II. Solvencia II. Los Pilares Cualitativos

II. SOLVENCIA II. LOS PILARES CUALITATIVOS
Ruth Duque Santamaría. (Dirección General de Seguros y Fondos de Pensiones)
La aprobación de la Directiva 2009/138/CE del
Parlamento Europeo y del Consejo, de
25 de noviembre de 2009, sobre el seguro de
vida, el acceso a la actividad de seguro y de reaseguro y su ejercicio (Solvencia II) ha supuesto el
paso definitivo en el proceso de renovación de
los principios, esquemas y procedimientos de
supervisión prudencial y de mercado para el sector asegurador europeo. Pero no cabe analizar
esta etapa en particular sin hacer una breve referencia a la génesis del proyecto.
Las bases para la estimación moderna del
margen de solvencia, como pieza fundamental
para el cálculo de los requerimientos de capital
de las entidades aseguradoras y reaseguradoras,
se establecieron en la década de los 70. A partir
de la experiencia acumulada desde entonces, y
especialmente con las conocidas como Directivas
de Tercera generación en los ´90, a nivel europeo se fue extendiendo un enfoque de superación y revisión de los mecanismos de valoración
de riesgos vigentes. Por este motivo, aquellas
Directivas encomendaron a la Comisión Europea
liderar un proceso de revisión de los requerimientos de solvencia que culminaría con la puesta en marcha del conocido como marco de Solvencia I.
Sin embargo, durante dicho proceso de revisión, eminentemente circunscrito al ámbito de lo
cuantitativo, se puso de manifiesto la necesidad
de ampliar el perímetro del debate, incluyendo
un enfoque más amplio sobre la situación financiera general de las entidades, teniendo también
en cuenta los desarrollos que en dichos momentos ya se estaban produciendo en materia de gestión de riesgos, técnicas financieras, divulgación
de información, estandarización contable, … Es
entonces donde surge el germen de Solvencia II.
II.1. LAMFALUSSY Y EL SISTEMA DE
PRODUCCIÓN NORMATIVA EN EL
ÁMBITO FINANCIERO
Un estudio completo de Solvencia II también
debe analizar el proyecto como parte del ordenamiento jurídico comunitario. Este enfoque legal
requiere examinar el proceso de elaboración del
conjunto de normas que configuran esta iniciativa y desgranar los aspectos positivos y negativos
que, a la luz de la experiencia acumulada, se han
puesto de manifiesto.
El proceso de producción normativa en cuatro niveles, aplicado a la regulación de los mercados financieros en el ámbito comunitario fue
inicialmente concebido para la elaboración de
la normativa sobre valores en marzo de 20011.
Inicialmente fue éste el marco para el cual el
Baron Alexander Lamfalussy (cuyo nombre ha
sido desde entonces vinculado a este sistema)
consideró que era preciso coordinar cuatro niveles de producción, concreción normativa y evaluación del cumplimiento. Sin embargo este
esquema fue aplicado también a otras áreas
financieras, conviviendo con el modelo legislativo tradicional.
1
Véanse las conclusiones del Consejo de Ministros de
Estocolmo en Marzo de 2001 párrafos 18 y 19 y Anexo I, en
las que se aceptaron las recomendaciones del Comité de
sabios sobre la regulación de los Mercados de valores europeos presidido por el Barón de Lamfalussy.
73
ESTUDIO SOBRE EL SECTOR ASEGURADOR EN ESPAÑA 2010...
De acuerdo con este procedimiento, en un primer nivel, el Parlamento Europeo y el Consejo de
la Unión Europea adoptan un acto legislativo en el
que se establecen los valores o principios centrales
de la regulación y se fijan las guías que deberán
seguirse en la ejecución de algunas materias.
La regulación en un segundo nivel se concreta gracias a la participación en el procedimiento
de producción normativa de los Comités de reguladores financieros2 que aportan su experiencia
sobre cuestiones técnicas específicas, tomando
también en cuenta el asesoramiento recibido por
parte de las Autoridades de supervisión financiera europeas, lo que en el caso del sector asegurador implica a EIOPA3.
Es precisamente en esta Comisión o Autoridad en quien recae la obligación de desarrollar el
tercer nivel de producción normativa mediante
la elaboración de estándares técnicos vinculantes
(regulatorios o de ejecución, tal y como distingue
el propio Reglamento de creación de la EIOPA)
o de guías no vinculantes que en todo caso tienen
por objeto promover la coordinación de prácticas
supervisoras y la convergencia en la aplicación e
interpretación de la normativa de nivel 1 y 2.
Por último el cuarto nivel implica el control
del cumplimiento de la normativa elaborada en
anteriores etapas, cometido que es encomendado
a la Comisión Europea.
El cuadro siguiente aporta una visión ordenada sobre el funcionamiento del Sistema Lamfalussy.
El proceso jurídico diseñado por Lamfalussy
fue concebido para aportar ciertos beneficios en
comparación con el sistema legislativo comunitario tradicional, entre otros, favorecer una interpretación más consistente de la normativa financiera entre Estados Miembros, incentivar una
mayor convergencia en prácticas supervisoras y
lograr un incremento general en la calidad de la
regulación en los mercados gracias a un planteamiento mucho más transparente y abierto a los
interesados.
Con el transcurso de los años y la acumulación
de experiencia en la aplicación de este mecanismo legislativo, la cooperación política entre la
Comisión, el Parlamento Europeo y el Consejo
ha mejorado, lo que ha contribuido al avance en
la calidad de los productos normativos. Además
la mayor flexibilidad que permite el uso de medidas de ejecución y de tercer nivel, facilita la adaptación a las cambiantes condiciones del mercado.
Sin embargo el sistema Lamfalussy también
ha provocado controversia en relación a la posibilidad de que favorezca un abandono de responsabilidades del Parlamento y la Comisión en
favor de los Comités técnicos (de reguladores o
de supervisores). También la complejidad del
proceso y los retrasos en la toma de decisiones o
en la obtención de criterios concretos para la
entrada en vigor de las normas han sido algunas
de las desventajas puestas de manifiesto y que
han conducido a una revisión del Sistema.
Desde el punto de vista de Solvencia II, la
aplicación a este proyecto del enfoque Lamfalussy ha generado sin duda algún retardo en la
toma de decisiones sobre los aspectos más controvertidos por la dificultad técnica asociada a las
opciones planteadas, pero también ha posibilitado el mantenimiento de un enfoque transparente sobre todo el proceso normativo y una participación muy activa y continua de los diversos actores en el mercado, con el consiguiente enriquecimiento del resultado final.
Solo por citar algunos hitos que demuestran
el grado de apertura del proyecto a los distintos
interesados, cabe recordar que durante 2004 y
2005 la Comisión europea emitió tres olas de
Calls for Advice (CFA) o peticiones de asesoramiento dirigidas al Comité Europeo de Supervisores de Seguros y Fondos de Pensiones
(CEIOPS) en relación a diferentes aspectos del
nuevo sistema de solvencia. La Comisión fijó
algunas directrices políticas y principios para
2
EIOPC es el Comité europeo de seguros y pensiones de
jubilación-European Insurance and Occupational Pensions
Committee, que reúne a los reguladores en el ámbito de la
UE con competencias sobre esta materia.
3
EIOPA es la Autoridad/Comisión europea de seguros y
pensiones de jubilación, compuesta por los supervisores en
el ámbito de la UE con competencias en la materia, que a
partir de 1 de enero de 2011 sustituye a CEIOPS.
74
II. SOLVENCIA II. LOS PILARES CUALITATIVOS
guiar a CEIOPS en esta labor a través del documento «Framework for consultation» (Marco de
consulta) que fue publicado en Julio de 2004.
Tras extensos debates internos por parte de los
expertos que integraron los grupos de trabajo
constituidos a tal efecto, y teniendo también en
cuenta la opinión de grupos de interés, así como
consultas públicas, CEIOPS emitió sus recomen-
daciones finales en relación a las tres olas de CFA
el 30 de junio de 2005, 1 de noviembre de 2005
y 3 de mayo de 2006 respectivamente. También
la industria ha colaborado activamente en el proyecto en sus diferentes fases. El impulso recibido
a través de su involucración en los cinco Estudios
de impacto lanzados hasta el momento es buena
prueba de ello.
Fuente: CEIOPS y elaboración propia.
75
ESTUDIO SOBRE EL SECTOR ASEGURADOR EN ESPAÑA 2010...
Por último, centrándonos ahora en las implicaciones a nivel doméstico de que el marco de
Solvencia II se haya generado dentro del esquema Lamfalussy, es preciso reconocer que también
la producción normativa en niveles ha influido
en las opciones y herramientas en poder del
legislador nacional para acometer el proceso de
transposición. Teniendo en cuenta el exigente
calendario para la entrada en vigor del nuevo
marco regulador que había fijado el legislador
comunitario, España ha optado por un proceso
de adaptación de la normativa que irá incorporando progresivamente, y a medida que los textos sean aprobados en el ámbito UE, el contenido de dichas previsiones.
Así, a nivel nacional se ha optado por trasladar con carácter general el contenido de la Directiva de primer nivel a una disposición con rango
de Ley, la futura Ley de supervisión de seguros
privados, confiando al desarrollo reglamentario
la futura Directiva de segundo nivel. Aquellas
normas de nivel 2 que se aprueben bajo la forma
de Reglamento comunitario, no precisarán transposición nacional al gozar de aplicación directa
en todos los Estados Miembros.
de la formula estándar o de un modelo interno
autorizado para dicha entidad, teniendo en
cuenta todos los riesgos cuantificables con que se
enfrenta la aseguradora, así como las técnicas de
mitigación empleadas. El MCR es un requerimiento inferior cuya insuficiencia origina, como
última intervención supervisora, la retirada de
autorización.
El segundo pilar se centra en algunos de los
requerimientos cualitativos (gestión de riesgos y
relación con el supervisor) impuestos a las entidades, mientras el tercer pilar desarrolla la comunicación de información a los supervisores y a cualquier interesado. Este último es sin duda un aspecto fundamental de la actuación de las entidades al
profundizar en la obligación de divulgar o comunicar información de forma pública o restringida,
con objeto de favorecer la disciplina del mercado
y contribuir a la estabilidad financiera.
Muchos de los involucrados en este megaproyecto consideran que es precisamente en estos
pilares segundo y tercero donde radica la verdadera revolución de Solvencia II. Efectivamente,
las valoraciones y modelizaciones que subyacen
en los cálculos de la fórmula estándar, asi como la
propia posibilidad de poder utilizar modelos
internos con fines regulatorios, son novedades
destacables en el ámbito financiero a nivel internacional. Sin embargo el verdadero cambio de
mentalidad se producirá al cerrar el sistema de
tutela de los derechos de los tomadores con rigurosas exigencias en materia de sistema de gobierno, mejorando el nivel de divulgación de información al mercado o definiendo un marco de
colaboración entre supervisor y supervisado más
dinámico.
La propia inclusión en la Directiva del requerimiento de documentar la evaluación interna de los
riesgos y solvencia (ORSA, por sus siglas en inglés),
es en sí misma una prueba del nuevo enfoque que
entidades, analistas, consumidores, supervisores y
en general quienes se relacionan con el seguro tendrán que adoptar a partir de 2013.
Por último, Solvencia II también potencia el sistema tradicional de supervisión de grupos de seguros al reconocer la realidad económica conforme a
II.2. SOLVENCIA II: LA ESTRUCTURA
DE PILARES
Solvencia II está basada en una estructura de tres
pilares, lo que si bien es reflejo de la influencia de
la regulación bancaria (Basilea II) sobre otras
áreas financieras, se ha completado para poner
en valor las peculiaridades del sector asegurador.
El primer pilar contiene los requerimientos
cuantitativos. En este ámbito podemos identificar
dos magnitudes fundamentales: el Capital de solvencia obligatorio (SCR por sus siglas en inglés)
y el Capital mínimo obligatorio (MCR por sus
siglas en inglés), que representan dos niveles
diferentes de intervención supervisora. El SCR es
la magnitud fundamental de referencia para evaluar la solvencia de las entidades. A diferencia
del marco de Solvencia I, su cálculo se basa en la
evaluación y valoración del perfil de riesgo especifico de la entidad ya sea mediante la aplicación
76
II. SOLVENCIA II. LOS PILARES CUALITATIVOS
la cual los grupos operan. Así, el nuevo marco regulatorio establece un reparto equilibrado de poderes
entre los supervisores de las entidades pertenecientes a un grupo de modo que no se produzcan solapamientos de funciones y se incremente la eficiencia en esta tarea. Entre las principales novedades en
este ámbito destacan la posibilidad de utilizar
modelos internos a nivel de grupo para el cálculo
del capital de solvencia obligatorio y la consideración de los efectos de la diversificación intragrupo.
nar activamente los riesgos y las oportunidades,
las empresas protegen y crean valor para los stakeholders (accionistas, empleados, clientes, reguladores…) y para la sociedad en general.
La aproximación ERM también puede describirse como un enfoque basado en riesgos para la
gestión de empresas que integra conceptos como
control interno, planificación estratégica y que se
ha enriquecido con aportaciones como la Sarbanes-Oxley Act. Precisamente gracias a la continua
evolución de los enfoques ERM durante la primera década del siglo XXI, las empresas han
interiorizado mejor la necesidad de satisfacer las
inquietudes de los distintos stakeholders que pretenden mayor comprensión sobre el amplio
espectro de riesgos con que se enfrentan las organizaciones más complejas, con objeto de asegurarse de que son adecuadamente gestionadas.
También los supervisores y las agencias de rating
han incrementado el nivel de escrutinio sobre los
procedimientos de gestión.
En la actualidad hay varios marcos definitorios
de ERM a nivel conceptual, cada uno de los cuales
describe un enfoque para identificar, analizar, responder y monitorizar riesgos y oportunidades
teniendo en cuenta el contexto interno y externo
en el que se desenvuelven las empresas. Todos
coinciden en que sólo una vez analizada esta información los gestores serán capaces de seleccionar
una estrategia de respuesta a los riesgos o de reacción ante las oportunidades que puede implicar:
1. Evitar el riesgo: evadiendo la actividad
que da lugar a la aparición del riesgo.
2. Reducir-mitigar el riesgo: actuando con
objeto de minimizar la probabilidad o el
impacto causado.
3. Compartir o asegurar el riesgo: transfiriendo o compartiendo una porción de
los riesgos para reducir la exposición.
4. Aceptar el riesgo: cuando no se genera
ninguna reacción ante la amenaza debido a
una desfavorable relación coste/beneficio.
Si bien la diversidad de metodologías en esta
materia es amplia, probablemente sea el enfoque
COSO sobre gestión de riesgos, el más elaborado
y extendido a nivel internacional.
II.3. PRINCIPIOS INSPIRADORES
(GESTIÓN DE RIESGOS COSO I Y II)
Constatada la amplitud del proyecto Solvencia II
a partir del repaso superficial sobre las áreas que
componen sus tres pilares, esta obra se centra en
el estudio de los aspectos cualitativos del proyecto. Por este motivo se ha considerado conveniente analizar los antecedentes, técnicas y enfoques
que han condicionado el actual contenido de la
Directiva y su normativa de desarrollo, y que han
inspirado el nuevo marco de gestión de riesgos
para el sector asegurador europeo.
Desde los años 90 la preocupación por la
mejora en el ámbito de la gestión de riesgos ha
sido una constante no sólo entre las entidades
que componen el sector asegurador, como especialistas en la materia, sino en el seno de todas las
organizaciones o empresas. En esta materia el
sector asegurador ha asimilado la experiencia
acumulada, participando de una evolución general en términos de técnica empresarial.
La disciplina de gestión del riesgo empresarial (ERM por sus siglas en inglés) incluye el estudio de los métodos y procesos utilizados por las
organizaciones para gestionar riesgos y aprovechar las oportunidades relacionadas con el logro
de sus objetivos. La gestión del riesgo empresarial proporciona el marco para identificar eventos o circunstancias relevantes para los objetivos
de la empresa (riesgos y oportunidades) evaluándolos en términos de probabilidad y magnitud
del impacto, con objeto de determinar la respuesta estratégica más adecuada y establecer
acciones de seguimiento. Al identificar y gestio77
ESTUDIO SOBRE EL SECTOR ASEGURADOR EN ESPAÑA 2010...
tribuya a mejorar la competitividad de las aseguradoras de la UE y que favorezca una mejor asignación de los recursos de capital, eliminando
perturbaciones en el mercado y favoreciendo la
innovación en el sector de los seguros.
Al mismo tiempo, el nuevo régimen de solvencia debe proporcionar a las autoridades de
supervisión las herramientas necesarias y dotarles de las facultades oportunas para evaluar la
«solvencia global» de todas las entidades, conforme a un planteamiento prospectivo y basado en
el riesgo. De ahí que el régimen no pueda consistir exclusivamente en una serie de parámetros
cuantitativos, sino que ha de atender asimismo a
aquellos aspectos cualitativos que influyen en la
exposición de las entidades al riesgo (capacidad
de gestión, procedimientos de control interno y
de gestión de riesgos, etc.).
Ello supone también tomar en consideración
la interacción entre los aspectos cuantitativos y
cualitativos de la supervisión, así como el papel
que desempeña la divulgación de información al
mercado, destacando igualmente la importancia
del proceso de supervisión prudencial en el
segundo pilar.
En el presente apartado se presentarán algunas de las novedades que Solvencia II aporta en
estas materias, analizando los principios o fundamentos que han inspirado la regulación europea.
En 1992 el Committee of Sponsoring Organizations of the Treadway Commission (COSO) emitió el
documento «Control interno-Marco integrado»
(COSO I) con objeto de identificar lo que en
aquel momento parecía un concepto novedoso,
facilitando a entidades y terceros la comprensión
de la necesidad de implantación de estos sistemas. No sería hasta 2004 con la publicación del
conocido como documento COSO II en que, bajo
el título «Gestión del riesgo empresarial. Marco
integrado», el Comité definió los ocho componentes y cuatro categorías objetivas que permiten
al órgano de gestión, a la dirección y a todo el
personal, identificar los eventos relevantes y participar en las tareas de gestión de riesgos corporativos. Los elementos que configuran este enfoque se representan en el siguiente cubo:
– SISTEMA DE GOBIERNO:
De acuerdo con el contenido de la Directiva
(art. 41 y siguientes), las exigencias en materia
de sistema de gobierno se extienden a todas las
entidades como vía para garantizar una gestión
sana y prudente de su negocio. Así, se generaliza
en el sector la necesidad de contar con una
estructura organizativa transparente y apropiada,
con una clara distribución y una adecuada separación de funciones y un sistema eficaz para posibilitar la transmisión de la información que además estará sometido a revisión interna periódica.
Solvencia II considera los requerimientos en
materia de gobierno, condición sine qua non para
Solvencia II no podía desarrollarse al margen
de estas tendencias en materia de gestión empresarial. De ahí la influencia que se aprecia en las
materias cualitativas contenidas en los pilares 2 y 3
y que serán presentadas en el apartado siguiente.
II.4. LOS PILARES CUALITATIVOS
DE SOLVENCIA II
El objetivo primordial de Solvencia II es mejorar
el nivel protección de los derechos de los tomadores y asegurados. Asimismo, se prevé que con78
II. SOLVENCIA II. LOS PILARES CUALITATIVOS
garantizar la gestión óptima de las entidades. De
ahí la configuración amplísima de este sistema, que
se extiende a las áreas centrales o actividades críticas
de la aseguradora, abarcando cuatro funciones fundamentales; gestión de riesgos+control interno,
cumplimiento, función actuarial y auditoría interna.
Subyace a la regulación contenida en la Directiva, el denominado principio de «cuatro ojos» por
el cual al menos dos personas deberían desarrollar
las funciones fundamentales para el core business
de la entidad, de modo que antes de ejecutar
cualquier decisión relevante, al menos dos personas hayan revisado el criterio elegido.
Con objeto de evitar cargas innecesarias para
pequeñas y medianas entidades, los requerimientos de Solvencia II se diseñan respetando el principio de proporcionalidad. En este sentido es
preciso recordar que si bien el desarrollo de los
requerimientos en materia de gobierno también
debe ser proporcionado a la naturaleza, escala y
complejidad de las operaciones realizadas por la
entidad, en ningún caso puede amparar supuestos de inacción o generar dudas sobre la aplicabilidad de este conjunto de disposiciones a todos
y cada uno de los actores en el mercado.
Ténganse en cuenta dos reflexiones por ultimo en relación a las bases que subyacen en la
regulación sobre sistema de gobierno. La primera de ellas es la relativa a la necesidad de que los
conceptos jurídicos indeterminados contenidos
en la normativa, se interpreten a la luz también
de las guías, reglas y metodologías producidas
por los propios actores en el mercado. Así, en
relación a la evaluación de la calidad del ejercicio
de la función actuarial, por ejemplo, será preciso
tener también en cuenta las hipótesis y criterios
manejados por la profesión. Lo mismo sería aplicable a la función de auditoría interna, etc…
Las corporaciones profesionales y las asociaciones internaciones en que éstas se agrupan tienen ante sí la posibilidad y también la responsabilidad de colaborar a través de la fijación de
estándares profesionales adecuados, en la tarea
del supervisor. Sin duda el reconocimiento de
este nuevo rol deberá acompañarse del compromiso de todos los involucrados en este enfoque,
tanto en el momento inicial de puesta en marcha
del sistema, como de cara a su actualización y
mantenimiento, articulado a través de fluidas
relaciones de cooperación.
En segundo lugar es preciso aludir si quiera
brevemente a la regulación en materia de aptitud
de las personas que desempeñan cargos de alta
dirección y gestión en las entidades. Evaluar la
reputación de estas personas requerirá en los
próximos años también mayor implicación por
parte de todos los actores y por supuesto del
supervisor, que deberá analizar en base a toda la
información disponible en el mercado si existen
razones para sostener que la conducta pasada de
una persona puede o no generar dudas sobre el
cumplimiento de futuras obligaciones. La definición de un marco suficientemente garantista
pero flexible, moderno y al mismo tiempo tuitivo
de los derechos de los tomadores, es otro reto de
cara a la entrada en vigor de Solvencia II.
Mayor comunicación deberá lograrse entre los
tres supervisores nacionales y sus homólogos en el
Espacio Económico Europeo, con objeto de evitar
inseguridad jurídica, pero al mismo tiempo
garantizar la adecuada tutela de los usuarios de
productos financieros. También deberá avanzarse
en términos de convergencia intersectorial, con
objeto de homologar el estándar de control en
todas las áreas financieras y para ello, la creación
del Comité conjunto dentro del Sistema Europeo
de Supervisores Financieros será una herramienta
de gran valor añadido a partir de enero de 2011.
– ORSA:
El artículo 45 de la Directiva marco prescribe la
evaluación interna de los riesgos y la solvencia
(ORSA por sus siglas en inglés) como parte del
sistema de gestión de riesgos de toda entidad
aseguradora, lo cual conduce a que sin excepción, realicen un ejercicio de valoración en relación a sus propias necesidades de solvencia4. El
4
El estudio de la posición general de solvencia de las
entidades incluye el análisis sobre la suficiencia de activos
79
ESTUDIO SOBRE EL SECTOR ASEGURADOR EN ESPAÑA 2010...
como si han logrado la aprobación de un modelo interno para calcular el SCR. Los órganos de
gestión o administración deberán valorar y analizar los riesgos a los que están expuestas las entidades y determinar el nivel de fondos propios
adecuados para dicho contexto, teniendo también en cuenta su sistema de control interno.
La valoración por parte de los propios supervisados de su propio equilibrio entre riesgos y
solvencia es crucial para la ejecución de un régimen basado en riesgos como Solvencia II. El
enfoque basado en riesgos requiere entre otras
cuestiones que las entidades mantengan un nivel
de fondos propios adecuado para estas exposiciones actuales o futuras. El ORSA representa en
primer lugar, la opinión de la propia aseguradora sobre sus necesidades de solvencia y los fondos
de que dispone.
Por supuesto este análisis puede alcanzar distintos niveles de sofisticación en función de la
naturaleza, escala y complejidad de las carteras
gestionadas y de las propias entidades: desde
pruebas de estrés simples sobre los riesgos más
significativos hasta el uso de metodologías más
avanzadas similares a las que se introducen en
modelos internos totales o parciales, por ello la
diversidad de escenarios puede ser notable. Así,
aunque puede haber entidades que utilicen la
fórmula estándar del SCR para las que, debido a
su tamaño o complejidad el proceso de ORSA
precise un diseño no lejano en sofisticación a un
modelo interno, esto no se aplicará a todas los
actores del mercado. Los usuarios de fórmula
estándar con perfiles de riesgo menos complejos
podrán utilizar herramientas manos sofisticadas
para ejecutar el ORSA.
resultado del ORSA será a continuación comunicado a las Autoridades de supervisión a nivel
individual y de grupo y por tanto pasará a ser
también una pieza del proceso de revisión supervisora (SRP por sus siglas en inglés).
El ORSA es un concepto nuevo y absolutamente revolucionario dentro de la normativa de
supervisión de seguros, pudiendo ser catalogado
como una de las manifestaciones más evidentes
del nuevo enfoque de gestión para las entidades
y como una pieza fundamental en el nuevo
marco de relación entre supervisor y supervisado.
Aunque la Directiva marco identifica los elementos más importantes que serán evaluados
dentro del ORSA, la enumeración de los resultados que debe producir no es exhaustiva. Además, existe la percepción de que la industria considera el ORSA como una obligación de desarrollar procesos con un elevado nivel de complejidad y sofisticación, lo que realmente no coincide con los objetivos pretendidos por la Comisión Europea o CEIOPS. Todo esto ha conducido a una gran incertidumbre en el mercado con
relación a qué cabe esperar de este nuevo requerimiento, preocupación que ha sido especialmente intensa entre las entidades de pequeño y
mediano tamaño.
Consciente de esta percepción, la propia
Directiva a través de su considerando 36 ha especificado que el ORSA no requiere la elaboración
de un modelo interno, ni sirve para calcular un
capital regulatorio distinto del SCR o MCR. Tampoco debe ser excesivamente gravoso para las
entidades. Definido por tanto que no pretende ni
implica el ORSA cabe preguntar ¿Qué es el
ORSA y por qué es tan importante?
El ORSA pretende reforzar la consciencia de
las entidades sobre las interrelaciones entre los
riesgos a los que están expuestas o pueden estarlo a largo plazo y las necesidades internas de
capital que derivan de su exposición a los riesgos,
tanto si las entidades utilizan la formula estándar
– REMUNERACIONES:
La crisis financiera que está afectando a los mercados a nivel global ha fijado el foco de atención
de analistas, inversores y usuarios de servicios
financieros en general, sobre diversos aspectos
relacionados con el gobierno de las entidades. El
sector asegurador, si bien no se ha identificado
como uno de los factores desencadenantes de las
para hacer frente a los pasivos, incluyendo provisiones técnicas, la garantía de los requerimientos de solvencia (SCR y
MCR), asi como las necesidades internas de capital.
80
II. SOLVENCIA II. LOS PILARES CUALITATIVOS
turbulencias que afectaron a los mercados de crédito o hipotecario y que desencadenaron la crisis,
tampoco puede considerarse, en un contexto de
globalización, al margen de los efectos en cascada que puedan expandirse a nivel sistémico. Es
por ello que ciertas lecciones aprendidas a lo
largo de los tres últimos años, se han trasladado
también a la regulación del seguro, influyendo
sobre el marco en construcción de Solvencia II.
Una de las cuestiones que ha atraído el interés de los mercados es la relacionada con las
prácticas retributivas aplicadas a los miembros de
los órganos de gestión y a la alta dirección de las
entidades financieras, así como al personal vinculado a la toma de decisiones que implican el
diseño de políticas de riesgos. En términos agregados, se ha considerado que la fijación de objetivos a corto plazo ha generalizado exposiciones
excesivas a ciertos riesgos, que no habían sido
adecuadamente gestionadas. Por este motivo se
ha consolidado una corriente revisora de los
modelos retributivos anteriores con objeto de evitar la repetición de aquellas conductas.
Dicho proceso, liderado por aquellos mercados en los que algunas entidades financieras han
recibido apoyo público y que está teniendo reflejo en muchos Estados Miembros de la UE, tiene
por fin lograr una óptima alineación de los
incentivos de los gestores y directivos de las entidades con los objetivos fijados por los accionistas
(maximización a largo plazo del valor de la entidad) resolviendo lo que en la literatura económica ha recibido tradicionalmente la denominación
de «conflicto propiedad-agente».
A pesar de coincidir en el tiempo con estos
enfoques, la Directiva de Solvencia II no entró a
valorar expresamente los principios que deben
considerarse en el diseño de las políticas retributivas por parte de las entidades aseguradoras. Ha
sido CEIOPS quien en su documento «Lesson to be
learnt from the crisis: Solvency II and beyond» en
marzo de 2009 reconoció que, lo que tradicionalmente se había considerado al margen de las
necesidades regulatorias para el sector asegurador, debía a partir de la entrada en vigor del
nuevo marco de gestión para el sector, ser ade-
cuadamente tratado. Así, anunció la incorporación entre los temas de pilar 2, de referencias
expresas a los principios que debían guiar las
políticas retributivas de las entidades con objeto
de evitar incentivos erróneos. Al mismo tiempo,
el Comité reconocía la necesidad de trabajar conjuntamente en todas las áreas financieras, bancavalores-seguros, a través de la colaboración con el
Comité Europeo de Supervisores Bancarios
(CEBS-EBA) y el Comité Europeo de Supervisores de Valores (CESR-ESMA) con objeto de construir un marco consistente en esta área.
Los principios que inspirarán la futura regulación tomarán como punto de partida el objetivo de que la política retributiva de las entidades
sea aplicada de forma consistente a toda la
estructura de las aseguradoras, teniendo en
cuenta las funciones específicas de los órganos de
gestión, la alta dirección y del personal directamente vinculado a la toma de riesgos. Esta política deberá estar alineada con la estrategia de
negocio y su actitud frente al riesgo, con sus intereses a largo plazo y con los valores corporativos.
Especialmente interesante es todo lo relacionado con el gobierno corporativo de las entidades mutuales, por ello puede ser interesante que
la futura regulación de la materia tome en consideración recomendaciones especiales para
mutuas y mutualidades de previsión social en
materia de política retributiva.
Por último, el desarrollo de políticas retributivas claras debería estar relacionado con el mantenimiento de una estructura de gobierno en
materia de remuneraciones trasparente y eficaz,
con una clara atribución de responsabilidades
sobre el diseño de las políticas y su seguimiento,
y que valore la eficacia de los incentivos a largo
plazo.
– INFORMACIÓN A EFECTOS DE
SUPERVISIÓN Y LA DIFUSIÓN
AL MERCADO
Se trata sin duda de dos caras de una misma
moneda. La presentación de información armo81
ESTUDIO SOBRE EL SECTOR ASEGURADOR EN ESPAÑA 2010...
nizada a las autoridades de supervisión por parte
de las empresas de seguros («información a efectos de supervisión») será parte importante del
futuro marco normativo de la UE. La información a efectos de supervisión trasciende el concepto de normas de información financiera, e
incluye distintos tipos de información que los
supervisores necesitan para ejercer sus funciones.
Se refiere a información que por lo general no es
del dominio público y que por tanto debe ser
adecuadamente regulada en cuanto a su obtención, uso y conservación, de ahí que los aspectos
de confidencialidad inherentes a estas exigencias
deban examinarse detenidamente Por otra parte
pero sin duda con la misma importancia, la
transparencia y la difusión de información al
mercado servirá para reforzar la disciplina y consolidar los mecanismos de mercado.
En el marco de Basilea II, las exigencias del
tercer pilar se refieren exclusivamente a la información al mercado, en tanto que la información
a efectos de supervisión sólo se armoniza hasta
un determinado nivel. Sin embargo, un proyecto
ambicioso como Solvencia II ha considerado
necesaria la inclusión expresa de ambos ámbitos
siempre que se garantice la compatibilidad.
A fin de reducir la carga administrativa que
pesa sobre las entidades sujetas a supervisión, los
requisitos en materia de información a efectos de
supervisión y de mercado deben estar en consonancia con los elaborados por la Asociación
Internacional de Supervisores de Seguros (IAIS
por sus siglas en inglés) y el Comité Internacional de Estándares de Contabilidad (IASB por sus
siglas en inglés), aunque pueden proponerse
añadidos y ajustes, siempre que se justifiquen de
manera precisa. Han de ser asimismo compatibles con los aplicables en el sector bancario ya
que la armonización de la regulación financiera
aporta valora a los mercados, disminuye costes,
genera sinergias y evita arbitraje regulatorio.
Analicemos por separado cada uno de estos
requerimientos.
En términos de información pública, las entidades aseguradoras y reaseguradoras son requeridas por la Directiva marco a divulgar pública-
mente información sobre su condición financiera
y de solvencia. Deberán concretarse por tanto los
requerimientos detallados y armonizados que
deben cumplirse e identificarse los medios por
los que esto será efectuado, con objeto de garantizar condiciones de mercado equivalentes para
todos los operadores y de evitar restricciones o
cargas indebidas en los mercados nacionales que
dificulten la consecución del mercado único de
seguros a nivel europeo.
De nuevo en aplicación del precitado principio de proporcionalidad, la información sobre su
situación financiera y de solvencia que las entidades aseguradoras y reaseguradoras divulguen
públicamente deberá ser adecuada a la naturaleza, escala y complejidad de su negocio y en particular, a sus riesgos inherentes. Del mismo modo
se deberá evitar generar obligaciones de divulgación redundantes o no relevantes. Por este motivo, la futura regulación en esta materia deberá
considerar la posibilidad de que ésta sea presentada de forma completa o por referencia a otros
documentos que, con ámbito y naturaleza coincidente, hayan sido también hechos públicos como
consecuencia de otros requerimientos mercantiles o prudenciales.
El principio de materialidad de la información citado anteriormente al aludir a la necesidad de evitar información redundante o no relevante debe ser concretado. En este sentido se
considerará que la información es material si su
omisión o inadecuada comunicación puede
influir las decisiones económicas de los usuarios
o receptores de la misma. La materialidad también está en relación con el tamaño y la naturaleza de la omisión o inadecuada comunicación y
deberá ser enjuiciada en función de las circunstancias.
Por último, la Directiva marco obliga a las
entidades aseguradoras y reaseguradoras a divulgar públicamente información sobre la situación
financiera y de solvencia a nivel de grupo, permitiendo la elaboración de un documento único
a nivel agregado que incluya la información
sobre cualquiera de sus filiales. Sobre todo, el
régimen pretende asegurar que los interesados
82
II. SOLVENCIA II. LOS PILARES CUALITATIVOS
sean adecuadamente informados sobre la situación financiera y de solvencia de los grupos, al
tiempo que reduce dentro de lo posible las cargas
relacionadas. Por este motivo también será necesario armonizar los requerimientos aplicables
tanto en uno como en otro supuesto.
En cuanto al segundo de los tipos de requerimientos, la información que debe ser facilitada
con finalidad supervisora, las entidades son
requeridas por la Directiva a remitir a las Autoridades competentes la información que sea necesaria para fines de supervisión. Una parte esencial de ella es la que se envía con carácter periódico, pero esto no agota el catálogo posible.
Teniendo en cuenta este marco, las medidas
de segundo y tercer nivel deberán concretar no
solo los contenidos que deberán ser remitidos
regularmente, sino también los medios que deberán utilizarse para tal fin, con objeto de garantizar una efectiva convergencia en el enfoque
orientado a riesgos aplicado por las Autoridades
de supervisión cuando desarrollan su función.
La información que debe ser remitida periódicamente debería incluir no sólo aquellos datos
y cuantificaciones necesarias, sino también referencias cualitativas que completaran el análisis.
El enfoque de la Directiva es que estos modelos y
documentos completen de cara a las Autoridades
de control, la información disponible en el mercado a través del informe público sobre condición financiera y de solvencia, permitiendo dibujar una fotografía completa sobre la entidad.
Expresamente el artículo 53.3 de la Directiva
establece que «las autoridades deberán permitir
a las entidades hacer uso de la información
publicada en virtud de otros requerimientos
legales o reglamentarios o hacer referencia a ella,
en la medida en que dicha información sea equivalente por su naturaleza y alcance a la exigida
en el informe sobre situación financiera y de solvencia».
Al igual que para otros muchos requerimientos de los establecidos bajo el nuevo marco regulador, la información que las entidades deben
remitir periódicamente a los Supervisores debería ser proporcionada a la naturaleza, escala y
complejidad de los negocios y en particular a los
riesgos que afrontan, evitando, al igual que en
relación a la información a divulgar frente al
mercado, cualquiera redundante o irrelevante.
Dicho principio de materialidad de nuevo hace
referencia a la posibilidad de que cualquier omisión o inadecuada comunicación pudiera influir
en la toma de decisiones por parte de las Autoridades durante el proceso de supervisión, debiendo esto ser concretado a la luz del tamaño y la
naturaleza de la omisión o inadecuada comunicación y en función de las circunstancias concurrentes.
Sin duda las futuras medidas de nivel 2 y 3
deberán garantizar un adecuado equilibrio de
costes y cargas para los supervisados también en
el ámbito de los requerimientos de información.
La Comisión Europea ha encargado una consultoría independiente para medir el impacto de la
entrada en vigor de Solvencia II sobre varias
áreas entre las que se incluye esta materia y que
sin duda será tenida en cuenta para la concreción
de este requerimiento.
CEIOPS está actualmente trabajando en múltiples áreas relacionadas con la comunicación de
información a supervisores, entre ellas la armonización de formatos y la elección de un lenguaje común para la trasmisión de la información,
con objeto de favorecer su intercambio y la construcción de bases de datos comunes. El inicio de
actividad de la Comisión Europea de Seguros y
Pensiones de Jubilación (EIOPA por sus siglas en
inglés) a partir de 1 de enero de 2011 supondrá
en este sentido un hito fundamental, ya que el
Reglamento por el que se crea esta nueva Autoridad entre sus funciones destaca esta tarea como
elemento posibilitador de un ejercicio más armonizado y eficiente de la labor de supervisión a
nivel europeo.
– FACULTADES DE SUPERVISIÓN:
El ECOFIN de 4 de diciembre de 2007 que revisó el funcionamiento del proceso Lamfalussy
invitó a la Comisión Europea a estudiar las diferencias en facultades, poderes y objetivos entre
83
ESTUDIO SOBRE EL SECTOR ASEGURADOR EN ESPAÑA 2010...
los Supervisores nacionales y a realizar un estudio de situación intersectorial para evaluar la
coherencia, equivalencia y utilización de los
poderes sancionadores en los distintos Estados
Miembros. El Consejo también instó a los denominados Comités de nivel 3 (CEBS-CESR y
CEIOPS) a cooperar y apoyar a la Comisión en el
cumplimiento de estos objetivos. Gracias a este
impulso político, objetivos como el logro de
mayor convergencia en prácticas supervisoras y
la armonización de criterios para la interpretación de la regulación financiera, se convirtieron
en fines fundamentales para los Comités de
Supervisores Europeos (también la Asociación
Internacional de Supervisores de Seguros - IAIS considera la convergencia una herramienta esencial para garantizar máxima eficiencia en el ejercicio de la supervisión).
El contenido de la Directiva de Solvencia II
incorpora este mandato de convergencia supervisora construyendo sobre este enfoque un marco
moderno para el ejercicio de esta función. Se
perfila así un modelo de supervisor prospectivo,
cercano al mercado, dinámico y dinamizante
para la industria que incluye entre sus objetivos
el mantenimiento de la estabilidad financiera y
que en todo caso tiene presente el mandato
comunitario de priorizar entre sus fines, la
garantía de los derechos de los tomadores y
beneficiarios del seguro.
Los criterios y métodos para el proceso de
revisión supervisora regulados en la Directiva
marco cubren los medios y las actuaciones que las
Autoridades de supervisión pueden emplear
para evaluar el cumplimiento de los requerimientos identificados en el art 36.2 y para medir
la adecuación de métodos y prácticas de las entidades dirigidos a identificar aquellos factores que
pudieran afectar negativamente a su situación
financiera o de solvencia general o que permitieran reaccionar ante dichas eventualidades.
Las actividades de supervisión a partir de
2013 deberán estar orientadas a identificar
aquellas entidades que, por sus características
financieras, organizativas o de otro tipo puedan
presentar un perfil de riesgo más elevado. Sol-
vencia II parte así del enfoque contenido en
Basilea II y dirigido a los supervisores bancarios, por sin duda va más allá. Tales entidades
pueden verse obligadas a mantener una dotación de capital a efectos de solvencia mayor que
la que se deriva del SCR, y/o a adoptar medidas
tendentes a reducir los riesgos que asuman,
todo ello como resultado del proceso de revisión
supervisora, de ahí la importancia de este
marco. A través de él debe, además, lograrse
una mayor armonización de los métodos, las
herramientas y las facultades de supervisión
mediante el desarrollo de normas y metodologías comunes dentro del Espacio Económico
Europeo, p.ej., de cara al procedimiento de validación de modelos internos.
¿Con que enfoque aplicarán los Supervisores
europeos los principios recogidos en la Directiva?
El objetivo de las Autoridades cuando solicitan
información sobre el negocio o la estrategia de
gestión de riesgos no es interferir en la planificación o ejecución de prioridades de las entidades,
sino analizar su perfil de riesgos y conocer en
profundidad las metodologías y enfoque de gestión. También la información que las entidades
comunican a través de su propia evaluación de
riesgos y solvencia (ORSA) permite conocer
mejor este enfoque y por ello es básico también
para el ejercicio de la supervisión.
Será sin duda un reto para los supervisores ser
capaces de explotar y hacer uso de información
más completa y diversa en cuanto a su origen. La
creación del Sistema Europeo de Supervisores
Financieros y del Consejo Europeo de Riesgos
Sistémicos (ESRB por sus siglas en inglés) generará también deberes a la hora de compartir
información y crear bases de datos comunes. Precisamente con el fin de posibilitar la asunción de
nuevas responsabilidades supervisoras, el considerando 17 de la Directiva de 2009 exige a los
Estados Miembros que faciliten a las Autoridades
los recursos económicos y humanos necesarios
para cumplir las obligaciones que ella establece.
El Informe elaborado por mandato de la Comisión Europea por el Grupo de sabios presidido
por Jacques de Larosiere en 2009 también coincidió con este objetivo, finalmente incorporado
84
II. SOLVENCIA II. LOS PILARES CUALITATIVOS
también en los Reglamentos de creación de las
Autoridades Europeas de Supervisión.
ciente periodicidad, sino también comparable en
el tiempo.
La divulgación por parte de los supervisores
no es incompatible con la primacía del principio
de confidencialidad en el intercambio de información y el respeto al deber de secreto profesional. Por este motivo la agregación de datos será
una herramienta fundamental para garantizar el
conocimiento adecuado sin interferir en la competencia en el mercado ni lesionar los derechos
de los supervisados.
También con objeto de garantizar un flujo
homogéneo y comprable de información en los
mercados europeos, las futuras medidas de nivel
2 y 3 deberán concretar los contenidos mínimos
específicos que deberán ser divulgados, la periodicidad de comunicación y vías para que estos
datos sean suficientemente accesibles a los interesados, aspectos todos ellos que contribuirán a
dotar de contenido el principio recogido en la
Directiva marco.
Adicionalmente, el supervisor continua
actuando con pleno sometimiento al principio de
seguridad jurídica en su función. No cabe hablar
de una supervisión eficaz si ésta no es capaz de
asumir las nuevas funciones encomendadas en la
Directiva sin restar ni el más mínimo ápice de
garantías a los supervisados. Es por ello que el
nuevo régimen deberá contener las previsiones
adecuadas para permitir que los supervisados,
tanto en el ámbito individual como de grupos,
actúen con certeza sobre el marco aplicable, las
facultades de control y su régimen de responsabilidad y todo ello, desde el momento inicial de
la entrada en vigor de Solvencia II.
TRANSPARENCIA Y RESPONSABILIDAD
DE LOS SUPERVISORES
La entrada en vigor de Solvencia II implica un
distinto marco de actuación para las entidades,
pero también generará nuevas tareas y responsabilidades para el Supervisor que no puede ser
ajeno a la necesidad de modernizar sus procedimientos y adoptar una relación más fluida con
los supervisados y el resto del mercado.
Para construir este nuevo enfoque, Solvencia
II refuerza dos principios ya presentes en la
actuación de todos los Supervisores financieros:
el de trasparencia y el de responsabilidad, ambos
articulados a través de la divulgación de información al mercado y la garantía de la seguridad
jurídica a los supervisados durante el SRP.
La divulgación de información por parte del
supervisor tiene por objeto hacer que un adecuado conocimiento relacionado con la supervisión
prudencial se encuentre disponible con la frecuencia suficiente para todos los interesados,
incluyendo por supuesto entidades aseguradoras
y reaseguradoras, pero también mediadores,
otros actores en el mercado, analistas, inversores,
otras Autoridades de supervisión o tomadores
(actuales o potenciales).
Mediante la divulgación de información al
mercado, el Supervisor persigue fines como
mejorar la eficacia de la labor de supervisión, la
convergencia entre Autoridades, la transparencia
en el mercado y el logro de un level playing field
en todo el Espacio Económico Europeo. Por ello,
cumpliendo este mandato, las Autoridades deberán proporcionar información sobre el comportamiento de los mercados a nivel nacional, pero
también sobre el cumplimiento de las obligaciones a ellos mismos impuestas por Solvencia II en
el ejercicio de su función. Esta información, que
comprenderá evidentemente datos cuantitativos
pero también análisis cualitativos, deberá ser no
sólo suficiente, completa y recurrente con la sufi-
II.5. RECOMENDACIONES
1.- El regulador deberá mantener, en el proceso de transposición de la Directiva de Solvencia II y en la futura elaboración del Reglamento de desarrollo de la Ley de supervisión
de seguros privados, un nivel de colaboración
y de apertura a los interesados que permita
trasladar al ámbito nacional un enfoque de
85
ESTUDIO SOBRE EL SECTOR ASEGURADOR EN ESPAÑA 2010...
transparencia equivalente al que aporta en el
contexto comunitario el esquema Lamfalussy.
2.- Los requerimientos de Solvencia II se
diseñan respetando el principio de proporcionalidad, por ello el desarrollo de los aspectos
cualitativos tendrá que ser proporcionado a la
naturaleza, escala y complejidad de las operaciones realizadas. No obstante, las entidades
deberán asumir que en ningún caso la aplicación de este principio puede amparar supuestos de inacción o generar dudas sobre la
vigencia de este conjunto de disposiciones
frente a todos y cada uno de los actores en el
mercado.
3.- El supervisor deberá desarrollar un
marco de cooperación activo con las corporaciones y asociaciones profesionales para completar, mediante la referencia a los estándares
internacionales en las áreas de auditoría interna o ejercicio de la función actuarial, el marco
de exigencia regulatorio.
4.- En la aplicación del nuevo marco de
supervisión se deberá poner especial énfasis
en incrementar la convergencia supervisora a
nivel internacional e intersectorial en materia
de evaluación de la idoneidad o aptitud de los
altos cargos y socios de las entidades aseguradoras. Asimismo se deberá efectuar un análisis coherente de estas cuestiones asi como de
las recomendaciones en materia de sistemas
de remuneraciones, que valore las políticas de
las entidades en función de las formas societarias o mutuales.
5.- El supervisor no puede ser ajeno a la
necesidad de modernizar sus procedimientos
y adoptar una relación más fluida con los
supervisados y el resto del mercado bajo el
nuevo marco regulador. Con objeto de poder
asumir sus nuevas funciones con transparencia y responsabilidad, la DGSFP deberá dotarse de los recursos económicos y humanos
necesarios para cumplir estas obligaciones.
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