INFORME N° 0076-2005-SUNAT/2B4000 MATERIA: Se formula consulta en relación a la aplicación y alcances del numeral 3) del artículo 112° del TUO de la Ley General de Aduanas, para el acogimiento al régimen de incentivos, teniendo en cuenta la modificación efectuada con Decreto Legislativo N° 951 al texto inicial del mismo. BASE LEGAL: - - Decreto Supremo N° 129-2004-EF, que aprueba el Texto Único Ordenado de la Ley General de Aduanas, publicado el 12.09.2004 (en adelante TUO de la ley General de Aduanas). Decreto Legislativo N° 951, que modifica el Decreto Legislativo N° 809, publicada el 03.02.2004. Decreto Legislativo N° 809, que aprueba la Ley General de Aduanas, publicado el 19.04.1996 (Decreto Legislativo N° 809) ANTECEDENTES: El artículo 112° del Decreto Legislativo N° 809, fijaba los porcentajes de rebaja para el acogimiento al régimen de incentivos en función a la oportunidad de la subsanación de la infracción, de la siguiente forma: “La sanción de multa.......... 1) Será rebajada en un 90%, cuando la infracción sea subsanada con anterioridad a cualquier requerimiento o notificación de la Administración Aduanera, formulado por cualquier medio. 2) Será rebajada en un 70%, cuando habiendo sido notificado o requerido por la Administración Aduanera, el deudor subsana la infracción. 3) Será rebajada en un 60%, cuando se subsane la infracción con posterioridad al inicio de la fiscalización, pero antes de la notificación del documento de determinación de la sanción. 4) Será rebajada en un 50%, cuando habiéndose notificado el documento de determinación de la sanción, se subsane la infracción con anterioridad al inicio del Procedimiento de Cobranza Coactiva.”. El término “fiscalización” usado en el numeral 3) del artículo antes mencionado, siempre se entendió referido al proceso de control posterior (no al previo ni al concurrente), de tal forma que se tenían 3 momentos bien delimitados a efectos del acogimiento al régimen de incentivos, el primero referido únicamente a los supuestos en los que no se ha dado inicio a un proceso de fiscalización posterior (numerales 1) y 2) del artículo transcrito), el segundo aplicable a los casos en que la administración ha iniciado un proceso de control posterior, y el tercero de aplicación a los pagos efectuados con posterioridad a la notificación de la sanción de multa y antes del inicio de su proceso de cobranza coactiva. Con Decreto Legislativo N° 951 se modifica el artículo 112° antes mencionado, cuyo numeral 3) quedó redactado en la siguiente forma: "La sanción de multa............ ......... 3). Será rebajada en un 60% cuando se subsane la infracción con posterioridad al inicio de una acción de control, pero antes de la notificación de la resolución de multa. La variación del término “fiscalización”, por “acción de control”, en el artículo mencionado precedentemente, ha generado serios problemas de interpretación, dificultándose la 2/4 identificación del tramo de rebaja que corresponde en cada caso, para el correcto acogimiento al régimen de incentivos, por lo que a continuación se procederá al análisis de sus alcances. ANÁLISIS: Al respecto debe indicarse inicialmente que en términos generales “acción de control”, es un término de amplias implicancias; debe tenerse en cuenta a este efecto que todo el accionar de la Administración Aduanera supone en esencia una acción de control sobre el tráfico de personas y mercancías por territorio nacional. En tal sentido el primer párrafo del artículo 6° de la TUO de la Ley General de Aduanas, define a la potestad aduanera, como “... el conjunto de facultades y atribuciones que tiene la SUNAT para controlar el ingreso, permanencia, traslado y salida de personas, mercancías y medios de transporte, hacia y desde el territorio aduanero, así como para aplicar y hacer cumplir las disposiciones legales que regulan el ordenamiento jurídico aduanero”; refiriéndose con ello a las facultades y atribuciones que de manera ordinaria forman parte del quehacer diario aduanero para la atención de los trámites de los procesos sometidos a su control de acuerdo a la normatividad vigente. Sin embargo el segundo párrafo del artículo antes mencionado, habla de otro tipo de acciones de control que la SUNAT -en condicional- podrá disponer en ejercicio de la potestad aduanera, lo cual es plasmado en el siguiente texto, “La SUNAT podrá disponer la ejecución de acciones de control antes y durante el despacho de las mercancías, con posterioridad a su levante o antes de su salida del territorio aduanero, tales como: la inmovilización, descarga, desembalaje, verificación, reconocimiento1, imposición de marcas, sellos y precintos, establecimiento de rutas, custodia para su traslado, o almacenamiento y cualquier otra acción necesaria para el control de las mercancías”; haciendo en este segundo párrafo clara alusión a las acciones de control que de manera extraordinaria puede adoptar la administración, para el control del cumplimiento de obligaciones y la prevención de los delitos aduaneros. De lo antes expuesto podemos concluir que las acciones de control desarrolladas por la administración aduanera pueden ser de dos tipos: 1. Ordinarias: Aquellas que corresponden adoptarse para el trámite aduanero de ingreso, salida y destinación aduanera de mercancías, conforme a la normatividad vigente, dentro de las cuales se encuentran la acción de revisión documentaria y reconocimiento físico, así como el análisis de muestras, entre otras acciones efectuadas como parte del proceso del despacho de aduanero, así como la atención de solicitudes no contenciosas de los administrados 2. 2. Extraordinarias: Aquellas que la Autoridad Aduanera puede disponer de manera adicional a las ordinarias, para la verificación del cumplimiento de las obligaciones y la prevención de los delitos aduaneros o infracciones administrativas. Dentro de estas, encuadran los operativos especiales y las acciones de fiscalización, cuya realización no opera de forma normal ante un trámite aduanero regular, pudiéndose disponer antes, durante o después del trámite de despacho, por las Aduanas operativas o la Intendencias facultadas para dicho fin por el Reglamento de Organización y Funciones3. El numeral 3) del articulo 112° del TUO de la Ley General de Aduanas, al hacer alusión al 1 Nótese que no hace referencia al reconocimiento físico vinculado al trámite regular del sometimiento de mercancías a una destinación aduanera, sino más bien de reconocimiento en forma general como sinónimo de verificación. 2 Como por ejemplo rectificaciones, solicitudes de ampliación de plazo, entre otras. 3 Intendencia de Prevención del Contrabando y Control Fronterizo (IPCF), Intendencia de Fiscalización y Gestión de Recaudación Aduanera (IFGRA), Intendencia Nacional de Técnica Aduanera (INTA), de acuerdo a sus competencias. 3/4 término “acción de control” no puntualiza su acepción, por lo que siendo este un término de alcances amplios que involucra a todo el actuar de la administración frente al administrado, su interpretación literal y en sentido lato nos llevaría al absurdo de no poder aplicar los supuestos de rebaja fijados en 90% y 70% por el mencionado artículo, interpretación que escapa absolutamente a los objetivos buscados con el establecimiento de 4 niveles diferenciados de rebaja para el acogimiento al régimen de incentivos. De acuerdo a lo antes expuesto y siendo que no queda claro el sentido normativo del numeral 3) del artículo 112° mencionado en el párrafo precedente, debemos recurrir a la teoría de la interpretación jurídica a efectos de precisar su alcance, distinguiendo para este efecto entre el sentido literal y el sentido lógico de la norma4. En este orden de ideas se debe tener en cuenta que el objetivo pre-determinado en razón del cual se concibe y establece el régimen de incentivos, es la promoción de la subsanación espontánea y voluntaria de las infracciones cometidas por los usuarios del comercio exterior, con el consecuente ahorro en tiempo y recursos a la Administración para su detección, resolución de impugnaciones y recuperación de adeudos; en tal sentido se ha establecido un sistema de rebaja porcentual que premia el cumplimiento voluntario del infractor en 4 niveles escalonados de rebaja, otorgando un mayor beneficio a quien subsana sus infracciones con el menor actuar de la administración en su determinación, acotación y recuperación. Siendo que todo trámite regular ante las aduanas operativas, supone el ejercicio de acciones de control ordinarias, las mismas que necesariamente se van a llevar a cabo como parte del trámite correspondiente en base a la legislación vigente y cuyo costo no puede ser evitado por el accionar del administrado, debemos entender que el tipo de acciones de control al que hace alusión el numeral 3) del articulo 112° del TUO de la Ley General de Aduanas, son aquellas de carácter extraordinario que pueden ser adoptadas como medida especial de control del cumplimiento y/o de prevención de delitos aduaneros por SUNAT, única forma en la que el régimen de incentivos no pierde su sentido lógico. En este orden de ideas, las acciones de control a las que hace referencia el numeral 3) del artículo 112° del TUO de la Ley General de Aduanas, son sólo aquellas de carácter extraordinario, por lo que los tramos de desgravación deben ser aplicados en la siguiente forma: 1) 90%, cuando la infracción sea subsanada con anterioridad a cualquier requerimiento o notificación de la Administración Aduanera, destinada a la detección o determinación de la infracción de la que se trate. Dentro de este supuesto se encuentran también las solicitudes de rectificación, ampliación de plazo y comunicaciones en general, por la que los administrados antes de cualquier requerimiento de la SUNAT, ponen en conocimiento de la administración, de manera directa o indirecta, la comisión de una infracción procediendo en dicho acto a su subsanación. 2) 70%, cuando la infracción es subsanada con posterioridad al requerimiento o notificación de la Administración Aduanera en el sentido antes mencionado. 3) 60%, cuando se subsane la infracción con posterioridad al inicio de una acción de control extraordinaria adoptada antes, durante o después del proceso de despacho de mercancías5, pero antes de la notificación del documento de determinación de la sanción. 4) 50%, cuando habiéndose notificado el documento de determinación de la sanción, se subsane la infracción con anterioridad al inicio del Procedimiento de Cobranza Coactiva. CONCLUSIÓN: Por lo expuesto precedentemente, estimamos que el término “acción de control”, usado en el “EL SISTEMA JURÍDICO Introducción al derecho” Marcial Rubio Correa, Fondo Editorial Pontificia Universidad Católica del Perú – 1991, Capítulo X.. 5 Que no forme parte del proceso normal de ingreso, salida de mercancías y despacho aduanero. 4 4/4 numeral 3) del artículo 112° del TUO de la Ley General de Aduanas, debe ser entendido como las acciones de control extraordinarias adoptadas por la Autoridad Aduanera para la verificación del cumplimiento de las obligaciones y la prevención de los delitos aduaneros o infracciones administrativas, tales como operativos especiales y acciones de fiscalización realizadas antes, durante o después del trámite de despacho, por las Aduanas operativas o la Intendencias facultadas para dicho fin por el Reglamento de Organización y Funciones. Callao, 15 de junio del 2005 Original firmado por Sonia Cabrera Torriani Gerente Jurídico Aduanero SUNAT