Sistemas tributarios Comparados e incentivos para el crecimiento y

LIBERTAD Y DESARROLLO
Economía Internacional
al Instante...
Nº 167
4 de marzo de 2004
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SISTEMAS TRIBUTARIOS COMPARADOS E INCENTIVOS
PARA EL CRECIMIENTO Y LA INVERSIÓN SOSTENIBLE
¿Es posible tener un sistema tributario que incentive el crecimiento económico
para economías en desarrollo?
La pregunta no es fácil de responder.
No sólo se debe considerar el tamaño del
sistema tributario, refiriéndose así directamente al tamaño del Gobierno en la economía, sino también a la composición de la
recaudación tributaria, sin olvidar el impacto
que pueden tener estas decisiones en el potencial crecimiento de una economía.
Dada la experiencia de ciertas economías con sistemas tributarios de distintos
tamaños durante las últimas décadas, que
lograron significativas mejorías en sus niveles de productividad, competitividad, y crecimiento a través del cambio en la composición de los ingresos tributarios, podemos
afirmar que el diseño del sistema tributario
es esencial para el potencial crecimiento de
una economía. De hecho, pequeños cambios en la composición de los ingresos fiscales, pueden tener un impacto importante en
el desarrollo de la economía. Al considerar
el carácter exponencial del crecimiento, y la
gran diferencia en el nivel absoluto del crecimiento en el largo plazo, que otorga una
pequeña alza en el ritmo de expansión económica, vale la pena considerar aquellas políticas tributarias que dan incentivos positivos
para el crecimiento y el desarrollo económico.
Suecia, al igual que el resto de las
economías escandinavas, ha mantenido his-
tóricamente un alto nivel de recaudación tributaria. De hecho, el nivel absoluto de la
recaudación tributaria de la economía sueca
es uno de los más altos del mundo, sobrepasando el 50% del PIB. Este nivel se ha
mantenido históricamente a través de un alto
impuesto personal al ingreso.
Durante la década de los ochenta, el
diseño del sistema tributario y el tamaño del
sector público en Suecia generaron desequilibrios macroeconómicos e ineficiencias.
Aunque los altos impuestos le daban una
gran base al Gobierno para el gasto, las altas demandas de la sociedad llevaron al Ejecutivo sueco a generar significativos déficit
fiscales por años consecutivos, eventualmente causando una pérdida de competitividad y un ciclo recesivo entre 1991 y 1993.
La llegada de Carl Bildt al poder a
principios de los noventa, marcó un importante cambio para la economía sueca. Las reformas en varios sectores de la economía realizadas durante el gobierno de Carl Bildt, especialmente las reformas al sistema tributario,
estimularon a la economía sueca de vuelta al
camino del crecimiento.
Bildt recortó el impuesto al ingreso,
aumentando el incentivo para trabajar, eventualmente disminuyendo la tasa de desempleo
en el país. Para impulsar la llegada de inversión extranjera, el Gobierno de Bildt recortó el
impuesto corporativo de un 52% a un 28%,
uno de los niveles más bajos entre los países
de la OECD. La rebaja del impuesto corpora-
DIRECTOR CENTRO DE ECONOMIA INTERNACIONAL: Francisco Garcés
TELEFONO:(56 ) 2- 3774800 - FAX: (56) 2-2341893
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tivo junto a la liberalización de importantes
sectores de la economía tuvo un importante
impacto en la inversión extranjera en el país.
De hecho, el alto nivel competitivo alcanzado
por el sector de telecomunicaciones tras las
reformas liberalizadoras, junto al alto nivel de
capital humano estimuló la llegada de compañías de tecnología de punta.
Bildt además implementó reformas de
mercado en otros sectores de la economía.
Colocó límites fijos al gasto y mejoró la eficiencia del gasto al mejorar el personal administrativo del sector público. Se eliminaron
regulaciones que dificultaban la creación de
empresas y se adoptaron políticas para facilitar su financiamiento. Industrias claves de la
economía se privatizaron incluyendo la industria telefónica. El sistema financiero se abrió
para la competencia de instituciones extranjeras, y la legislación financiera se adaptó para
aumentar la competencia y eficiencia del sector financiero. Se establecieron leyes antimonopolio, y se limitó el rol regulador que
mantenía el Estado en los sectores de electricidad, transporte, y telecomunicaciones.
Desde que se iniciaron las reformas
estructurales de mercado de los años 90,
Suecia logró recuperar la competitividad que
perdió durante los ochenta. De hecho, las reformas de los años 90 liberalizaron el mercado sueco, llevando a sectores de la economía
a ser más eficientes. Según la revista Forbes,
la productividad laboral en Suecia aumentó en
un 47% entre 1991 y 1999, mientras que en
Estados Unidos y la Unión Europea ésta aumentó en un 37% y 31% respectivamente.
Estos positivos resultados no hubiesen ocurrido sin los cambios en la composición de la
recaudación tributaria. En términos de crecimiento, las reformas de mercado iniciaron un
período de crecimiento sobre el 4% entre
1994 y 1995, con una leve desaceleración entre 1996 y 1998, volviendo a crecer sobre el
4% entre 1999 y 2000.
La experiencia rusa durante los últimos años también nos ayuda a entender la
importancia de la composición de la recaudación tributaria. El sistema tributario ruso
se ha reformado constantemente desde el
colapso de la Unión Soviética en 1989. Un
nuevo código tributario ruso se implementó
en 1995 y ha sido reformado continuamente
por Vladimir Putin desde su llegada al poder
en Rusia en el año 2000. Para mejorar la
eficiencia administrativa, decidió “centralizar”
los ingresos de provincias al gobierno federal. En el 2001, Putin simplificó el impuesto
al ingreso al reemplazar un sistema progresivo de tres categorías (con la mayor tasa
marginal equivalente al 30%) a un solo impuesto al ingreso de 13%. En el 2002, se
redujo el impuesto corporativo de un 35% a
24%.
Los ingresos tributarios fiscales han
mejorado desde la implementación de estas
reformas, y a su vez han tenido un impacto
favorable en el mercado laboral, justificando
en cierta medida la previa existencia de un
impuesto al ingreso demasiado alta con referencia a la teoría Laffer. Los analistas económicos aseguran que el recorte al impuesto
corporativo, junto a la combinación de otros
factores positivos de la economía rusa, estimularán la llegada de mayor inversión extranjera durante los próximos años. De hecho, ya se ha visto un aumento en la inversión desde el 2002, aunque ésta todavía no
ha llegado a niveles que tengan un impacto
significativo sobre la economía. En materia
de crecimiento, la economía rusa ha mantenido un sólido desempeño desde la crisis
financiera de 1998. De hecho, creció cerca
del 9% el 2000, y sobre el 4% desde entonces. Las cifras de crecimiento durante los
últimos años contrastan con el período de
contracción económica exhibido por la economía rusa durante la primera mitad de los
noventa.
También nos podemos referir a la
experiencia de Australia para comprobar la
importancia del diseño tributario para el crecimiento económico. Si bien la economía
australiana, en un cierto sentido, ha crecido
de manera sostenida desde que decidió reformar su estado proteccionista en 1983 a
través de notables bajas en aranceles y tarifas, gran parte del crecimiento económico se
debe al diseño de recaudación tributaria.
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LIBERTAD Y DESARROLLO
Durante los años noventa, se incorporaron importantes incentivos tributarios,
incluyendo desgravaciones fiscales y aplazamiento en el pago de impuestos, para
atraer inversión extranjera en sectores claves de la economía, incluyendo sectores de
investigación y desarrollo. Además, el Gobierno decidió aplicar una reducción general
en el sistema progresivo de impuestos al ingreso, lo cual generó un aumento en la oferta laboral, ahorro interno, y aumento de producción. Junto a estos cambios en la recaudación tributaria, el gobierno australiano
también aplicó importantes reformas de mercado al mercado laboral, el sector financiero,
leyes de competencia, y al código de leyes
corporativas.
Durante la década pasada, la economía australiana efectivamente vivió un período de crecimiento sostenido, con tasas
oscilando entre 3% y 5%. El favorable
desempeño económico del país durante el
último período ha llevado consigo mejorías
en los índices de calidad de vida de los australianos. Según el Índice de Desarrollo
Humano 2003 realizado por las Naciones
Unidas, Australia se ubica en el cuarto lugar,
con una expectativa de vida promedio cerca
de los ochenta años, y con un ingreso per
cápita promedio ajustado por poder de paridad de compra sobre los US$ 25.000.
Aunque las economías de Suecia,
Rusia y Australia destacan por sus sistemas
tributarios que favorecen el crecimiento,
mantienen distintos niveles de recaudación
tributaria e intervención en la economía. Por
lo tanto, es necesario considerar el diseño
del sistema tributario de la economía más
libre del mundo según el Índice de Libertad
Económica 2004, Hong Kong. La economía
de Hong Kong es reconocida mundialmente
por su apertura comercial, y carácter liberal
frente a inversión extranjera. Con respecto
al sistema tributario, cabe destacar el pequeño nivel absoluto de la presión tributaria,
la cual alcanzó cerca del 15% el 2003. El
sistema tributario es simple en su estructura.
No impone un impuesto al valor agregado,
tampoco aplica tarifas a importaciones, y la
mayoría de la población activa se encuentra
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fuera de la red tributaria. De hecho, la mayoría de los ingresos fiscales provienen de la
venta de tierras públicas, e ingresos de inversiones.
Durante los últimos años, una significativa baja en el nivel de recaudación fiscal
ha generado un creciente déficit fiscal, el
cual se acercó a US$ 9 mil millones, sobre
5% del PIB el 2003. Para aliviar esta tendencia, el Gobierno planea reducir sus compromisos de gasto público, y a la vez, aumentar los impuestos al ingreso y el impuesto corporativo. En este sentido, considerando el daño que le podría otorgar un alza al
impuesto corporativo a la economía en términos de una eventual caída de inversión,
las autoridades deberían considerar otras
políticas para financiar el gasto, incluyendo
la privatización de activos públicos, tales
como el sector de transporte.
Un análisis sobre la composición de
la recaudación tributaria y el impacto que
ésta tiene sobre la economía no sería completo sin referirse al sistema tributario irlandés y su experiencia durante las últimas décadas, que es el caso más exitoso. Una
combinación de efectivos incentivos tributarios, junto a un elevado nivel de capital humano, y un alto nivel de apertura económica
estimularon un período de crecimiento sostenido durante la última década.
Aunque el sistema tributario irlandés
mantiene niveles de impuesto al ingreso y al
valor agregado similares al promedio europeo, el particular diseño de recaudación tributario estimuló la inversión. En este sentido destacan la baja tasa de impuesto corporativo del país, generosos programas de depreciación de capital, descuentos cuádruples
en gastos de investigación y desarrollo, y
distintos tipos de exención tributaria. El impuesto corporativo fue recientemente recortado a 12,5% desde un 16%, ambos niveles
superados ampliamente por el promedio europeo de 30%. Hacia mediados del 2002,
compañías extranjeras eran responsables
por el 25% del PIB, el 50% del empleo en el
sector manufacturero, el 75% de producción
manufacturera, y el 85% de exportaciones.
LIBERTAD Y DESARROLLO
Los analistas económicos creen que la reducción al impuesto corporativo puede estimular la llegada de aún más inversión en los
próximos años, aumentando la productividad, y en el largo plazo fomentando una mayor tasa de crecimiento para Irlanda.
Finalmente, vale la pena mencionar
brevemente el caso de la economía China, la
más dinámica del momento que actualmente
recibe cerca de US$ 60 mil millones en inversión al año.
A pesar de la aplicación de reformas
tributarias durante los últimos años, el sistema tributario chino posee grandes debilidades. La administración del sistema tributario
a nivel provincial adolece aún de corrupción.
Estas fallas administrativas se suman
a debilidades en la estructura tributaria, que
no otorgan incentivos económicos positivos.
El impuesto al valor agregado se impone a
base de la producción en vez de consumo,
distorsionando el esquema de incentivos de
productores, y restringiendo los niveles de
producción. En este sentido, el gobierno
chino debería cambiar la aplicación del IVA
hacia el consumo, y eventualmente al sector
de servicios, un sector que está creciendo
rápidamente. También, el gobierno debería
reducir el alto nivel de carga tributaria absorbida por las instituciones financieras.
Durante los próximos años China debería avanzar en reformas tributarias para
mantener el actual ritmo dinámico de crecimiento. Mayores reformas tributarias corregirían las presentes distorsiones y otorgarían
incentivos para aún más crecimiento. En
este sentido, parecen claves las reformas
que mejoren la administración del sistema.
Al reducir los niveles de corrupción, el cumplimiento en los pagos de impuestos debería
aumentar, y los inversionistas internacionales tendrían mayor confianza en el mercado
chino. Las reformas tributarias son aún más
urgentes al considerar el significativo aumento en la desigualdad social durante las últimas décadas. Si las reformas son implementadas eficientemente, China podría se-
guir creciendo a tasas aceleradas, reduciendo el impacto en la distribución de ingresos.
Pese a todo lo dicho anteriormente
China ha establecido varias zonas especiales para inversionistas extranjeros como Pudong y otras a lo largo de la costa. Estas
zonas tienen el privilegio de poseer grandes
ventajas tributarias que atraen grandes cantidades de inversión externa directa y generan parte importante de las exportaciones.
Las ventajas tributarias que poseen estas
zonas incluyen períodos de exención tributaria, una reducción tributaria para aquellas
compañías que exportan más del 70% de su
producción, y reembolsos tributarios para
aquellas compañías que decidan re-invertir
sus ganancias en el mercado interno.
Con referencia a nuestra pregunta inicial, sí es posible construir un sistema tributario que presente incentivos para el crecimiento. Las experiencias de Suecia, Australia,
Hong Kong, China e Irlanda, y en menor medida el caso de Rusia, claramente lo demuestran.
En este sentido, destaca la importancia
de la composición de la recaudación tributaria
y el efecto que ésta tiene sobre el desempeño
de la economía. Si bien todos los impuestos
presentan distorsiones para agentes económicos, el efecto marginal que tienen distintos
impuestos sobre el crecimiento difiere ampliamente. Por lo tanto, cuando se está considerando una reforma tributaria, es necesario
aplicar las políticas tributarias correspondientes que presentan el menor daño a la economía.
Con respecto a los distintos niveles de
recaudación tributaria de las distintas economías analizadas, se debe destacar el favorable impacto que tiene la eficiencia del gasto
sobre el incentivo que tienen los agentes económicos para contribuir al sistema tributario.
Si bien en Suecia los contribuyentes pueden
llegar a enfrentar una tasa de impuesto al ingreso superior al 50%, los contribuyentes saben que estos fondos serán utilizados adecuadamente, y por lo tanto no dudan en seguir
contribuyendo. De hecho, el sistema público
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LIBERTAD Y DESARROLLO
en Suecia está estructurado de tal manera
que fomenta la competencia, y eficiencia. Se
puede citar el excelente sistema de enseñanza pública como ejemplo. El gobierno les
ofrece a los contribuyentes un voucher con el
cual tienen el derecho a elegir el colegio para
sus hijos, lo cual fomenta competencia entre
los colegios públicos. En un país en desarrollo donde los contribuyentes saben que sus
impuestos serán utilizados para mantener una
estructura pública ineficiente, el incentivo para
seguir contribuyendo es bajo.
5
Además, cabe destacar que la tendencia general de los impuestos en los sistemas
tributarios analizados es hacia la baja. La expectativa de una continua reducción tributaria
en el mediano plazo tiene un positivo impacto
en las decisiones de los agentes económicos,
las cuales tienen un efecto favorable en la
economía a nivel micro y macroeconómico
LIBERTAD Y DESARROLLO
Tasas Tributarias de Selectos Países
Mayor Impuesto al Ingreso
IVA
Mayor Impuesto Corporativo
Australia
Chile
China
Hong Kong
Irlanda
Rusia
Suecia
47,0
40,0
45,0
20,0
42,0
13,0
60,0
10,0
19,0
**
0,0
21,0
18,0
25,0
30,0
17,0
33,0
17,5
12,5
24,0
28,0
Estados Unidos
Japón
Alemania
España
Francia
Reino Unido
35,0
37,0
51,2
48,0
52,8
40,0
*
5,0
16,0
16,0
19,6
17,5
35,0
40,9
26,5
35,0
35,4
30,0
* El IVA de Estados Unidos varía por estado.
** IVA de China se aplica a distintas tasas, y a nivel de producción, en vez de consumo.
Fuente: FMI
Recaudación Tributaria como % del PIB de Países OECD y Otros
1999
2000
2001
2002
2003e
2004p
Australia
Chile*ª
China*
Hong Kong*
Irlanda
Rusia*
Suecia
37,8
20,3
14,3
18,7
36,8
28,8
61,6
36,9
21,6
15,3
17,5
36,5
31,3
60,8
37,0
21,9
17,0
13,7
35,0
33,4
61,6
37,4
21,3
18,3
13,6
33,3
33,7
59,5
37,0
21,5
18,0
15,2
34,2
34,3
59,3
36,2
21,9
Estados Unidos
Japón
Alemania
España
Francia
Reino Unido
34,4
30,9
47,3
39,0
51,7
40,3
35,1
31,1
47,1
39,0
51,1
40,9
34,3
31,9
45,5
39,1
50,9
41,0
32,1
31,5
45,0
39,8
50,3
39,3
31,0
30,9
45,3
39,4
50,4
39,9
30,6
31,2
44,9
39,3
50,4
40,0
Promedio OECD
39,0
39,3
38,9
37,8
37,4
37,1
* Países no miembros de la OECD
ª Incluye ingresos de Codelco
Fuente: FMI
6
17,5
33,8
34,9
59,2
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