proyecto de ley no. 161 cámara.

PROYECTO DE LEY NO. 161 CÁMARA
“Por medio del cual se autorizan incentivos a las asociaciones de padres de
familia de los restaurantes escolares del I.C.B.F y se dictan otras disposiciones”
EXPOSICIÓN DE MOTIVOS
OBJETIVO DEL PROYECTO
El objetivo del proyecto de ley es Garantizar la asistencia alimentaria, la
calidad y la cobertura de los beneficiarios de los Programas de Alimentación
Escolar del ICBF, a través de incentivos a las Asociaciones de Padres de
Familia de los Restaurantes Escolares del Instituto Colombiano de Bienestar
Familiar.
Teniendo en cuenta que el Programa de Restaurantes Escolares busca incrementar
asistencia de los niños, niñas y adolescentes al sistema educativo, disminuir la
deserción y mejorar el desempeño de los escolares. “El Programa de Alimentación
Escolar trabaja en alianza con las gobernaciones y municipios, a través de
convenios, en los que se busca ampliar la cobertura, cualificar la ración, subsidiar la
cuota de participación que pagan los padres de familia o ampliar el número de días
de atención”, tal y como lo ha señalado La Directora del Instituto Colombiano de
Bienestar Familiar (Icbf), Elvira Forero. Por tal razón el Proyecto de Ley busca
autorizar al Gobierno Nacional para que prohíje a las Asociaciones de Padres de
Familia de los Restaurantes Escolares del Instituto Colombiano de Bienestar
Familiar, que son encargadas de estos programas, unos incentivos que permitan
garantizar que el 100 por ciento de los recursos destinados a los beneficiarios del
sistema, si tenemos en cuenta que los restaurantes escolares atienden a casi 4
millones de niñas y jóvenes, estudiantes del Nivel I y II del Sisbén, pertenecientes a
instituciones educativas oficiales
Hemos de señalar que las Asociaciones de Padres de Familia de los Restaurantes
Escolares del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar son personas jurídicas sin
ánimo de lucro y creadas mediante Resolución espedida por el Instituto Colombiano
de Bienestar Familiar, cuya función es la de proporcionar Asistencia Alimentaria al
escolar para mejorar el aprendizaje, favorecer la asistencia regular a la escuela y la
formación de hábitos alimentarios saludables de la población escolar beneficiaria del
programa de Restaurantes Escolares, es por ello que el Proyecto de Ley busca
equipararlos en materia tributaria a los sindicatos, las asociaciones de padres de
familia, las sociedades de mejoras públicas, las Instituciones de Educación Superior
aprobadas por el Instituto Colombiano para el Fomento de la Educación Superior,
ICFES, que sean entidades sin ánimo de lucro, los hospitales que estén constituidos
como personas jurídicas sin ánimo de lucro, las organizaciones de alcohólicos
anónimos, las juntas de acción comunal, las juntas de defensa civil, las juntas de
copropietarios administradoras de edificios organizados en propiedad horizontal o de
copropietarios de conjuntos residenciales, las asociaciones de exalumnos, los
partidos o movimientos políticos aprobados por el Consejo Nacional Electoral, las
ligas de consumidores, los fondos de pensionados, así como los movimientos,
asociaciones y congregaciones religiosas, que sean entidades sin ánimo de lucro.
Esta iniciativa legislativa surge de la falta de igualdad referenciada precedentemente
frente a las personas jurídicas que cuentan con estos incentivos tributarios para
cumplir sus fines, podemos advertir, es más que las normas existentes establecen un
tratamiento desigual sin que exista justificación suficiente, al introducir
discriminaciones frente a las personas jurídicas precedentemente señaladas. Más
aún resulta propicio para garantizar los principios de igualdad y solidaridad social
contenidos en el Artículos 13 del Estatuto Fundamental. Ha contado con el concurso
del Honorable Diputado de la Duma Departamento del Huila el Dr. Julio Cesar Trina
y de las Asociaciones de Padres de Familia de los Restaurantes Escolares del Sur
Occidente Huilense quienes señalan que: “… con los pagos que estamos realizando
mensualmente llegara (sic) el momento en que el Instituto no pueda continuar
realizando los aportes que viene haciendo en todos los programas cuyos
beneficiarios somos todos, respecto al derecho a la igualdad se ve afectado puesto
que los hogares comunitarios quienes cumplen con la función de velar por el cuidado
y protección de los niños y niñas (igual que nosotros), sus ingresos dependen en su
gran mayoría del ICBF (igual que nosotros), pero fueron exonerados de los pagos de
los gravámenes”.
La Constitución Política, en el Capítulo 3° del Título VI, regula lo relativo al proceso
de formación de las leyes, atribuyéndole al Congreso la cláusula general de
competencia legislativa (art. 150) e indicando con precisión las pautas, condiciones y
requisitos mínimos que se deben seguir para tramitar, aprobar y sancionar las reglas
de conducta que pasarán a integrar el ordenamiento jurídico positivo, y que deberán
ser observadas por todas las personas que habitan el territorio nacional (arts. 154 y
ss), tal y como lo señala la Sentencia C-1707/00 y en el que han surgido
problemáticas interpretaciones frente al Artículo 154, no obstante vía jurisprudencial,
podemos señalar que si bien en materia de exención de impuestos, contribuciones o
tasas nacionales y los incentivos por el que propende el Proyecto de Ley, para
garantizar la igualdad prohijada por el Artículo 13 de la Carta Política para las
Asociaciones de Padres de Familia de los Restaurantes Escolares del Instituto
Colombiano de Bienestar Familiar, la iniciativa es de carácter reservado, también lo
es el hecho que la Constitución del 91 devolvió esta potestad siempre y cuando
implique ésta, por analogía al gasto público, una simple autorización, tal y como se
consagra en el texto del proyecto de ley. Así las cosas la Sentencia C 490/94, ha
manifestado que: "Pensamos que es necesario devolver al Congreso la iniciativa en
materia de gastos, que no puede confundirse con la iniciativa o capacidad de
modificar las partidas propuestas por el Gobierno en el proyecto de presupuesto. Son
dos figuras radicalmente distintas. En la teoría política cuando se enuncia y comenta
la restricción de la iniciativa parlamentaria de gastos, siempre se hace referencia al
presupuesto, que es un acto-condición y no a la ley previa creadora de situaciones
jurídicas de carácter general. Por lo demás respecto a la realización o desembolso
de las inversiones existen dos actos-condiciones: el primero, su incorporación a los
planes y programas de desarrollo económico y social 5 (sic), el segundo su
incorporación en los rubros de gastos presupuestales" (Gaceta Constitucional N°67,
Sábado 4 de mayo de 1991, pág 5).
La Sentencia C-1707/00 advierte que “Dentro de los aspectos que se relacionan con
el proceso de formación de las leyes, la Constitución desarrolla el tema de la
iniciativa legislativa que, como lo ha venido señalando esta Corporación en
abundante jurisprudencia, no es otra cosa que la facultad atribuida a diferentes
actores políticos y sociales para concurrir a presentar proyectos de ley ante el
Congreso, con el fin de que éste proceda a darles el respectivo trámite de
aprobación. Por eso, cuando la Constitución define las reglas de la iniciativa, está
indicando la forma como es posible comenzar válidamente el estudio de un proyecto
y la manera como éste, previo el cumplimiento del procedimiento fijado en la
Constitución y las leyes, se va a convertir en una ley de la República”. Así mismo
señala la sentencia de la referencia que “la iniciativa legislativa gubernamental no se
circunscribe al acto de la mera presentación del proyecto de ley como en principio
pareciera indicarlo el artículo 154 Superior. En realidad, teniendo en cuenta el
fundamento de su consagración constitucional, cual es el de evitar que se legisle sin
el conocimiento y consentimiento del Ejecutivo sobre materias que comprometen
aspectos propios de su competencia, dicha atribución debe entenderse como
aquella función pública que busca impulsar el proceso de formación de las leyes, no
sólo a partir de su iniciación sino también en instancias posteriores del trámite
parlamentario. Entonces, podría sostenerse, sin lugar a equívocos, que la
intervención y coadyuvancia del Gobierno Nacional durante la discusión, trámite y
aprobación de un proyecto de ley de iniciativa reservada, constituye una
manifestación tácita de la voluntad legislativa gubernamental y, desde esa
perspectiva, tal proceder se entiende inscrito en la exigencia consagrada en el inciso
2° del artículo 154 de la Constitución Política. A este respecto, y entendido como un
desarrollo del mandato previsto en la norma antes citada, el parágrafo único del
artículo 142 de la Ley 5ª de 1992, por la cual se expide el reglamento del Congreso,
es claro en señalar que: “el Gobierno Nacional podrá coadyuvar cualquier proyecto
de su iniciativa que curse en el Congreso cuando la circunstancia lo justifique”, y que
“La coadyuvancia podrá efectuarse antes de la aprobación en las plenarias”, de tal
suerte que resulta completamente ajustado el Proyecto de Ley a los requerimientos
Constitucionales y Legales.
Ahora bien, tal y como señala la Dra. Gladis Orjuela “Los impuestos tienen su origen
en el precepto Constitucional según el cual todos los nacionales están en el deber
de contribuir al financiamiento de los gastos e inversiones del Estado dentro de los
conceptos de justicia y equidad (artículo 95, numeral 9º de la Constitución Política de
Colombia)
Como el sistema tributario colombiano se ajusta al principio constitucional de
legalidad, la facultad impositiva radica en el órgano legislativo del poder público, así
lo expresan los numerales 11 y 12 del art. 150 de la carta constitucional, que
enuncian la responsabilidad del Congreso de establecer las rentas nacionales, fijar
los gastos de la administración, determinar contribuciones fiscales y,
excepcionalmente, contribuciones parafiscales, en los casos y condiciones que
establezca la ley.
El art. 338 de la Constitución Nacional señala: “En tiempos de paz, solamente el
Congreso, las asambleas departamentales y los concejos distritales y municipales
podrán imponer contribuciones fiscales y parafiscales”.
La Corte Constitucional frente en el Inciso 2 del Artículo 154, frente al Numeral 7 del
Artículo 150 de la Carta Política y que por analogía, tanto al gasto público como al
carácter reservado de las iniciativas que decreten exenciones de impuestos,
contribuciones o tasas nacionales, ha diferenciado, en reiteradas ocasiones, dos
momentos, entre la mera autorización, en la cual no existe la ordenación del gasto y
la propia ordenación del gasto. Aquí en materia tributaria sólo otorgamos una
autorización al Gobierno Nacional, para que éste determine el acto condición, que en
el caso que nos ocupa es referido a unos incentivos tributarios para las Asociaciones
de Padres de Familia de los Restaurantes Escolares del Instituto Colombiano de
Bienestar Familiar, en virtud al derecho a la igualdad prohijado por la Constitución
Política de Colombia, asimilándolas con otras que tienen tales estímulos tributarios
para la función que cumplen como lo son, reiteramos, los sindicatos, las asociaciones
de padres de familia, las sociedades de mejoras públicas, las Instituciones de
Educación Superior aprobadas por el Instituto Colombiano para el Fomento de la
Educación Superior, ICFES, que sean entidades sin ánimo de lucro, los hospitales
que estén constituidos como personas jurídicas sin ánimo de lucro, las
organizaciones de alcohólicos anónimos, las juntas de acción comunal, las juntas de
defensa civil, las juntas de copropietarios administradoras de edificios organizados
en propiedad horizontal o de copropietarios de conjuntos residenciales, las
asociaciones de exalumnos, los partidos o movimientos políticos aprobados por el
Consejo Nacional Electoral, las ligas de consumidores, los fondos de pensionados,
así como los movimientos, asociaciones y congregaciones religiosas, que sean
entidades sin ánimo de lucro.
La jurisprudencia de la Corte Constitucional, en reiteradas ocasiones, admite la
probabilidad de las iniciativas del Congreso del gasto público por parte del
Congreso, la Sentencia C-859-2001 de la corte Constitucional, señala que "...la
jurisprudencia admite la posibilidad que a través de iniciativas de gasto público el
Congreso pueda disponer la participación de la Nación en el desarrollo de funciones
que son de exclusiva competencia de los entes territoriales cuando se presenta el
presupuesto de hecho regulado en el parágrafo del artículo 21 de la Ley 60 de 1993,
en virtud del cual se pueden ordenar 'apropiaciones presupuestales para la
ejecución de funciones a cargo de la Nación con participación de las entidades
territoriales' y 'partidas de cofinanciación para programas en desarrollo de funciones
de competencia exclusiva de las entidades territoriales'. En criterio de la Corte, estas
hipótesis están en consonancia con los principios de concurrencia, coordinación y
subsidiaridad a que se refiere el segundo inciso del artículo 288 de la Ley
Fundamental".
El artículo 154 de la Constitución Política le devolvió la potestad al Congreso,
restituyéndole la iniciativa en materia del gasto que la Reforma Constitucional de
1968 les había privado, y como lo ha manifestado la jurisprudencia, en reiteradas
ocasiones, este cambio fue insertado ex profeso por el Constituyente de la Carta
Política de 1991, aduciendo que no puede confundirse la iniciativa en materia de
gastos con la iniciativa o capacidad de modificar las partidas presupuestales por el
Gobierno en el proyecto de presupuesto, devolviéndole al poder legislativo, la
capacidad para presentar proyectos de ley en ésta materia: "Las leyes pueden tener
origen en cualquiera de las cámaras a propuesta de sus respectivos miembros, o en
el gobierno nacional... No obstante sólo podrán ser dictadas o reformadas por
iniciativa del gobierno las leyes que ordenen participaciones en las rentas nacionales
o transferencias de las mismas, las que autoricen aportes o suscripciones del estado
a empresas industriales o comerciales".
Así, tal y como, lo ha expresado y decantado la doctrina jurisprudencial de la Corte
Constitucional, existen dos momentos diferentes en materia del gasto público, en
primer lugar la ordenación del gasto público que puede ser de iniciativa legislativa y,
en segundo lugar, la eventual inclusión de la partida correspondiente, en la Ley de
Presupuesto, por parte del ejecutivo, que constituyen dos actos jurídicos distintos,
evento en el cual es completamente legitima y exequible esta iniciativa
parlamentaria, lo que se deduce de la Sentencia C-859/01: "Esta doctrina
constitucional ha sido decantada partiendo del análisis del principio de legalidad del
gasto público que supone la existencia de competencias concurrentes, aunque
separadas, entre los órganos legislativo y ejecutivo, correspondiéndole al primero la
ordenación del gasto propiamente dicha y al segundo la decisión libre y autónoma
de su incorporación en el Presupuesto General de la Nación, de manera que
ninguna determinación que adopte el Congreso en este sentido puede implicar una
orden imperativa al Ejecutivo para que incluya determinado gasto en la ley anual de
presupuesto, so pena de ser declarada inexequible" (...) Tal como está concebida
esta determinación no encuentra la Corte reparo alguno de constitucionalidad en su
contra, en la medida en que encaja perfectamente dentro de la competencia
constitucional de ordenación del gasto a cargo del Congreso de la República, al
tiempo que no consiste en una orden imperativa al Ejecutivo para que proceda a incluir
los recursos correspondientes en el presupuesto general de la Nación .Y tal, como
está el Proyecto de Ley “Por medio del cual se autorizan incentivos a las
Asociaciones de Hogares Comunitarios del Icbf y se dictan otras disposiciones”, la
autorización contenida en él, no constituye, de manera alguna, una orden imperativa
al Gobierno Nacional.
Analizado precedentemente la viabilidad Constitucional y Jurídica del proyecto de ley
sub examine, nos resta destacar que ésta iniciativa sin duda alguna ggarantizará la
asistencia alimentaria, la calidad y la cobertura de los beneficiarios de los Programas
de Alimentación Escolar del ICBF, a través de incentivos a las Asociaciones de
Padres de Familia de los Restaurantes Escolares del Instituto Colombiano de
Bienestar Familiar que aquí se proponen.