TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DEL HUILA
Sala Tercera de Decisión
Neiva, diecinueve (19) de noviembre de dos mil diez (2010).
Asunto
Actor
Demandado
Ponente
Radicación
: Sentencia en Acción de Tutela.
: Yaidy Martínez Muñoz
: Presidente de la República y otros
: Dr. Enrique Dussán Cabrera
: 41 001 23 31 000 2010 00661 00
Aprobada en Acta de Sala No. 116.
1. PETICIÓN.
YAIDY MARTÍNEZ MUÑOZ, en nombre propio y en ejercicio de
Acción de Tutela, solicita se amparen sus derechos
fundamentales a la legítima confianza, al debido proceso y a la
igualdad , a la buena fe, presuntamente vulnerados por el
Gobierno Nacional, especialmente por el Presidente de la
República, el Ministerio de Educación Nacional, el Ministerio de
Hacienda y Crédito Público y el Director del Departamento
Administrativo de la Función Pública, al expedir el Decreto No.
2940 de agosto 5 de 2010 “Por medio del cual modifica
parcialmente la remuneración de los servidores públicos docentes
y directivos docentes al servicio del Estado en los niveles de
preescolar, básica y media, que se rigen por el Decreto 1278 de
2002”, al no haber actuado conforme el principio de la buena fe
en armonía con el debido proceso y al derecho a la igualdad toda
vez que no se aplicó el aumento adicional del 8% comprometido en
el año 2008.
Que en consecuencia se ordenen a las accionadas la modificación
mediante la expedición de otro acto administrativo general que
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aplique al salario docente durante el año 2010 el aumento
adicional del 8% sobre la inflación causada del año 2009.
2. HECHOS.
Expone la accionante, que en el año 2001 el legislador expidió la
Ley 715 la cual dictó normas orgánicas en materia de recursos y
competencias de acuerdo a los artículos 151, 288, 356 y 357 de la
Constitución Política –Acto Legislativo 01 de 2001-, y dictó otras
disposiciones para organizar la prestación del servicio de
educación y salud. En el artículo 111.2 le concedió al Presidente de
la República facultades extraordinarias para expedir un nuevo
régimen de carrera docente y administrativa para los docentes,
directivos docentes y administrativos que ingresen a partir de la
promulgación de dicha ley acorde con la nueva distribución de
recursos y competencias y con los recursos denominados estatuto
de profesionalización docente el cual tomará en cuenta el criterio
“Mejor salario de ingreso a la carrera docente”.
El Gobierno Nacional dictó el Decreto Ley 1278 de 2002 el cual
expidió el Estatuto de Profesionalización docente en cuyo
artículo 46 se refirió a los salarios y prestaciones señalando que
el Gobierno Nacional en desarrollo de la Ley 4ª de 1992 establece
la escala única nacional de salarios y el régimen prestacional para
los docentes escalafonados de acuerdo al grado y nivel que
acrediten en el escalafón docente, así mismo según el título que
acrediten, al igual que las remuneraciones adicionales para los
directivos docentes conforme al nivel educativo y la dimensión de
la institución educativa que dirijan.
En el año 2008 durante un debate de control político en la
Comisión Sexta del Senado en presencia del Ministro de
Educación de la época, el Gobierno Nacional se comprometió a
decretar un aumento salarial adicional del 8% sobre la inflación a
cada uno de los años 2008, 2009 y 2010 para los docentes
regidos por el Decreto Ley 1278 de 2002, compromiso que fue
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ampliamente difundido por el Gobierno y los medios de
comunicación.
Por lo anterior en el año 2008 se dictó el Decreto 624 de
febrero 29 de 2008 donde se dictaron disposiciones de carácter
salarial para los docentes y directivos docentes al servicio del
Estado en los niveles preescolar, básica y media regidos por el
Decreto Ley 1278 de 2002, el cual fue modificado por el Decreto
714 de marzo 6 de 2008 para hacer efectivo el aumento salarial
adicional del 8% para la vigencia 2008.
El segundo incremento se realizó en el año 2009 mediante
Decreto No. 702 de marzo 6 de 2009, cumpliéndose de esta
forma el incremento del salario docente en 8 puntos por encima
de la inflación del año 2009.
Los Decretos Nº 1367 y Nº 2940 de 2010, modificaron la
remuneración de los servidores públicos docentes y directivos
docentes, pero no se realizó el incremento salarial adicional del
8% pactado, sino que lo redujo en un 5.5%, es decir, el aumento
adicional decretado fue tan solo del 2.5% sobre la inflación
causada.
Decisión que transgrede el principio de buena fe que regula las
actuaciones de la administración, pues no se dio cumplimiento al
compromiso adquirido con los docentes en el debate de control
político; igualmente dentro de las diferentes escalas del
escalafón nacional se da un trato diferencial afectando el
derecho a la igualdad de los docentes y directivos docentes.
3. TRÁMITE DE LA SOLICITUD DE TUTELA.
Mediante auto de 9 de noviembre de 2010 se admitió la solicitud
presentada, ordenándosele al Presidente de la República, al
Ministro de Hacienda, al Ministro de Educación Nacional y al
Director del Departamento Administrativo de la Función Pública,
informaran de las diferentes actuaciones adelantadas respecto a
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la revisión del sistema de remuneración de los servidores públicos
docentes y directivos docentes al servicio del Estado niveles
preescolar, básica y media regidos por el Decreto Ley 1278 de
2002 respecto al aumento adicional del 8% sobre la inflación
causada del año 2009 (fs. 36 a 37).
4. CONTESTACIÓN DE LA PETICION DE TUTELA.
4.1. DE LA PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA.
El apoderado judicial de la Nación – Departamento Administrativo
de la Presidencia de la República y del Presidente de la República,
mediante escrito remitido vía fax el 11 de noviembre de 2010 (fs.
46 a 48), se opone a la prosperidad de la acción de tutela en
contra del Presidente de la República por no ser la autoridad
encargada de proteger los derechos reclamados ni el responsable
de su pretendida vulneración.
Señala que la Presidencia de la República es un Departamento
Administrativo que forma parte del sector central de la
administración pública del orden nacional, creado mediante
Decreto 133 de 1956, convertido en legislación permanente por
Ley 1ª de 1958. Igualmente, el Decreto 4657 de 2006 estableció
que le corresponde al Departamento Administrativo de la
Presidencia de la República “asistir al Presidente de la República en su
calidad de Jefe de Gobierno, Jefe de Estado y Suprema Autoridad Administrativa
en el ejercicio de sus atribuciones constitucionales y legales y prestarle apoyo
administrativo para tal fin…”
Manifiesta que la entidad que representa debe ser excluida del
fallo, más aún cuando fue requerida y notificada a través del
señor Presidente de la República, quien no tiene la calidad de
representante legal del Departamento y mucho menos
competencia en la expedición de normatividad relacionada con
salarios de docentes.
Añade que los decretos del Gobierno Nacional mediante los cuales
se dispuso el aumento salarial de servidores públicos son actos
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administrativos de carácter general, impersonal y abstracto cuyo
debate sólo puede plantearse ante la jurisdicción contenciosa
administrativa en ejercicio de las acciones pertinentes, razón por
la cual los despachos judiciales del país que han conocido acciones
idénticas a la presente, han declarado la improcedencia de la
acción para esta clase de reclamaciones.
4.2. DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE LA FUNCIÓN
PÚBLICA.
La Directora Jurídica del Departamento solicita se rechace la
presente acción por resultar jurídica y materialmente
improcedente.
Aduce que la tutela promovida esta encaminada a la modificación
o complementación del Decreto 2940 de 2009, acto
administrativo general que reconoce el incremento adicional del
8% sobre la inflación causada en el año 2009, dicha petición
desborda el ámbito jurídico para este tipo de acciones, pues la
decisión judicial conllevaría a la modificación del régimen salarial
del personal docente, competencia que corresponde de manera
exclusiva al Gobierno Nacional.
Respecto a lo hechos de la demanda, enuncia que el reajuste
salarial general para los servidores públicos fue del 2% para el
año 2010, porcentaje que tuvo fundamento en la inflación causada
en el año 2009, certificada por el DANE.
Anota que la presente acción de tutela entraña una clara y
directa violación de normas de rango constitucional y legal, y
además se torna jurídicamente improcedente por involucrar actos
administrativos de carácter general, impersonal y abstracto
(artículo 6º del Decreto 2591 de 1991) como son los decretos
624 de 2008, 702 y 1238 de 2009, 1367 y 2940 de 2010, cuyo
control de legalidad corresponde al H. Consejo de Estado, en
única instancia. Subraya que la accionante cuenta con otros
mecanismos de defensa judicial para que le sean reconocidos los
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derechos salariales presuntamente conculcados, como son las
acciones de simple nulidad contra los citados actos (fs. 50 a 58).
4.3. MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL.
La asesora de la Oficina Jurídica del Ministerio, solicita se niega
la presente acción y se declare la improcedencia de la acción,
toda que vez que pretende el accionante por vía de tutela revocar
un acto administrativo de carácter general, argumentando la
existencia de un perjuicio irremediable que no se encuentra
probado en la demanda, además cuenta con otros mecanismos de
defensa judicial de sus legítimos intereses, pues el Código
Contencioso Administrativo prevé la existencia de la acción de
simple nulidad.
Así mismo, expuso los antecedentes administrativos de los
hechos que dieron origen a la presente acción, señalando que la
Ley 715 de 2001 estableció los criterios con los cuales se debía
expedir el Estatuto de Profesionalización Docente entre los
cuales señaló un mejor salario de ingreso para los docentes
vinculados bajo dicha normatividad.
Por lo anterior el Gobierno Nacional ha ido implementando el
estatuto en sus diferentes componentes entre ellos la escala
salarial única.
Con el propósito de construir la escala salarial a las
especificaciones técnicas, la entidad encargó un estudio para
definir los perfiles de salarios de los maestros del nuevo
estatuto en el año 2007 donde se tuvieron en cuenta una serie de
criterios. Del estudio se obtuvo como resultado un perfil a
alcanzar progresivamente, dependiendo de los recursos del
sector equivalente al 24% de incremento.
Por lo anterior el Gobierno Nacional proyectó para el año 2007
los ajustes salariales con base en dos criterios: 1) nivelar los
salarios de los educadores estatales del Decreto Ley 1278 de
2002 por encima de los salarios de enganche de los profesionales
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recién graduados en ciencias sociales y humanas y 2) efectuar
incrementos reales de dichos salarios teniendo como referencia
un porcentaje igual al IPC acumulado a 31 de diciembre del año
anterior.
Como había desigualdad en los salarios de los docentes se
tomaron 3 años para nivelar dichos salarios, no solo por encima de
los salarios regidos por el Decreto 2277 de 1979 sino que se
propuso hacerlo por encima de los salarios de enganche de los
profesionales recién graduados en ciencias sociales y humanas.
En el año 2010 los incrementos reales del 2.5% para los grados 1
y 2 y del 8% para el nivel 3 lograron posicionar las asignaciones
mensuales de ingreso de los docentes del Decreto 1278 de 2001
en un 8.3% y 7.3% para los grados 1 y 2.
Finalmente manifiesta que es competencia del Congreso de la
República la expedición de leyes para fijar la remuneración de los
servidores públicos con fundamento en la Constitución Política de
Colombia y no del Ministerio (fs. 60 a 61).
4.4. MINISTERIO DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO.
La delegada del Ministerio de Hacienda y Crédito Público solicita
se declare improcedente o se niegue la acción impetrada pues las
pretensiones de la actora no pueden ser consideradas por esta
vía procesal.
Indica que como los decretos invocados instituyeron un
incremento salarial adicional del 8% para los años 2008, 2009 y
2010 a favor de los docentes al servicio del Estado, los cuales, a
juicio de la accionante, fueron desconocidos por el Decreto 2490
de 2010, esta situación no puede ser debatida por vía de tutela,
sino por otros mecanismos judiciales como sería la acción de
nulidad contra el decreto o nulidad y restablecimiento del
derecho en el caso que la vulneración se concretara en un acto
administrativo individual contra la tutelante.
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Añade que el Ministerio no puede legalmente satisfacer las
pretensiones de la accionante porque no determinó ni tiene
incidencia en el ejercicio de funciones con los hechos que dan
origen a la presente acción; además, “que el fondo de la determinación de
las políticas de remuneración a los docentes están a cargo del Ministerio de
Educación, aunque como Gobierno Nacional esta cartera firma los Decretos que aquí
se mencionan.” (fs. 63 a 67).
5. CONSIDERACIONES DE LA SALA.
5.1. Asunto jurídico a resolver.
Corresponde determinar sí a YAIDY MARTÍNEZ MUÑOZ se le
ha vulnerado o amenazado vulnerar sus derechos constitucionales
fundamentales a la buena fe (Confianza legítima), debido proceso
e igualdad, enunciados en su escrito de solicitud de tutela, por
parte del GOBIERNO NACIONAL especialmente por el
Presidente de la República, el Ministerio de Educación Nacional,
el Ministro de Hacienda y el Director del Departamento
Administrativo de la Función Pública, por no cumplirse con el
compromiso administrativo de efectuar el incremento salarial del
8% adicional sobre la inflación causada, para los docentes y
directivos docentes, para el año 2010
Dado que las entidades demandadas argumentan la
improcedibilidad de la acción instaurada, corresponde
inicialmente analizar tal aspecto.
5.2. De la improcedencia de la tutela en el presente caso.
El artículo 5° del Decreto 2591 de 1991 preceptúa:
“ARTICULO 5o. PROCEDENCIA DE LA ACCION DE TUTELA. La acción de tutela
procede contra toda acción u omisión de las autoridades públicas, que haya violado,
viole o amenace violar cualquiera de los derechos de que trata el artículo 2 de esta
ley. (…)
El artículo 2 en lo pertinente establece:
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ARTICULO 2o. DERECHOS PROTEGIDOS POR LA TUTELA. La acción de tutela
garantiza los derechos constitucionales fundamentales.
Por su parte el 6 del referido Decreto 2591 de 1991, prevé:
ARTICULO 6o. CAUSALES DE IMPROCEDENCIA DE LA TUTELA. La acción de
tutela no procederá:
1. Cuando existan otros recursos o medios de defensa judiciales, salvo que aquélla
se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. La
existencia de dichos medios será apreciada en concreto, en cuanto a su eficacia,
atendiendo las circunstancias en que se encuentra el solicitante.
Inciso 2o. INEXEQUIBLE> Sentencia No. C-531-93
2. Cuando para proteger el derecho se pueda invocar el recurso de habeas corpus.
3. Cuando se pretenda proteger derechos colectivos, tales como la paz y los demás
mencionados en el artículo 88 de la Constitución Política. Lo anterior no obsta, para
que el titular solicite la tutela de sus derechos amenazados o violados en
situaciones que comprometan intereses o derechos colectivos siempre que se trate
de impedir un perjuicio irremediable.
4. Cuando sea evidente que la violación del derecho originó un daño consumado,
salvo cuando continúe la acción u omisión violatoria del derecho.
5. Cuando se trate de actos de carácter general, impersonal y abstracto
La actora con la presente acción pretende que se ordene al
Gobierno Nacional modifique, a través de un acto administrativo,
el Decreto 2940 del 5 de agosto de 2010 “Por el cual se modifica
parcialmente la remuneración de los servidores públicos docentes y directivos
docentes al servicio del Estado en los niveles preescolar, básica y media, que se
rige por el Decreto Ley 1278 de 2002”,
por incumplir el compromiso
adquirido en el debate de control político efectuado en la
Comisión Sexta del Senado de la República en el año 2008, de
efectuar un incremento salarial del 8% sobre la inflación durante
el año 2010, para los docentes y directivos docentes, dado que el
aumento adicional decretado fue tan solo del 2.5%.
El Decreto 2940 de 2010, es un acto administrativo expedido en
desarrollo de las normas generales señaladas en la Ley 4ª de
1992, en concordancia con lo establecido en el artículo 46 del
Decreto Ley 1278 de 2002, que modifica el artículo 1º del
Decreto 1367 de 2010, que fija a partir del 1º de enero de 2010
la asignación básica mensual a los distintos grados y niveles del
escalafón nacional docente correspondiente a los empleos
docentes y directivos docentes al servicio del Estado que se
rigen por el Decreto Ley 1278 de 2002.
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Como en este caso la accionante pretende la modificación del
Decreto 2940 de 2010, el cual es un acto de carácter general,
impersonal y abstracto, la acción de tutela es improcedente de
conformidad a lo previsto en el numeral 5º del artículo 6º del
Decreto 2591 de 1991.
Sobre este particular la Corte ha expresado:
“Basta constatar que los dos decretos mencionados fueron expedidos por
el Presidente de la República “en desarrollo de las normas generales
señaladas en la Ley 4ª de 1992” y que los destinatarios en las regulaciones
en ellos contenidas pertenecen a un grupo de funcionarios; para tener por
cierto que se trata de actos dotados de un carácter “general, impersonal y
abstracto” respecto de los cuales, y al tenor de lo dispuesto en el artículo
6° numeral 5° del Decreto 2591 de 1991, la acción de tutela “no
procederá”.
“Idéntico parecer fue expresado por la Corte Constitucional cuando revisó
las decisiones judiciales relativas a una acción de tutela instaurada con
argumentos semejantes a los ahora esgrimidos y para controvertir que una
bonificación por compensación sólo fuera pagada a los magistrados de
tribunal y a otros cuantos funcionarios. En esa oportunidad la Corporación
indicó que el decreto cuestionado era “un acto de carácter general,
impersonal y abstracto” que no creaba “situaciones jurídicas subjetivas y
concretas” y que, debido a lo mismo, tampoco podía “lesionar por sí solo
derechos de esta índole, que es lo que la Constitución y la ley requieren
para que la acción de tutela sea viable”.”1
De otra parte, como la legalidad del Decreto 2940 de 2010 puede
ser debatido por medio de las acciones contencioso
administrativas, para el caso la acción pública de nulidad, se
reitera su no procedencia a la luz del numeral 1º del artículo 6º
del Decreto 2591 de 1991.
6. Decisión.
En mérito de lo expuesto, el Tribunal Contencioso Administrativo
del Huila, administrando justicia en nombre de la República de
Colombia y por autoridad de la ley,
Corte Constitucional. Sala Quinta de Revisión. Sentencia T-645 de 2006. Magistrado
Ponente: Dr. Rodrigo Escobar Gil.
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F A L L A:
PRIMERO: Declarar improcedente la tutela pedida, por YAIDY
MARTÍNEZ MUÑOZ, de sus derechos fundamentales a la buena
fe (Confianza legítima), debido proceso e igualdad,
presuntamente
vulnerados
por
el
Gobierno
nacional,
especialmente por el Presidente de la República, el Ministerio de
Educación Nacional, el Ministro de Hacienda y el Director del
Departamento Administrativo de la Función Pública.
SEGUNDO: Si la presente decisión no fuere impugnada, remítase
el expediente a la H. Corte Constitucional para su eventual
revisión.
TERCERO: Notifíquese a las partes, de conformidad con lo
previsto en el artículo 5o del Decreto 306 de 1.992.
Notifíquese y cúmplase
ENRIQUE DUSSÁN CABRERA
Magistrado.
GERARDO IVÁN MUÑOZ HERMIDA
Magistrado
JORGE ALIRIO CORTÉS SOTO
Magistrado
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