LOS_MERCADOS_DE_DERECHO2_1.pdf
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FUNDACIÓN DE ESTUDIOS FINANCIEROS LOS MERCADOS DE DERECHOS DE EMISIÓN DE CO2: SU FUNCIONAMIENTO Y RELACIÓN CON LOS OTROS DOS MECANISMOS DE FLEXIBILIDAD (MECANISMO DE DESARROLLO LIMPIO Y APLICACIÓN CONJUNTA) Autores: . — Jaime Sureda Juárez Jefe de la Unidad de Cambio Climático IBERDROLA S.A. — Sebastián Wurster Carbón Manager IBERDROLA GENERACIÓN S.A.U. MONOGRAFÍA FEF 2007 ÍNDICE DE CONTENIDO ÍNTRODUCCIÓN ______________________________________________________________________ I. 7 EL CALENTAMIENTO GLOBAL DE LA TIERRA ____________________________________ 9 Efecto Invernadero y Calentamiento Global ___________________________________________ 9 Contribución de la actividad humana al Cambio Climático _____________________________ 11 Previsiones de futuro _______________________________________________________________ 17 II. LA LUCHA INSTITUCIONAL CONTRA EL CAMBIO CLIMÁTICO ___________________ CMNUCC y Protocolo de Kioto ______________________________________________________ Respuesta institucional europea ______________________________________________________ El compromiso de España ___________________________________________________________ 19 19 25 26 III. POLÍTICAS DE MERCADO CONTRA EL CAMBIO CLIMÁTICO ______________________ Impuestos ambientales e impuestos sobre el CO2 ______________________________________ Sistemas de Comercio de Emisiones (SCEs) ___________________________________________ Tipos de Sistemas de Comercio de Emisiones ________________________________________ El comercio de emisiones en el mundo ______________________________________________ New South Wales Greenhouse Abatement Scheme (GGAS) _____________________________ Chicago Climate Exchange (CCX) __________________________________________________ Comercio de Emisiones en Noruega (ETS Norway) ___________________________________ Comercio de Emisiones en el Reino Unido (UK ETS) _________________________________ Large Final Emitters en Canadá (LFE)_______________________________________________ Regional Greenhouse Gas Initiative (RGGI) __________________________________________ Asia Pacific Climate Pact ___________________________________________________________ 31 31 33 33 35 35 37 38 39 40 40 40 IV. EL SISTEMA EUROPEO DE COMERCIO DE EMISIONES ____________________________ Introducción _______________________________________________________________________ Seguimiento, verificación y registros _________________________________________________ Seguimiento y verificación _________________________________________________________ Registros_________________________________________________________________________ Asignación de Derechos _____________________________________________________________ Impacto en las empresas y valoración del proceso de asignación de derechos _____________ Precios ____________________________________________________________________________ Evolución del mercado ____________________________________________________________ Formación de precio ______________________________________________________________ Enlace con otros sistemas____________________________________________________________ 43 43 46 46 46 47 52 53 54 55 61 V. 63 63 69 69 72 MECANISMOS DE FLEXIBILIDAD__________________________________________________ Funcionamiento ____________________________________________________________________ Enlace con el Sistema Europeo de Comercio de Emisiones______________________________ Situación actual y perspectivas de futuro______________________________________________ Aspectos a considerar en el MDL_____________________________________________________ COMENTARIOS FINALES Y CONCLUSIONES___________________________________________ 75 GLOSARIO ____________________________________________________________________________ 79 3 LOS MERCADOS DE DERECHOS DE EMISIÓN DE CO2... ÍNDICE DE ILUSTRACIONES ILUSTRACIÓN ILUSTRACIÓN ILUSTRACIÓN ILUSTRACIÓN ILUSTRACIÓN ILUSTRACIÓN ILUSTRACIÓN ILUSTRACIÓN ILUSTRACIÓN ILUSTRACIÓN ILUSTRACIÓN ILUSTRACIÓN ILUSTRACIÓN ILUSTRACIÓN ILUSTRACIÓN ILUSTRACIÓN 1: 2: 3: 4: 5: 6: 7: 8: 9: 10: 11: 12: 13: 14: 15: 16: ILUSTRACIÓN ILUSTRACIÓN ILUSTRACIÓN ILUSTRACIÓN ILUSTRACIÓN ILUSTRACIÓN ILUSTRACIÓN ILUSTRACIÓN ILUSTRACIÓN ILUSTRACIÓN 17: 18: 19: 20: 21: 22: 23: 24: 25: 26: El efecto invernadero ____________________________________________________ Variación de la temperatura mundial_______________________________________ Cambios en las concentraciones atmosféricas de GEI_________________________ Previsión de la evolución de las emisiones de CO2 hasta 2025 _________________ Esquema del funcionamiento de los Mecanismos ____________________________ Evolución de las emisiones de CO2 en la Unión Europea (UE-15) _____________ Evolución de las emisiones de CO2 en España_______________________________ Demanda primaria de energía en España (KTEP)____________________________ Intesidad energética en España (Consumo de energía Primaria en TEP por M de PIB Emisiones de CO2 por unidad de producción en el sector petrolífero noruego __ Clases de sistemas de comercio de emisiones________________________________ Oferta y demanda de certificados en el GGAS_______________________________ Evolución del precio en el CCX (Vintage 2006) _____________________________ Asignación de derechos de emisión en Noruega _____________________________ Procesos administrativos del SECE_________________________________________ Asignación global de DE en comparación con valores históricos de emisiones y objetivos de emisión _____________________________________________________ Asignación del primer periodo por sectores [miles de derechos] _______________ Evolución del precio para DEs europeos [EUR/DE] __________________________ Volúmenes negociados [millones de DE]____________________________________ Curva Marginal de Reducciones ___________________________________________ Spark spread y dark spread en el Reino Unido ______________________________ Balance de emisiones agrupado por sectores ________________________________ Fase del diseño de proyecto del Mecanismo de Desarrollo Limpio _____________ Fases de la 1ª Vía de tramitación de proyectos AC ___________________________ Fases de la 2ª Vía de tramitación de proyectos AC ___________________________ Evolución de las reducciones de emisiones esperadas procedentes del MDL hasta 2012 ___________________________________________________________________ 4 9 12 15 17 24 27 28 28 29 33 34 36 38 39 45 48 49 54 55 56 58 60 65 67 68 70 ÍNDICE ÍNDICE DE TABLAS TABLA TABLA TABLA TABLA TABLA TABLA TABLA TABLA TABLA TABLA TABLA TABLA TABLA TABLA TABLA 1: 2: 3: 4: 5: 6: 7: 8: 9: 10: 11: 12: 13: 14: 15: Posibles impactos del cambio climático ___________________________________________ Indicadores del cambio climático ________________________________________________ Contribución de los GEI al calentamiento de la tierra ______________________________ Gases asociados al potencial de calentamiento global ______________________________ Países anexo I CMNUCC _______________________________________________________ Países no anexo I ______________________________________________________________ GEI del Protocolo de Kioto _____________________________________________________ Compromisos de reducción de los firmantes del Protocolo de Kioto__________________ Créditos del Protocolo de Kioto _________________________________________________ Sistemas de comercio de emisiones actualmente operativos _________________________ Sistemas de comercio de emisiones en fase de deliberación política __________________ Balance de emisones en el CCX (sin Offset Credits)________________________________ Derechos reservados para nuevos entrantes [M DE] _______________________________ Asignación sectorial en España __________________________________________________ Emisiones verificadas del año 2005 ______________________________________________ 5 10 13 16 16 20 21 22 22 25 35 35 37 50 51 59 INTRODUCCIÓN mente instaurado Sistema Europeo de Comercio de Emisiones (SECE). El cambio climático es uno de los más importantes desafíos a los que tiene que hacer frente la humanidad en los próximos años y, fundamentalmente, los diferentes sectores cuya actividad genera emisiones a la atmósfera de los llamados «Gases de Efecto Invernadero». En la presente publicación se realiza un acercamiento al problema analizando las causas del mismo así como las principales actuaciones institucionales tomadas para atajarlo y que constituyen ya una condición de contorno más del escenario a futuro. Posteriormente se analizan las políticas de mercado y se discute sobre su papel a la hora de ayudar a resolver un problema de la complejidad del que nos ocupa. Los sistemas de comercio de emisiones suponen hoy en día una poderosa herramienta de mercado que, puesta al servicio del cumplimiento de determinados objetivos de carácter ambiental, tienen una aplicación directa y muy efectiva. Tras analizar las diferentes características y experiencias de mercados de derechos de emisión en todo el mundo, el estudio se centra el reciente- Finalmente, se aborda el tema de los mecanismos de flexibilidad (mecanismo de desarrollo limpio y aplicación conjunta) previstos en el Protocolo de Kioto para ayudar al cumplimiento de los países con compromiso de reducción de emisiones introduciendo elementos de liquidez en los mercados de emisiones y su interfase con los sistemas de comercio de emisiones, especialmente el europeo, previsto a través de la llamada Directiva de Enlace. En resumen, el objetivo pretendido es acercar al lector a un nuevo escenario en el que la participación de los mecanismos de mercado es cada vez más importante y con unas posibilidades de aplicación especialmente notables a la hora de dar solución a problemas muy complejos. Este es el caso del cambio climático, un problema de índole ambiental en el que los mecanismos de mercado están jugando y jugarán aún más en el futuro, un papel protagonista. 7 I. EL CALENTAMIENTO GLOBAL DE LA TIERRA EFECTO INVERNADERO Y CALENTAMIENTO GLOBAL El problema surge cuando la acción del hombre agudiza este efecto, provocando un anormal aumento de la temperatura global. El llamado «efecto invernadero» consiste en la elevación de la temperatura del planeta provocada por la acción de un determinado grupo de gases, que se encuentran en la atmósfera provocando que parte del calor del sol que nuestro planeta refleja quede atrapado manteniendo la temperatura media global en +15 º C en lugar de -18 º C. Se trata de un fenómeno natural que permite la vida en la Tierra. Así, mientras que en condiciones normales una parte de la radiación que rebota de la superficie vuelve a la tierra por efecto de los gases, otra parte escapa y es devuelta al exterior. Cuando los gases de efecto invernadero se acumulan (por ejemplo, a causa de las emisiones por la combustión de hidrocarburos), este fenómeno se hace más evidente, con lo que la temperatura global aumenta. ILUSTRACIÓN 1: EL EFECTO INVERNADERO 9 LOS MERCADOS DE DERECHOS DE EMISIÓN DE CO2... temperaturas más bajas. Así se produce un forzamiento radiativo positivo que tiende a calentar la atmósfera inferior y la superficie. Como se desprende menos calor hacia el espacio, se refuerza el efecto invernadero, es decir que se intensifica el efecto, debido a la presencia de GEI que se producen naturalmente: vapor de agua, dióxido de carbono, ozono, metano y óxido nitroso. La cantidad de forzamiento radiativo depende de la magnitud del aumento en la concentración de cada GEI, de las propiedades radiativas de los gases en cuestión y de las concentraciones de otros GEI ya presentes en la atmósfera. Por otro lado, muchos GEI permanecen en la atmósfera durante siglos después de haber sido emitidos, lo que da lugar a un aumento del forzamiento radiativo positivo a largo plazo. Todo cambio en el clima inducido por los seres humanos se añadirá a las variaciones climáticas naturales que se producen en toda una gama de escalas temporales y espaciales. Además del incremento del nivel del mar, el retroceso de los glaciares, otros impactos posibles derivados del calentamiento global de la atmósfera serían los siguientes: La Tierra absorbe la radiación solar, sobre todo en la superficie. Esta energía es redistribuida luego por las circulaciones atmosférica y oceánica, y es irradiada nuevamente al espacio en longitudes de onda más largas (infrarrojas). Para la media anual y para la Tierra en su conjunto, la energía de la radiación solar entrante se equilibra aproximadamente con la radiación terrestre saliente. Cualquier factor que altere la radiación recibida del Sol o perdida en el espacio, o que altere la redistribución de energía dentro de la atmósfera y entre atmósfera, tierra y océano, puede afectar el clima. Un cambio en la energía radiativa neta disponible para el sistema mundial de Tierraatmósfera se denomina forzamiento radiativo. Los forzamientos radiativos positivos tienden a calentar la superficie de la Tierra y la atmósfera inferior mientras que los forzamientos radiativos negativos tienden a enfriarlas. Los aumentos en las concentraciones de gases de efecto invernadero (GEI) reducen la eficiencia con la que la superficie de la Tierra irradia energía al espacio. La atmósfera absorbe más radiación terrestre que se desprende de la superficie y vuelve a emitirla en altitudes superiores y TABLA 1: POSIBLES IMPACTOS DEL CAMBIO CLIMÁTICO 10 I. EL CALENTAMIENTO DE LA TIERRA CONTRIBUCIÓN DE LA ACTIVIDAD HUMANA AL CAMBIO CLIMÁTICO Los resultados presentados por este Tercer Informe de Evaluación indican un aumento de la temperatura media mundial de la superficie (es decir, el promedio de la temperatura del aire cerca de la superficie de la tierra y de la temperatura de la superficie del mar) de 0,6 ± 0,2°C durante el siglo XX. Todos los conjuntos de datos muestran tendencias mundiales en ascenso bastante semejantes, con dos períodos principales de calentamiento en todo el mundo: de 1910 a 1945 y desde 1976. Aparece una creciente tendencia a que las temperaturas de la atmósfera en la superficie terrestre, en todo el mundo, aumenten más rápido que las temperaturas en la superficie oceánica en general. Las mediciones con globos meteorológicos muestran que las temperaturas en la troposfera inferior han estado aumentando desde 1958, aunque sólo levemente desde 1979. A partir de 1979, se cuenta con datos de satélites, que muestran tendencias similares a los datos recogidos por globos. a) En los últimos 140 y 1000 años, la mejor estimación indica que la temperatura promedio mundial de la superficie ha aumentado 0,6 ± 0,2°C. b) El ritmo y la duración del calentamiento en el siglo XX han sido mucho mayores que en cualquiera de los nueve siglos anteriores. El mismo informe señala una serie de cambios en el estado del medio ambiente tales como la disminución de la extensión del hielo y de la capa de nieve. Los datos de los satélites muestran que es muy probable1 que haya habido disminuciones de un 10 % en la extensión de la capa de nieve desde finales de los años 60, y las observaciones en tierra muestran que es muy probable1 que haya habido una reducción de unas dos semanas en la duración anual de la capa de hielo en lagos y ríos en latitudes medias y altas del hemisferio norte durante el siglo XX. El Tercer Informe de Evaluación del IPCC afirmaba que «Existe una nueva y más sólida evidencia de que la mayor parte del calentamiento observado en los últimos 50 años es atribuible a actividades humanas», lo que se ha traducido en un cambio del sistema climático. Los conocimientos de este cambio climático han mejorado notablemente gracias a datos procedentes de nuevos estudios sobre el clima actual y los paleoclimas («Clima existente en el pasado antes de que se dispusiera de registros instrumentales como temperatura, precipitación y otros datos. Obtenido a partir del estudio de registros ambientales naturales tales como anillos de árboles, testigos de hielo, polen fósil, sedimentos oceánicos, corales y datos históricos»), mejores análisis de series de datos, evaluaciones más rigurosas de su calidad, así como comparaciones de datos de fuentes diferentes. Para analizar desde el punto de vista científico estos temas la Organización Meteorológica Mundial (OMM) y el Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente (PNUMA) establecieron en 1988 el Grupo Intergubernamental de Expertos sobre el Cambio Climático (IPCC) cuya misión es evaluar sobre una base objetiva y transparente, la información científica, técnica y socioeconómica sobre el cambio climático. El IPCC publica Informes de Evaluación, Informes Especiales, Guías Metodológicas y Documentos Técnicos. Entre estos se encuentran los tres Informes de Evaluación ya publicados y de gran resonancia al confirmar la existencia de bases científicas sobre el cambio del clima y la contribución de la actividad humana al mismo. El Cuarto Informe de Evaluación se completará en el año 2007. Tercer Informe de Evaluación del IPCC: El término Muy probable equivale a un 90 a 99 % de probabilidades. 1 11 LOS MERCADOS DE DERECHOS DE EMISIÓN DE CO2... ILUSTRACIÓN 2: VARIACIÓN DE LA TEMPERATURA MUNDIAL coherentes con las variaciones en la circulación atmosférica y los correspondientes aumentos en las precipitaciones. El contenido de calor de los océanos se ha incrementado y ha subido el nivel medio del mar Esta disminución casi mundial en la extensión de los glaciares de montaña y de la masa de hielo coincide con los aumentos de la temperatura en la superficie, en el mundo entero. Unas pocas excepciones recientes en las regiones costeras son 12 I. EL CALENTAMIENTO DE LA TIERRA en todo el mundo, los datos de los mareógrafos muestran que el nivel medio del mar en el mundo subió entre 0,1 y 0,2 metros durante el siglo XX. mente coherentes con los aumentos de las temperaturas en la troposfera y con un ciclo hidrológico aumentado, que provoca precipitaciones más extremas y más intensas en muchas áreas donde cada vez son mayores las precipitaciones, p.ej., en las latitudes medias y altas del hemisferio norte. Los aumentos en el vapor de agua total en la troposfera en los últimos 25 años son cualitativa- TABLA 2: INDICADORES DEL CAMBIO CLIMÁTICO 13 LOS MERCADOS DE DERECHOS DE EMISIÓN DE CO2... TABLA 2: INDICADORES DEL CAMBIO CLIMÁTICO (Continuación) Fuente: Tercer Informe Evaluación IPCC Además de las variaciones y cambios ocurridos en el clima de la Tierra, las emisiones de gases de efecto invernadero (GEI) y de aerosoles debidas a actividades humanas han modificado la composición de la atmósfera de diversas formas que se prevé según el Tercer Informe de Evaluación del IPCC que afectarán al clima. De acuerdo con las conclusiones del IPCC se encuentra el informe Temperature Trends in the Lower Atmosphere «Steps for Understanding and Reconciling Differences» incluido en uno de los 21 estudios de síntesis del Programa de Estados Unidos sobre Cambio Climático. Este informe confirma la validez de los modelos climáticos para detectar y comprobar el cambio del clima, ya que ésta ha sido cuestionada en numerosas ocasiones debido al tipo de aumento de la temperatura global en la superficie comparado con la baja troposfera (a 8 km de la superficie). Existían evidencias en determinadas mediciones de un mayor calentamiento en niveles más altos de la atmósfera que en la superficie lo cual restaba credibilidad a los modelos climáticos y la existencia de un calentamiento global inducido por el hombre. Estas evidencias se explican en el mencionado informe, por una serie de errores, que han sido identificados, en datos de satélite y otros tipos de observaciones de la temperatura que reflejaban poco o incluso ningún calentamiento en la atmósfera por encima de la superficie. Además se demuestra la igualdad en los resultados obtenidos entre distintos sistemas de observación y conjunto de datos relacionados con los cambios recientes en la temperatura troposférica y estratosférica. El informe publicado también indica la clara evidencia de las influencias del ser humano en el sistema climático debido a los gases de efecto invernadero, aerosoles, y ozono estratosférico y que los patrones observados de cambio sobre los últimos 50 años no se pueden explicar por procesos naturales solamente, ni por los efectos de componentes atmosféricos de poca persistencia tales como aerosoles y ozono troposférico. Las concentraciones atmosféricas de dióxido de carbono (CO2) se han incrementado un 31% desde 1750. Alrededor de las tres cuartas partes de las emisiones de CO2 antropogénicas que se han producido en los últimos 20 años se deben a la quema de combustibles fósiles. El resto se debe fundamentalmente a los cambios en el uso del suelo y, especialmente, a la deforestación. La concentración atmosférica de metano CH4 se ha incrementado un 151% desde 1750 y sigue subiendo. Algo más de la mitad de las emisiones de metano que se producen hoy en nuestro planeta se deben a la acción humana en concreto a la utilización de combustibles de origen fósil, ganadería, cultivo del arroz y vertederos. 14 I. EL CALENTAMIENTO DE LA TIERRA ILUSTRACIÓN 3: CAMBIOS EN LAS CONCENTRACIONES ATMOSFÉRICAS DE GEI Fuente: Tercer Informe de Evaluación IPCC Cambios en las concentraciones atmosféricas de dióxido de carbono (CO2), metano (CH4), y óxido nitroso (N2O) en los últimos 1.000 años. Los tres registros muestran los efectos del gran incremento creciente de las emisiones antropógenas durante la era industrial. semiconductores y el hexafluoruro de azufre (SF6) utilizado como aislante en conmutadores eléctricos o como agentes espumantes son también gases de efecto invernadero y sus concentraciones están aumentando actualmente. La cantidad total de ozono (O3) en la troposfera ha aumentado un 36 % desde 1750, principalmente a causa de las emisiones antropógenas de diversos gases que forman el O3 ya que no es un elemento emitido directamente, sino que se forma en la atmósfera a partir de procesos fotoquímicos en los que intervienen especies precursoras, tanto naturales como influidas por el ser humano. Las concentraciones de óxido nitroso N2O se han incrementado un 17% desde 1750. Aproximadamente, una tercera parte de las emisiones de este gas son antropógenas, debidas a emisiones en los sectores de agricultura, combustión de biomasa, actividades industriales y ganadería. Otros gases de efecto invernadero son los CHF2Cl y CF3CH2F, de origen sintético, utilizados como propelentes de aerosoles, refrigeración y espumas cuyas concentraciones están aumentando. Otros componentes sintéticos, los perfluorocarbonos (PFC), procedentes fundamentalmente de la producción de aluminio y la fabricación de 15 LOS MERCADOS DE DERECHOS DE EMISIÓN DE CO2... radiativo directo, un forzamiento radiativo indirecto por sus efectos en las nubes. Actualmente existe mayor certeza con respecto a este efecto indirecto, que es negativo, aunque de una magnitud muy incierta. Los aerosoles antropógenos cuyas fuentes de emisión son la quema de combustibles de origen fósil y de biomasa (relacionadas con la degradación de la calidad del aire y la deposición de ácidos) producen además de un forzamiento TABLA 3: CONTRIBUCIÓN DE LOS GEI AL CALENTAMIENTO DE LA TIERRA Fuente: IPCC TABLA 4: GASES ASOCIADOS AL POTENCIAL DE CALENTAMIENTO GLOBAL Fuente: IPCC 16 I. EL CALENTAMIENTO DE LA TIERRA 89%, mientras que las estimaciones para el año 2050 van desde un aumento del 63% en el caso más optimista y un 235% para el más pesimista. Por supuesto, la amplitud de estas horquillas es función de las diferentes asunciones tomadas, pero en cualquier caso, lo que parece inevitable es que no se revertirá de manera dramática la senda actual de crecimiento de las emisiones. Si analizamos la evolución prevista por países, observamos que los mayores crecimientos precisamente se producirán en zonas en vías de desarrollo y que se encuentran en el momento actual en una fase expansiva: India, México, China y Brasil. PREVISIONES DE FUTURO Resulta difícil realizar estimaciones sobre la evolución de las emisiones en el medio y largo plazo puesto que ésta depende de muchos factores de diferente naturaleza y con una importancia crítica como el crecimiento de la población, el desarrollo de las tecnologías limpias o evolución de la demanda de energías fósiles. Si atendemos a las estimaciones para el futuro realizadas por el IPCC, la horquilla de crecimiento de las emisiones de gases de efecto invernadero para el año 2025 oscila entre el 39% y el ILUSTRACIÓN 4: PREVISIÓN DE LA EVOLUCIÓN DE LAS EMISIONES DE CO2 HASTA 2025 Fuente: Energy Information Agency (U.S. Departament of Energy) energética y la continuación de políticas activas de control de emisiones como la entrada en operación de mercados de derechos de emisión. Si el objetivo final para conseguir minimizar los impactos del cambio climático es conseguir que la temperatura del planeta no aumente en Por otro lado, el crecimiento de emisiones en los países más industrializados en la actualidad, se prevé como relativamente «bajo», siendo la UE y Japón las zonas donde los crecimientos se estiman como más moderados debido fundamentalmente a la puesta en marcha de medidas de eficiencia 17 LOS MERCADOS DE DERECHOS DE EMISIÓN DE CO2... más de 2ºC, parece evidente que con las estimaciones que acabamos de mostrar, el problema no se resolvería. De hecho, serían necesarias reducciones de emisiones en el año 2050 cercanas al 50% en relación a los niveles de 1990 para conseguir el objetivo planteado. Una posible conclusión de estos datos es que no existe una solución única y son necesarias medidas complementarias de todo tipo, que pasan por la cooperación internacional, el desarrollo tecnológico, los cambios de hábitos, y, como una herramienta más, los instrumentos de mercado (como los mercados de derechos de emisión). Es especialmente importante contar con la participación de los países que más crecerán en emisiones y que actualmente no disponen de políticas de control de emisiones como China, India y Brasil. 18 II. LA LUCHA INSTITUCIONAL CONTRA EL CAMBIO CLIMÁTICO CMNUCC Y PROTOCOLO DE KIOTO El Protocolo de Kioto, adoptado en 1997 en la tercera reunión de los países firmantes de la CMNUCC (COP 3), es el instrumento legal que establece, por primera vez, un compromiso específico de limitación de emisiones netas de gases de efecto invernadero para los principales países desarrollados y con economías en transición. En este acuerdo se establece que los países desarrollados y los países en proceso de transición a una economía de mercado, incluidos en la lista del Anexo I de la CMNUCC, asuman el compromiso de reducir, individual o conjuntamente, durante el quinquenio 2008-2012, al menos un 5,2 % de sus emisiones antropógenas de seis gases de efecto invernadero, respecto de las emisiones del año base.. La respuesta internacional ante el cambio climático se ha materializado en dos importantes instrumentos jurídicos, la Convención Marco2 de Naciones Unidas sobre el Cambio Climático (CMNUCC ó UNFCCC), adoptada en 1992 y que entró en vigor en 1994, y el Protocolo3 de Kioto, que desarrolla y dota de contenido concreto a las prescripciones genéricas de la Convención. La Convención, ratificada por 186 países, tiene como objetivo último lograr una estabilización de las concentraciones de gases de efecto invernadero en la atmósfera con el fin de impedir perturbaciones peligrosas de carácter antropogénico en el sistema climático. 2 El término genérico «Convención» es sinónimo del término genérico «Tratado». Convención se utiliza en general para el caso de tratados multilaterales formales que incluyen a un gran número de partes. Normalmente, las convenciones están abiertas a la participación de la totalidad de la comunidad internacional o de un gran número de Estados. Por lo general, los instrumentos negociados bajo los auspicios de una organización internacional se denominan «Convenciones». 3 Un Protocolo es un acuerdo internacional autónomo pero vinculado a un tratado existente. Ello significa que el Protocolo sobre el clima comparte las preocupaciones y los principios establecidos en la Convención Marco sobre Cambio Climático, añadiendo compromisos más enérgicos y detallados que los estipulados en la Convención. 19 LOS MERCADOS DE DERECHOS DE EMISIÓN DE CO2... TABLA 5: PAÍSES ANEXO I CMNUCC 20 II. LA LUCHA INSTITUCIONAL CONTRA EL CAMBIO CLIMÁTICO TABLA 6: PAÍSES NO ANEXO I 21 LOS MERCADOS DE DERECHOS DE EMISIÓN DE CO2... Los seis gases de efecto invernadero que regula el Protocolo de Kioto, son los siguientes: TABLA 7: GEI DEL PROTOCOLO DE KIOTO El año de referencia es 1990, si bien, para los gases fluorados (HFCs, PFCs y SF6), se permite utilizar 1995 como año base. Los países adoptaron diferentes porcentajes objetivo dentro de este compromiso general. TABLA 8: COMPROMISOS DE REDUCCIÓN DE LOS FIRMANTES DEL PROTOCOLO DE KIOTO A aquellos países que no cumplan sus objetivos les serán aplicadas las siguientes medidas: a) Para el primer período de compromiso, una deducción de 1,3 veces la cantidad excedentaria b) Para los períodos de compromiso siguientes, deducciones a una tasa que se ha de determinar en futuras enmiendas del Protocolo de Kioto c) La elaboración de un plan de acción para el cumplimiento: que se ha de presentar al grupo de control del cumplimiento para su examen y evaluación; que ha de prever medidas para cumplir los compromisos cuantificados en materia de emisiones del siguiente período de compromiso; y que dará prioridad a las políticas y medidas internas; d) La suspensión del derecho a efectuar operaciones de comercio de emisiones. 22 II. LA LUCHA INSTITUCIONAL CONTRA EL CAMBIO CLIMÁTICO Los dos últimos mecanismos de flexibilidad, son los denominados mecanismos basados en proyectos, debido a que las unidades de reducción de las emisiones, resultan de la inversión en proyectos adicionales ambientalmente y con una clara contribución al Desarrollo Sostenible en los países que los acogen. Estos proyectos están encaminados a reducir las emisiones antropógenas por las fuentes, o incrementar la absorción antropógena por los sumideros de los gases de efecto invernadero. Mecanismo de Desarrollo Limpio (MDL) ó Clean Development Mechanism (CDM): Este mecanismo regula las inversiones de un país incluido en el Anexo I (Países desarrollados y Países con economías en transición de mercado) en un país no incluido en el Anexo I (países en desarrollo), en proyectos de reducción de emisiones o de fijación de carbono. El país Anexo I, recibe a cambio de su inversión los créditos de Reducciones Certificadas de Emisiones del proyecto (RCEs o CERs), que puede utilizar para alcanzar sus compromisos de acuerdo al Protocolo de Kioto. De esta forma, a través del MDL, un país industrializado puede invertir en un proyecto de reducción de emisiones en un país en desarrollo, y recibir a cambio de ello unidades equivalentes de reducción que se pueden contabilizar como complemento a sus reducciones domésticas. Este mecanismo cumple con un triple objetivo: por un lado se permite al país inversor hacer uso de las RCEs para alcanzar sus propios compromisos de reducción y limitación de emisiones, por otro lado el país en desarrollo recibe inversiones en proyectos basados en tecnologías limpias y, en tercer lugar, se contribuye a alcanzar el objetivo último de la CMNUCC: la estabilización de las emisiones de gases de efecto invernadero. Aplicación Conjunta (AC) ó Joint Implementation (JI): Este mecanismo permite la inversión de un país Anexo I en otro país Anexo I, en proyectos de reducción de emisiones o fijación de carbono. El país receptor de la inversión y el proyecto se descuenta las Unidades de Reduc- Según se establece en el propio Protocolo de Kioto, los compromisos de cumplimiento se pueden alcanzar a través de: Medidas Internas (Domésticas): son políticas y medidas nacionales de reducción y los sumideros de carbono. Los sumideros son cualquier proceso, actividad o mecanismo que elimine o secuestre de la atmósfera un gas de efecto invernadero, un aerosol o un precursor de un gas de efecto invernadero o de un aerosol. El «secuestro» de GEI se produce en la materia orgánica de los suelos y en la biomasa, particularmente en los árboles, y sin embargo cuando se descomponen o queman, los gases fijados (principalmente CO2), se liberan de nuevo a la atmósfera. A efectos de cumplir los compromisos pueden ser utilizados los sumideros de carbono que se deban a la actividad humana relacionada, exclusivamente, con forestación, reforestación y deforestación desde 1990. Mecanismos de Flexibilidad, facilitan el cumplimiento, estos son: Comercio de emisiones Mecanismo de Desarrollo Limpio Aplicación Conjunta Comercio de emisiones: La comercialización de los derechos de emisión es un sistema por el que las entidades participantes se ven asignadas cuotas de emisiones denominadas UCAS (AAUS). Los participantes que reducen sus emisiones por encima de su cuota pueden vender sus «excedentes» a otros que no pueden alcanzar su objetivo con tanta facilidad. Este comercio no perjudica el objetivo ambiental, ya que la cantidad global de las cuotas es fija. En cambio, sí permite alcanzar el objetivo global de forma más económica y fomenta la inversión en tecnologías respetuosas con el medio ambiente allí donde resulte más eficiente, puesto que al tratarse de un problema global, el efecto de las reducciones es el mismo independientemente de su ubicación geográfica. 23 LOS MERCADOS DE DERECHOS DE EMISIÓN DE CO2... ción de Emisiones (UREs) del proyecto, que adquiere el país inversor. Todos los países del Anexo I podrán ser receptores de proyectos de Aplicación Conjunta, sin embargo, en la práctica, los potenciales países receptores bajo el ámbito de estos proyectos, serán los países de Europa Central y del Este, tanto por sus escenarios de emisiones, como por su estructura económica, que hacen que las inversiones en estos países sean más atractivas y eficientes que en el resto de países desarrollados. Los países con economías en transición, se benefician de las inversiones en tecnologías limpias y de la modernización de sus sectores económicos. El país inversor obtiene créditos por unas reducciones realizadas a un precio menor del que le habría costado efectuar las reducciones en su ámbito nacional y el país receptor de la inversión, recibe inversiones extranjeras y tecnologías avanzadas respetuosas con el medio ambiente. No sólo los gobiernos, sino también las empresas y otras organizaciones privadas pueden participar directamente en estos proyectos. ILUSTRACIÓN 5: ESQUEMA DEL FUNCIONAMIENTO DE LOS MECANISMOS 24 II. LA LUCHA INSTITUCIONAL CONTRA EL CAMBIO CLIMÁTICO TABLA 9: CRÉDITOS DEL PROTOCOLO DE KIOTO RESPUESTA INSTITUCIONAL EUROPEA tribuir sus objetivos entre los Estados miembros siempre y cuando el resultado siguiera siendo una reducción global del 8% para toda la UE. Esa redistribución se denominó como el «Acuerdo de reparto de la carga» («Burden Sharing Agreement») La respuesta europea ante el Cambio Climático ha sido en primer lugar un fuerte apoyo al Protocolo de Kioto. En éste se convino que la UE podía redis- 25 LOS MERCADOS DE DERECHOS DE EMISIÓN DE CO2... sobre el Mecanismo de Seguimiento de las emisiones. Sector energético: propuesta de Directiva Marco sobre requisitos mínimos en eficiencia energética para equipos de uso final de energía; propuesta de Directiva para la gestión de la demanda de energía; propuesta de Directiva para la promoción de la generación combinada de calor y electricidad; y propuestas adicionales de carácter no legislativo, como la iniciativa para incrementar la eficiencia energética a través de procesos de adquisición de las Administraciones Públicas, más el lanzamiento de campañas de información y sensibilización pública. Sector del transporte: propuesta para modificar el balance intermodal del transporte; propuesta para mejorar el uso de infraestructuras y peajes-tasas; y promoción del uso de biocombustibles en el transporte. Sector industrial: propuesta de Directiva sobre gases fluorados. Una vez puestas en marcha buena parte de las medidas previstas en la primera fase del PECC, con la segunda fase de este Programa se está haciendo hincapié en otros temas como la captura geológica del dióxido de carbono, la adaptación al Cambio Climático, los sectores de la aviación y el transporte de pasajeros por carretera, la eficiencia energética, las energías renovables y la política tecnológica, la mejora de la gestión agrícola para la reducción de emisiones o el estudio de los sumideros (potencial de captación de carbono de los bosques europeos). Como pieza clave dentro del PECC se desarrollaron el Sistema Europeo de Comercio de Emisiones (SECE) y la Directiva de Enlace entre éste y los Mecanismos de Flexibilidad del Protocolo de Kioto, que se analizan en capítulos posteriores. La segunda respuesta ante el cambio climático fue el lanzamiento del Programa Europeo de Cambio Climático (PECC), con el objetivo de identificar y desarrollar todos los elementos de una estrategia de la UE para hacer frente al Cambio Climático con el fin de cumplir los compromisos del Protocolo de Kioto. El PECC surgió tras la constatación de que las proyecciones efectuadas por los Estados miembros y la Comisión indicaban que, sin aplicar otras políticas además de las ya aplicadas se preveía que no se conseguiría la reducción prevista de las emisiones de gases de invernadero del 8% sobre el nivel 1990. Teniendo en cuenta criterios de eficacia en costes y tomando en consideración el potencial de reducción de emisiones de las diferentes alternativas, calendario y aceptación política se identificaron 40 posibles medidas con un potencial combinado de reducción de emisiones de unas 664-765 Mt de CO2 equivalente. En la primera fase del programa europeo de Cambio Climático se desarrollaban, en el plazo de dos años, medidas como las directivas relativas al comercio de emisiones y mecanismos de flexibilidad, la Comunicación y propuesta de Directiva sobre la promoción de biocarburantes y la Comunicación acerca de la imposición de vehículos. La Comisión contempla una selección de 12 de las 40 políticas inicialmente evaluadas con una capacidad de reducción de emisiones entre 122 y 178 Mt de CO2 equivalente, a las que podrían añadirse 100 Mt de CO2 equivalente si la promoción de biocombustibles y de la generación combinada de calor y electricidad fuera suficientemente eficaz. Las 12 políticas y medidas seleccionadas se agrupaban en cuatro categorías: Cuestiones transversales: promoción de la implementación de la Directiva de Prevención y Control Integrado de la Contaminación (IPPC); propuesta de Directiva para enlazar los proyectos bajo Aplicación Conjunta y Mecanismo de Desarrollo Limpio con el comercio de emisiones comunitario; y propuesta de revisión de la Decisión EL COMPROMISO DE ESPAÑA A finales del año 2004 (últimos datos oficiales disponibles a la fecha de publicación de este docu26 II. LA LUCHA INSTITUCIONAL CONTRA EL CAMBIO CLIMÁTICO mento) las emisiones de gases de efecto invernadero de la Unión Europea (UE-15) se mantenían un 0,9% por debajo de los niveles de emisión del año 1990, a pesar de que el crecimiento económico aumentó un 32% en el mismo período. Teniendo en cuenta que el objetivo comprometido por la Unión Europea en su con- junto es el de reducir las emisiones un 8% en relación a los niveles de 1990, será necesario realizar un mayor esfuerzo incorporando nuevas medidas y poniendo en práctica las planteadas en el Programa Europeo de Cambio Climático. ILUSTRACIÓN 6: EVOLUCIÓN DE LAS EMISIONES DE CO2 EN LA UNIÓN EUROPEA (UE-15) En la misma fecha, las emisiones de gases de efecto invernadero en España crecieron en un 47,87% por encima de los niveles de 1990, es decir, un 32,87% por encima del objetivo establecido en el Protocolo de Kioto para el periodo 2008-2012. Muchas son las razones que han dado lugar a este aumento de las emisiones. Por no particu- larizar en cada una de ellas y no entrar en discusiones que se alejan de los objetivos de esta obra, nos limitaremos a reflejar la evolución de la demanda de energía primaria en España en los últimos años, donde se observa un crecimiento especialmente relevante y sostenido a partir de la segunda mitad de los años noventa. 27 LOS MERCADOS DE DERECHOS DE EMISIÓN DE CO2... ILUSTRACIÓN 7: EVOLUCIÓN DE LAS EMISIONES DE CO2 EN ESPAÑA ILUSTRACIÓN 8: DEMANDA PRIMARIA DE ENERGÍA EN ESPAÑA (KTEP) Fuente: MITYC 2006 28 II. LA LUCHA INSTITUCIONAL CONTRA EL CAMBIO CLIMÁTICO está produciendo el fenómeno de que la necesidad de energía para producir una unidad de PIB está siendo cada vez mayor. Por otro lado, si analizamos la evolución de la intensidad energética en nuestro país, observamos una tendencia igualmente preocupante. Se ILUSTRACIÓN 9: INTESIDAD ENERGÉTICA EN ESPAÑA (CONSUMO DE ENERGÍA PRIMARIA EN TEP POR M DE PIB) Fuente: MITYC 2006 29 IIII. POLÍTICAS DE MERCADO CONTRA EL CAMBIO CLIMÁTICO do un importante auge con la aparición de diversos sistemas de comercio de emisiones culminando con la introducción del Comercio Europeo de Emisiones en el año 2005. Tanto los impuestos como derechos comerciables consiguen reducir las emisiones donde más barato resulte, pero el comercio de emisiones permite cuantificar de antemano la reducción de emisiones a realizar. En este sentido existe una armonía perfecta con el Protocolo de Kioto cuyo fundamento son objetivos cuantificables de reducción. Desde los principios de los años 80 legisladores en muchas partes del mundo han empezado a diseñar mecanismos de mercado con el fin de reducir la emisión de gases de efecto invernadero a la atmósfera. Sobre todo desde la firma de la mencionada Convención Marco de Naciones Unidas sobre el Cambio Climático, los Gobiernos han tratado de encontrar formas de controlar las emisiones de sus países.4 En este capítulo examinaremos aquellas políticas cuyo objetivo principal y directo es influir en la preservación del clima y que tratan conseguir este objetivo mediante la introducción de incentivos de mercado. Adicionalmente muchos países imponen límites u objetivos estáticos, sobre todo en el campo de la eficiencia energética, o tratan de influir en sus emisiones mediante campañas de concienciación. Aunque estas medidas pueden contribuir a la reducción de emisiones, no se van a examinar en este contexto. Las políticas de mercado que se han venido aplicando con más frecuencia son de dos tipos: un impuesto directo mayoritariamente sobre el consumo de hidrocarburos o sobre el CO2 o una regulación más sofisticada descrita genéricamente bajo el término «permisos comercializables». Este tipo de políticas introducen permisos o derechos que representan una determinada cantidad de emisiones de gases de efecto invernadero y que pueden ser vendidos y comprados. Recientemente estas medidas han experimenta- IMPUESTOS AMBIENTALES E IMPUESTOS SOBRE EL CO2 Basándose en el principio «Quien contamina, paga5 muchos países de la Unión Europea han introducido impuestos ambientales sobre todo durante los años 80 y 906. La finalidad de estos impuestos es reducir el uso de recursos que escasean y de emisiones contaminantes, a través de incrementos de precio. Por lo tanto, estos impuestos sobre el CO2, aumentan el precio de las materias primas (principalmente combustibles) y de los productos o servicios que dan lugar a estas emisiones. Según la Agencia Europea de Medio Ambiente actualmente existen doce países en la UE-25 con algún impuesto sobre el CO2, siendo estos 5 El principio «Quien contamina, paga» o «Polluter pays priciple» fue reconocido en el Tratado de Maastricht (Art. 174) como base de los impuestos ambientales. 6 Ver «Environmental Tax Reform: The European Experience», J. Andrew Hoerner and Benoît Bosquet (2001). 4 Ver «Thirteen plus one: a comparison of global climate policy architectures», J. E. Aldy, S. Barrett, R. N. Stavins (2003). 31 LOS MERCADOS DE DERECHOS DE EMISIÓN DE CO2... Alemania, Dinamarca, Finlandia, Irlanda, Países Bajos, Noruega, Suecia, Reino Unido, Estonia, Polonia y Slovenia7. Adicionalmente Dinamarca y Noruega gravan la emisión de otros gases de efecto invernadero como los PFCs. La primera característica común de los impuestos sobre el CO2 es el gravamen sobre el «input», dado que existe una relación fija entre el consumo de «materia prima» y las emisiones resultantes. Es importante distinguir, en este contexto, entre impuestos sobre el CO2 y otros impuestos que se gravan sobre combustibles, como impuestos sobre la gasolina o el gas natural. Es evidente que este último grupo de impuestos encarece el combustible y consigue teóricamente una reducción de la demanda y de las emisiones de CO2. Sin embargo, la finalidad de los impuestos sobre hidrocarburos es la recaudación de fondos y no la creación de un sistema de incentivos para la reducción de emisiones de CO2. Además el diseño de los impuestos sobre hidrocarburos sólo afecta a la actividad del transporte y en la mayoría de los casos no tiene en cuenta el contenido de carbono de un combustible para conseguir la sustitución con combustibles menos contaminantes. Existe una segunda característica común a los diferentes sistemas de impuestos sobre el CO2. En todos los países existen numerosas exenciones para determinados sectores o actividades, como la generación eléctrica o industrias de alta intensidad energética. Por este motivo algunos autores sostienen que actualmente no existe ningún país que posea una herramienta fiscal amplia y específica para incentivar la reducción de emisiones y el desarrollo de tecnologías menos emisoras8. Analizaremos a continuación y a modo de ejemplo, la implementación del impuesto sobre el CO2 en Noruega. Después de Finlandia, Noruega fue el segundo país en introducir esta herramienta el 1 de enero 1991 con el objetivo de incentivar innovaciones tecnológicas para la reducción de emisiones de CO2. El principal destinatario del impuesto es el sector petrolífero noruego, responsable de un 30% de las emisiones de CO2 de todo el país. Dentro del sector casi un 86% de las emisiones es atribuible a turbinas de gas que se emplean en las actividades Off-Shore ubicadas en la Placa Continental de Noruega9. El 1 de enero 2005 el impuesto fue fijado en 330 Coronas Noruegas (aprox. 42 P ) por tonelada de CO2. Como se muestra en el gráfico siguiente, las emisiones específicas por tonelada de crudo producido descendieron un 20% entre los años 1990 y 2003 (las emisiones totales del sector no obstante subieron de 7 Mt a casi 12 Mt de CO2, debido a un aumento de la producción). 7 «Market-based instruments for environmental policy in Europe», EEA Tecnical Report No 8/2005. 8 «Environmental Taxes in Europe», Thomas Sterner and Gunnar Köhlin, Department of Economics, Göteborg University, 2003 9 «Environment», Ministerio de Petróleo y Energía (http://www.oed.dep.no), 2005 32 III. POLÍTICAS DE MERCADO CONTRA EL CAMBIO CLIMÁTICO ILUSTRACIÓN 10: EMISIONES DE CO2 POR UNIDAD DE PRODUCCIÓN EN EL SECTOR PETROLÍFERO NORUEGO En todos los casos, las petroleras afectadas aseguran que el impuesto sobre el CO2 fue un motivo importante para la implantación de estas innovaciones. Existen numerosos estudios que tratan de estimar la contribución que ha tenido el impuesto sobre el CO2 en la mejora del volumen de emisiones. Por definición es una tarea complicada, dado que es difícil determinar qué hubiera pasado en un escenario alternativo y en ausencia del impuesto. Estudios empíricos muestran que los operadores petroleros han intentado mejorar su nivel de emisiones mediante el empleo y adaptación de tecnologías ya existentes y modificaciones de sus procesos10. En concreto estas medidas consisten en: Empleo de turbinas de gas más eficientes. Como ejemplo, la empresa de ingeniería ABB adaptó la tecnología de Ciclos Combinados para que pudiese ser empleado en plataformas petrolíferas. En un caso Troll Field se llegó a abastecer la plataforma desde tierra firme con una mejora considerable de las emisiones. Instalación de calderas de recuperación de calor (Waste Heat Recovery Units) Desarrollo del concepto «Zero Flaring» que emplea antorchas innovadoras para reducir emisiones. SISTEMAS DE COMERCIO DE EMISIONES (SCES) Aparte de los impuestos sobre el CO2, el comercio de emisiones es la segunda herramienta aplicada con más frecuencia. Recientemente el Comercio Europeo de Emisiones ha protagonizado las discusiones entre políticos, empresas y ONGs. Pero aparte del sistema europeo, existen otros en el mundo, algunos de los cuales ya están operativos desde el año 2002.11 Tipos de Sistemas de Comercio de Emisiones Aunque la base teórica es prácticamente la misma, a medida que se ha ido desarrollando un número creciente de SCEs, se pueden detectar elementos distintivos en su diseño. 10 «Climate policy and dynamic efficiency gains. A case study on Norwegian CO2-taxes and technological innovation in the petroleum sector», Atle C Christiansen, 2001. 11 Ver «Emissions Trading: Taking Stock and Looking Forward», Cédric Philibert and Julia Reinaud (IEA, 2004). 33 LOS MERCADOS DE DERECHOS DE EMISIÓN DE CO2... en Australia es un ejemplo para un sistema de Línea Base. El segundo elemento distintivo consiste en el tipo de compromiso que el SCE impone a sus participantes. Por un lado, los SCEs de creación reciente son de carácter obligatorio para determinados sectores de la economía y regulados por actos legislativos. En estos casos la autoridad competente es el Gobierno o el Ministerio de Medio Ambiente. Esta evolución se debe a la creciente atención política que recibe el Cambio Climático. Un ejemplo de un SCE de participación obligatoria es el EU ETS o la Regional Greenhouse Gas Initiative que algunos estados de EE.UU. prevén poner en marcha a partir de 2009. Por el otro lado existen SCEs voluntarios como el Chicago Climate Exchange (CCX) donde aunque los participantes asumen el compromiso de reducir emisiones de forma voluntaria, no se les permite abandonar el sistema una vez ingresado. El órgano regulador puede ser el operador del mercado que vigila el cumplimiento de los estatutos del sistema, como en el caso del CCX, o, como es el caso del UK ETS un órgano del Gobierno. El siguiente gráfico visualiza las dos formas de SCE así como el compromiso de participación que imponen a las empresas. Un primer criterio de distinción consiste en la forma en que se generan los créditos o derechos12 que los agentes afectados intercambian. En los sistemas de Asignación Inicial una autoridad competente asigna a cada participante una cantidad fija de derechos, que constituyen su límite de emisiones. Si un agente a continuación emite más CO2 que derechos asignados tiene, acude al mercado para comprar derechos adicionales. A cambio un agente cuyo volumen emitido es menor que los derechos asignados, puede vender en el mercado. Dado que la suma de las asignaciones iniciales constituye un techo nacional o regional, estos sistemas se denominan «Cap-and-Trade» (limitar y comerciar). El sistema definido por la Directiva Europea de Comercio de Emisiones es el ejemplo más reciente de un sistema de «Cap-and-Trade». El otro tipo de SCE, los sistemas de Línea Base o «Baseline-and-Credit», no parten de una asignación inicial fija. Estos sistemas se caracterizan por objetivos de emisión individuales por empresa o instalación que constituyen la llamada Línea Base. Si una agente consigue reducir sus emisiones por debajo de la Línea Base, se le certifica la diferencia entre Línea Base y el CO2 realmente emitido en forma de créditos comercializables en el mercado. De esta forma el mercado remunera a las empresas que consiguen reducir más sus emisiones. El SCE de New South Wales ILUSTRACIÓN 11: CLASES DE SISTEMAS DE COMERCIO DE EMISIONES 34 III. POLÍTICAS DE MERCADO CONTRA EL CAMBIO CLIMÁTICO En las siguientes tablas se incluye un listado de los grupos de SCE actualmente operativos o en diferentes etapas de desarrollo. Después se discutirá brevemente cada una de las iniciativas, excluyendo las de Australia, California y Nueva Zelanda que se encuentran en un estado muy preliminar. El comercio de emisiones en el mundo Actualmente existen cinco13 SCEs que tratan de limitar las emisiones de CO2 a la atmósfera. Además por lo menos cinco países o regiones se encuentran en distintos estados de avance del proceso político-legislativo para la introducción de un SCE. TABLA 10: SISTEMAS DE COMERCIO DE EMISIONES ACTUALMENTE OPERATIVOS TABLA 11: SISTEMAS DE COMERCIO DE EMISIONES EN FASE DE DELIBERACIÓN Dedicaremos el capítulo siguiente en su totalidad al Sistema Europeo de Comercio de Emisiones (EU ETS), por lo que comentaremos en las siguientes páginas el funcionamiento del resto de SCE arriba mencionados. siones de dióxido de carbono, metano y óxido nitroso relacionadas a la generación de energía eléctrica en el estado New South Wales (NSW) en Australia. Se trata de un sistema de línea base que es de participación obligatoria para la industria eléctrica. El punto de partida del esquema son objetivos de emisiones impuestos a los suministradores de electricidad. Estos objetivos se derivan del Electricty Supply Act del año 1995 que fijó unas emisiones de 8,65 tCO2e per capita en el año 2003 y después una caída sucesiva a 7,27 tCO2e per capita para los 2007 hasta 2012. Partiendo de este marco general se calculan las emisiones admisibles en el sector eléctrico y finalmente el objetivo de cada suministrador en función del volumen de sus compras anuales. Las emisiones atribuibles a cada suministrador se determinan mediante multiplicación New South Wales Greenhouse Abatement Scheme (GGAS)14 El GGAS es un sistema pionero que entró en vigor el 1 de enero 2003 y que pretende reducir las emi- 13 El comienzo de un sexto SCE en Japón (Japan Voluntary Emissions Trading Scheme) está previsto para el año 2006. Dada su reducido ámbito y la duración muy limitada de un año sólo, en este texto no se va a seguir contemplando. 14 Ver www.greenhousegas.nsw.gov.au 35 LOS MERCADOS DE DERECHOS DE EMISIÓN DE CO2... eléctrico la mayoría de los NGACs se generan en proyectos de vertederos que capturan el metano generados por los residuos y lo emplean para la producción eléctrica. del volumen de sus compras y el coeficiente de emisión del sistema eléctrico de NSW. El regulador es la autoridad encargada de calcular este coeficiente anualmente. El déficit entre objetivos y emisiones atribuibles tiene que honrarse mediante créditos o certificados de reducción de emisiones denominados NGACs (NSW Greenhouse Abatement Certificates) que equivalen a una reducción de una tonelada de CO2e. Al no poder entregar un número suficiente de certificados el participante incurre en una penalización de actualmente 11,00 AUD (6,40 EUR) por certificado no entregado. Los NGACs se generan a través de proyectos de reducción de emisiones bajo la supervisión del regulador. Existen reglas clara para la generación de NGACs divididas por los campos generación eléctrica, reducción de demanda eléctrica, cogeneración y secuestro de carbono en sumideros de CO2 (reforestación). En marzo 2006 el regulador había aprobado 159 proyectos de los cuales la mayoría (59%) se está realizando en el sector de generación eléctrica. Dentro del sector El siguiente gráfico muestra la oferta y demanda realizada y prevista para NGACs dentro del GGAS. Hasta el año 2004 la producción de certificados superaba la demanda. Actualmente el precio de mercado para los certificados se encuentra en el rango de 6 9 EUR/certificado. Este precio se explica por la situación deficitaria que se anticipa a partir del año 2006 cuando la demanda de certificados supere la oferta. Dado que los NGACs no pierden vigencia de un año al siguientes (se habla de «bankable credits») se espera que el déficit del año 2006 será compensado por el superávit de los años 2003 y 2004. En 2007 se prevé que se producirá por primera vez un déficit real de certificados en el sistema. Por lo tanto es de esperar que entonces el precio se establecerá en torno a la penalización por incumplimiento del objetivo de emisiones15. ILUSTRACIÓN 12: OFERTA Y DEMANDA DE CARTIFICADOS EN EL GGAS 15 El precio de mercado esperado es de unos 14 AUD (8,15 EUR), dado que el gasto de la penalización fiscalmente no es deducible y los impuestos sobre beneficios son de un 30%. 36 III. POLÍTICAS DE MERCADO CONTRA EL CAMBIO CLIMÁTICO 2010, consiste en reducir las emisiones anualmente hasta llegar a un 6% por debajo de la base de cálculo. La «moneda» que se intercambia en el mercado se denomina Greenhouse Gas Emission Allowances (GGEA) cuyo valor equivale al derecho de emitir 100 tCO2e. El CCX es principalmente un sistema de cap-and-trade, en el cual cada participante recibe una asignación inicial de GGEA por el volumen de su objetivo de emisiones. Adicionalmente el CCX ha creado un pequeño segmento de créditos basados en proyectos (Offset Credits), que se negocian de forma igual que los GGEA. Para ello el CCX ha definido seis categorías de posibles proyectos, una de ellas son proyectos registrados bajo el MDL (ver capítulo IV). El volumen de Offset Credits generados hasta la fecha es pequeño (1.325.300 unidades) principalmente debido a los precios bajos en el mercado. El siguiente cuadro refleja el balance de emisiones en el CCX en los primeros dos años de su existencia. Como se puede observar, tanto en 2003 como en 2004 las emisiones de los miembros estaban por debajo de sus objetivos. Chicago Climate Exchange (CCX)16 El CCX es un SCE voluntario que se creó en el año 2003 con el fin de dar una demostración práctica, de la mecánica y la potencialidad de los mecanismos de mercado como herramienta medioambiental. La participación en el esquema está abierta a todo tipo de empresa o institución con emisiones de EE.UU., Canadá y México17. Si una entidad decide participar, firma un contrato civil con el CCX mediante el cual se somete a las reglas del sistema que regulan la emisión de los seis gases del protocolo de Kioto18 (convertidos en equivalentes del CO2 CO2e -mediante multiplicación por su potencial de calentamiento). El compromiso que asumen todos los miembros del CCX al igual, consiste en reducir sus emisiones de GEI cada año 1% más por debajo de sus emisiones de los años 1998 a 2001. Por lo tanto al final del primer periodo de compromiso el 31 de diciembre 2006, todos los miembros tienen que haber conseguido una reducción de un 4% respecto a su periodo base o haber comprado los derechos necesarios en el mercado. El compromiso del segundo periodo, que se extiende del 1 de enero 2007 al 31 de diciembre TABLA 12: BALANCE DE EMISIONES EN EL CCX (SIN OFFSET CREDITS) Esta situación de exceso de derechos se ve reflejada en los precios bajos que se han pagado en el mercado para GGEAs hasta marzo 2006 (ver siguiente gráfico). Se puede consid- erar que el precio reflejaba el coste administrativo de participar en el mercado, más que una situación de escasez. Desde abril 2006 el mercado ha subido un 125%. Un representante del CCX explicó que el movimiento de precios se produjo a raíz de una presentación que representantes del CCX dieron en el parlamento de EE.UU. a principios de abril 2006 y que fue interpretado como una señal de que el CCX podría convertirse en un esquema nacional y obligatorio. Ver http://www.chicagoclimatex.com/ Además existe un acuerdo especial con Brasil para la integración de proyectos de reducción de emisiones en este país. 18 Dióxido de carbono (CO2), metano (CH4); óxido nítrico (N2O), hidrofluorocarbonos (HFCs), perfluorocarbonos (PFCs) y hexafluoruro de azufre (SF6) 16 17 37 LOS MERCADOS DE DERECHOS DE EMISIÓN DE CO2... ILUSTRACIÓN 13: EVOLUCIÓN DEL PRECIO EN EL CCX (VINTAGE 2006) Para los 3 primeros años, el regulador, la Oficina Noruega de Control de Polución (SFT en sus siglas Noruegas) asignó un total de 20,5 M de derechos. Las instalaciones de refino de petróleo y del sistema gasista recibieron la mayoría de la asignación. A partir del año 2007 se prevé la entrada de dos ciclos combinados de gas. De media las instalaciones afectadas recibieron un 91% de su necesidad declarada. Comercio de Emisiones en Noruega (ETS Norway) Al igual que el esquema europeo, el ETS Norway fue introducido el 1 de enero 2005. Es más, su diseño equivale prácticamente hasta el último detalle al sistema europeo: tipo de instalaciones afectadas, tipo de gases incluidos, periodos de cumplimiento, procesos administrativos y el funcionamiento del registro están diseñados para vincularse al sistema europeo, (una discusión detallada del sistema europeo se encuentra en el siguiente capítulo). Las actividades sujetas al impuesto sobre CO2 están exentas. Se espera que el ETS Norway pase a formar parte del sistema europeo a partir del año 2008. 19 19 Ver «Norway and Emissions Trading: From Global Front-Runner to EU Follower», IA Sæverud, J Wettestad (2006). 38 III. POLÍTICAS DE MERCADO CONTRA EL CAMBIO CLIMÁTICO ILUSTRACIÓN 14: ASIGNACIÓN DE DEREHOS DE EMISIÓN EN NORUEGA ofreció 215 M GBP (311 M EUR) a las empresas que más reducciones de CO2e ofrecieron a este precio. Resultaron adjudicatarios 32 Direct Participants que asumieron la obligación de evitar emisiones por un volumen total de 12,1 Mt CO2e hasta el año 2006. Este pago total se traduce en un precio unitario de 17.79 GBP (25,78 EUR) por t CO2e evitada. Posteriormente los Direct Participants recibieron una asignación de derechos equivalente a su línea base previamente fijada menos la reducción asumida en la subasta. El segundo grupo de participantes consiste en unas 850 empresas que firmaron un contrato voluntario con el Gobierno denominado Climate Change Agreement. En este acuerdo los titulares se comprometen a unas reducciones en el periodo 2002 a 2006 cuyo cumplimiento les otorga el derecho a una reducción fiscal cuyo tamaño depende de su consumo energético. Aunque las empresas con Climate Change Agreements no recibieron asignación inicial de derechos actúan como compradores en el mercado de emisiones para cumplir con sus objetivos. En cada uno de los 3 primeros años, el programa ha resultado tener un exceso de derechos, debido en gran parte a una sobreestimación de Comercio de Emisiones en el Reino Unido (UK ETS) El comercio de emisiones en el Reino Unido forma parte de una serie de políticas vanguardistas en el campo del cambio climático, resumidas bajo el título UK Climate Change Program. El UK ETS se inició en abril del año 2002 con el fin de adelantarse a una posible evolución internacional y conseguir los objetivos marcados por el UK Climate Change Program. Bajo el sistema el Ministerio de Medio Ambiente inglés (DEFRA) ofrece incentivos financieros o reducciones fiscales a cambio de reducciones en emisiones de todos los gases de efecto invernadero. Es un programa de Cap-and-Trade que tiene una definición sectorial amplia y solo excluye al sector eléctrico, hogares y el transporte terrestre y marítimo. Existen dos formas principales de participar en el UK ETS, ambas de carácter voluntario. Primero, los «Direct Participants» son empresas, la mayoría multinacionales británicas, que adquirieron su compromiso de reducción de emisiones en una subasta que se celebró al inicio de UK ETS en enero 2002. En esta subasta DEFRA 39 LOS MERCADOS DE DERECHOS DE EMISIÓN DE CO2... utivo todavía no ha mostrado la intención de seguir desarrollando esta iniciativa. las líneas bases sobre la cual los participantes tienen que conseguir sus reducciones. Como consecuencia el precio de mercado es bajo y se encuentra entorno a los 2 GBP (2,90 EUR) por Derecho.20 Regional Greenhouse Gas Initiative (RGGI) Es una iniciativa entre 9 estados del Noreste de Estados Unidos (Connecticut, Delaware, Maine, New Hampshire, New Jersey, Nueva York, Maryland y Vermont) de reducir las emisiones de dióxido de carbono de centrales eléctricas de la zona. El objetivo de esta iniciativa, desarrollada en los últimos tres años, es la puesta en práctica de un programa «cap and trade», multiestatal, con un mercado basado en el sistema de comercio de emisiones. Además cuenta con el apoyo de ecologistas, empresas, consumidores, empresas eléctricas El objetivo es alcanzar un 10% de reducción de la contaminación atmosférica global procedente de las centrales eléctricas. Cada estado consigue un «presupuesto» de toneladas de CO2 que sus centrales eléctricas pueden emitir, similar a la previsión de sus emisiones para 2009. En el periodo de 2009 a 2014 los niveles de emisión deben mantenerse, después deben bajar un 2,5% al año hasta 2018, de modo que en 2018 sean los niveles un 10% menores que en 2009. No todos los «derechos de emisión» son distribuidos gratuitamente a los generadores de electricidad. Al menos un 25% de los derechos son asignados a un «fondo de beneficio al consumidor» para apoyar la eficiencia y conservación energética. Large Final Emitters en Canadá (LFE) El Protocolo de Kioto fija una reducción del 6% de las emisiones de gases de efecto invernadero para Canadá. Para cumplir con este objetivo Canadá desarrolló un esquema en el que incluye un sistema de derechos de emisión nacional centrado en los mayores emisores finales (LFE). Éstos son instalaciones con emisiones medias anuales iguales o superiores a 8 kilotoneladas de CO2 equivalente por instalación y emisiones medias anuales de 20 kilogramos de CO2 equivalente por cada 1.000$ de producción bruta. Para conseguir sus objetivos de reducción de emisiones, 45 Mt respecto del periodo base, puede hacerlo a través de medidas domésticas, comprando derechos de emisión de otras compañías del sector LFE, invirtiéndolas en un sistema de créditos domésticos, o comprando créditos internacionales (el Gobierno ha creado un fondo con dinero público para comprar créditos fuera de Canadá). Las compañías que alcanzan una intensidad de las emisiones por debajo de sus objetivos de reducción recibirán derechos del gobierno que pueden ser depositados o vendidos. El sistema de créditos domésticos consiste en que cualquier proyecto que suponga una reducción de emisiones de GEI no cubierto por el mecanismo de LFE creará derechos. Éstos podrán ser vendidos al sector LFE para que consiga sus objetivos. El precio máximo que puede resultar en el mercado está limitado por ley a 15 dólares canadienses (10,5 EUR). Después del cambio de Gobierno en el año 2006 el futuro del LFE es incierto. El nuevo ejec- Asia Pacific Climate Pact El Asia Pacific Climate Pact, también conocido como AP6, es un acuerdo internacional entre Australia, la India, Japón, la República Popular de China, Corea del sur, y Estados Unidos. Los países miembros acordaron cooperar en el desarrollo y la transferencia de la tecnología que permite la reducción de las emisiones de gases de 20 Ver http://www.defra.gov.uk/environment/climatechange/trading/uk/index.htm 40 III. POLÍTICAS DE MERCADO CONTRA EL CAMBIO CLIMÁTICO Este acuerdo debería servir como marco para la cooperación internacional entre los socios para conocer sus formas de desarrollo, energía, gestión del medio ambiente, y objetivos respecto al Cambio Climático. Con este acuerdo se pretende crear de forma voluntaria, no legal, un acuerdo marco para que la cooperación internacional facilite el desarrollo, la difusión, el despliegue, y la transferencia de tecnologías de más largo plazo y de prácticas rentables, más limpias, más eficientes entre los miembros con la cooperación concreta y sustancial para alcanzar resultados prácticos. De esta manera se promoverán y se crearán ambientes para ayudar a tales esfuerzos, facilitando el logro de reducción de la contaminación, seguridad de la energía y objetivos nacionales respectivos al cambio climático. Por otro lado este pacto se constituye en un foro para explorar los acercamientos de la política de cada miembro respecto a cuestiones relevantes a tratar como el desarrollo, la energía, el ambiente, y cambio climático dentro del contexto de las metas limpias del desarrollo, y para compartir experiencias en las respectivas estrategias de desarrollo y de energía. efecto invernadero, ya que cuentan con alrededor del 50% de las emisiones de GEI del mundo, así como del consumo de energía, del PIB y de la población. Este acuerdo permite que los países miembro fijen sus metas para reducir emisiones individualmente, sin mecanismo de aplicación obligatorio. Los principales objetivos planteados por los promotores de esta iniciativa son: desarrollar, desplegar y transferir tecnología limpia existente y emergente satisfacer las necesidades energéticas crecientes y explorar maneras de reducir la intensidad de gases de efecto invernadero en las economías construir capacidad humana e institucional para consolidar esfuerzos cooperativos encontrar maneras de implicar al sector privado Los propósitos del acuerdo son consecuentes con los principios de la Convención Marco de Naciones Unidas sobre Cambio Climático y otros instrumentos internacionales relevantes, y complementan (no sustituyen) al Protocolo de Kioto. 41 IV. EL SISTEMA EUROPEO DE COMERCIO DE EMISIONES INTRODUCCIÓN do tres documentos legislativos fundamentales que constituyen la base legal del SECE: Como ya se ha mencionado en la introducción de este documento, el Comercio Europeo de Emisiones se enmarca en el Programa Europeo de Cambio Climático. Tras más de 5 años de negociaciones políticas, entró en vigor el 1 de enero 2005 lo que es a día de hoy el mayor y único SCE a gran escala: El Sistema Europeo de Comercio de Emisiones (SECE) crea un régimen de contención de emisiones de CO2 que afecta a cerca de 12.000 instalaciones en 25 países europeos, controlando más de 2.000 Mt de emisiones de CO2 cada año. El propósito del SECE es contribuir al objetivo Europeo del Protocolo de Kyoto, de reducir las emisiones de gases de efecto invernadero (GEI) en un 8% para el periodo 2008-2012, comparado con los niveles de 1990. El esquema se ha diseñado a nivel europeo y es de implantación obligatoria en los 25 estados miembros de la UE (a partir de 1 de enero 2007 se va a extender a Rumania y Bulgaria). El desarrollo oficial del esquema comenzó con la publicación del Libro Verde sobre el comercio de emisiones en marzo del año 2000. En el la CE exponía unas ideas que se asemejaban bastante al SECE que conocemos hoy. Abogaba por un sistema con vínculos estrechos con el Protocolo de Kioto, una cobertura sectorial parecida a la implementada (solo la industria química quedó exenta finalmente) y la limitación de un único gas (el CO2). El Libro Verde desembocó en la propuesta en octubre 2001 de lo que iba a ser la Directiva 87/2003. Para asegurar la introducción paralela y armonizada en la UE-25, hasta hoy la CE ha publica- Directiva 87/2003 Por la que se establece un régimen para el comercio de derechos de emisión de gases de efecto invernadero en la Unión Europea. La Directiva establece a alto nivel los puntos claves del nuevo sistema y obliga a los estados miembros de introducir el comercio de emisiones a partir del 1 de enero 2005. La Directiva fue transpuesta a ley española mediante la Ley 1/2005 (modificada por RDL 5/2005). Reglamento 2216/2004 Relativo a un sistema normalizado y garantizado de registros que establece la obligación de crear y operar un registro de derechos de emisión en cada país así como un registro «madre» a nivel Europeo. Además contiene especificaciones técnicas básicas de los registros. El Reglamento 2216/2004 fue transpuesto a ley española mediante RD 1264/2005. Decisión 156/2004 De la CE del 29 de enero 2004 por la que se establecen directrices para el seguimiento y la notificación de las emisiones de gases de efecto invernadero. La Decisión 156/2004 fue transpuesta a ley española mediante RD 1315/2005. A continuación se va a dar una descripción breve del funcionamiento del SECE para conocer 43 LOS MERCADOS DE DERECHOS DE EMISIÓN DE CO2... los procesos básicos que engloba. Después se va pasar a discutir con más detalle algunos aspectos claves del esquema como el funcionamiento de los registros, el seguimiento de las emisiones y la asignación de derechos. El peso de este capítulo constituye más adelante el análisis de los mecanismos que determinan el precio de los DE dentro del SECE. La idea fundamental del SECE es crear un SCE de «Cap-and-Trade» con dimensiones europeas. Para eso las empresas afectadas reciben una asignación de Derechos de Emisión (DE) de sus respectivos Gobiernos («cap» o límite de emisiones con las que pueden comerciar). Cada DE recibido representa la emisión de una tonelada de CO2. A continuación las empresas miden sus emisiones de CO2 y entregan al final del año un número correspondiente de derechos. Si su asignación inicial no es suficiente para cubrir sus emisiones tienen que acudir al mercado y comprar derechos adicionales. Si, no obstante, fallan en la entrega de DE están obligados a pagar una penalización de 40 EUR/DE (en el período 20052007 0 100 EUR/DE en el período 2008-2012) por el déficit y además tienen la obligación de comprar derechos en el mercado para cubrir su déficit durante el año siguiente. Para facilitar la adaptación de las empresas a la nueva regulación, el SECE se ha estructurado en dos periodos separados. El primer periodo se extiende desde 1 de enero 2005 a 31 de diciembre 2007 y a veces es calificado como el periodo de pruebas. El segundo periodo cubre los años 2008-2012, coincidiendo con el periodo de compromiso del Protocolo de Kioto. Los dos periodos están claramente separados ya que al final de primer periodo todos los DE pierden su vigencia y se efectúa una nueva asignación para el siguiente periodo. En su actual diseño el SECE sólo cubre las emisiones de CO2 procedentes de grandes emisores estacionarios (instalaciones industriales) que superan un determinado tamaño y que emprenden sus actividades en ciertos sectores industriales. En un futuro es posible que se incluyan más sectores como la aviación, ya en fase de incorporación. Los sectores actualmente incluidos en el SECE incluyen las siguientes instalaciones: Centrales térmicas de generación eléctrica (con más de 20 MW de capacidad térmica) Refinerías Plantas de hierro y acero (con capacidad de producción superior a 2,5 toneladas horarias) Fábricas de cemento (con capacidad de producción superior a 500 t diarias para la fabricación de clinker y 50 t diarias para cal) Fábricas de vidrio (con capacidad de producción superior a 20 t diarias) Fábricas de ladrillos y cerámica (con capacidad superior a 75t diarias) Fábricas pasta de papel y papel. (con capacidad superior a 20t diarias) (Nota: a continuación y a efectos de este texto sólo, se va a agrupar estas actividades en 6 grupos: Generación eléctrica, Metal, Refino de petróleo, Cemento-Vidrio, Papel y Otros). Cada instalación que cumple los criterios de elegibilidad del SECE tiene que solicitar una autorización de emisión a su autoridad nacional competente (en el caso español las Comunidades Autónomas). Mediante esta autorización la instalación se registra como participante del SECE y se establecen algunos datos básicos de la instalación como el método de seguimiento y notificación de sus emisiones. Sólo las instalaciones que cuentan con una autorización de emisión válida pueden a continuación solicitar la asignación de DE. La asignación de DE se formaliza en los Planes Nacionales de Asignación (PNAs), que fijan los cupos de derechos de todas las instalaciones afectadas. Tras una enmienda exigida por la CE, la versión final del primer PNA español se aprobó mediante Real Decreto 60/2005 el 21 de enero 2005. Este documento fijó la asignación de 174,6 M de derechos a 957 instalaciones en España. La propuesta para el segundo PNA relativo al periodo 2008-2012 se presentó el 12 de julio 2006 y su aprobación se realizará a lo largo del año 2006, en un proceso armonizado con el resto de países de la UE. 44 IV. EL SISTEMA EUROPEO DE COMERCIO DE EMISIONES Para poder recibir la cantidad de DE que le corresponde, cada instalación tiene que proceder a abrir una cuenta en el registro nacional de emisiones. Sólo entonces se le anota cada año la parte proporcional de su asignación en una cuenta de haberes del registro. En el caso de España este registro se denomina RENADE (Registro Nacional de Derechos de Emisión) y guarda todos los derechos que corresponden a instalaciones en territorio español (ver también punto sobre Registros de este capítulo). Desde el comienzo del comercio de emisiones todas las instalaciones afectadas están obligadas a hacer un seguimiento de sus emisiones de CO2 y notificarlas a la autoridad competente en el plazo establecido (ver también el siguiente punto de este capítulo sobre Seguimiento y Verificación). Tras evaluarse la notificación por la autoridad competente, las empresas, entregan mediante transferencia en el registro la cantidad de derechos que corresponda a sus emisiones notificadas (1 DE por cada tCO2 emitida). El siguiente cuadro resume los procesos administrativos que rigen el SECE. (Aunque aquí solo figura el primer periodo, los procesos del segundo periodo son idénticos). Además es preciso notar la importancia del denominado «Banking» y «Borrowing». Una empresa que ha emitido más CO2 que derechos tenía en un año, puede actuar de dos formas: hacer frente a su compromiso con derechos de la anotación correspondiente al siguiente año o comprar el déficit en el mercado. Lo mismo aplica para una empresa con superávit de derechos. Puede usar el «Banking» o vender los derechos en el mercado. Este mecanismo se repite dos veces (2005/2006 y 2006/2007) antes de que los derechos pierdan su vigencia en 2008. Por lo tanto los registros son capaces de «ocultar» demanda u oferta de derechos, sin que los agentes tengan la necesidad de acudir al mercado hasta el último momento en abril 2008 (ver también la discusión de la formación del precio para derechos más abajo en este capítulo). ILUSTRACIÓN 15: PROCESOS ADMINISTRATIVOS DEL SECE * «Banking» = Los DE sobrantes de un año se podrán usar en los años siguientes. «Borrowing» = Los DE correspondiente al siguiente año se utilizan el año anterior 45 LOS MERCADOS DE DERECHOS DE EMISIÓN DE CO2... SEGUIMIENTO, VERIFICACIÓN Y REGISTROS «factor de emisión» se refiere al contenido de carbono del combustible, expresado en tCO2/TJ ¢ «factor de oxidación» se refiere al carbono no oxidado debido a las ineficiencias del proceso de combustión que dejan parte del carbono sin quemar. Se expresa normalmente en un porcentaje. El resultado del seguimiento de emisiones se notifica anualmente a la autoridad competente. El informe de emisión, tiene que estar verificado por un verificador acreditado e independiente para que tenga validez. La autoridad competente comunica al administrador del registro las emisiones verificadas de las instalaciones en su territorio. El administrador del registro las inscribe en la tabla correspondiente de la cuenta de emisiones asociada a la instalación. De esta forma la empresa propietaria de la instalación sabe cuántos derechos tienen que entregar. ¢ El seguimiento, la verificación y el registro del CO2 que se ha emitido en las instalaciones, constituyen la base de cualquier sistema de contención de emisiones. La verificación independiente de las emisiones y la integridad de los registros, proporcionan la seguridad necesaria que se contabilicen todas las emisiones de una manera correcta y fiable. Seguimiento y verificación Por seguimiento se entiende el proceso de recolección de datos para poder determinar las emisiones de una instalación en un periodo determinado (normalmente un año). Verificación es el proceso en el cual una entidad independiente comprueba y testifica que las emisiones de una instalación se han calculado o medido de acuerdo con las reglas vigentes. Dentro del comercio europeo las instalaciones fueron obligadas a establecer un plan de seguimiento de sus emisiones en la autorización de emisión que les concedió la autoridad competente de su país. Las Normas detalladas de lo que constituye un seguimiento aceptable, están contenidos en la Decisión 156/2004 de la Comisión Europea y en el RD 1315/2005. La legislación da preferencia a un sistema de cálculo de las emisiones, aunque también permite un seguimiento mediante medición si fuese necesaria. En ambos casos el operador de la instalación tiene que demostrar que el sistema adoptado es capaz de dar resultados dentro de los límites de fiabilidad establecidos. Normalmente una instalación determina sus emisiones mediante la siguiente fórmula: Registros Los registros sirven para anotar, transferir y entregar los DE expedidos en el marco del SECE. Los registros existen como bases de datos electrónicos en cada país de la UE, administrados por una entidad independiente. La UE mediante Reglamento 2216/2004 fijó los estándares técnicos que tienen que cumplir los registros europeos21. En el caso de España el registro es conocido bajo el nombre RENADE. De administrador ejerce la empresa IberClear, depositario central de valores negociados en las bolsas españolas. El RENADE igual que el resto de los registros europeos está conectado con un registro central denominado Community Independent Transaction Log (CITL), que tiene la función de coordi- Emisiones de CO2 = datos de la actividad * factor de emisión * factor de oxidación ¢ «datos de actividad» se refiere normalmente al consumo de combustible expresado en TJ. 21 Reglamento 2216/2004 se basa en el trabajo desarrollado por la Convención Marco sobre el Cambio Climático. Los anexos a Decisión 24/CP.8 y a Decisión 17/CP.10 fijan los criterios técnicos que tienen que cumplir los registros y los protocolos de transferencia de derechos. 46 IV. EL SISTEMA EUROPEO DE COMERCIO DE EMISIONES nar los 25 registros nacionales en Europa. El CITL fue introducido para asegurar la integridad de la información contenida en los registros. Cualquier transferencia que implique más de un registro nacional tiene que esperar la autorización electrónica del CITL antes de poder efectuarse. Además el CITL efectúa regularmente comprobaciones de integridad de los datos de las cuentas Los registros nacionales cumplen las siguientes cinco funciones básicas: 1. Anotación o expedición de DE Cada instalación tiene una cuenta asociada en la cual se le anota la asignación de DE que le corresponde. En el marco del SECE esta anotación de derechos se efectúa anualmente antes del 28 de febrero de cada año. 2. Transferencia de DE entre cuentas Compras y ventas de DE provocan transferencias entre cuentas de emisiones. El titular de una cuenta puede ser una instalación o cualquier persona natural o empresa que solicite apertura de una cuenta en el registro. 3. Grabación de emisiones verificadas Una vez terminado el proceso de verificación, el verificador comunica al administrador del registro las emisiones de cada instalación que ha auditado. Dentro del SECE las emisiones verificadas se graban anualmente. 4. Entrega de DE para honrar los compromisos de emisión Después de la verificación de sus emisiones las empresas entregan a la autoridad competente los DE necesarios. El proceso es similar a una transferencia entre cuentas. 5. Información sobre el estado de cumplimiento de las instalaciones Una vez terminado el proceso de verificación y entrega, el registro publica información sobre el estado de cumplimiento de cada instalación de su ámbito. ASIGNACIÓN DE DERECHOS Como se ha mencionado con anterioridad el SECE es un sistema de Cap-and-Trade y por lo tanto tiene que efectuarse una asignación inicial de Derechos a las instalaciones afectadas. A estos efectos el artículo 11 de la Directiva 87/2003 encomienda a los estados miembros la elaboración de un llamado Plan Nacional de Asignación (PNA). En los PNAs los Gobiernos europeos establecen el reparto de los derechos en sus respectivos países para los periodos 2005-2007 (primer periodo) y 2008-2012 (segundo periodo). Los PNAs del primer periodo se presentaron entre marzo y septiembre 2004, asignando de forma gratuita aproximadamente 6.000 M de DE entre las cerca de 12.000 instalaciones de la UE-25. En el punto máximo del mercado el valor contable de esta asignación llegó a sumar unos 180.000 M de Euros. Vistas las magnitudes económicas de los PNAs no extraña que tanto en el primer periodo como en el segundo, la elaboración de los PNAs fue acompañada por una intensa labor de lobbying por parte de las empresas afectadas. La Directiva 87 La Directiva en sus artículos 9 a 13 y en el anexo 3 establece a alto nivel las reglas para la asignación, uso y validez de los DE dentro del SECE. De esta forma se pretendió conseguir una armonización del proceso y de los criterios de asignación en la UE. Con el fin de asistir a los Gobiernos en el proceso legislativo, la Comisión Europea publicó un documento de «Orientación» para la elaboración de PNAs que profundiza en las 11 reglas fijadas en el anexo 3 de la Directiva. Es importante notar que la Comisión Europea se reserva el derecho de no aprobar PNAs que según su estimación no cumplen con las reglas del anexo 3. Asignación global de DE El punto de partida en cuanto a la asignación de DE se encuentra en el Anexo 3, donde se fija que 47 LOS MERCADOS DE DERECHOS DE EMISIÓN DE CO2... la cantidad total de derechos a asignar debe ser consecuente con el objetivo de Kioto de los Estados miembros. Para el primer periodo esto implica fijar una cantidad global de derechos que represente un avance hacia la consecución de los objetivos de Kioto. Por ejemplo España interpretó este criterio de forma que en el primer periodo la emisión de GEI se iban a establecer a niveles de 2000-2002, dejando las reducciones necesarias para el siguiente periodo. Lo complicado de este criterio es que, mientras Kioto fija un objetivo de emisiones a nivel país incluyendo todas las actividades y sectores, el SECE engloba sólo una parte de las empresas. Por lo tanto se requiere una previsión de las emisiones en sectores «difusos» no afectados por la Directiva (principalmente transporte, agricultura y residencial), para demostrar que los derechos asignados a los sectores de la Directiva representaban un avance hacia el cumplimiento del Protocolo de Kioto. Un segundo criterio de la Directiva restringe la asignación de DE a la «cantidad que probablemente resulte necesaria». La UE reconoce que esta formulación implique amplias miras, dado que implica una estimación de las emisiones de un país a futuro. En el caso de países de Europa del Este, cuyas emisiones se encuentran actualmente por debajo de su objetivo de Kioto, esta regla restringe la libertad de asignar más derechos de los que fuesen necesarios. El siguiente gráfico muestra la asignación de DE que los estados miembros efectuaron para el primer periodo. La suma total de derechos asignados asciende a 6.272 M. ILUSTRACIÓN 16: ASIGNACIÓN GLOBAL DE DE EN COMPARACIÓN CON LOS VALORES HISTÓRICOS DE EMISIONES Y OBJETIVOS DE EMISIÓN Fuente: Comisión Europea, Point Carbon 48 IV. EL SISTEMA EUROPEO DE COMERCIO DE EMISIONES emisiones en el sector eléctrico, asignándole la cantidad residual de derechos, después de haber satisfecho la necesidad (esperada) de los sectores industriales. La asignación residual del sector eléctrico proviene principalmente de dos consideraciones: Asignación individual Partiendo de la asignación global, los PNAs proceden al reparto por sectores e instalaciones. Mientras la Directiva contiene reglas estrictas que limitan la cantidad global de derechos a asignar, se les concedió más libertad a los Estados miembros a la hora de encontrar el reparto individual de los derechos. El texto europeo solamente fija cuáles son los sectores afectados (Anexo I), así como obliga a tener en cuenta el potencial de reducción de las instalaciones a la hora de asignar derechos (Anexo III, criterio 3). Este último criterio llevó a un reparto similar de los DE en todos los países de la UE. La gran mayoría de las emisiones de CO2 en sectores distintos al sector eléctrico, son emisiones de proceso. Esto quiere decir que la cantidad de CO2 emitida por cada unidad de producción es prácticamente fija. Reducciones sustanciales en estas industrias se consiguen en muchos casos sólo a través de reducciones de la producción. Para evitar este escenario todos los PNAs buscan reducir El sector eléctrico no está expuesto a la competencia internacional (con una regulación ambiental menos estricta) por la estructura de las redes eléctricas en Europa. Como ya se ha mencionado, el sector eléctrico tiene la posibilidad de reducir sus emisiones de CO2 considerablemente, a través de tecnologías limpias de generación (energías renovables y ciclos combinados de gas natural). En el siguiente gráfico se muestra el reparto de derechos por sectores incluyendo todos los países de la UE-25. Aunque el sector eléctrico europeo se lleva la mayor parte de los derechos (aproximadamente un 55%), es el único sector que recibe una asignación por debajo de sus emisiones históricas. ILUSTRACIÓN 17: ASIGNACIÓN DEL PRIMER PERIODO POR SECTORES [MILES DE DERECHOS] Elaboración propia a partir de datos de Point carbón 49 LOS MERCADOS DE DERECHOS DE EMISIÓN DE CO2... Todavía más difícil resulta estimar los efectos del cierre de plantas, ya que las reglas que introducen los PNAs son igualmente incompletas. Tres conceptos se aplican para reglamentar el uso de derechos a instalaciones que dejan de dar servicio: ¢ La mayoría de los países prevé la retirada de derechos al cerrar una instalación. La autoridad competente cancela los derechos y disminuye de esa forma la asignación total o los derechos de la instalación cerrada se destinan a la RNE. ¢ Dos países (Holanda y Suecia) permiten que las instalaciones cerradas se queden con los derechos asignados. ¢ Por último un tercer grupo de países (Alemania, Italia, Austria y Polonia) tienen reglas que otorgan a las empresas el derecho de transferir DEs de una instalación cerrada a otra instalación nueva. El reparto sectorial expuesto en la ilustración 12 solo incluye DEs asignados a instalaciones existentes. Adicionalmente todos los países han reservado derechos para nuevas instalaciones que posiblemente entren en funcionamiento en el periodo 2005-2007. Inicialmente el conjunto de todas las Reservas para Nuevos Entrantes (RNE) contenía otros 189 M de DEs (ver Tabla 13). La cantidad de derechos señalados como RNE se basa en la estimación de la posible demanda de derechos por parte de nuevas instalaciones. Este planteamiento implica que finalmente pueden sobrar o faltar derechos. En el primer caso las autoridades tienen la posibilidad o de subastar o de cancelar el superávit. En el segundo caso algunos gobiernos se han comprometido a comprar en el mercado la merma. Lo cierto es que muchos PNAs no introducen reglas claras para estos casos, lo que hace difícil estimar la asignación exacta que puedan suponer las RNE. TABLA 13: DERECHOS RESERVADOS PARA NUEVOS ENTRANTES [M DE] 50 IV. EL SISTEMA EUROPEO DE COMERCIO DE EMISIONES En España el sector eléctrico junto con las cogeneraciones e instalaciones mixtas, que en su mayoría están operadas por las grandes empresas eléctricas, recibió un 57% de los derechos. Destaca el alto porcentaje de instalaciones pequeñas en los sectores Tejas y Ladrillos y Vidrio, que agrupan un 73% de las instalaciones con menos de 20.000 derechos. El detalle de la asignación 2005-2007 en España se muestra en la siguiente tabla. TABLA 14: ASIGNACIÓN SECTORIAL EN ESPAÑA El paso más difícil consiste en encontrar el reparto de los DE entre las instalaciones de un mismo sector. Generalmente existen dos posibles métodos de asignación. La asignación gratuita y la asignación por subasta. La Directiva impone un límite a la cantidad de derechos a asignar por subasta. Los estados miembros pudieron como máximo subastar un 5% de la cantidad global en el primer periodo y se permite un 10% en el segundo periodo. Sólo 4 estados hicieron un uso muy reducido de esta opción, al subastar parte de su RNE. (Irlanda, Dinamarca, Hungría y Lituania decidieron subastar un volumen total de 8 M de DEs) Para la asignación gratuita la CE propuso dos conceptos generales: El «Benchmarking», que consiste en fijar un factor de emisión por unidad de producción para todas las instalaciones de un sector o una tecnología, o el «Grandfathering», que determina la asignación de derechos en función de las emisiones históricas de una instalación. El método «Benchmarking» ha resultado difícil de realizar principalmente por la distinción necesaria entre un gran número de productos industriales. En algunos casos se han aplicado «Benchmarks» o mejor tecnología disponible para la asignación a nuevos entrantes del sector eléctrico (como es el caso de España). Para los sectores industriales se ha aplicado en todos los países de la UE el método de «Grandfathering». La base de cálculo la constituyeron normalmente las emisiones medias de los años 2000 a 2003. Los sectores industriales por regla general recibieron una cantidad de DE igual o superior a sus emisiones históricas, en función de sus expectativas de crecimiento. 51 LOS MERCADOS DE DERECHOS DE EMISIÓN DE CO2... El reparto entre las empresas del sector eléctrico partió también de las emisiones históricas, pero introduce un gran número de excepciones que modifican las asignaciones. En muchos países determinadas instalaciones dentro del sector eléctrico reciben un tratamiento especial, por uno de los siguientes motivos: ¢ Se trata de instalaciones de cogeneración ¢ Las instalaciones han efectuado con anterioridad inversiones destinadas a la mejora de su eficiencia ambiental (llamadas instalaciones de «acción temprana») ¢ Las instalaciones son de interés estratégico (p.e. carbón nacional) Como resultado de la escasez relativa de derechos por satisfacer primero la necesidad de los sectores industriales, las instalaciones del sector eléctrico que no se podían adherir a una regla especial de asignación, por regla general han recibido una asignación menor que sus emisiones históricas. de CO2 (porque están fuera de la UE o no se encuentran en el Anexo I de la CMNUCC, por lo que no tienen compromisos cuantificados de reducción). En estas circunstancias resulta más difícil o directamente imposible recuperar el coste del CO2 del cliente final (sobre todo si se trata de un producto muy homogéneo como por ejemplo el cemento). Si la asignación gratuita de derechos es igual que sus emisiones, estas empresas no tienen impacto financiero directo (indirectamente les puede afectar la subida del precio de electricidad). Ha habido muchas críticas a los procesos de asignación de derechos. Valorando el éxito o fracaso del SECE conviene volver al punto de partida y recordar los objetivos que se quieren conseguir con el comercio de emisiones. El SECE forma parte integral del programa europeo contra el cambio climático y es por tanto una herramienta ambiental destinada a la reducción de emisiones y la preservación del clima. Por lo tanto la vara para medir su éxito debería ser la eficacia con la que se consiguen las reducciones necesarias, en particular la velocidad y el coste. Para esto tiene que crear un sistema de incentivos con un mínimo de distorsiones, que a corto plazo incentiva la eficiencia y el ahorro energético y a largo plazo el desarrollo de tecnologías de baja emisión. A corto plazo, lo que significa en este caso hasta 2012, existe poco margen de maniobra porque la Directiva ha fijado un marco que es invariable en sus puntos principales. Sobre todo la restricción de subastas para la asignación de derechos limita las alternativas al alcance de los gobiernos. Por lo tanto la prioridad debería ser usar las palancas disponibles para preparar el terreno para nuevas inversiones. En este contexto tienen especial relevancia los sectores eléctrico y de refino de petróleo, ya que están entrando en un ciclo de inversiones en nueva capacidad en muchos países europeos. Reglas adecuadas para la asignación de la RNE a nuevas instalaciones eléctricas implican no fijar «Benchmarks» dependiendo del combustible, Impacto en las empresas y valoración del proceso de asignación de derechos El impacto que tenga el comercio de emisiones y la asignación gratuita en las empresas depende fundamentalmente de su capacidad de internalizar el coste adicional del CO2 en el precio final de sus productos y traspasar de esta forma el coste al consumidor final. Por la ausencia de competencia internacional las eléctricas por regla general consiguen una internalización completa del coste del CO2, que hace aumentar el precio de la electricidad. Se puede decir que estas empresas «monetarizan» la asignación gratuita de derechos, en los mercados de electricidad. Desde el punto de vista del mercado, este mecanismo es imprescindible ya que hace llegar la señal de precio al consumidor final de electricidad e incentiva de esta forma reducciones de CO2. En otras industrias existe competencia por parte de empresas no europeas que fabrican en países donde no existe limitación a las emisiones 52 IV. EL SISTEMA EUROPEO DE COMERCIO DE EMISIONES aportar periodos de asignación de entre 15 y 25 años. sino al contrario fijar un único valor por MWh producido en centrales térmicas de cualquier tipo. De esta manera se consigue incentivar la inversión en tecnologías menos emisoras. Lo mismo ocurre con el cierre de centrales. Para incentivar y acelerar el cierre de instalaciones ineficientes, los derechos asignados a las mismas no se deberían retirar. La cancelación de estos derechos introduce un incentivo de seguir funcionando con instalaciones ineficientes con el fin de evitar la pérdida de los derechos de emisión. A largo plazo se deberían revisar los métodos de asignación en general con especial atención en la práctica de «Grandfathering». Este método, sobre todo si se elige un año bases móvil, supone un incentivo a emitir más hoy con el fin de tener más derechos en el futuro y puede llegar a tener efectos contrarios a los perseguidos por el comercio de emisiones. A corto plazo este tipo de asignación puede tener su justificación ya que el cambio a tecnologías menos emisoras no se puede forzar en poco tiempo, pero a largo plazo la CE y los Gobiernos deberían enviar la señal de que después de 2012 este método de asignación no será aceptado. El método de asignación debería ser por subastas preferentemente coordinadas entre los países y con un calendario previsible (combinado con posibles mecanismos compensatorios para empresas expuestas a la competencia internacional). De esta forma se evitaría el proceso arduo de establecer una base de cálculo de emisiones con los resultados inexactos y poco transparentes que se han visto en 2005. Además se daría validez al principio de «quien contamina paga» de forma clara y comprensible. Otro punto importante se refiere a crear un marco calculable para las empresas y crear periodos más largos de asignación de derechos. La duración de los periodos debería reflejar el ciclo de inversión de las industrias afectadas. De esta forma se puede conseguir un marco fiable para inversiones ya que las empresas tendrían una señal de precio que cubre toda la vida útil de una instalación. Una estabilidad adecuada podrían PRECIOS Igual que la asignación de Derechos de Emisión (DE), el precio del CO2 ha sido y sigue siendo un tema polémico en muchos de los países de la UE. Las discusiones se deben fundamentalmente al encarecimiento de la energía eléctrica, por el coste adicional que supone la nueva regulación ambiental y como consecuencia de la internalización del coste de los DE (incluirlo como un coste variable más en la formación del precio de la electricidad). A continuación examinaremos la evolución que ha experimentado el precio de los DE, así como los mercados donde se negocian estos derechos. Antes de entrar en el detalle numérico haremos algunas consideraciones generales: La legislación que introdujo el comercio de emisiones en Europa no contiene ninguna norma acerca del funcionamiento o la organización del mercado. Esta tarea se deja a las «fuerzas de mercado» en la expectativa de que las entidades afectadas encontrarán la forma más eficiente de negociar sus necesidades de derechos. Los mercados se negocian en plataformas electrónicas, donde se encuentran compradores y vendedores de DE. Si se concluye una transacción el comprador adquiere la obligación de pagar el precio acordado y el vendedor se compromete a entregar los DE en la cantidad y en la fecha acordados. Ya que los DE sólo existen como registro electrónico, las entregas se efectúan mediante transferencia en los registros de emisiones instalados por cada país de la UE. El proceso de entrega es similar a una transferencia bancaria. Dado que se empezaron a negociar DE antes de que éstos llegaran a existir, surgió la necesidad de contratar a futuro. Sin aparente motivo, se estableció el 1 de diciembre de cada año como fecha de entrega preferida de los contratos a 53 LOS MERCADOS DE DERECHOS DE EMISIÓN DE CO2... liquidación a través de una caja de compensación (Clearing House). En el caso de mercados organizados para DE han surgido varias iniciativas, siendo las más importantes el European Climate Exchange (ECX), operado conjuntamente por el Chicago Climate Exchange y el ICE inglés, y el Powernext Carbon, operado por Powernext S.A. futuro. Hoy se estima que cerca de un 70% del volumen diario se negocia con esta fecha de entrega. Los primeros compradores y vendedores de DE fueron las grandes empresas eléctricas de Europa. A partir de mediados del año 2005 aparecieron de forma creciente bancos e instituciones financieras en el mercado que comercian por cuenta propia o por cuenta ajena. Las medianas y pequeñas empresas suelen acudir sólo muy puntualmente al mercado y normalmente a través de intermediarios. Como suele ser habitual en mercados jóvenes, inicialmente dominaba la contratación a través de mercados bilaterales con intermediación de brokers (mercados Over-the-Counter u OTC). El inconveniente de esta forma de contratación es el riesgo de crédito y la consiguiente necesidad de los agentes de vigilar la solvencia de sus contrapartes. Como consecuencia y dado que el mercado atraía cada vez más interés y volumen, aparecieron mercados organizados que ofrecen Evolución del mercado Los primeros 18 meses de la historia de los mercados de DE se han caracterizado por una alta volatilidad de precios. El siguiente gráfico muestra el precio diario que se pagó históricamente para DE del primer periodo con entrega el 1 de diciembre del respectivo año en curso. Desde principios de 2005 el precio subió desde unos 8 EUR/DE hasta niveles de 30 EUR/DE antes de perder casi un 50% de su valor a finales de abril del año 2006. A día de la redacción de este texto el precio para DE se encuentra alrededor de los 16 EUR/DE. ILUSTRACIÓN 18: EVOLUCIÓN DEL PRECIO PARA DES EUROPEOS [EUR/DE] Fuente: Bloomberg, Point Carbon 54 IV. EL SISTEMA EUROPEO DE COMERCIO DE EMISIONES ILUSTRACIÓN 19: VOLÚMENES NEGOCIADOS [MILLONES DE DE] Fuente: LEBA, Point carbon tivo de pasar los derechos de los agentes con superávit a los agentes con déficit de derechos. En el caso del Sistema Europeo de Comercio de Emisiones la oferta de DE viene determinada principalmente por dos factores: La cantidad de derechos asignados por los Gobiernos Europeos en los diferentes Planes Nacionales de Asignación (PNA). En este contexto no sólo tiene importancia la cantidad inmediatamente expedida a los agentes en los registros, sino también las reservas que se crean para instalaciones nuevas y el uso que se hará de las mismas. La cantidad de Créditos procedentes de proyectos que se importará al sistema Europeo (provenientes fundamentalmente de los mecanismos de flexibilidad previstos en el Protocolo de Kioto). Es importante notar que aunque la expedición de DE se efectúa anualmente, los agentes tienen la flexibilidad del «banking» (guardar los derechos concedidos y no utilizados para su uso en períodos posteriores) y «borrowing» (utilizar Esta evolución de precios ha sido acompañada por un creciente volumen de contratación. Desde septiembre 2005 los volúmenes semanales han superado los 5 Mt. El máximo volumen histórico (43 Mt) se negoció en la última semana de abril del año 2006, coincidiendo con una caída brusca de los precios. En esa semana el volumen financiero de contratación fue superior a los 900 M EUR. Además se observa que los mercados organizados han ganado cada vez más cuota de mercado. Formación de precio En un mercado el precio es resultado de la oferta y demanda existente en un momento determinado. Para los Sistemas de Comercio de Emisiones, esto significa que para que exista demanda la asignación global tiene que ser suficientemente restrictiva. Si a nivel global el número de derechos asignados es mayor que las emisiones producidas el precio tiende a estar cercano a cero, reflejando únicamente el coste administra55 LOS MERCADOS DE DERECHOS DE EMISIÓN DE CO2... siones, se estima que el sistema europeo importará unos 75 a 80 M de créditos hasta el final del año 2007 (estimación de la consultora Point Carbon). Por otro lado, una vez importado al Sistema Europeo, estos créditos pueden ser utilizados tanto en el primer periodo como en el segundo. Teniendo en cuenta los precios relativos de los dos periodos, no es probable que los agentes utilicen créditos procedentes de proyectos para hacer frente a sus compromisos en el primer periodo. Mientras gran parte de la oferta (los PNAs) es estática, la demanda de DE se caracteriza por ser dinámica, dependiendo de una serie de factores, algunos de ellos difíciles de cuantificar. por adelantado derechos concedidos para períodos posteriores) entre los años de un periodo. Para el primer periodo la oferta de DE consiste por lo tanto en la asignación acumulada de 2005 a 2007, unos 6,27 M de derechos. El segundo componente de la oferta, los créditos procedentes de proyectos (en la práctica hasta hoy se trata exclusivamente de créditos del Mecanismo de Desarrollo Limpio) se dirigen por mecanismos complejos. Por un lado está el escenario internacional en el cual las reducciones de emisiones certificadas (CERs) fluirán hacia la parte del mundo donde más se pague por ellas. En las circunstancias actuales, con varios países desarrollando sus políticas de reducción de emi- ILUSTRACIÓN 20: CURVA MARGINAL DE REDUCCIONES Fuente: tabla 1.4 La Curva Marginal de Reducciones (CMR) es un intento teórico de explicar el comportamiento de los emisores ante un precio determinado del CO2. La CMR representa todas las reducciones de emisiones posibles en un sistema ordenado por su coste. En un precio determinado P1 se va a realizar el volumen de reducciones VR1. A medida que sube el precio del CO2 se van realizando más reducciones aunque con un volumen marginal cada vez menor. El problema de este concepto es que la CMR no es estática sino que cambia constantemente, por lo cual no es posible establecer una relación 56 IV. EL SISTEMA EUROPEO DE COMERCIO DE EMISIONES Las tecnologías que más se discuten hoy en este contexto son, entre otras, las energías renovables, plantas de carbón «limpio» o la economía basada en hidrógeno. Otro «factor blando» que puede influir en la emisión de CO2 es el uso responsable de energía (eficiencia energética). La International Energy Agency estima que un 49% de las reducciones de CO2 que ven factibles hasta 2030, se conseguirán mediante un consumo energético más eficiente. Al contrario del cambio tecnológico, estas reducciones se pueden conseguir con tecnología ya existente y con un coste muy bajo o incluso cero. La velocidad de introducción y difusión de estos cambios va a depender principalmente de decisiones políticas a nivel internacional. precisa de causa-efecto entre precio del CO2 y el volumen de reducciones realizadas. A continuación se van a discutir algunos de las influencias que pueden impactar sobre la forma de la CMR y variar el coste de reducir las emisiones de CO2 en Europa. Climatología: La climatología tiene un doble efecto sobre la demanda de derechos. Por un lado precipitaciones y viento afectan a la disponibilidad de fuentes de generación eléctrica no emisoras (hidráulica y eólica) de forma que pueden reducir la producción mediante centrales térmicas y la demanda de derechos. Por el otro lado la temperatura influye de una manera clara y directa sobre el consumo eléctrico. Este efecto se suele medir en los llamados «Heating Degree Days» que describen la diferencia entre temperatura observada y un valor de referencia. En España temperaturas medias diarias por debajo de 15ºC en invierno y por encima de 25ºC en verano producen un aumento de la demanda eléctrica22. Se estima que el impacto de la meteorología (precipitación, viento y temperatura) puede llegar a tener un impacto en las emisiones europeas de unos 30 60 Mt de CO2 al año.23 Precios relativos de combustibles en la generación eléctrica: A más largo plazo es probable que se desarrollen tecnologías y procesos menos emisores, que sustituyan a antiguas tecnologías. Para fomentar y acelerar el cambio tecnológico, las políticas contra el cambio climático tienen que contar con un marco estable y objetivos a largo plazo para permitir que los agentes recuperen sus inversiones. La generación eléctrica es responsable de aproximadamente 60% de las emisiones de CO2 reguladas bajo el Sistema Europeo de Comercio de Emisiones. Además es la industria donde más reducciones se pueden conseguir, por disponer de distintas tecnologías de generación, algunas de ellas libres de emisiones de GEI. En todos los países de la UE la generación eléctrica es una actividad liberalizada. Como consecuencia, las centrales eléctricas que dan servicio a las redes públicas compiten diariamente con su coste variable en el mercado eléctrico de su país. Sólo las centrales cuyo coste marginal es inferior al precio de mercado son las que abastecen a los consumidores. A efectos del comercio de emisiones tienen especial relevancia los costes variables de centrales que utilizan el combustible gas y de centrales que utilizan el combustible carbón. Sustituir la producción de una central de carbón por otra de gas, implica un ahorro de emisiones de unos 0,6 t CO2 por MWh producido24. Por lo 22 Ver Red Eléctrica de España (www.ree.es), Informes mensuales 23 Estimación de Point Carbon 24 Una central de carbón tiene unas emisiones específicas de unos 0,95 tCO2/MWh frente a los 0,37 tCO2/MWh de una central ciclo combinado de gas natural. Desarrollo tecnológico y concienciación ambiental: 57 LOS MERCADOS DE DERECHOS DE EMISIÓN DE CO2... una central de ciclo combinado de gas ganaba 10,71 libras esterlinas (GBP) por cada MWh producido, mientras una central de carbón obtenía casi 24 libras. En este momento y sin tener en cuenta el coste variable de los DE los mercados energéticos incentivaban la producción mediante centrales de carbón. En la parte derecha del siguiente gráfico se refleja como ha cambiado la situación con la introducción del comercio de emisiones. Basándose en los diferenciales anteriormente calculados se «internaliza» el coste del CO2 como un coste variable más para cada tipo de combustible. Como se puede observar, la ventaja del carbón sobre el gas disminuye pero sin desaparecer de todo. Las curvas muestran la evolución de los diferenciales desde diciembre de 2005. Se observa una mejora de la situación competitiva de las centrales de gas frente a las de carbón (las curvas se acercan a cero), sin conseguir que el diferencial esté a favor de la producción con gas nunca. tanto si los costes relativos llevan a un funcionamiento mayor de centrales de carbón, la demanda de DE será mayor y el precio de los mismos subirá. Si los precios relativos apuntan a más generación eléctrica con gas, ocurrirá lo contrario. La sustitución de combustibles depende principalmente de los precios relativos de los mismos, ya que constituyen la inmensa mayoría de los costes variables de una planta eléctrica. A continuación vamos a ver un ejemplo de costes relativos en el Reino Unido. Normalmente en vez de mirar el simple coste de una central se tiene en cuenta el llamado «spark-spread» (electricidad menos gas) o el «dark-spread» (electricidad menos carbón) que refleja la remuneración que reciben los operadores de una planta por convertir gas o carbón en electricidad. En la parte izquierda del siguiente gráfico se muestran el spark-spread y el dark-spread simple. Con los precios de julio 2006 un operador de ILUSTRACIÓN 21: SPARK SPREAD Y DARK SPREAD EN EL REINO UNIDO Fuente: Boomberg, elaborado propia 58 IV. EL SISTEMA EUROPEO DE COMERCIO DE EMISIONES spreads / dark spreads a muy largo plazo pueden servir como criterio de asignar recursos a una tecnología de generación u otra. El ejemplo anterior constituye un escenario muy simplificado, por no tener en cuenta una serie de factores como: Coste secundario del combustible (el coste de flete del carbón y las tarifas de red para el gas no están incluidos) Posibles restricciones en el suministro de combustibles (sobre todo gas) Estrecho margen de reserva de algunos sistemas eléctricos europeos, que obliga a funcionar a todas las centrales disponibles. Los mercados de combustible no son lo suficientemente flexibles y líquidos para permitir el cambio de combustible. No obstante una situación sostenida a favor de un combustible u otro, sí da una indicación sobre la competitividad del mix de generación. Sobre todo de cara a nuevas inversiones los spark Observaciones empíricas: Los métodos descritos anteriormente constituyen un intento indirecto de estimar la demanda de DE, ya que no contabilizan directamente las emisiones de CO2 de las instalaciones. Desde la caída pronunciada de precios a finales del mes de abril del 2006, se ha discutido mucho sobre la justificación de un precio que se mantiene en torno a los 16 EUR por derecho. La pérdida de valor de los DE fue provocada por la publicación de informes de verificación de emisiones correspondientes al año 2005 (ver también el anterior punto). TABLA 15: EMISIONES VERIFICADAS DEL AÑO 2005 Fuente: Community Independent Transaction Log 59 LOS MERCADOS DE DERECHOS DE EMISIÓN DE CO2... Como se ha discutido más arriba este superávit reside en las cuentas de emisiones y podrá salir al mercado en cualquier momento dentro del primer período. Estudios de los datos indican que gran parte de este resultado se debe a una asignación «generosa», más que a una reducción real de emisiones por parte de las instalaciones. Por lo tanto se puede concluir que para los dos años restantes del primer periodo, está situación se podría repetir. Pero en una situación en la cual las emisiones son más bajas que el límite impuesto y por lo tanto no existe una escasez de derechos, un precio positivo del derecho de emisión tiene difícil justificación. Contrario a lo que el mercado esperaba las empresas afectadas por el comercio de emisiones habían emitido considerablemente menos que los derechos que mantenían. Cuando se filtraron los primeros datos de emisiones verificadas de Holanda y Francia, el precio de los DEs empezó a caer bruscamente (como se observa en la ilustración 14). El resultado total de todas la instalaciones europeas, que se publicó el 15 de mayo de 2006 muestra que el balance de emisiones del 2005 tiene un superávit de unos 97 millones de DE (se asignaron 97M de DE por encima de las emisiones reales). ILUSTRACIÓN 22: BALANCE DE EMISIONES AGRUPADOS POR SECTORES Fuente: CITL, clasificación sectorial Point Carbon cialmente. Lo que se observa es un comportamiento asimétrico entre compañías largas de derechos y compañías cortas de derechos. Por un lado están los compradores naturales (en su mayoría las grandes eléctricas) que a medida que venden su producción, internalizan el precio del CO2 en el precio de venta y acuden al mercado de derechos a comprar los derechos necesarios exactamente a este precio. De esta forma evitan estar expuestos a la volatilidad del precio de CO2. La correlación estrecha observada (superior Una posible explicación está en el reparto del superávit de derechos. Como se ve en el gráfico anterior, el sector eléctrico fue el único con déficit de DE en 2005 (-35 M de DE). El resto de los sectores recibió una asignación anual mayor que sus emisiones. Desde un punto de vista teórico es de esperar que los DE que sobran en los sectores industriales se vendan a las empresas eléctricas que tienen un déficit de derechos. Pero en realidad se está observando que esto no ocurre o sólo ocurre par60 IV. EL SISTEMA EUROPEO DE COMERCIO DE EMISIONES ENLACE CON OTROS SISTEMAS a 0,9) entre el precio para electricidad a futuro en Alemania y el precio de CO2 apoyan está teoría. Por otro lado se encuentran los vendedores naturales que son en su mayoría el resto de empresas de los sectores industriales incluidos en el ámbito de aplicación de la Directiva de Comercio de Derechos de Emisión. Éstas tienen un exceso de derechos, pero por una serie de motivos no los venden en el mercado. Parece que muchas empresas industriales guardan «un colchón» de derechos para evitar tener que comprar al final del periodo. Estadísticamente la producción industrial en Europa puede variar aproximadamente entre un 3% - 5% de un año al siguiente. Una empresa que se quiere asegurar con una probabilidad de un 70% contra estos cambios, tendría que reservar entre un 3 y un 5% de su derechos, lo que equivale a unos 30 a 50 M de DE para todos los sectores industriales. Además existen unas 4.380 instalaciones con un superávit individual del año 2005 entre 0 y 10.000 DE. Juntas acumulan un superávit total de 12,3 M. Son en la mayoría empresas pequeñas que no tienen experiencia con mercados electrónicos. Para muchas de ellas el incentivo de acudir al mercado resulta ser demasiado bajo. En resumen, la situación actual de precios se ve muy afectada por el reparto de los DE entre las instalaciones, junto con un probable superávit de derechos en el sistema. Mientras las empresas industriales diminuyen la oferta de derechos por una serie de motivos, las empresas eléctricas compran para limitar su riesgo de precio. En este escenario a corto y medio plazo, el precio no se establece como el resultado de la escasez o abundancia real de derechos, sino como una prima de riesgo para entidades que asumen el riesgo de adelantar DE hasta que salgan los vendedores naturales. A más largo plazo y sobre todo cara a inversiones en nuevas instalaciones de generación eléctrica, los precios relativos y la disponibilidad de combustibles influenciarán las decisiones de los agentes y determinarán las emisiones de CO2 en el futuro. En reconocimiento de las dimensiones globales de la lucha contra el cambio climático, ha surgido la idea de integrar distintos SCEs en un único sistema. La idea se origina en la consideración de que el cambio climático es un fenómeno global y una tonelada de CO2 emitida o evitada en cualquier parte del mundo tiene el mismo efecto sobre el clima. Dicho de forma simplificada un SCE podría reconocer los derechos o créditos de otro sistema y permitir a las instalaciones el cumplimiento de sus objetivos mediante la entrega de cualquiera de los derechos de los esquemas vinculados. Desde un punto de vista teórico una ampliación del ámbito de un SCE siempre es positivo ya que brinda la posibilidad de cumplir los objetivos de reducción a menor coste. De un punto de vista práctico se plantean una serie de problemas que se tienen que considerar. Entre otros un vínculo directo entre dos SCE requiere soluciones de los siguientes conflictos: Sistemas que fijan una intensidad de emisiones por unidad de producción, no son de fácil combinación con sistemas de objetivos absolutos. Un sistema que establece un límite máximo para el precio de los derechos no se puede combinar sin distorsiones con un sistema sin límite de precio. La introducción del SECE ha demostrado la utilidad de una autoridad competente central. Conseguir una asignación homogénea de derechos por vía de negociaciones entre Estados soberanos resulta difícil y largo. Bajo estas circunstancias parece más viable la vinculación de distintos sistemas nacionales a través de los mecanismos de la CMNUCC, que un enlace directo de los mismos. Imaginemos un futuro con varios sistemas de contención de emisiones de GEI en distintas regiones del mundo (p.e. Asia-Oceania, Américas y Europa). Cada uno de estos sistemas probablemente tendría un diseño y unas reglas distintas. Si todos los sis61 LOS MERCADOS DE DERECHOS DE EMISIÓN DE CO2... por empresas de este sistema, lo que haría bajar el precio en esa zona. temas reconocen la validez de los créditos generados bajo las reglas de la CMNUCC, estos podrían ejercer como elemento de equilibrio entre los distintos esquemas regionales. Si el precio en una región sube por encima de los otros, la mayoría de los créditos internacionales serían comprados Teniendo en cuenta estas consideraciones la Directiva 87 propone el enlace con otros sistemas. El detalle y el estado actual del llamado «Linking» se tratarán en el siguiente capítulo. 62 V. MECANISMOS DE FLEXIBILIDAD FUNCIONAMIENTO las reducciones de emisiones y están sometidos a un proceso de validación por parte de terceros relativamente complejo, de manera que se pueda asegurar de manera fehaciente su idoneidad. Además de reducir las emisiones a la atmósfera o aumentar la capacidad de absorción de los sumideros de cualquiera de los seis gases de efecto invernadero referidos en el Protocolo de Kioto, estos proyectos deben, en esencia: Generar reducciones de emisiones de manera adicional a las que se producirían en ausencia del mismo Contribuir de manera clara, y bajo el criterio del país receptor de la inversión, al desarrollo sostenible del mismo Incorporar tecnología y conocimientos en línea con el mayor respeto por el medio ambiente No estar financiados a través de fondos procedentes de ayudas oficiales al desarrollo Demostrar que la contribución del incentivo derivado del MDL se ha tenido en cuenta en el desarrollo del proyecto y que ésta se ha cuantificado Cumplir con los requisitos anteriores es un aspecto básico para el desarrollo de un proyecto de este estilo, y, por la propia naturaleza de sus condicionantes, los proyectos con mayores posibilidades de resultar candidatos, se enmarcan en el campo de la energía (renovables, cambios de combustible, eficiencia energética, ) y determinados procesos industriales muy específicos (HFC23, N2O, ), además de otras actividades relacionadas con el uso del metano (vertederos, recuperación de minas abandonadas, ). La aprobación de los proyectos dentro del marco del Mecanismo de Desarrollo Limpio y Como ya se comentó en el capítulo II, los mecanismos basados en proyectos generan reducciones de emisiones a partir de la inversión en proyectos adicionales ambientalmente y con una clara contribución al Desarrollo Sostenible en los países que los acogen. Los Mecanismos de Flexibilidad se previeron en el Protocolo de Kioto con objeto de ayudar al cumplimiento de los objetivos de reducción fijados en la CMNUCC para los países del Anexo I. Sin embargo, el funcionamiento efectivo de los mismos se fue desarrollando con posterioridad al Protocolo de Kioto y básicamente en los Acuerdos de Marrakech (resultado de la COP 7), celebrada en el año 2001, quedando recogidos en las Decisiones 17/CP.7 (para el MDL) y 16/CP.7 (para la AC). Las características básicas y comunes a ambos mecanismos, según se definen en las propias decisiones se pueden resumir en las siguientes: El principio de suplementariedad: no se puede confiar el cumplimiento total de los objetivos de reducción en ellos, siendo, por tanto, un complemento a las medidas de reducción de carácter doméstico. El principio de equidad: que implica el objetivo de conseguir reducir las diferencias entre los países más desarrollados y los menos avanzados. El principio de la consecución de la integridad ambiental a través de los proyectos, entendida como una contribución positiva a la mejora de la situación ambiental por parte de dichos proyectos). La exclusión de los proyectos en los que intervenga la energía nuclear Estos proyectos deben tener unas características concretas que los hagan candidatos a generar 63 LOS MERCADOS DE DERECHOS DE EMISIÓN DE CO2... el aseguramiento de que los mismos cumplen con los requisitos establecidos en los Acuerdos de Marrakech, recae sobre la Junta Ejecutiva del MDL. Se trata de un organismo dependiente de la CMNUCC, cuyo funcionamiento viene regulado por la Decisión 21/CP.8, que se encarga de regular todo el proceso, aprobar las metodologías de cálculo de reducciones de emisiones y mantener el registro de los proyectos reconocidos como MDL a nivel mundial. Determinadas organizaciones, denominadas Entidades Operacionales Designadas (o Designed Operational Entities) actúan en nombre de la Junta Ejecutiva del MDL en materia de validación y verificación de proyectos. La tramitación de estos proyectos es complicada y se compone de una serie de etapas que han venido a denominarse como el «ciclo del proyecto MDL», la primera de las cuales consiste en la elaboración del denominado Project Design Document (PDD) o Documento de Diseño de Proyecto. Se tata de un documento en el que se realiza una descripción del proyecto, se analizan, justifican y calculan las características del mismo en cuanto a los requisitos establecidos por el MDL y en último lugar se describe el plan de seguimiento de las reducciones a conseguir por el proyecto. El PDD es, por tanto, el documento de tramitación básico de cada proyecto y constituye la referencia principal del mismo, puesto que recoge toda la información relativa a la estimación y seguimiento de las reducciones de emisiones generadas por el proyecto. Una vez elaborado el PDD, éste, junto con la documentación acreditativa correspondiente, se somete al proceso de validación por parte de una Entidad Operacional Designada (EOD), que debe emitir un informe en el que certifique el cumplimiento de los requisitos exigidos al proyecto, todo ello sometido a un proceso de información pública, en el cual, cualquier persona del mundo puede participar. En paralelo, el proyecto debe contar con la aprobación de la Autoridad Nacional Designada del país que recibe la inversión, al objeto de ase- gurar la contribución al desarrollo sostenible del proyecto. Con el informe favorable de validación y la aprobación del proyecto en forma de Carta de No Objeción, el PDD puede ser presentado a registro, exigiéndose para que éste se materialice, el transcurso de 8 semanas (4 semanas para proyectos de pequeña escala) en las que el proyecto no debe recibir comentarios negativos por parte de los componentes de la Junta Ejecutiva y el pago de una tasa que oscila entre 5.000 y 30.000 US$, en función de las reducciones de emisiones solicitadas por el proyecto. Una vez registrado el proyecto, éste recibe la garantía de que una vez que entre en funcionamiento, si su actividad se desarrolla dentro de los márgenes marcados en el PDD, los promotores podrían solicitar a la Junta Ejecutiva del MDL las reducciones de emisiones que efectivamente se han producido, tomando como referencia el método de cálculo propuesto. En esto consiste el proceso de verificación, que debe ser realizado por una Entidad Operacional Designada diferente a la que llevó a cabo el proceso de validación y que culmina con un informe que debe ser de nuevo sometido al visto bueno de la Junta Ejecutiva. Si no se producen alegaciones por parte de los miembros de la Junta Ejecutiva, en 30 días más el proyecto cambiaría de estado, pasando a estar «certificado». En este momento se podrían expedir las Reducciones de Emisiones Certificadas resultantes, haciéndose efectivas 15 días después de la fecha de recepción de la solicitud de expedición. El 2% de las reducciones resultantes se quedarían en una cuenta específica a nombre del administrador del registro del MDL. Estas reducciones van destinadas a sufragar los gastos de administración del proceso y a contribuir a disminuir los costes de adaptación de los países en vías de desarrollo. El 98% de las reducciones restantes se expedirán en las cuentas del registro del MDL de los diferentes participantes en el proyecto, en la proporción que estos hayan decidido. 64 V. MECANISMOS DE FLEXIBILIDAD ILUSTRACIÓN 23: FASE DEL DISEÑO DE PROYECTO DEL MECANISMOS DE DESARROLLO LIMPIO Fuente: "Guía española para la utilización de mecanismos basados en proyectos del Protocolo de Kioto". Oficina Española de Cambio Climático. Ministerio de Medio Ambiente El registro del MDL en esencia «será» una base de datos (electrónica) en la que se anoten todos los datos relacionados con las transacciones de reducciones: expedición, haberes, transferencia y adquisición de RCE´s. La previsión de la Junta Ejecutiva es que este Registro Internacional se encuentre operativo antes del comienzo del período objetivo del Protocolo de Kioto (2008). El problema que se plantea en el momento presente es que, ante la inexistencia de este registro, en teoría no se podrían llevar a cabo transacciones de las reducciones de emisiones, puesto que no se podría dejar constancia de las mismas, lo cual tiene importancia en el caso de la posible utilización de derechos en el marco del Sistema Europeo de Comercio de Emisiones, que ya se encuentra en funcionamiento. 65 LOS MERCADOS DE DERECHOS DE EMISIÓN DE CO2... Tal como se recoge en los Acuerdos de Marrakech, los proyectos de AC podrán iniciarse a partir del año 2000 y ser reconocidos como tales siempre y cuando cumplan con los requisitos exigidos. Sin embargo, las reducciones obtenidas antes de 2008 no se podrán transferir como UREs ya que los Acuerdos de Marrakech sólo permiten la expedición de UREs para los periodos de acreditación que comiencen después del año 2008. No obstante, esto no significa que las inversiones en AC realizadas antes del año 2008 carezcan de valor, ya que, tanto el Protocolo de Kioto como los Acuerdos de Marrakech contemplan la opción de comerciar con estas reducciones como Unidades de Cantidad Asignada (UCAs) del Protocolo de Kioto. Se deja abierta a la negociación entre los países, inversor y receptor, y el promotor del proyecto, la decisión y el establecimiento de las condiciones bajo las cuales las reducciones obtenidas antes del año 2008 se van a intercambiar como UCAs. Además de las partes del Anexo I, los UREs obtenidos a partir de la inversión en proyectos de AC pueden ser utilizados también por las empresas de la Unión Europea afectadas por el esquema de comercio de derechos de emisión para el cumplimiento de sus obligaciones. Así lo establece la Directiva 2004/101/CE comúnmente denominada «Directiva Linking», según la cual los Estados miembros pueden permitir que los titulares de instalaciones afectadas utilicen UREs a partir de 2008 en el régimen comunitario, hasta un porcentaje máximo de la asignación correspondiente a cada instalación, establecido en el Plan Nacional de Asignación (PNA). Al contrario de lo que ocurre con los proyectos MDL, por el momento no han sido claramente definidas guías o metodologías para desarrollar los proyectos de AC, por lo que existe una gran incertidumbre acerca de su funcionamiento y evolución en el mercado. Por otra parte, el «Comité de Supervisión» del Artículo 6 (análogo a la Junta Ejecutiva del MDL) ha sido establecido en diciembre de 2005, en la cumbre de Montreal. Este Comité será el órgano Por otro lado, en opinión de algunos expertos en temas legales, las RCE´s se pueden considerar como un instrumento «sui generis» debido a su naturaleza híbrida, que hace difícil su categorización como instrumento público o privado. Estas unidades son creadas por un acuerdo del Derecho Internacional Público, como el Protocolo de Kioto, que sólo obliga a las partes firmantes del mismo (Estados soberanos) y sin embargo, se permite la participación de entidades privadas en el MDL a través de un acto como la Carta de Aprobación expedida por el Gobierno del país que recibe la inversión. Por tanto desde esta perspectiva legal, no parecería coherente que las RCE´s fueran objeto de contratos de compraventa entre partes privadas. Los proyectos de Aplicación Conjunta constituyen otro mecanismo de flexibilidad cuyo funcionamiento es similar al de los proyectos MDL con la peculiaridad en este caso de que la inversión por parte de países del Anexo I se realiza en otros países también Anexo I. De esta manera, dichas inversiones se realizan en países con objetivos de reducción de emisiones en el marco de Kioto, reducir emisiones o capturar carbono en la atmósfera, a cambio de las llamadas Unidades de Reducción de Emisiones (UREs). Las UREs obtenidas pueden ser utilizadas por el país inversor en el cumplimiento de sus objetivos de Kioto y serán descontadas de las unidades de emisión del país destino de la inversión. La participación es voluntaria y ambas partes, tanto el país inversor como el anfitrión del proyecto, obtienen beneficios: El país anfitrión recibe inversión extranjera y tecnologías limpias. El país inversor recibe ayuda para lograr el cumplimiento de parte de sus compromisos de reducción de emisiones a un costo más bajo que si lo hiciera en su país, adquiriendo Unidades de Reducción de Emisiones (UREs) que el país receptor se descuenta. Se obtienen beneficios reales, mensurables, a largo plazo y efectivos en términos económicos que pueden ayudar a reducir el cambio climático. 66 V. MECANISMOS DE FLEXIBILIDAD Los requisitos de elegibilidad son los siguientes: de la UNFCCC supervisor de este Mecanismo de flexibilidad y el encargado, entre otras cuestiones, de elaborar normas de procedimiento adicionales para regular el funcionamiento del Mecanismo de Aplicación Conjunta. En este sentido, el Comité de Supervisión se ha fijado como objetivo el definir y completar todos los requerimientos necesarios para la revisión de proyectos de AC a lo largo de 2006. En cuanto a la ejecución de un proyecto de AC, ésta se llevará a cabo por una de las dos posibles vías establecidas en función de la situación en la que se encuentre el país receptor de la inversión respecto al cumplimiento de las obligaciones y exigencias establecidas en el Protocolo de Kioto: 1ª Vía (simplificada): Si el país receptor cumple los requisitos de «elegibilidad» de máxima exigencia. En este caso el proyecto de AC requerirá una supervisión mínima por parte de la Secretaría de la Convención sobre el Cambio Climático. ¢ ¢ ¢ ¢ Ser parte en el Protocolo de kioto. Tener las cantidades atribuidas de conformidad con el Protocolo de Kioto y haberlas calculado y registrado de acuerdo con la Decisión «modalidades de contabilidad de las cantidades atribuidas». Haber establecido un Registro Nacional de conformidad con las directrices establecidas en el Protocolo. Presentar inventarios anuales de emisiones según las directrices del Protocolo de Kioto. En esta vía, el país receptor podrá someter el proyecto a su propia regulación, realizar la verificación de la adicionalidad de las reducciones de emisiones o del incremento de las absorciones de carbono por los sumideros, y dar paso a la expedición de la cantidad correspondiente de UREs para transferirlas al país inversor. ILUSTRACIÓN 24: FASES DE LA 1ª VÍA DE TRAMITACIÓN DE PROYECTO AC 67 LOS MERCADOS DE DERECHOS DE EMISIÓN DE CO2... 2ª Vía (regulada por el Comité de Supervisión): Cuando el país receptor del proyecto de AC no cumple con las obligaciones de metodologías y de información del Protocolo de Kioto, la adicionalidad del proyecto se comprobará mediante el procedimiento de verificación que realice el Comité de Super- visión. Una Entidad Independiente Acreditada (equivalente a la Entidad Operacional Designada del MDL) determinará si el proyecto produce reducciones de emisiones o incrementos de absorciones por los sumideros adicionales a las que se hubiesen producido en ausencia de dicho proyecto. ILUSTRACIÓN 25: FASES DE LA 2ª VÍA DE TRAMITACIÓN DE PROYECTOS AC Los criterios generales de elegibilidad de un proyecto de AC son similares a los de los proyectos MDL: ¢ El proyecto se desarrollará de manera voluntaria y deberá ser aprobado por las Partes (países) participantes. ¢ Los gases objeto de los proyectos serán los indicados en el Anexo A del Protocolo de Kioto. ¢ ¢ 68 La reducción de las emisiones o el incremento de las absorciones, deben tener su origen en el proyecto y han de ser adicionales a las que se producirían en ausencia del proyecto AC. El proyecto deberá conseguir beneficios reales mensurables y a largo plazo, y las reducciones de las emisiones deberán poder cuantificarse y necesitarán ser verificadas. V. MECANISMOS DE FLEXIBILIDAD Las Reducciones de Emisiones Certificadas (provenientes del MDL) se pueden utilizar en el sistema europeo a partir de 2005, mientras que las Unidades de Reducción de Emisiones (procedentes de la AC) no lo podrán hacer hasta 2008. El límite de utilización de estos mecanismos por parte de los diferentes actores implicados quedará limitado por cada Estado Miembro a través de los Planes Nacionales de Asignación (el borrador del PNA del período 2008-2012 en España ha fijado esta cantidad en el 50% de la cantidad asignada a cada instalación) Es necesario ser especialmente cuidadosos a la hora de la expedición y utilización de estas reducciones de emisiones obtenidas en países pertenecientes a la Unión Europea, para evitar su doble contabilidad. Para reducciones procedentes de proyectos de generación hidroeléctrica, se establece una limitación a aquellos que superen los 20 MW de potencia instalada, ligando su aceptación a la demostración de que se asegure que se han tenido en cuenta las directrices internacionales pertinentes y, en concreto, el informe de noviembre de 2000 de la Comisión Mundial de Represas, denominado «Represas y Desarrollo: un nuevo marco para la toma de decisiones». Con la aprobación de esta Directiva, se reconoce la aportación de los mecanismos basados en proyectos a la reducción de emisiones y se da el espaldarazo definitivo a los mismos puesto que por un lado, permite el adelanto del reconocimiento de las reducciones generadas en tres años para el MDL y por otro establece un marco «real» de actuación para las RCE´s y URE´s, dentro de un sistema paralelo al previsto en el Protocolo de Kioto, pero concebido con el único fin de ayudar a cumplir con los objetivos en él planteados. El proyecto debe contribuir al desarrollo sostenible del país receptor del proyecto, que tiene que aprobarlo. ¢ No debe acarrear impactos ambientales negativos. ¢ El desarrollo del proyecto velará por la correspondiente transferencia de tecnología y de conocimientos ecológicamente inocuos y racionales. Se espera que la mayor parte de los proyectos de AC se lleven a cabo en países de Europa Central y del Este ya que, debido a la reestructuración de sus economías, se encuentran en situación de cumplir ampliamente sus objetivos de Kioto y pueden, por tanto, emitir Reducciones de Emisiones para ser utilizadas por otros países con dificultades de cumplimiento. Asimismo, la estructura económica de dichos países y una normativa que tiende a converger con la de la Unión Europea, facilitan altos niveles de rentabilidad con bajo riesgo. No obstante también han surgido proyectos AC en otros países como Nueva Zelanda y Alemania. ¢ ENLACE CON EL SISTEMA EUROPEO DE COMERCIO DE EMISIONES Tras la entrada en funcionamiento del Sistema Europeo de Comercio de Emisiones existía un «vacío legal» entre el sistema propuesto por la Directiva y las herramientas de ayuda al cumplimiento previstas en el Protocolo de Kioto, por lo que se hacía necesaria una adaptación de la regulación europea al mismo. Esto se materializó en la Directiva 2004/101/CE por la que se modifica la Directiva 2003/87/CE que establecía el comercio de derechos de emisión, con respecto a los mecanismos basados en proyectos del Protocolo de Kioto. Básicamente, esta Directiva, denominada como Directiva de Enlace (o Directiva «Linking»), reconoce las reducciones de emisiones procedentes de proyectos MDL y AC como convertibles directamente en derechos de emisión del sistema europeo con ciertas salvedades: SITUACIÓN ACTUAL Y PERSPECTIVAS DE FUTURO Desde finales de 2005 y en 2006 se ha observado un importante aumento en el desarrollo y 69 LOS MERCADOS DE DERECHOS DE EMISIÓN DE CO2... como aumentar el número de Entidades Operacionales Designadas (su número se ha cuadruplicado en el último año y medio, alcanzando 16 a finales de julio de 2006) y agilizar la tramitación y aprobación de metodologías de cálculo de reducciones de emisiones que alcanzan 15 ámbitos sectoriales, (con 35 metodologías aprobadas de proyectos, 23 de proyectos de pequeña escala y 10 metodologías consolidadas y una larga lista de espera de metodologías en vías de estudio y aprobación). tramitación de proyectos en el marco del MDL y la AC (en los seis primeros meses de 2006, se produjo un aumento del 31% de proyectos registrados alcanzando los 247 a mediados de julio, que suponen 470 Mt de CO2). Este espectacular aumento observado (las estimaciones de los expertos hablan de cerca de 3.500 proyectos en el mundo en diferentes etapas de tramitación) tiene su explicación en dos hechos. Por un lado, el importante apoyo dado desde la Junta Ejecutiva a los diferentes órganos ejecutivos, que ha logrado importantes objetivos ILUSTRACIÓN 26: EVOLUCIÓN DE LAS REDUCCIONES DE EMISIONES ESPERADAS PROCEDENTES DEL MDL HASTA 2012 Fuente: Joint Implementation Quartely (junio 2006) cionales (no tienen justificación, fuera del objetivo de reducir emisiones de gases de efecto invernadero, puesto que su única fuente de ingresos es la venta de las reducciones emisiones generadas). Si analizamos los sectores a los que pertenecen los proyectos anteriores vemos la cada vez más importante participación (cerca de un 40% del total) de aquellos que se fijan en sustancias con alto potencial de calentamiento (fundamentalmente gases fluorados y óxido nitroso). Esto es debido a los bajos costes de inversión de estos proyectos unido a los elevados niveles de reducciones obtenidas, así como la facilidad en la tramitación de los mismos debido a la existencia de metodologías aprobadas y fundamentalmente porque se trata de proyectos totalmente adi- En segundo lugar aparece la generación de electricidad con una tipología de proyectos totalmente opuesta a los del caso anterior. Existe una importante participación de proyectos de pequeña escala principalmente utilizando fuentes de origen renovable. Sin embargo, el elevado coste de inversión de los proyectos basados en energías 70 V. MECANISMOS DE FLEXIBILIDAD tos: es decir, en forma de UCA´s, RCE´s o URE´s. Parece que con la publicación de los diferentes borradores de los Planes Nacionales de Asignación se irá despejado la incógnita de si existirá una demanda clara sobre las reducciones de emisiones. Todos los países, en mayor o menor medida, reconocen que una parte importante del cumplimiento de las instalaciones implicadas en el Sistema de Comercio de Derechos de Emisión podrá incorporar reducciones de mecanismos de flexibilidad. Este hecho, seguramente provocará un tirón sobre la demanda de reducciones de emisiones. La duda está en si realmente habrá proyectos suficientes para satisfacer esa demanda. Según las últimas estimaciones presentadas por la Secretaría de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático, el Mecanismo de Desarrollo Limpio (MDL) generará más de mil millones de toneladas de reducción de las emisiones hasta el final de 2012. Este hito de mil millones de toneladas de reducción de las emisiones equivaldría a la suma de las emisiones anuales de España y el Reino Unido en la actualidad. Podría pensarse que las posibilidades de generar reducciones de emisiones con anterioridad a 2012 se encuentran próximas a tocar techo, pero esta afirmación no puede considerarse totalmente cierta. Por un lado está la futura expansión del mecanismo de Aplicación Conjunta que está comenzando. Por otro la expansión de la actividad en el campo del MDL hace que se abran nuevos espacios para nuevos tipos de proyectos y metodologías que permitan sistematizar la identificación y registro de nuevas oportunidades de reducción, como pueden ser las técnicas de secuestro y almacenamiento de CO2. Otro aspecto importante a tener en cuenta a la hora de considerar el futuro del MDL o la AC es el precio de las reducciones como estímulo a la inversión. Muchos desarrolladores de proyectos están viendo en el SECE un referente de precios y, movidos por los elevados valores que el mercado presentó a lo largo de 2005, han creado unas expectativas difíciles de mantener. En nuestra renovables, precisa de un complemento para los ingresos, que podría perfectamente provenir del MDL. Así, este mecanismo podría jugar un papel parecido a las «primas» que han permitido el desarrollo de estas tecnologías en los países más desarrollados. La entrada en funcionamiento del Sistema Europeo de Comercio de Emisiones ha supuesto otro importante estímulo para los promotores y desarrolladores de proyectos que han visto la oportunidad de, a través de la Directiva de Enlace, introducir las reducciones generadas en dicho Sistema a unos precios mucho más altos de lo que se venía viendo hasta ahora. Según la Directiva de Enlace, cada Estado deberá establecer un límite a la utilización de reducciones de emisiones procedentes de mecanismos de flexibilidad resultantes de actividades de proyectos, cumpliendo con el requisito de que la utilización de los mismos sea suplementaria a las acciones de reducción internas, que deben constituir un elemento significativo del esfuerzo de cada país. A finales de julio de 2006, algunos países han hecho públicos estos límites: Alemania 12%, Suecia 20%, Portugal 10%, Reino Unido 8%, Irlanda 50% y Grecia 9%. En el borrador del Plan Nacional de Asignación presentado por el Gobierno español, la propuesta que se hace en este sentido es la de permitir a cada uno de los participantes en el Sistema Europeo de Comercio de Emisiones, créditos procedentes de mecanismos de flexibilidad hasta el 50% de la asignación que hayan recibido. Esta elevada cifra se corresponde con la importante apuesta que la Administración española ha hecho por la utilización de los mecanismos del Protocolo de Kioto, que ha llevado a modificar la senda de cumplimiento desde el nivel de emisiones de 1990 más un 15% previsto en el Protocolo de Kioto hasta un 37%. Este aumento de 22 puntos sobre la meta inicial se desglosa en un 2% procedente de sumideros y un 20% que deberá venir necesariamente de la incorporación de reducciones de emisiones procedentes de los diferentes mecanismos previs71 LOS MERCADOS DE DERECHOS DE EMISIÓN DE CO2... plemento «enverdecedor» de proyectos de gran escala). Un posible elemento de ayuda para mejorar las condiciones de competencia de proyectos pequeños frente a los macroproyectos industriales de reducción de emisiones, podrían ser medidas como la consideración de adicionales a todos los proyectos que utilicen energías renovables así como la exigencia de unas condiciones mucho más estrictas para demostrar la adicionalidad de los grandes proyectos. Los proyectos que generan reducciones de emisiones a gran escala suponen una amenaza para la continuidad y la credibilidad del sistema si no se toman las medidas oportunas. Por un lado, pueden desplazar inversiones en proyectos de menor escala que realmente reducen emisiones y contribuyen más directamente al desarrollo sostenible de la zona donde se desarrollan (por ejemplo proyectos de energías renovables) y, por otro, pueden dar lugar a un aumento de emisiones derivado del efecto llamada sobre proyectos concebidos únicamente para generar reducciones de emisiones a gran escala (por ejemplo HCFC22) En este nuevo marco, donde los proyectos de gran escala están tomando un gran protagonismo, debería reconsiderarse el concepto de Proyectos de Pequeña Escala (SSP). Hasta el momento sólo de consideran como tales aquellos con potencia instalada inferior a 15 MW, con las consiguientes ventajas de reducción de costes y plazos de tramitación. Consideramos que, al menos en el caso de las energías renovales, este límite debería desaparecer, es decir, que los proyectos de este tipo se pudieran tratar por la «vía rápida» que supone la tramitación de los proyectos de pequeña escala. En el preámbulo de la adopción de los Acuerdos de Marrakech realizada en la pasada cumbre de Montreal, el COP/MOP ha pedido a la Junta Ejecutiva del MDL opinión, a largo plazo deberá existir un diferencial de precio entre las reducciones generadas por los mecanismos de flexibilidad y las unidades de reducción del SECE, pero ambos deberían evolucionar de manera más o menos paralela. Nos encontramos en un momento clave para el desarrollo futuro de los mecanismos de flexibilidad. La maquinaria está a «punto de terminar de estar engrasada definitivamente», pero aún permanece una incertidumbre generalizada que presumiblemente se irá aclarando en el futuro. Los mecanismos de flexibilidad suponen una importante fuente de liquidez para los mercados de emisiones de gases de efecto de invernadero, pero hay que tener siempre presente que este hecho no debe llegar a desvirtuar su funcionamiento y por tanto a ponerlo en peligro. El principio de suplementariedad establecido por el Protocolo de Kioto debe mantenerse en todo momento y los organismos implicados en su control deben velar constantemente por ello (por supuesto manteniendo un equilibrio que no haga imposible su desarrollo). ASPECTOS A CONSIDERAR EN EL MDL Los aspectos clave, en el sentido de aspectos sobre los que se debería actuar para mejorar la facilidad de ejecución y por tanto facilitar el posible desarrollo de los Mecanismos de Desarrollo Limpio, serían a nuestro juicio los siguientes: La diferente rentabilidad en términos de reducciones generadas: los proyectos de energías renovables tienen una «baja rentabilidad» en relación con los de otros procesos industriales (como la eliminación de compuestos HFC). Entendemos que se debería incentivar de una manera clara aquellos proyectos basados en el desarrollo de energías renovables para hacerlos más atractivos de cara a los inversores (por ejemplo definiendo una calidad diferencial de las reducciones generadas en lugar de la exigencia de «Green Investment Schemes» como com72 V. MECANISMOS DE FLEXIBILIDAD tificar la reducción de emisiones de un nuevo tipo de proyecto respecto a los niveles previsibles sin el proyecto), es un proceso lento, incierto, que puede resultar infructuoso y, por tanto, no presenta ningún incentivo para el innovador. Se deberían proporcionar más líneas de base «oficiales» y metodologías «estándar», o proporcionar incentivos para que se desarrollaran, (como por ejemplo, suprimir los gastos de registro, a aquellos que desarrollen nuevas metodologías). Actualmente se beneficia más la competencia, que recoge los beneficios sin participar en los gastos. Un importante aspecto a mejorar son los criterios y procedimientos empleados por las Autoridades Nacionales Designadas de los países no Anexo I (huéspedes de las inversiones). En el momento presente son muy heterogéneos y existen países donde existe una gran implicación por parte de los Gobiernos y la gestión es rápida y es relativamente fácil proceder a la aprobación de un proyecto, mientras que en otros es lento e incierto. Debería existir un criterio claro por parte de la Junta Ejecutiva del MDL en el sentido de «formar» y armonizar los criterios a utilizar por las Autoridades Nacionales Designadas. En resumen, en nuestra opinión el MDL: Correctamente aplicado, es un buen instrumento para ayudar al cumplimiento de los objetivos del Protocolo de Kioto Supone una nueva oportunidad de negocio para diferentes empresas y sectores españoles Debe ser una herramienta pero nunca un sustituto de las medidas de reducción domésticas Es un proceso excesivamente complejo y es necesario un funcionamiento más ágil y sencillo así como una mayor dotación de medios humanos y materiales Conceptos como el de adicionalidad deben ser revisados de manera que no supongan una barrera para los pequeños proyectos (especialmente de energías renovables). propuestas concretas acerca de la definición y de los procesos de proyectos de pequeña escala, puesto que no existen todavía reglas detalladas sobre su funcionamiento. Por tanto, existe una clara oportunidad para acometer modificaciones como la planteada. Adicionalidad: En Montreal se le ha encomendado a la Junta Ejecutiva, abrir un proceso de consulta pública para la enmienda y desarrollo de los artículos 43 y 45 de los Acuerdos de Marrakech. Estos dos artículos tratan sobre el establecimiento de una Línea de Base y la determinación de la Adicionalidad de un Proyecto. Sería interesante que se incluyera una referencia a proyectos de energía renovable en esta revisión, con el fin de facilitar el registro de estos proyectos. En la mayoría de los casos, el problema principal consiste en encontrar una línea de base demostrable. Si la Junta Ejecutiva reconociera una línea de base específica para el sector eléctrico de un país determinado, ésta se podría usar para todos los proyectos de energía renovable en este país. Esto sería fácilmente defendible dado que las instalaciones de energía renovable son del tipo «Emisiones-Cero», y por tanto serían adicionales en todos los países que tengan alguna central de combustibles fósiles. Por otro lado, en la inmensa mayoría de los países europeos la energía renovable recibe algún tipo de subvención. De esta forma, la energía renovable en países en desarrollo recibiría un trato comparable, que favorecería su desarrollo. La falta de seguridad en la evaluación de los plazos y los costes desde la identificación del proyecto hasta su registro hace perder atractivo a la inversión y desincentiva a los promotores de proyectos. El desarrollo y aprobación de metodologías nuevas para calcular la base de referencia del proyecto (es decir la que permite cuan73 LOS MERCADOS DE DERECHOS DE EMISIÓN DE CO2... Quedan aún muchos aspectos «prácticos» por aclarar, sobre todo relacionados con el funcionamiento del registro internacional (todavía inexistente) Es previsible que gran parte de estas barreras se superen a medio plazo Existe la oportunidad de introducir modificaciones en la definición de determinados aspectos prácticos, como los proyectos de pequeña escala, que podría aprovecharse para facilitar el acceso de los proyectos de energías renovables al MDL. 74 COMENTARIOS FINALES Y CONCLUSIONES Con la ratificación del Protocolo de Kioto, España se comprometió a que sus emisiones de gases de efecto invernadero no crecieran por encima de un 15% respecto a los niveles de 1990 como promedio del periodo comprendido entre 2008 y 2012. En el inventario nacional del año 2004 se observa un incremento de emisiones del 48%, con lo que más que se triplica el compromiso inicial. Esta circunstancia se debe a un modelo de crecimiento económico muy basado en actividades intensivas en el consumo de energía, como la construcción y el transporte, y a un abandono durante muchos años del ahorro y la eficiencia energética como una prioridad. El principal obstáculo que tiene España para cumplir el Protocolo de Kioto es el crecimiento del transporte, que desde 1990 ha aumentado sus emisiones en un 80%. Las empresas y la industria están cumpliendo los límites de emisiones que se les han fijado (desde 1990 la industria ha incrementado sus emisiones menos de un 40%) mientras que crecen las del transporte y el sector residencial. En general se observa la tendencia sostenida en los últimos años, de un aumento en la intensidad energética de nuestro país, lo que implica que cada vez consumimos mayor cantidad de energía para aumentar una unidad de Producto Interior Bruto. Para poder cumplir con el compromiso del Protocolo de Kioto será preciso recurrir a compras de créditos o reducciones de emisiones en terceros países y, sobre todo, incentivar a las diferentes administraciones y sectores implicados a participar en los mercados. En los últimos meses se ha notado un efectivo «fortalecimiento» del mercado de derechos de emisión (tanto el europeo como del de reducciones de emisiones derivadas del Protocolo de Kioto) y en el momento presente se encuentra en una fase de desarrollo y expansión. Sin embargo, la eficacia ambiental de los sistemas actuales se ve profundamente afectada por los criterios de asignación de los límites máximos de emisión. Además todavía existen importantes cuestiones pendientes de resolución en los ámbitos fiscal, contable o financiero y regulatorio de largo plazo, lo que hace que el diseño del sistema no sea definitivo y esté sometido a un proceso de evolución. A esto hay que añadir incertidumbres externas como la inexistencia de vínculos estables entre los mecanismos previstos en el Protocolo de Kyoto y los Sistemas de Comercio actualmente existentes. Es previsible un rápido desarrollo normativo en un plazo no muy largo que termine de allanar el camino y dar confianza a los participantes en una nueva actividad que pasará a formar parte de la operativa normal de trabajo en los próximos años. A esta falta de certidumbre, se une también la carencia de un escenario claro para el período posterior a 2012. Esto hace que de cara a la toma de decisión respecto a nuevas inversiones a largo plazo el coste del CO2 no se considere como una variable a analizar, lo que llevaría al empleo de tecnologías relativamente más limpias. Un período post-Kioto marcado por una relajación en los objetivos de reducción llevaría sin duda a un decaimiento del esfuerzo de reducción por parte de los Gobiernos y, por tanto, de todos los actores implicados en el esfuerzo global de reducir las emisiones de Gases de Efecto Invernadero. Los sistemas de comercio de derechos de emisión, comentados anteriormente con pro- 75 LOS MERCADOS DE DERECHOS DE EMISIÓN DE CO2... nefasto en el sentido de ralentizar la toma de decisiones que, dadas las particularidades del problema del cambio climático, son de mediolargo plazo y con efectos no inmediatos. La puesta en marcha definitiva del Sistema Europeo de Comercio de Emisiones ha supuesto un importante hito en la lucha para reducir las emisiones y ha dado credibilidad a los sistemas de mercado como una herramienta importante para lograr los objetivos planteados. Se trata del primer esquema obligatorio de escala supranacional que regula aproximadamente un 12% de las emisiones mundiales de CO2 y específicamente concebido para ayudar a cumplir los objetivos marcados en el Protocolo de Kioto. En resumen, los mercados son una buena herramienta, siempre que se permita que funcionen adecuadamente y, por ello, su justificación como una herramienta más para ayudar a resolver un problema de tanta trascendencia como el cambio climático, es muy acertada. La garantía de funcionamiento de los mercados de carbono y la consecución de los objetivos para los que se han concebido, dependerá fundamentalmente de la perspectiva que de ellos tengan los principales actores implicados en los mismos, la cual vendrá definida por las señales enviadas por las distintas Administraciones. Sin embargo, un funcionamiento incorrecto de los mercados que introdujera distorsiones o diera lugar a diferencias de competitividad entre los diferentes participantes tendría un efecto muy negativo sobre la credibilidad de estos sistemas y provocaría efectos indeseados. Es evidente que para la resolución de un problema de esta naturaleza son necesarias diferentes tipos de políticas que deben incluir medidas incentivadoras, coercitivas e incorporar instrumentos de mercado diversos. No hay área en que sea más evidente esta búsqueda de una combinación de métodos que en los esfuerzos internacionales para hacer frente al cambio climático. Parece claro que el cambio climático es un hecho innegable, aunque no exista un consenso claro y definitivo en la comunidad científica sobre cuáles serán sus efectos concretos. Ante este fusión, son variados y diversos, y se encuentran en una clara expansión. Cada vez son más los mercados de carbono que aparecen en escena y la tendencia es de constante crecimiento. En pura lógica y con el fin de reducir los costes de transacción, generar mayores beneficios ambientales y dar coherencia al sistema en general, sería fundamental que los mercados de carbono estuvieran vinculados entre sí, con el propósito de desarrollar en el corto plazo un mercado de carbono internacional totalmente unificado. Por otra parte, para que los mercados de carbono funcionen de manera eficiente sería necesario establecer un adecuado y robusto sistema de cumplimiento, eficiente y eficaz, más transparente y con procedimientos claros, así como la creación de señales adecuadas e inequívocas sobre las políticas futuras. Asimismo, sería interesante analizar desde un punto de vista global la compatibilidad del diseño de los mercados de carbono, la posibilidad de aceptar o no los mercados voluntarios o solamente los obligatorios y si deberían aceptarse aquellos mercados que establecen un límite a los precios de los créditos de carbono. Con objeto de lograr un único mercado de carbono internacional, se debería analizar la posibilidad de la incorporación de los países que aún no son parte del Protocolo de Kioto (fundamentalmente EE.UU. y Australia), pero que son grandes emisores de GEI, con los mercados de carbono del Protocolo de Kioto, y evaluar las condiciones y restricciones que tendrían tales medidas. Evidentemente queda un largo camino por recorrer tanto en el desarrollo y convergencia de los mercados como en el desarrollo de nuevas tecnologías en todos los campos, pero si los incentivos que favorecen su desarrollo y ayudan a superar las barreras que se oponen a su despegue definitivo no son los adecuados, el resultado final puede no ser el esperado. Aunque la falta de una certidumbre «absoluta» es algo inherente a cualquier inversión, la incertidumbre regulatoria puede tener un efecto %$ COMENTARIOS FINALES Y CONCLUSIONES problema, de magnitudes planetarias, se pueden tomar dos posiciones: reactiva o proactiva. Entre las acciones reactivas se encuentran todas las medidas de adaptación y mitigación de impactos. Entre las segundas, los sistemas de comercio de emisiones juegan y jugarán un papel fundamental y su éxito final vendrá determinado por su capacidad para conseguir reducciones de emisiones reales y sostenidas. El efecto de estos sistemas no es inmediato sino que tienen influencia sobre ciclos de inversión de las industrias más emisoras a medio y largo plazo. Si se consigue una introducción a gran escala geográfica, con horizontes de tiempo suficientemente largos y sin la introducción de elementos que puedan provocar distorsiones en su funcionamiento, los sistemas de mercado serán una pieza clave en la consecución de los objetivos finales de reducción de emisiones. Sin embargo, este tipo de medidas no constituyen ni podrán constituir la solución única para el problema. Se trata de herramientas que son especialmente indicadas en países con economías desarrolladas, mientras que no pueden (ni deben) sustituir a otras medidas de carácter general como el fomento del ahorro y la eficiencia energética o el cambio de actitud generalizado de los usuarios finales de la energía, que además somos los realmente afectados por el Cambio Climático. %% GLOSARIO Tratado internacional adoptado en 1992 con el objetivo de limitar las emisiones de gases de efecto invernadero a nivel mundial. CO2: Dióxido de Carbono. Es el principal gas de efecto invernadero. CO2e: Dióxido de Carbono equivalente. Unidad de medida de las emisiones de todos los gases de efecto invernadero, calculada asignando un potencial de calentamiento específico (un índice que define la contribución relativa de cada GEI al calentamiento de la atmósfera) en relación al CO2 para cada uno de ellos. Efecto Invernadero: elevación de la temperatura del planeta provocada por la acción de los gases de efecto invernadero, que se encuentran en la atmósfera provocando que parte del calor del sol que nuestro planeta refleja quede atrapado manteniendo la temperatura media global en un margen adecuado para que se desarrolle la vida. ERU: Emission Reduction Unit (ver URE) ETS: European Trading Scheme. Sistema Europeo de Comercio de Emisiones (ver SECE). EUA: European Union Allowance. Derechos de emisión de CO2 (en unidades de 1 tonelada) creados por el SECE. GEI: Gases de Efecto Invernadero. Aquellas sustancias presentes en la atmósfera, que absorben parte de la radiación solar originando un calentamiento de la atmósfera. GGAS: Greenhouse Gases Abatement Scheme. Sistema de comercio de emisiones de CO2, CH4 y N2O en generación eléctrica del estado de Nueva Gales del Sur (Australia) GHG: Greenhouse Gas (ver GEI) JI: Joint Implementation (ver AC) LFE: Large Final Emitters. Sistema de Sistema de comercio de emisiones de gases de AAU: Assigned Amount Unit. Cantidad total de GEIs que cada país del anexo B tiene permiso para emitir durante el primer periodo de compromiso (2008-2012) dividida en unidades medibles (toneladas de CO2e). AC: Aplicación Conjunta. Consiste en la realización de proyectos en países desarrollados o con economías en transición, que generen un ahorro de emisiones adicional al que se hubiera producido en el supuesto de haber empleado tecnología convencional, o no haber incentivado la capacidad de absorción de las masas forestales. Este ahorro de emisiones debe ser verificado o bien por el país receptor del proyecto conforme a su procedimiento nacional, o bien por una Entidad Independiente acreditada por el Comité de Supervisión del Mecanismo de Aplicación Conjunta. Calentamiento Global: aumento en el tiempo de la temperatura media de la atmósfera terrestre y de los océanos. En la práctica se habla de calentamiento global para referirse al calentamiento observado durante los últimos decenios. Cambio Climático: Alteración significativa del clima global como resultado del aumento de concentraciones de gases invernadero. Se estima como resultado de este efecto se alteren los patrones de precipitación lo cual provocaría grandes alteraciones en los ecosistemas globales. CCX: Chicago Climate Exchange. Sistema de comercio de emisiones voluntario abierto a empresas de los EE.UU. Canadá y México CDM: Clean Development Mechanism (ver Mecanismo de Desarrollo Limpio) CER: Certified Emission Reduction (ver RCE) CMNUCC: Convención Marco de las Naciones Unidas para el Cambio Climático. 79 LOS MERCADOS DE DERECHOS DE EMISIÓN DE CO2... 1 tonelada de CO2e, procedente de un proyecto registrado como Mecanismo de Desarrollo Limpio. RENADE: Registro Nacional de Emisiones de España. Instrumento a través del cual se asegura la publicidad y permanente actualización de la titularidad y control de los derechos de emisión. Este Registro permite llevar la cuenta exacta de la expedición, titularidad, transmisión y cancelación de los derechos de emisión y de las unidades definidas en el ámbito del Protocolo de Kioto. RGGI: Regional Greenhouse Gases Initiative. Iniciativa de nueve estados del Nordeste de los EE.UU. con el objetivo de reducir las emisiones de CO2 de sus centrales eléctricas. RMU: Removal Unit (ver UDA) SCE: Sistema de Comercio de Emisiones. Consiste en la compra-venta de créditos entre países con compromisos de reducción y/o sus empresas para cumplir, de forma eficiente desde el punto de vista económico, los compromisos adquiridos (por ejemplo los límites establecidos en el Protocolo de Kioto) SECE: Sistema Europeo de Comercio de Emisiones. Sistema de Comercio de Emisiones de dióxido de carbono aprobado en la Directiva 2003/87/CE por el que se establece la obligatoriedad de participación de las instalaciones de determinados sectores industriales. UCA: Unidad de Cantidad Atribuida (ver AAU) UDA: Unidad de Absorción (RMU). Unidad de reducción de emisiones equivalente a 1 tonelada de CO2e, procedente de un proyecto forestal o de cambio usos del suelo. UNFCCC: United Nations Convention on Climate Change (ver CMNUCC) URE: Unidad de reducción de emisiones equivalente a 1 tonelada de CO2e, procedente de un proyecto registrado como de Aplicación Conjunta. efecto invernadero para grandes emisores, en Canadá. MDL: Mecanismo de Desarrollo Limpio. Mecanismo de flexibilidad previsto en el Protocolo de Kioto consistente en la realización de proyectos en países en desarrollo, que generen reducciones de emisiones adicionales a las que se hubieran producido en el supuesto de haber empleado una tecnología convencional, o no haber incentivado la capacidad de absorción de las masas forestales. Este ahorro de emisiones debe ser certificado por una Entidad independiente y acreditada por la Junta Ejecutiva del Mecanismo de Desarrollo Limpio. Mecanismos de Flexibilidad: instrumentos previstos por el Protocolo de Kioto que persiguen un doble objetivo: facilitar a los países desarrollados y a las economías en transición el cumplimiento de sus compromisos de reducción de emisiones, y apoyar el crecimiento sostenible en los países en desarrollo a través de la transferencia de tecnologías limpias. PNA: Plan Nacional de Asignación. Documento elaborado por cada Estado Miembro de la UE en el que se determina la cantidad total de derechos de emisión que prevé asignar durante períodos de cinco años a partir del 1 de enero de 2008 y el procedimiento de asignación, en cumplimiento de la Directiva 2003/87/CE que crea el Sistema Europeo de Comercio de Emisiones. Protocolo de Kioto: instrumento internacional que tiene por objeto reducir las emisiones de seis gases de efecto invernadero (dióxido de carbono (CO2), metano (CH4) y óxido nitroso (N2O), además de tres gases industriales fluorados: hidrofluorocarbonos (HFC), perfluorocarbonos (PFC) y hexafluoruro de azufre (SF6), en un porcentaje de un 5,2%, dentro del periodo que va desde el año 2008 al 2012, en comparación a las emisiones al año 1990. RCE: Reducción Certificada de Emisiones. Unidad de reducción de emisiones equivalente a 80
