarrollo. Además, el Gobierno decidió aplicar una reducción general en el sistema progresivo de impuestos al ingreso, lo cual generó un aumento en la oferta laboral, ahorro interno, y aumento de producción. Junto a estos cambios en la recaudación tributaria, el gobierno australiano también aplicó importantes reformas de mercado al mercado laboral, el sector financiero, leyes de competencia, y al código de leyes corporativas. Durante la década pasada, la economía australiana efectivamente vivió un período de crecimiento sostenido, con tasas oscilando entre 3% y 5%. El favorable desempeño económico del país durante el último período ha llevado consigo mejorías en los índices de calidad de vida de los australianos. Según el Índice de Desarrollo Humano 2003 realizado por las Naciones Unidas, Australia se ubica en el cuarto lugar, con una expectativa de vida promedio cerca de los ochenta años, y con un ingreso per cápita promedio ajustado por poder de paridad de compra sobre los US$ 25.000. Aunque las economías de Suecia, Rusia y Australia destacan por sus sistemas tributarios que favorecen el crecimiento, mantienen distintos niveles de recaudación tributaria e intervención en la economía. Por lo tanto, es necesario considerar el diseño del sistema tributario de la economía más libre del mundo según el Índice de Libertad Económica 2004, Hong Kong. La economía de Hong Kong es reconocida mundialmente por su apertura comercial, y carácter liberal frente a inversión extranjera. Con respecto al sistema tributario, cabe destacar el pequeño nivel absoluto de la presión tributaria, la cual alcanzó cerca del 15% el 2003. El sistema tributario es simple en su estructura. No impone un impuesto al valor agregado, tampoco aplica tarifas a importaciones, y la mayoría de la población activa se encuentra 3 fuera de la red tributaria. De hecho, la mayoría de los ingresos fiscales provienen de la venta de tierras públicas, e ingresos de inversiones. Durante los últimos años, una significativa baja en el nivel de recaudación fiscal ha generado un creciente déficit fiscal, el cual se acercó a US$ 9 mil millones, sobre 5% del PIB el 2003. Para aliviar esta tendencia, el Gobierno planea reducir sus compromisos de gasto público, y a la vez, aumentar los impuestos al ingreso y el impuesto corporativo. En este sentido, considerando el daño que le podría otorgar un alza al impuesto corporativo a la economía en términos de una eventual caída de inversión, las autoridades deberían considerar otras políticas para financiar el gasto, incluyendo la privatización de activos públicos, tales como el sector de transporte. Un análisis sobre la composición de la recaudación tributaria y el impacto que ésta tiene sobre la economía no sería completo sin referirse al sistema tributario irlandés y su experiencia durante las últimas décadas, que es el caso más exitoso. Una combinación de efectivos incentivos tributarios, junto a un elevado nivel de capital humano, y un alto nivel de apertura económica estimularon un período de crecimiento sostenido durante la última década. Aunque el sistema tributario irlandés mantiene niveles de impuesto al ingreso y al valor agregado similares al promedio europeo, el particular diseño de recaudación tributario estimuló la inversión. En este sentido destacan la baja tasa de impuesto corporativo del país, generosos programas de depreciación de capital, descuentos cuádruples en gastos de investigación y desarrollo, y distintos tipos de exención tributaria. El impuesto corporativo fue recientemente recortado a 12,5% desde un 16%, ambos niveles superados ampliamente por el promedio europeo de 30%. Hacia mediados del 2002, compañías extranjeras eran responsables por el 25% del PIB, el 50% del empleo en el sector manufacturero, el 75% de producción manufacturera, y el 85% de exportaciones. LIBERTAD Y DESARROLLO Los analistas económicos creen que la reducción al impuesto corporativo puede estimular la llegada de aún más inversión en los próximos años, aumentando la productividad, y en el largo plazo fomentando una mayor tasa de crecimiento para Irlanda. Finalmente, vale la pena mencionar brevemente el caso de la economía China, la más dinámica del momento que actualmente recibe cerca de US$ 60 mil millones en inversión al año. A pesar de la aplicación de reformas tributarias durante los últimos años, el sistema tributario chino posee grandes debilidades. La administración del sistema tributario a nivel provincial adolece aún de corrupción. Estas fallas administrativas se suman a debilidades en la estructura tributaria, que no otorgan incentivos económicos positivos. El impuesto al valor agregado se impone a base de la producción en vez de consumo, distorsionando el esquema de incentivos de productores, y restringiendo los niveles de producción. En este sentido, el gobierno chino debería cambiar la aplicación del IVA hacia el consumo, y eventualmente al sector de servicios, un sector que está creciendo rápidamente. También, el gobierno debería reducir el alto nivel de carga tributaria absorbida por las instituciones financieras. Durante los próximos años China debería avanzar en reformas tributarias para mantener el actual ritmo dinámico de crecimiento. Mayores reformas tributarias corregirían las presentes distorsiones y otorgarían incentivos para aún más crecimiento. En este sentido, parecen claves las reformas que mejoren la administración del sistema. Al reducir los niveles de corrupción, el cumplimiento en los pagos de impuestos debería aumentar, y los inversionistas internacionales tendrían mayor confianza en el mercado chino. Las reformas tributarias son aún más urgentes al considerar el significativo aumento en la desigualdad social durante las últimas décadas. Si las reformas son implementadas eficientemente, China podría se- guir creciendo a tasas aceleradas, reduciendo el impacto en la distribución de ingresos. Pese a todo lo dicho anteriormente China ha establecido varias zonas especiales para inversionistas extranjeros como Pudong y otras a lo largo de la costa. Estas zonas tienen el privilegio de poseer grandes ventajas tributarias que atraen grandes cantidades de inversión externa directa y generan parte importante de las exportaciones. Las ventajas tributarias que poseen estas zonas incluyen períodos de exención tributaria, una reducción tributaria para aquellas compañías que exportan más del 70% de su producción, y reembolsos tributarios para aquellas compañías que decidan re-invertir sus ganancias en el mercado interno. Con referencia a nuestra pregunta inicial, sí es posible construir un sistema tributario que presente incentivos para el crecimiento. Las experiencias de Suecia, Australia, Hong Kong, China e Irlanda, y en menor medida el caso de Rusia, claramente lo demuestran. En este sentido, destaca la importancia de la composición de la recaudación tributaria y el efecto que ésta tiene sobre el desempeño de la economía. Si bien todos los impuestos presentan distorsiones para agentes económicos, el efecto marginal que tienen distintos impuestos sobre el crecimiento difiere ampliamente. Por lo tanto, cuando se está considerando una reforma tributaria, es necesario aplicar las políticas tributarias correspondientes que presentan el menor daño a la economía. Con respecto a los distintos niveles de recaudación tributaria de las distintas economías analizadas, se debe destacar el favorable impacto que tiene la eficiencia del gasto sobre el incentivo que tienen los agentes económicos para contribuir al sistema tributario. Si bien en Suecia los contribuyentes pueden llegar a enfrentar una tasa de impuesto al ingreso superior al 50%, los contribuyentes saben que estos fondos serán utilizados adecuadamente, y por lo tanto no dudan en seguir contribuyendo. De hecho, el sistema público 4 LIBERTAD Y DESARROLLO en Suecia está estructurado de tal manera que fomenta la competencia, y eficiencia. Se puede citar el excelente sistema de enseñanza pública como ejemplo. El gobierno les ofrece a los contribuyentes un voucher con el cual tienen el derecho a elegir el colegio para sus hijos, lo cual fomenta competencia entre los colegios públicos. En un país en desarrollo donde los contribuyentes saben que sus impuestos serán utilizados para mantener una estructura pública ineficiente, el incentivo para seguir contribuyendo es bajo. 5 Además, cabe destacar que la tendencia general de los impuestos en los sistemas tributarios analizados es hacia la baja. La expectativa de una continua reducción tributaria en el mediano plazo tiene un positivo impacto en las decisiones de los agentes económicos, las cuales tienen un efecto favorable en la economía a nivel micro y macroeconómico LIBERTAD Y DESARROLLO Tasas Tributarias de Selectos Países Mayor Impuesto al Ingreso IVA Mayor Impuesto Corporativo Australia Chile China Hong Kong Irlanda Rusia Suecia 47,0 40,0 45,0 20,0 42,0 13,0 60,0 10,0 19,0 ** 0,0 21,0 18,0 25,0 30,0 17,0 33,0 17,5 12,5 24,0 28,0 Estados Unidos Japón Alemania España Francia Reino Unido 35,0 37,0 51,2 48,0 52,8 40,0 * 5,0 16,0 16,0 19,6 17,5 35,0 40,9 26,5 35,0 35,4 30,0 * El IVA de Estados Unidos varía por estado. ** IVA de China se aplica a distintas tasas, y a nivel de producción, en vez de consumo. Fuente: FMI Recaudación Tributaria como % del PIB de Países OECD y Otros 1999 2000 2001 2002 2003e 2004p Australia Chile*ª China* Hong Kong* Irlanda Rusia* Suecia 37,8 20,3 14,3 18,7 36,8 28,8 61,6 36,9 21,6 15,3 17,5 36,5 31,3 60,8 37,0 21,9 17,0 13,7 35,0 33,4 61,6 37,4 21,3 18,3 13,6 33,3 33,7 59,5 37,0 21,5 18,0 15,2 34,2 34,3 59,3 36,2 21,9 Estados Unidos Japón Alemania España Francia Reino Unido 34,4 30,9 47,3 39,0 51,7 40,3 35,1 31,1 47,1 39,0 51,1 40,9 34,3 31,9 45,5 39,1 50,9 41,0 32,1 31,5 45,0 39,8 50,3 39,3 31,0 30,9 45,3 39,4 50,4 39,9 30,6 31,2 44,9 39,3 50,4 40,0 Promedio OECD 39,0 39,3 38,9 37,8 37,4 37,1 * Países no miembros de la OECD ª Incluye ingresos de Codelco Fuente: FMI 6 17,5 33,8 34,9 59,2 LIBERTAD Y DESARROLLO 7